Tài liệu Nghiên cứu công tác quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường tỉnh quảng ninh giai đoạn 2017 2019

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC HOÀNG THỊ SEN NGHIÊN CỨU CÔNG TÁC QUẢN LÝ KINH PHÍ SỰ NGHIỆP MÔI TRƯỜNG TỈNH QUẢNG NINH GIAI ĐOẠN 2017-2019 LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG Thái Nguyên – 2020 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC HOÀNG THỊ SEN NGHIÊN CỨU CÔNG TÁC QUẢN LÝ KINH PHÍ SỰ NGHIỆP MÔI TRƯỜNG TỈNH QUẢNG NINH GIAI ĐOẠN 2017-2019 LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG Chuyên ngành: Quản lý Tài nguyên và Môi trường Mã số: 8850101 Người hướng dẫn khoa học: TS. Vi Thùy Linh Thái Nguyên - 2020 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn LỜI CẢM ƠN Qua thời gian học tập, nghiên cứu chuyên ngành quản lý tài nguyên và môi trường, em đã trau dồi thêm kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực quản lý tài nguyên và môi trường, đặc biệt là trong quá trình thực hiện Luận văn, em đã trang bị thêm được nhiều kiến thức về mặt lý luận cũng như thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu, đáp ứng cho nhu cầu công tác của bản thân. Với tất cả lòng chân thành, em xin bày tỏ lời cảm ơn tới Ban giám hiệu trường Đại học Khoa Học- Đại Học Thái Nguyên, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh; Chi cục Bảo vệ Môi trường tỉnh Quảng Ninh; Sở Tài chính tỉnh Quảng Ninh; Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Quảng Ninh; Sở Khoa Học và công nghệ tỉnh Quảng Ninh, Bộ Tài nguyên và Môi trường Việt Nam; Uỷ ban Nhân dân thành phố Hạ Long; Gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ em trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành Luận văn. Đặc biệt em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc sự chỉ bảo, giúp đỡ, hướng dẫn tận tình của cô giáo TS. Vi Thùy Linh trường Đại học Khoa Học- Đại Học Thái Nguyên cùng toàn thể các thầy, cô giáo trong nhà trường đã giúp đỡ em hoàn thành Luận văn./. Thái Nguyên, tháng 7năm 2020 Tác giả Luận văn Hoàng Thị Sen Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng bản Luận văn này là công trình nghiên cứu độc lập của tôi. Số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận văn này là trung thực, chưa hề được sử dụng để bảo vệ một học vị nào. Tôi cũng xin cam đoan rằng mọi sự tham khảo cho việc thực hiện Luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc. Thái Nguyên, tháng 7 năm 2020 Tác giả Luận văn Hoàng Thị Sen Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN ...................................................................................................................i LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................... ii MỤC LỤC ..................................................................................................................... iii DANH MỤC BẢNG .................................................................................................... vii MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1 1. Lý do chọn đề tài .........................................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu ....................................................................................................2 3. Cơ sở khoa học của đề tài ............................................................................................3 4. Cơ sở pháp lý và thực tiễn ...........................................................................................3 5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài .........................................................................................4 6. Cấu trúc luận văn .........................................................................................................4 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ...........................................5 1.1. Những khái niệm chung ...........................................................................................5 1.1.1. Khái niệm về quản lý môi trường và quản lý nhà nước về môi trường.............5 1.1.2. Công cụ quản lý môi trường ..............................................................................5 1.1.3. Nguồn tài chính cho bảo vệ môi trường ............................................................6 