Tài liệu Nghiên cứu ứng dụng mô hình công tư đối tác (ppp) trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại việt nam

LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập và làm luận văn tốt nghiệp cao học, được sự giúp đỡ của các thầy, cô trường Đại học Thủy Lợi, đặc biệt là thầy TS. Đinh Tuấn Hải và cô TS. Vũ Anh, sự tham gia góp ý của các nhà khoa học, các nhà quản lý cùng sự nỗ lực của bản thân. Đến nay, tác giả đã hoàn thành luận văn thạc sĩ với đề tài luận văn: “Nghiên cứu ứng dụng mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông”, chuyên ngành Quản lý xây dựng. Tác giả bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới cô giáo TS. Vũ Anh đã trực tiếp hướng dẫn, chỉ bảo tận tình và cung cấp các kiến thức khoa học cần thiết trong quá trình thực hiện luận văn. Xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo thuộc Bộ môn Công nghệ và Quản lý xây dựng - khoa Công trình cùng các thầy, cô giáo thuộc các Bộ môn khoa Kinh tế và Quản lý, phòng Đào tạo Đại học và Sau Đại học trường Đại học Thủy Lợi đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tác giả hoàn thành tốt luận văn thạc sĩ của mình. Do trình độ, kinh nghiệm cũng như thời gian nghiên cứu còn hạn chế nên Luận văn khó tránh khỏi những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của quý độc giả. Xin trân trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày tháng năm 2014 Tác giả luận văn Vũ Cường Tráng LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài luận văn này là sản phẩm nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. Các số liệu và kết quả trong luận văn là hoàn toàn đúng với thực tế và chưa được ai công bố trong tất cả các công trình nào trước đây. Tất cả các trích dẫn đã được ghi rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày tháng năm 2014 Tác giả luận văn Vũ Cường Tráng PHỤ LỤC LỜI CẢM ƠN ...................................................................................................... 1 LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................. 2 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ ................................................................................ 6 DANH MỤC CÁC BẢNG .................................................................................... 7 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................ 8 MỞ ĐẦU............................................................................................................. 1 1. Tính cấp thiết của đề tài: .....................................................................................1 2. Mục đích của đề tài: ...........................................................................................2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: .......................................................................2 4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu: ...........................................................3 CHƯƠNG 1: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM VÀ TRÊN THẾ GIỚI.......................... 4 1.1. Một số khái niệm. ...........................................................................................4 1.1.1. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng. ...................................................... 4 1.1.2. Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). ............................... 5 1.2. Thực trạng áp dụng mô hình PPP trên thế giới. ..................................................6 1.2.1. Thực trạng áp dụng PPP ở các nước phát triển. .................................... 6 1.2.2. Thực trạng áp dụng PPP ở các nước đang phát triển.............................. 8 1.3. Thực trạng đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. ........................... 12 1.3.1. Sự phát triển cơ sở hạ tầng giao thông nước ta hiện nay. ..................... 12 1.3.2. Những tồn tại, hạn chế trong việc phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 14 1.3.3. Nhiệm vụ của ngành giao thông vận tải đến năm 2020. ....................... 18 1.4. Thực trạng đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông theo mô hình PPP tại Việt Nam. ....... 