1.1.4. Khái niệm về ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cho bảo vệ môi trường ....8 1.1.5. Tổng quan về chi ngân sách nhà nước cho bảo vệ môi trường .........................8 1.2. Tổng quan về kinh phí sự nghiệp môi trường ..........................................................9 1.2.1. Khái niệm sự nghiệp môi trường .......................................................................9 1.2.2. Khái niệm kinh phí sự nghiệp môi trường .......................................................10 1.3. Phân cấp và vai trò nhiệm vụ chi sự nghiệp môi trường ........................................10 1.3.1. Phân cấp nhiệm vụ chi sự nghiệp môi trường .................................................10 1.3.2. Vai trò của kinh phí sự nghiệp môi trường đối với công tác quản lý môi trường 10 1.3.3. Các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường ....11 1.3.4. Tính cấp thiết của nghiên cứu kinh phí sự nghiệp môi trường ........................12 1.4. Điều kiện tự nhiên và tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ninh .......14 1.4.1. Đặc điểm, khái quát về điều kiện tự nhiên tỉnh Quảng Ninh ..........................14 1.4.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ninh ..............................16 1.5. Những nghiên cứu đã có về công tác quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường.......18 1.6. Nhận xét và đánh giá chung ...................................................................................22 CHƯƠNG 2. ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .......23 2.1. Đối tượng nghiên cứu .............................................................................................23 2.2. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................................ 23 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn 2.2.1. Phạm vi về không gian nghiên cứu:.................................................................23 2.2.2. Phạm vi về thời gian nghiên cứu: ....................................................................23 2.3. Nội dung nghiên cứu ..............................................................................................23 2.4. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................................23 CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU .....................................................................26 3.1. Thực trạng công tác bảo vệ môi trường của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019 ....26 3.1.1. Tóm tắt hiện trạng môi trường .........................................................................26 3.1.2. Công tác quản lý môi trường ...........................................................................27 3.1.3. Đánh giá chung ................................................................................................ 30 3.2. Công tác quản lý, sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường của Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019 .............................................................................................................31 3.2.1. Nguồn tài chính cho công tác bảo vệ môi trường của Tỉnh .............................31 3.2.2. Về mức chi kinh phí sự nghiệp môi trường .....................................................33 3.2.3. Nguồn thu bổ sung cho nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường .......................34 3.2.4. Về phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trường .....................................................40 3.2.5. Đánh giá những kết quả đạt được và những hạn chế trong việc sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường ở Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019 .................................53 3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường tại tỉnh Quảng Ninh ............................................................................................................56 3.3.1 Giải pháp về tăng tỷ lệ chi sự nghiệp môi trường ............................................56 3.3.2. Giải pháp xây dựng quy trình quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường ...57 3.3.3. Giải pháp phân cấp nhiệm vụ chi ....................................................................59 3.3.4. Giải pháp phân bổ mức chi .............................................................................64 3.3.5. Giải pháp ban hành các văn bản quy định về quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường cụ thể tại địa phương ..................................................................64 3.3.6. Giải pháp tăng cường huy động các nguồn tài chính từ cộng đồng, doanh nghiệp (huy động nguồn xã hội hoá) ........................................................................66 3.3.7. Giải pháp bồi dưỡng kiến thức về quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường cho cơ quan quản lý Tài nguyên và Môi trường địa phương ...........................................67 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................................68 1. Kết luận......................................................................................................................68 2. Kiến nghị ...................................................................................................................68 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................69 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn KÝ HIỆU VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN BTC Bộ Tài chính BTN&MT Bộ Tài nguyên và Môi trường BVMT Bảo vệ môi trường CBA Phương pháp phân tích lợi ích- chi phí CP Chính phủ CP Cổ phần CPI Chỉ số giá tiêu dùng CTMTQG Chương trình mục tiêu quốc gia CTNH Chất thải nguy hại ĐP Địa phương ĐTM Đánh giá tác động môi trường ĐTPT Đầu tư phát triển GDP Tổng sản phẩm nội địa INGO Tổ chức phi chính phủ quốc tế KCN Khu công nghiệp KPSNMT Kinh phí sự nghiệp môi trường KTXH Kinh tế- xã hội MT Môi trường NĐ Nghị định NGO Tổ chức phi chính phủ trong nước NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn NQ Nghị quyết NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách Trung ương NT Nông thôn ODA Hỗ trợ phát triển chính thức PTBV Phát triển bền vững QĐ Quyết định QLNN Quản lý Nhà nước Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn QLNN về MT Quản lý Nhà nước về Môi trường SNMT Sự nghiệp môi trường STC Sở Tài chính STN&MT Sở Tài nguyên và Môi trường TH Thực hiện TN&MT Tài nguyên và Môi trường TP Thành phố TTg Thủ tướng Chính phủ TTLT Thông tư liên tịch TU Tỉnh uỷ TW Trung ương UBND Ủy ban Nhân dân UNESCO Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hiệp quốc USD Đô la mỹ Vinacomin Tập đoàn Công nghiệp than- Khoáng sản Việt Nam VN Việt Nam VPEG Ban quản lý Dự án Quản lý Nhà nước về Môi trường Cấp tỉnh ở Việt Nam- Bộ Tài nguyên và Môi trường XD Xây dựng XDCB Xây dựng cơ bản Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1: Tổng hợp một số nguồn kinh phí chi cho bảo vệ môi trường ở Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019 ......................................................................................................32 Bảng 3.2: Phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trường ........................................................33 Bảng 3.3: So sánh mức chi kinh phí sự nghiệp môi trường với chi NSNN của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019 .................................................................................34 Bảng 3.4: Tổng thu, chi phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường tỉnh Quảng Ninh từ năm 2017-2019 .....................................................................................36 Bảng 3.5: Tổng thu, chi phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp tỉnh Quảng Ninh từ năm 2017-2019 .....................................................................................37 Bảng 3.6: Quyết toán thu phí vệ sinh môi trường của Quảng Ninh năm 2017-2019....38 Bảng 3.7: Tỷ lệ phân bổ kinh phí SNMT cấp tỉnh quản lý cho cấp tỉnh, cấp huyện năm 2019 ...............................................................................................................................41 Bảng 3.8: Tỷ lệ phân bổ KPSNMT cho các huyện, thị xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019 .................................................................................41 Bảng 3.9: Tỷ lệ phân bổ kinh phí SNMT cho cấp huyện năm 2019Error! Bookmark not defined. Bảng 3.11: Báo cáo chi tiết kinh phí sự nghiệp