24 1.4.1. Tình hình thực hiện các dự án BOT, BTO và BT. ............................... 24 1.4.2. Tình hình thực hiện các dự án PPP. ................................................... 29 1.5. Đánh giá thực trạng áp dụng mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông trên thế giới và tại Việt Nam. ................................................................................ 31 1.5.1. Trên thế giới. .................................................................................. 31 1.5.2. Tại Việt Nam. ................................................................................. 33 Kết luận chương 1. ..............................................................................................39 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG. ........................................................40 2.1. Cơ sở lý luận ứng dụng mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng. ......................... 40 2.1.1. Khái niệm. ...................................................................................... 40 2.1.2. Các yếu tố thúc đẩy Nhà nước lựa chọn PPP cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng. ................................................................................................ 42 2.1.3. Hợp đồng dự án và các hình thức hợp đồng dự án. ............................. 44 2.1.4. Cơ cấu một mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân. .......................... 45 2.2. Cơ sở pháp lý ứng dụng mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. ....................................................................................................... 57 2.2.1. Các yêu cầu về khuôn khổ pháp luật, quy định và chính sách cho các dự án PPP. ................................................................................................ 57 2.2.2. Các yêu cầu về cơ cấu thể chế và năng lực thể chế.............................. 59 2.2.3. Khung thể chế cho hình thức "CẬN HỢP TÁC CÔNG TƯ" thí điểm hợp tác công tư tại Việt Nam. ..................................................................................... 60 2.3. KINH NGHIỆM ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG. ........................................................................................ 67 2.3.1. Trên thế giới. .................................................................................. 67 2.3.2. Kinh nghiệm áp dụng mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. ................................................................................................ 74 Kết luận chương 2: ..............................................................................................83 Chương 3: ĐỀ XUẤT ỨNG DỤNG MÔ HÌNH CÔNG TƯ ĐỐI TÁC (PPP) TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM. .........................85 3.1. Đề xuất ứng dụng, các công tác chuẩn bị thiết lập quan hệ đối tác PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. .......................................................... 85 3.1.1. Đề xuất các loại hợp đồng sử dụng mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. .............................................................................. 85 3.1.2. Đề xuất các giải pháp bổ xung những quy định và chính sách phù hợp. 86 3.1.3. Tham vấn các tổ chức tư vấn trong quá trình thực hiện dự án PPP. ....... 89 3.1.4. Về công bố danh mục dự án. ............................................................ 90 3.1.5. Về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án. ............................................ 90 3.1.6. Về thẩm định và phê duyệt dự án, tổng mức đầu tư............................. 92 3.2. Đề xuất ứng dụng quy trình thực hiện mối quan hệ đối tác PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. ....................................................................... 92 3.2.1. Tổ chức hội nghị thầu; tham vấn hồ sơ thầu ....................................... 92 3.2.2. Đề xuất nội dung trong hợp đồng được ký kết. ................................... 93 3.2.3. Đề xuất các vấn đề liên quan trong quá trình thực hiện hợp đồng. ........ 96 3.3. Đề xuất các mô hình quản lý, các quy trình đánh giá, giám sát và báo cáo kết quả việc thực hiện mô hình công tư đối tác (PPP) trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. ...................................................................................................... 99 3.3.1. Đề xuất về cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý. ........................................ 99 3.3.2. Các quy trình đánh giá, giám sát và báo cáo kết quả việc thực hiện mô hình công tư đối tác (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam. ...... 101 3.4. Đề xuất hình thức hợp đồng cho các dự án giao thông nông thôn và chính sách vì người nghèo. ..................................................................................................... 106 Kết luận chương 3: ............................................................................................ 108 KẾT LUẬN – KIẾN NGHỊ ................................................................................ 110 DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................... 112 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 1.1: Tỷ trọng số các dự án phân theo hình thức đầu tư (%) .............................25 Hình1.2: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) ......................................27 Hình 1.3: Tỷ trọng vốn đầu tư phân theo lĩnh vực đầu tư (%) ..................................28 Hình 2.1: Chuỗi qui trình dự án PPP.........................................................................50 Hình 2.2: Sơ đồ liên kết văn phòng PPP ...................................................................64 Hình 2.3: Chức năng và nhiệm vụ văn phòng PPP ...................................................65 Hình 2.4: Quy trình đề xuất thực hiện dự án theo QĐ71 ..........................................66 Hình 3.1: Các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án đầu tư. .......................98 Hình 3.2. Phân cấp trách nhiệm với dự án quan trọng quốc gia, nhóm A ................99 Hình 3.3: Phân cấp trách nhiệm với dự án nhóm B, nhóm C .................................100 Hình 3.4: Mô hình quản lý dự án PPP ....................................................................101 DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1. Danh mục một số dự án ưu tiên đầu tư chính từ nay đến 2020 ................22 Bảng1.2. Phân loại các dự án đầu tư BOT, BTO, BT theo cấp quản lý ...................25 Bảng 2.1: So sánh NĐ108/2009/NĐ-CP với QĐ71/2010/QĐ-TTG ........................63 Bảng 3.1: Phân bổ rủi ro giữa Nhà nước và Nhà đầu tư ...........................................96 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng phát triển Châu Á. ASA Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. BOT Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao. BTO Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh. BT Xây dựng – Chuyển giao. BTN Bê tông nhựa. BTXM Bê tông xi măng. ĐBSH Đồng bằng sông Hồng. ĐBSCL Đồng bằng sông Cửu Long. FS Báo cáo nghiên cứu khả thi. Pre – FS Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. GTVT Giao thông vận tải. GTNN Giao thông nông thôn. GPMB Giải phóng mặt bằng. IALA Quy tắc báo hiệu hàng hải quốc tế. IDA Hiệp hội phát triển Quốc tế thuộc World Bank. IFC Công ty tài chính Quốc tế. IFF Quỹ phát triển hạ tầng. IFI Tổ chức tài chính Quốc tế. KCHT Kết cấu hạ tầng. KTXH Kinh tế Xã hội. LPVR Cơ chế " Giá trị hiện tại thấp nhất của doanh thu". NSNN Ngân sách Nhà nước M&O Bảo dưỡng – Vận hành. MOF Bộ tài chính. MPI Bộ Kế hoạch & Đầu tư ODA Hỗ trợ phát triển chính thức. OBA Hỗ trợ dựa vào kết quả hoạt động. PDF Cơ quan phát triển dự án. PFI Sáng kiến tài chính tư PPP Mối quan hệ Nhà nước – Tư nhân. PPIAF Quỹ tư vấn cơ sở hạ tầng nhà nước. PIU Đơn vị thực hiện dự án. PICKO Trung tâm đầu tư cơ sở hạ tầng Hàn Quốc. PSP Sự tham gia của khu vực tư nhân. PSIF Nguồn tài chính đầu tư khu vực tư nhân của Nhật. SOE Doanh nghiệp nhà nước. TIFIA Luật tài chính hạ tầng giao thông và đổi mới 1998 của Mỹ. TW Trung ương. USD Đô la Mỹ. VGF Quỹ bù đắp tài chính. WB Ngân hàng Thế giới. 