môi trường và đô thị của thành phố Hạ Long năm 2018,2019 .....................................................................................................45 Bảng 3.12: Phân bổ KPSNMT từ nguồn không tự chủ do khối tỉnh quản lý năm 2019 cho các nhiệm vụ chi .....................................................................................................46 DANH MỤC SƠ ĐỒ, PHỤ LỤC Sơ đồ 1.1 : Nguồn tài chính cho bảo vệ môi trường ở Việt Nam ....................................7 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Báo cáo của Chính phủ về công tác bảo vệ môi trường năm 2017 cho thấy: ngân sách sự nghiệp môi trường của cả nước là 13.880 tỷ đồng, trong đó, kinh phí sự nghiệp môi trường phân bổ cho các địa phương là 12.000 tỷ đồng; của Trung ương là 1.880 tỷ đồng (trong đó: vốn trong nước 1.351,5 tỷ đồng; vốn ngoài nước 528,5 tỷ đồng). Đối với giai đoạn 2016 - 2020, ngân sách nhà nước (NSNN) vẫn tiếp tục đảm bảo bố trí 1% tổng chi cho hoạt động sự nghiệp môi trường và tăng dần tỷ lệ này theo tốc độ chi NSNN [25] Tuy vậy, mức chi này chưa tương xứng với mức tăng trưởng của nền kinh tế cũng như với mức tăng huy động vào NSNN. Theo Bộ Tài chính, tỷ lệ chi cho mục đích bảo vệ môi trường (BVMT) so với nguồn thu tương ứng ngày càng giảm trong vòng 5 năm qua. Cụ thể, thu từ thuế BVMT đã tăng hơn 3 lần trong vòng 5 năm qua, lên khoảng 38.000 tỷ đồng trong năm 2017. Trong khi đó, số chi tăng không đáng kể, từ 9.000 tỷ lên 12.290 tỷ đồng [25] Nguồn ngân sách chi còn dàn trải, chưa tập trung giải quyết được triệt để các vấn đề môi trường tại địa phương. Nguyên nhân chủ yếu là do các tỉnh, thành phố đã tập trung vốn nhiều hơn vào các công trình tác động trực tiếp cho sự phát triển về kinh tế - xã hội: xây dựng các dự án về giao thông, thủy lợi, trường học, bệnh viện, trụ sở cơ quan công, quyền… ít chú trọng đầu tư trong lĩnh vực BVMT. Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực BVMT này được xem như phần còn lại, sau khi đã bố trí cho các việc khác. Như vậy có thể thấy, kinh phí sự nghiệp môi trường là một nguồn lực tài chính quan trọng cho Bảo vệ môi trường nhưng hiện nay, nguồn kinh phí này chưa đủ để giải quyết các vấn đề môi trường nảy sinh. Tỉnh Quảng Ninh nằm trong địa bàn động lực của Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ. Cùng với Hà Nội và Hải Phòng, Quảng Ninh đóng vai trò là một trong những đầu tàu về phát triển kinh tế - xã hội và tạo ra sức lan tỏa trong quá trình phát triển của cả Vùng. Tầm nhìn chiến lược của Quảng Ninh là tạo bước phát triển đột phá, đưa Quảng Ninh trở thành tỉnh dịch vụ, công nghiệp hiện đại vào năm 2020, giữ vai trò là một trong những đầu tàu kinh tế của miền Bắc, là địa phương đi đầu trong cả nước, đẩy Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn mạnh phát triển kinh tế biển, tạo nền tảng vững chắc để Quảng Ninh phát triển nhảy vọt, toàn diện sau năm 2020. Những tiềm năng và lợi thế về thiên nhiên và con người giúp cho Quảng Ninh trở thành một trong các tỉnh phát triển kinh tế mạnh của cả nước, tuy nhiên song song với sự đột phá về phát triển kinh tế - xã hội, Quảng Ninh đang phải đối mặt với nhiều thách thức về BVMT. Việc phát triển các ngành kinh tế mũi nhọn gây nhiều tác động xấu tới môi trường và công tác quản lý, bảo vệ môi trường. Nguồn kinh phí chi cho sự nghiệp môi trường là một trong những công cụ về tài chính để Quảng Ninh giải quyết những vấn đề ô nhiễm môi trường bức xúc hiện nay. Trước 2017 đã có một số nghiên cứu về quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường tại Quảng Ninh, những nghiên cứu này đã chỉ ra được việc quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường như bố trí các nguồn kinh phí cho các nhiệm vụ chưa phù hợp, chưa tách rõ ràng giữa nhiệm vụ chi kinh phí sự nghiệp môi trường với các nhiệm vụ khác, các địa phương được cấp kinh phí nhưng không bố trí nguồn vốn đối ứng dẫn đến hiệu quả chưa cao. Trong giai đoạn từ 2017 đến nay, Quảng Ninh có nhiều thay đổi đối với công tác quản lý và bảo vệ môi trường còn nhiều nhiệm vụ bảo vệ môi trường chưa được hoàn thành chỉ tiêu theo các nghị quyết, chương trình, kế hoạch về quản lý bảo vệ môi trường tỉnh. Tuy nhiên trên địa bàn tỉnh chưa có nghiên cứu về công tác quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường tỉnh; chưa