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Trong hoàn cảnh nhu cầu cơ sở hạ tầng tại Việt Nam ngày càng tăng nhanh mà ngân sách của Chính phủ và các nhà tài trợ có giới hạn, hợp tác công tư (PPP) có khả năng như một đòn bẩy đối với các nguồn lực tài chính và chuyên môn từ khu vực tư nhân nhằm cải thiện chất lượng và mở rộng độ bao phủ của các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại Việt Nam hiện nay. Việt Nam đang kỳ vọng mô hình đối tác công tư trong nhiều lĩnh vực có thể tối ưu hóa nguồn lực phát triển các đô thị lớn. Chính phủ cần sớm xây dựng luật về hợp tác công tư (PPP). Đây sẽ là bộ quy tắc ứng xử để nhà nước và khối tư nhân có cơ sở bắt tay nhau thực hiện mô hình này. Hiện nay nhiều tỉnh thành có tiềm năng phát triển kinh tế nhưng nguồn lực chưa đủ, ngân sách còn hạn chế nên chưa thể phát huy thế mạnh.Trong bối cảnh hiện nay, Việt Nam rất cần các dự án PPP. Quyết định số 71 do Chính phủ ban hành về thí điểm đầu tư theo hình thức “Đối tác công tư” đang từng bước tạo hành lang pháp lý cho việc đẩy mạnh hợp tác PPP ở Việt Nam. Các chuyên gia đánh giá đây là cơ hội để các tỉnh thành phát triển kinh tế trong điều kiện ngân sách hạn chế. Tuy nhiên, do chưa có luật cụ thể về mô hình này, không ít nhà đầu tư trong và ngoài nước còn ngập ngừng chưa mạnh dạn tham gia. Có ý kiến cho rằng bản chất của PPP là không tưởng vì sự hợp tác này thiếu sự tương đồng quyền lực và quyền hạn. Một bên là quyền lực tuyệt đối (Nhà nước) trong khi một bên là quyền lực tương đối (khối tư nhân). Vì vậy, nhà đầu tư lo ngại không đảm bảo được quyền bình đẳng trong quá trình hợp tác công tư là tâm lý bình thường. Như vậy để khắc phục vấn đề này cần có chế độ chế tài đa chiều. Nếu triển khai các dự án PPP, nhà đầu tư chậm hoặc làm không đúng cam kết có thể bị áp dụng các chế tài thì nhà nước cũng vậy. PPP cần công khai minh bạch thông tin và cơ chế, cam kết bền vững cho quyền lợi của nhà đầu tư. Hạn chế của Việt Nam là thiếu quỹ để phát triển cơ sở hạ tầng. Hiện các đô thị lớn, đặc biệt là siêu đô thị có nhu cầu lớn về phát triển đường bộ, cầu, hầm, bến phà, hệ thống thu gom xử lý chất thải, nhà máy điện, nước... nhưng vốn chỉ được 2 một nửa. Vấn đề là huy động vốn bằng cách thức nào cho phù hợp với hoàn cảnh.Vì thế mới phải vận dụng mô hình hợp tác công tư. Nguyên tắc thực hiện các dự án PPP là nhà nước phải chia sẻ rủi ro, đánh giá chi phí dự án trong bối cảnh tổng thể, luôn tối ưu hóa nguồn lực. "Mấu chốt vấn đề là pháp lý phải minh bạch, nếu không PPP cũng có thể là miếng mồi ngon cho tham nhũng". Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc đầu tư nâng cao chất lượng các dịch vụ công được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, không nên được nhìn nhận như một “hạt đậu thần” và để mô hình này có thể thực sự hoàn thiện và đem lại lợi ích như mong muốn rất cần có những phương pháp tiếp cận PPP phù hợp nhằm đạt được những kết quả về cơ sở hạ tầng tốt hơn và có được giá trị đồng tiền cao hơn so với hình thức mua bán truyền thống của khu vực công cộng. Cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế chưa đáp ứng kịp tốc độ phát triển kinh tế xã hội, đặc điểm các công trình giao thông là vốn lớn và thời gian thu hồi vốn chậm, nguồn vốn của chính phủ còn hạn hẹp, chính vì vậy thu hút vốn đầu tư khối tư nhân trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông là rất cần thiết và cấp bách hiện nay. Các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài hiện nay cũng đang rất quan tâm và có những động thái tích cực với các dự án cơ sở hạ tầng giao thông. Hiện nay một số các dự án nhà nước đang triển khai thí điểm mô hình PPP nhưng trong điều kiện nhà nước chưa hoàn thiện thể chế, luật pháp phù hợp với mô hình mới này, nhiều nhà đầu tư vẫn đang thận trọng trước khi đầu tư. Xuất phát từ yêu cầu trên, đề tài: “NGHIÊN CỨU ỨNG DỤNG MÔ HÌNH CÔNG TƯ ĐỐI TÁC (PPP) TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM” mang tính thực tế và cấp thiết. 2. Mục đích của đề tài: Định hướng, kiến nghị trong việc áp dụng mô hình công tư-đối tác (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vào Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu: Các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông áp dụng mô hình công tư – đối tác (PPP). 3 Phạm vi nghiên cứu: Tại Việt Nam và trên thế giới. 4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu: Cách tiếp cận: - Tiếp cận qua các nghiên cứu, tài liệu đã công bố. - Tiếp cận qua thực tế công trình đã xây dựng. - Tiếp cận qua các nguồn thông tin khác. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp lý thuyết. - Phương pháp tổng hợp. - Phương pháp chuyên gia. - Phương pháp phân tích đánh giá. 4 CHƯƠNG 1: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM VÀ TRÊN THẾ GIỚI. 1.1. Một số khái niệm. Trước hết tác giả xin được phân tích thực trạng nền kinh tế nước ta: Hiện nay nhà nước đang cắt giảm đầu tư công rất mạnh nhằm giảm chi cho ngân sách quốc gia. Điều này làm giảm sự phát triển của nền kinh tế nếu nhà nước không có các chính sách phù hợp để thúc đẩy. Dẫu biết đầu tư cho cơ sở hạ tầng là bước tiên phong cho sự phát triển của nền kinh tế nước nhà nhưng nhà nước lại quá eo hẹp về vốn, bài toán đặt ra là nguồn vốn nào để có thể đảm bảo cho việc thực thi các công trình cơ sở hạ tầng hiện nay. Thực tế vẫn luôn tồn tại một khu vực nắm giữ nguồn vốn rất lớn đó là khu vực tư nhân. Như vậy giải pháp tối ưu là gì? Có hay chăng nhà nước và tư nhân cùng kết hợp là phương án tối ưu cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông? 1.1.1. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng. 1.1.1.1. Dự án là gì? Trong tiêu chuẩn ISO 9000:2000 và theo tiêu chuẩn Việt Nam (TCVN ISO 9000:2000) thì dự án được định nghĩa như sau: "dự án là một quá trình đơn nhất, gồm một tập hợp các hoạt động có điều phối và kiểm soát, có thời hạn bắt đầu và kết thúc, được tiến hành để đạt được mục tiêu phù hợp với các yêu cầu quy định bao gồm cả các ràng buộc về thời gian, chi phí và nguồn lực". [9] Đặc trưng cơ bản của dự án: • Có thời hạn có nghĩa là mọi dự án đều có thời điểm bắt đầu và kết thúc xác định. • Duy nhất có nghĩa là các dự án khác nhau thì có tính chất khác nhau. 1.1.1.2. Dự án đầu tư là gì? Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian nhất định. [9] 5 Đặc trưng chủ yếu của dự án đầu tư: • Xác định được mục tiêu, mục đích cụ thể. • Xác định được hình thức tổ chức để thực hiện. • Xác định được nguồn tài chính để thực hiện đầu tư. • Xác định được khoảng thời gian để thực hiện mục tiêu dự án. 1.1.2. Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư là việc thực hiện các dự án đầu tư trên cơ sở hợp đồng thỏa thuận về quyền, trách nhiệm và phân chia rủi ro giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư để đầu tư, xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trong các lĩnh vực: 1. Kết cấu hạ tầng giao thông, bao gồm đường sông; đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe; đường sắt, cầu đường sắt, hầm đường sắt, nhà ga đường sắt; hệ thống xe buýt, xe điện ngầm, hạ tầng giao thông đô thị; cảng hàng không, cảng biển, cảng sông, cảng dịch vụ hậu cần, cảng cạn; 2. Hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; 3. Nhà máy điện, đường dây tải điện, cơ sở sản xuất năng lượng; 4. Kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao; 5. Kết cấu hạ tầng thông tin, truyền thông, viễn thông; 6. Kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ thông tin tập trung, cụm công nghiệp; Kết cấu hạ tầng thương mại; 7. Kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn; dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp; 8. Trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước; nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư, nghĩa trang; 9. Dịch vụ công; 6 10. Các lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. [2] Như vậy từ định nghĩa nhận thấy đặc trưng của dự án đầu tư theo hình thức đối tác công – tư ngoài các đặc trưng của một dự án đầu tư thông thường còn phải dựa trên cơ sở hợp đồng dự án, hợp đồng này có hai đặc tính rất quan trọng quyết định đó là: • Thể hiện quyền, trách nhiệm của Nhà nước và Nhà đầu tư. • Phân chia rủi ro giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư. 1.2. Thực trạng áp dụng mô hình PPP trên thế giới. 1.2.1. Thực trạng áp dụng PPP ở các nước phát triển. 1.2.1.1. Tại Anh Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP. Trong một nghiên cứu của Li cùng các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro, đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị ( như thay đổi chính sách, năng lực của chính phủ...), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất...), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém...). Còn các rủi ro liên quan đến dự án ( như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý...) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên ( như rủi ro do cung-cầu...) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ. Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm họ e ngại đầu tư. Vì thế hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu Châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống. Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển 7 khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi. Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công. PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh, môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện. Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP. 1.2.1.2. Nhật Bản. Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn. Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP 8 có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. 1.2.1.3. Hà Lan Hà Lan bắt đầu chương trình PPP vào năm 1999 bằng việc thành lập trung tâm kiến thức PPP (PPP Klowledge Center). Trung tâm này giữ vai trò quan trọng hướng dẫn cho khu vực Nhà Nước lẫn tư nhân các nhiệm vụ trong dự án PPP, xây dựng những tài liệu và công cụ tiêu chuẩn để đo lường giá trị vượt trội của dự án theo mô hình PPP so với mô hình đầu tư truyền thống. Nhờ vậy các dự án đường bộ ở Hà Lan đã thành công và tạo ra giá trị tăng 10-15% cho chính phủ. Đặc trưng của các dự án giao thông PPP tại Hà Lan là bất kể lưu lượng giao thông thế nào, rủi ro doanh thu được chính phủ gánh chịu. Yếu tố quan trọng thúc đẩy sự phát triển của các dự án PPP ở Hà Lan là đánh giá giá trị đồng tiền mang lại từ dự án ở các giai đoạn chuẩn bị và đấu thầu. Ở giai đoạn đầu, một đánh giá được thực hiện xem mô hình PPP có mang lại giá trị thặng dư cho dự án không. Quá trình này được lặp lại trước khi đấu thầu, khi quy mô của dự án đã được xác định chi tiết. Khi các đơn thầu PPP được nhận, một so sánh sẽ được tiến hành giữa đầu tư theo mô hình PPP và đầu tư theo truyền thống, từ đó ra quyết định có thực hiện dự án bằng mô hình PPP hay không. Chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền thống mới được chọn. Chính sách của Hà Lan là sử dụng PPP để thực hiện các dự án công rẻ, nhanh và hiệu quả hơn. 1.2.2. Thực trạng áp dụng PPP ở các nước đang phát triển. 1.2.2.1. Ấn Độ Nhận thức được các lợi ích của mô hình PPP, từ những năm 1990 cho đến nay Ấn Độ là quốc gia Châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Tại hội thảo về mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của Ấn Độ vào tháng 4/2006, ông Montek Singh Ahluwalia – Phó chủ tịch Ủy ban Kế hoạch đầu tư Ấn Độ đã đánh giá rằng sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và cách 9 quản lý hiệu quả của họ với những kỹ thuật tiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các công trình, dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội. Những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là: Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ: là yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng, đường sắt và đường cao tốc. Sự minh bạch: rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP. Điều này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực nhà nước. Sự nhất quán của chính sách, các quy định của chính phủ có tính hiệu quả và linh hoạt. Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý nhiều đến vấn đề phân bổ rủi ro và thu hồi bù đắp cho chí phí. Xác định rõ ràng vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP. Chính sách tài chính cho dự án PPP: Chính phủ trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng - phát triển – vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân. Sau đây là một minh chứng bằng thực tế về vấn đề trợ cấp trong chính sách tài trợ cho dự án PPP. Esther Malini (2007) tiến hành thực nghiệm và đã mang lại thành công tại một thành phố có mức độ phát triển trung bình ở Ấn Độ. Để cải thiện cơ sở hạ tầng giao thông lạc hậu và thiếu thốn, chính phủ quyết định xây dựng một cây cầu mới theo hình thức BOT do nguồn lực tài chính của thành phố bị hạn chế, không thể tài trợ toàn bộ kinh phí xây dựng. 1.2.2.2. Indonesia Cũng giống như trong bất kì quốc gia phát triển khác, Chính phủ Indonesia ý thức được tầm quan trọng của việc đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng giao thông để duy trì tăng trưởng kinh tế của đất nước. Như một vấn đề của thực tế, sự tham gia của khu vực tư nhân đã được khích lệ bởi chính phủ Indonesia bằng cách cho phép 10 khu vực tư nhân đầu tư các dự án BOT Trục giao thông kể từ đầu những năm 1990. Về số dự án, lĩnh vực giao thông dẫn đầu với 20 dự án với sự tham gia tư nhân. Tuy nhiên , chính phủ Indonesia đã cố gắng để tăng sự tham gia của khu vực tư nhân (PSP) và kích thích đầu tư tư nhân thông qua hợp tác công - tư (PPP) bằng cách thiết lập một khuôn khổ pháp lý phù hợp với thông lệ quốc tế cũng như sửa đổi luật liên quan đến đầu tư tư nhân ở Indonesia. Những nỗ lực đó thể hiện qua sự nhận thức của chính phủ Indonesia trong việc nhận ra sự cần thiết phải thu hút đầu tư tư nhân cho phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp bảo đảm cho khu vực tư nhân bằng cách đảm bảo cho các nhà đầu tư thông qua việc thành lập các chính sách quản lý thích hợp. Tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ trước cuộc khủng hoảng tài chính nhu cầu về giao thông công cộng do sự gia tăng các phương tiện cá nhân . Kết quả là, hầu hết các đường giao thông, đặc biệt là ở khu vực đô thị cũng có thể dễ dàng tắc nghẽn , do đó buộc chính phủ phải cung cấp một mạng lưới đường bộ đầy đủ hơn để giảm thời gian đi du lịch, giảm thiểu ô nhiễm và tăng hiệu quả kinh tế. Do nhu cầu như vậy, chính phủ lên kế hoạch xây dựng 688 km mạng lưới đường năm 1999 và 1935 km vào năm 2020. Một số tổ chức quốc tế chẳng hạn như ADB và Ngân hàng Thế giới, cung cấp hỗ trợ tài chính cho sự phát triển cơ sở hạ tầng ở Indonesia. Để tạo sự tự tin tưởng từ khu vực tư nhân đầu tư và sự tham gia tích cực của khu vực này trong phát triển cơ sở hạ tầng sau khi cuộc khủng hoảng tài chính 2008, chính phủ Indonesia đã phải xây dựng chính sách quản lý không thiên vị và không phân biệt đối xử, như một hình thức bảo lãnh cho khu vực tư nhân, và có thể duy trì sự hợp tác lâu dài của họ. Điều này có thể đạt được miễn là cả hai chính phủ và khu vực tư nhân có một sự nhận thức về những rủi ro có thể xảy ra trong dự án. 1.2.2.3. Trung Quốc Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ. Như nhiều nền kinh tế mới nổi ở Châu Á, Chính phủ không đủ ngân sách cho việc đầu tư này, sự thiếu hụt 150 tỉ USD (1998-2020) được bù đắp một phần từ ngân sách, phần còn lại cần sự hỗ trợ của tư nhân. Vì thế, nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thực 11 hiện theo mô hình PPP. Theo nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo lên tính thành công cho các dự án: dự án phù hợp, kính tế - chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, đầu tư công nghệ mới. Tuy nghiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị. Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu cho thấy mức độ rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định. 1.2.2.4. Hàn Quốc Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ sở hạ tầng được đề xuất. Chương trình này không thành công hoàn toàn, trong bốn năm, chỉ có 42 dự án được thực hiện. Các lý do không thành của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân, các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp. Để ứng phó với khủng hoảng tài chính Châu Á và khắc phục hạn chế, chính phủ Hàn Quốc đã ban hành luật PPL12/2008 nhằm cải thiện hình thức hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