có bộ cơ sở dữ liệu thống kê tổng hợp, đầy đủ về tình hình dự toán, phân bổ, đánh giá hiệu quả nguồn vốn đầu tư...các nguồn vốn cho bảo vẹ môi trường tỉnh, là cơ sở để các nhà quản lý hoạch định chính sách, giải pháp quản lý nguồn lực tốt hơn. Từ thực tiễn nêu trên, tôi đã lựa chọn đề tài: “ Nghiên cứu công tác quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019” nhằm chỉ ra những thay đổi trong quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường của tỉnh trong giai đoạn này hướng tới phát huy điểm mạnh, khắc phục những yếu kém trong công tác quản lý kinh phí sự nghiệp tại địa phương trong tình hình mới. 2. Mục tiêu nghiên cứu + Đánh giá công tác quản lý, sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường tại tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn + Đề xuất giải pháp phù hợp để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường của tỉnh Quảng Ninh trong tình hình mới. 3. Cơ sở khoa học của đề tài - Đề tài được thực hiện bổ sung cơ sở lý luận cho việc triển khai, thực hiện công tác quản lý nhà nước, quản lý nguồn kinh phí về bảo vệ môi trường và kinh phí sự nghiệp môi trường. - Cung cấp, bổ sung số liệu một cách có hệ thống về công tác quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 4. Cơ sở pháp lý và thực tiễn - Nguồn tài chính cho BVMT ở Việt Nam bao gồm nguồn ngân sách nhà nước (sau đây gọi tắt là NSNN) và nguồn ngoài NSNN. - Luật Bảo vệ môi trường Việt Nam năm 2014 quy định NSNN có mục chi thường xuyên cho sự nghiệp môi trường (sau đây gọi tắt là SNMT) tại Khoản 5 Điều 5 [3]. Chi NSNN cho hoạt động SNMT ở Việt Nam (hay còn gọi là Kinh phí sự nghiệp môi trường) thuộc nhiệm vụ Chi thường xuyên của NSNN (Trung ương, Địa phương). Thực hiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo quy định tại Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ngân sách nhà nước và Thông tư số 342/2016/TT- BTC ngày 30 tháng 12 năm 2016 của Bộ Tài chính quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ [8]. Chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho hoạt động SNMT được dự toán trên cơ sở tỷ lệ % so với tổng chi NSNN (hiện nay không dưới 1%) và định mức phân bổ dự toán ngân sách trung ương 15%, ngân sách địa phương 85% (theo Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2017 (nay là Quyết định số 88/2019/QĐ-TTg ngày 24/12/2019) (sau đây gọi tắt là QĐ số 46 và QĐ số 88) [13]. Ngày 06/01/2017, Bộ Tài chính (BTC) đã ban hành Thông 02/2017/TT-BTC "Hướng dẫn việc quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường" (sau đây gọi tắt là TT 02), trong đó quy định cụ thể về phân cấp nhiệm vụ chi BVMT của ngân sách Trung ương (sau đây Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn gọi tắt là NSTW) và ngân sách địa phương (sau đây gọi tắt là NSĐP); một số mức chi cụ thể; lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán kinh phí; thanh tra, kiểm tra [15]. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cũng đã nảy sinh những khó khăn, vướng mắc cần được xem xét, giải quyết để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng KPSNMT. Nội dung này tác giả sẽ đề cập chi tiết ở phần sau của Luận văn. 5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài - Kết quả nghiên cứu là cơ sở cho việc hoạch định những chính sách quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường Quảng Ninh trong thời gian tới. - Cung cấp cơ sở thực tiễn quan trọng và cần thiết trong việc quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường trên địa bàn nghiên cứu. 6. Cấu trúc luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, phụ lục, bố cục của Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về vấn đề nghiên cứu: 16 trang Chương 2: Đối tượng, phạm vi, nội dung và phương pháp nghiên cứu: 3 trang Chương 3: Kết quả nghiên cứu: 49 trang Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Những khái niệm chung 1.1.1. Khái niệm về quản lý môi trường và quản lý nhà nước về môi trường Quản lý môi trường (sau đây gọi tắt là QLMT) là: tổng hợp các biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển bền vững kinh tế xã hội quốc gia [28]. Quản lý Nhà nước về BVMT là một nội dung cụ thể của quản lý Nhà nước. Đó là việc sử dụng các công cụ quản lý trên cơ sở khoa học, kinh tế, luật pháp để tổ chức các hoạt động nhằm đảm bảo giữ cân bằng giữa phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường. Quản lý Nhà nước về BVMT xác định rõ chủ thể là Nhà nước, bằng chức trách, nhiệm vụ và quyền hạn của mình đưa ra các biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển bền vững kinh tế - xã hội quốc gia . 1.1.2. Công cụ quản lý môi trường Công cụ QLMT là các biện pháp hành động thực hiện công tác QLMT của nhà nước, các tổ chức khoa học và sản xuất. Mỗi một công cụ có một chức năng và phạm vi tác động nhất định, liên kết và hỗ trợ lẫn nhau [28]. (1). Công cụ quản lý môi trường phân loại theo chức năng, gồm: - Công cụ điều chỉnh vĩ mô là luật pháp và chính sách. - Công cụ hành động là các công cụ có tác động trực tiếp tới hoạt động kinh tế xã hội, như các quy định hành chính, quy định xử phạt,... Công cụ hành động là vũ khí quan trọng nhất của các tổ chức môi trường trong công tác BVMT. Thuộc về loại này có các công cụ kỹ thuật như GIS, mô hình hoá, đánh giá môi trường, kiểm toán môi trường, quan trắc môi trường. - Công cụ hỗ trợ là công cụ kinh tế. (2). Công cụ quản lý môi trường phân loại theo bản chất, gồm: - Công cụ luật pháp chính sách bao gồm các văn bản về luật quốc tế, luật quốc gia, các văn bản khác dưới luật, các kế hoạch và chính sách MT quốc gia, các ngành kinh tế, các địa phương. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn - Công cụ kinh tế gồm các loại thuế tài nguyên; thuế/phí môi trường; giấy phép và thị trường giấy phép môi trường; hệ thống đặt cọc - hoàn trả; ký quỹ môi trường; trợ cấp môi trường; nhãn sinh thái; quỹ môi trường đánh vào thu nhập bằng tiền của hoạt động sản xuất kinh doanh. Các công cụ này chỉ áp dụng có hiệu quả trong nền kinh tế thị trường. - Công cụ kỹ thuật quản lý thực hiện vai trò kiểm soát và giám sát nhà nước về chất lượng và thành phần môi trường, về sự hình thành và phân bố chất ô nhiễm trong môi trường. Các công cụ kỹ thuật quản lý có thể gồm các đánh giá môi trường, monitoring môi trường, xử lý chất thải, tái chế và tái sử dụng chất thải. Các công cụ kỹ thuật quản lý có thể được thực hiện thành công trong bất kỳ nền kinh tế phát triển như thế nào. - Công cụ giáo dục và truyền thông môi trường: Đây là công cụ quản lý môi trường gián tiếp và rất cần thiết, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. 1.1.3. Nguồn tài chính cho bảo vệ môi trường Môi trường được xác định là một trong ba trụ cột quan trọng của PTBV. Trong QLNN đối với phát triển, BVMT thuộc loại hoạt động công cộng cần Nhà nước quan tâm đầu tư tài chính, bởi hai lý do, một là vai trò quan trọng của MT trong PTBV và hai là BVMT đến nay chưa phải là lĩnh vực đem lại mức lợi nhuận hấp dẫn để thu hút sự đầu tư tư nhân. Chính vì vậy, Nhà nước cần đầu tư tài chính cho lĩnh vực BVMT và quy mô, phạm vi của đầu tư này phụ thuộc vào quy mô, phạm vi của nhu cầu, yêu cầu BVMT và sự tham gia của tư nhân, của cộng đồng trong xã hội. Điều này có nghĩa rằng, khi sự tham gia tư nhân và cộng đồng càng tăng thì đầu tư của Nhà nước sẽ càng giảm; và ngược lại. Các nước trên thế giới đặc biệt là các nước phát triển đều đang hướng tới nguyên lý giảm đầu tư của Nhà nước và tăng đầu tư của tư nhân và cộng đồng trong xã hội bởi nguyên tắc QLMT là người khai thác, sử dụng, gây ô nhiễm hay hưởng thụ từ MT đều phải trả tiền. Trong thực tế, mọi quốc gia đều phải dành một phần NSNN nhất định cho công tác QLMT, tùy thuộc vào bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội chính trị của từng quốc gia. Việt Nam là một nước đang phát triển cũng không nằm ngoài quy luật đó. Công tác đầu tư cho BVMT đã được Việt Nam quan tâm thực hiện trong nhiều thập kỷ nay. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn Đầu tư BVMT là đầu tư phát triển; đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư cho BVMT và bố trí khoản chi riêng cho SNMT trong NSNN hằng năm. 1. Nguồn tài chính BVMT gồm có: a) Ngân sách nhà nước; b) Vốn của tổ chức, cá nhân để phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ của mình; c) Vốn của tổ chức, cá nhân cho các hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, công nghiệp và dịch vụ về môi trường; d) Tiền bồi thường thiệt hại về môi trường, thuế môi trường, phí bảo vệ môi trường, tiền phạt về môi trường và các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật; đ) Đóng góp, tài trợ của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước; e) Vốn vay ưu đãi và tài trợ từ quỹ bảo vệ môi trường; g) Vốn vay từ ngân hàng, tổ chức tín dụng và các tổ chức tài chính khác theo quy định của pháp luật. 2. NSNN có mục chi thường xuyên cho SNMT phù hợp với yêu cầu BVMT của từng thời kỳ. Sơ đồ 1 : Nguồn tài chính cho bảo vệ môi trường ở Việt Nam Nguồn tài chính cho BVMT Nguồn ngân sách nhà nước Chi thường xuyên (KPSN MT) Đầu tư phát triển (XDCB) ODA Nguồn ngoài ngân sách nhà nước Doanh nghiệp NGO/ INGO Cộng đồng dân cư Nguồn: bài viết "Một số ý kiến về kinh phí sự nghiệp môi trường trong bảo vệ môi trường ở nước ta” (Tạp chí Môi trường của Bộ Tài nguyên và Môi trường, số 7-2012). Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn 1.1.4. Khái niệm về ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cho bảo vệ môi trường 1.1.4.1. Ngân sách nhà nước, thu chi NSNN NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. (1). Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước, các khoản được đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. (2). Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế- xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. 1.1.4.2. Ngân sách nhà nước cho BVMT NSNN cho BVMT được sử dụng vào các mục đích sau đây: a) Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng bảo vệ môi trường công cộng; b) Chi thường xuyên cho SNMT. 1.1.5. Tổng quan về chi ngân sách nhà nước cho bảo vệ môi trường - Ngân sách nhà nước (NSNN) cho bảo vệ môi trường (BVMT) được sử dụng vào các mục đích: Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng bảo vệ môi trường công cộng; Chi thường xuyên cho sự nghiệp môi trường (SNMT)... - Chi NSNN cho BVMT được đầu tư từ các nguồn kinh phí sau đây: (1). Chi sự nghiệp môi trường: Được bố trí thành một khoản riêng trong NSNN; các dự án, nhiệm vụ được bố trí theo nhiệm vụ chi quy định tại TT 02/2017/TT-BTC. (2). Chi sự nghiệp khoa học: Được bố trí để triển khai thực hiện các đề tài nghiên cứu nhằm đề xuất các công nghệ xử lý MT của Việt Nam, công nghệ thân thiện môi trường, nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn phục vụ cho công việc xây dựng cơ chế, chính sách BVMT. (3). Chi sự nghiệp kinh tế: Được bố trí để thực hiện các dự án, nhiệm vụ có nội dung, tính chất điều tra cơ bản về MT. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn (4). Chi đầu tư xây dựng cơ bản: Được bố trí để đầu tư xây dựng các công trình xử lý chất thải công ích (hệ thống xử lý chất thải bệnh viện, nước thải sinh hoạt tập trung, lò đốt chất thải bệnh viện,…), hệ thống quan trắc và phân tích môi trường (thiết bị và nhà trạm). Tuy nhiên, đầu tư từ nguồn này còn rất hạn chế và chưa được tách thành một nguồn riêng tương tự như chi SNMT. (5). Chi từ vốn viện trợ quốc tế: Nguồn hỗ trợ quốc tế đã đóng góp một phần cho đầu tư các công trình xử lý MT tập trung ở các địa phương (bãi chôn lấp chất thải rắn tập trung, trạm xử lý nước thải sinh hoạt tập trung, lò đốt chất thải y tế,…); hỗ trợ kỹ thuật nhằm tăng cường năng lực QLMT các cấp, nâng cao nhận thức cộng đồng về BVMT, bảo tồn đa dạng sinh học. 1.2. Tổng quan về kinh phí sự nghiệp môi trường 1.2.1. Khái niệm sự nghiệp môi trường Sự nghiệp môi trường bao gồm các hoạt động sau: a) Quản lý hệ thống quan trắc và phân tích MT; xây dựng năng lực cảnh báo, dự báo thiên tai và phòng ngừa, ứng phó sự cố MT; b) Điều tra cơ bản về MT; thực hiện các chương trình quan trắc hiện trạng MT, các tác động đối với MT; c) Điều tra, thống kê chất thải, đánh giá tình hình ô nhiễm, suy thoái và sự cố MT; xây dựng năng lực tái chế chất thải, xử lý chất thải nguy hại, hỗ trợ hoạt động tái chế, xử lý, chôn lấp chất thải; d) Hỗ trợ xử lý các cơ sở gây ô nhiễm MT nghiêm trọng; đ) Quản lý các công trình vệ sinh công cộng; trang bị thiết bị, phương tiện thu gom rác thải sinh hoạt, vệ sinh MT ở khu dân cư, nơi công cộng; e) Kiện toàn và nâng cao năng lực của hệ thống QLNN về BVMT; xây dựng và phát triển hệ thống tổ chức sự nghiệp BVMT; g) Điều tra, nghiên cứu, xây dựng, thử nghiệm, áp dụng các tiến bộ khoa học, kỹ thuật, công nghệ về BVMT; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, cơ chế, chính sách, tiêu chuẩn, định mức kỹ thuật, mô hình quản lý về BVMT; h) Phục vụ công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về BVMT; Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn i) Quản lý hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về MT; k) Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về MT; đào tạo, tập huấn chuyên môn, quản lý về BVMT; l) Tặng giải thưởng, khen thưởng về BVMT; m) Quản lý ngân hàng gen quốc gia, cơ sở chăm sóc, nuôi dưỡng, nhân giống các loài động vật quý hiếm bị đe dọa tuyệt chủng; n) Quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên; o) Các hoạt động sự nghiệp môi trường khác. 1.2.2. Khái niệm kinh phí sự nghiệp môi trường "Kinh phí sự nghiệp môi trường" là kinh phí cho "thực hiện các nhiệm vụ bảo vệ môi trường do ngân sách nhà nước đảm bảo". Do TTLT 45 có một số hạn chế trong quá trình thực hiện nên đã được thay thế bởi TT số 02 như đã nêu ở trên, nên tác giả sẽ đối chiếu viêc quản lý và sử dụng KPSNMT của Việt Nam nói chung và Quảng Ninh nói riêng với TT 02 vì nội dung của TT 02 đã bao hàm các nội dung của TTLT 45 và được điều chỉnh bổ sung đầy đủ hơn. [15] 1.3. Phân cấp và vai trò nhiệm vụ chi sự nghiệp môi trường 1.3.1. Phân cấp nhiệm vụ chi sự nghiệp môi trường Phân cấp nhiệm vụ chi SNMT đã được quy định tại Điều 4 TT 02/2017/TTBTC, trong đó nhiệm vụ chi của NSTW gồm 15 đầu mục; Nhiệm vụ chi của NSĐP gồm 18 đầu mục. Trong các đầu mục có một hoặc nhiều nội dung chi khác nhau về BVMT có liên quan; có nhiệm vụ chi trực tiếp, có nhiệm vụ chi là hỗ trợ cho các đơn vị ở cấp thấp hơn. Việc phân định cụ thể các nhiệm vụ chi về bảo vệ môi trường của NSĐP cho các cấp ngân sách ở địa phương (bao gồm ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã) do UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh quyết định. 1.3.2. Vai trò của kinh phí sự nghiệp môi trường đối với công tác quản lý môi trường Với việc hình thành mục chi riêng NSNN về SNMT đã tạo chuyển biến to lớn về đầu tư từ NSNN cho hoạt động BVMT. Mặc dù đây chỉ là nguồn chi ngân sách Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn thường xuyên, nhưng thực tế đã cho thấy nguồn chi này đã hỗ trợ, thúc đẩy mạnh mẽ công tác BVMT (nhất là hoạt động quản lý môi trường) ở các Bộ, ngành và địa phương trong thời gian qua. Nhiều điểm nóng, bức xúc về MT, nhiều cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng đã xử lý xong hoặc đang được xử lý. Như vậy KPSNMT là một nguồn lực tài chính quan trọng cho BVMT ở nước ta. Cùng với các nguồn lực khác, nguồn tài chính này đóng góp tích cực và mang lại những thành quả không chỉ trong công tác quản lý, BVMT mà còn giúp cho các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng tốt hơn các yêu cầu hướng tới PTBV. Do nguồn lực khan hiếm và có hạn nên nhu cầu đầu tư luôn luôn cao hơn khả năng đầu tư của nền kinh tế. Điều này lý giải nguồn kinh phí phải được sử dụng có hiệu quả trong thời gian nhất định với một lượng kinh phí có hạn nhưng lại có thể thỏa mãn tốt nhu cầu đầu tư nhằm góp phần thỏa mãn tối đã nhu cầu xã hội. Như vậy, hiệu quả sử dụng KPSNMT là một phạm trù kinh tế khách quan. Nó tồn tại là do sự có hạn của các nguồn lực. Yêu cầu sử dụng hiệu quả các nguồn lực nói chung, sử dụng hiệu quả nguồn KPSNMT nói riêng càng trở nên cấp thiết đối với nền kinh tế. Hiệu quả của KPSNMT đối với công tác quản lý và BVMT được thể hiện trực tiếp thông qua việc thực hiện tốt các nhiệm vụ chi với tỷ lệ phân bổ kinh phí phù hợp giữa TW, ĐP, giữa các Bộ ngành, giữa các cấp trong cùng một địa phương, tỷ lệ bố trí so với yêu cầu không thấp hơn 1% NSNN hàng năm. 1.3.3. Các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường Nền kinh tế luôn luôn tồn tại mâu thuẫn giữa một bên là nhu cầu xã hội có tính vô hạn và một bên là nguồn lực khan hiếm có hạn để tạo ra sản phẩm hàng hóa và dịch vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu xã hội. Việc đo lường đánh giá hiệu quả sử dụng KPSNMT trở nên rất cần thiết đặc biệt là đối với các nền kinh tế kém phát triển có mức thu nhập thấp như Việt Nam. Thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ chi được phân bổ KPSNMT lợi ích mang lại bao gồm lợi ích về MT, lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội, tuy nhiên lợi ích về kinh tế đối với các nhiệm vụ, dự án BVMT thường rất khó để lượng hoá và đánh giá Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn