Tài liệu Kinh tế phát triển bài học

ĐẠI QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH BÀI HỌC KINH TẾ PHÁT TRIỂN Hoàng PHương -2010- Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Nieân khoaù 2005-2006 Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP VÀ TÀI CHÍNH Ở TRUNG QUỐC VÀ VIỆT NAM: MÔ HÌNH MỚI HAY CHỈ LÀ SỰ LẶP LẠI KINH NGHIỆM CỦA ĐÔNG Á? Ngay từ khi bắt đầu quá trình cải cách kinh tế của mình, Trung Quốc và Việt Nam đã cố gắng rất nhiều để trở thành một phần trong câu chuyện thành công về kinh tế của Đông Á. Khủng hoảng tài chính Châu Á thời kỳ 1997-98 đã làm cho một số nhà lãnh đạo tại hai nước này phải suy đi nghĩ lại, nhưng mục đích cơ bản là đạt được mức tăng trưởng kinh tế nhanh với cơ chế kinh tế tương tự như cơ chế của các nước láng giềng vẫn thực sự không thay đổi. Tuy nhiên, Trung Quốc và Việt Nam có xuất phát điểm rất khác so với các nước láng giềng của mình. Trong khoảng thời gian ba thập kỷ, cả hai nước đã theo mô hình phát triển kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Do đó nỗ lực tiến đến cơ chế kinh tế Đông Á bao gồm nhiều vấn đề hơn là chỉ đơn thuần tiến hành một ít thay đổi trong chính sách như chuyển từ công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu sang tăng trưởng dựa vào xuất khẩu hay chuyển từ giá cả bị bóp méo đến giá cả do thị trường xác định. Để giống với các nước khác ở Đông Á hơn, Trung Quốc và Việt Nam đã phải cơ bản thay đổi cách tổ chức nền kinh tế của mình một cách toàn diện. Do đó, các câu chuyện kinh tế của Trung Quốc và Việt Nam trong một đến hai thập kỷ vừa qua bao gồm hai nhánh khác nhau nhưng có quan hệ chặt chẽ với nhau. Dù có sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường nhưng cả hai nước cũng nỗ lực học hỏi từ những điều đã làm cho các nước láng giềng Đông Á thành công về kinh tế, và trong chừng mực nào đấy đã sao chép những gì mà họ cảm nhận về những điều đó. Tuy nhiên, cuối thập kỷ 1990, điều không còn rõ ràng nữa là liệu những yếu tố đã khiến các nền kinh tế Đông Á khác thành công có tương đồng nhiều với những yếu tố sẽ quyết định sự thành công của Trung Quốc và Việt Nam trong tương lai hay không. Môi trường kinh tế quốc tế trong đó Trung Quốc và Việt Nam hoạt động vào đầu thế kỷ mới rất khác với môi trường vào những năm 1950 và 1960 khi Nhật Bản, Hàn Quốc và các nước Đông Á phát triển sớm khác hình thành chính sách công nghiệp của mình. Vòng đàm phán Uruguay và quá trình toàn cầu hóa nền kinh tế diễn ra nhanh chóng đã thay đổi các luật chơi. Những gì có thể diễn ra vào giữa thế kỷ 20 không còn có thể chấp nhận được vào đầu thế kỷ 21. Chẳng hạn như, trong thập kỷ 1950 đến hết thập kỷ 1970, các nhà quản lý kinh tế ở Nhật Bản, Hàn Quốc và tỉnh Đài Loan (Trung Quốc) có thể sử dụng thuế quan và hạn ngạch một cách rộng rãi để thúc đẩy ngành công nghiệp nào đó. Vai trò của đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) bị hạn chế nghiêm trọng. Nhật Bản và Hàn Quốc được đón chào làm thành viên của Hiệp định chung về Thuế quan và Mậu dịch (GATT) mặc dù phần lớn những gì họ đang làm lúc đó vi phạm những nguyên tắc về thương mại tự do của GATT. Trái lại, những cuộc đàm phán của Trung Quốc để gia nhập GATT và tổ chức thay thế cho nó, Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), kéo dài cho hết những năm 1990 và năm 2000 Trung Quốc vẫn còn đang đàm phán với Liên minh Châu Âu. Như hiệp định thương mại giữa Trung Quốc với Mỹ đã thể hiện, để trở thành thành viên của WTO, Trung Quốc sẽ Dwight H. Perkins 1 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? phải mở cửa đối với thương mại và đầu tư nước ngoài đến mức độ không mơ thấy nổi vào thập kỷ 1950 cho đến hết thập kỷ 1970. Những biện pháp hạn chế định lượng đối với thương mại, những yêu cầu về hàm lượng nội địa và các công cụ khác giống như thế của chính sách công nghiệp phải được nhanh chóng dỡ bỏ. Các nhà đầu tư nước ngoài phải nhận được sự “đối xử quốc gia” trong các lĩnh vực trước đây hoàn toàn đóng cửa đối với sở hữu nước ngoài. Thậm chí Việt Nam có thể không hưởng được quy chế tối huệ quốc hay quan hệ thương mại bình thường nếu không đồng ý với những điều kiện tương tự. Lúc đầu Việt Nam từ chối ký hiệp định mà mình đã thương lượng nhưng điều đó không phải là giải pháp lâu dài cho cả Việt Nam lẫn Trung Quốc. Nhiều công trình nghiên cứu đã cho thấy rằng cả hai nền kinh tế sẽ hưởng lợi rất nhiều, trong trường hợp Việt Nam thì từ quan hệ thương mại bình thường với Mỹ và từ tư cách thành viên của WTO, còn trường hợp Trung Quốc thì từ tư cách thành viên của WTO. Vấn đề mà các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc và Việt Nam phải đương đầu là học hỏi kinh nghiệm phát triển kinh tế của các nước láng giềng Đông Á. Mô hình Đông Á ban đầu vẫn còn rất hấp dẫn đối với các nhà lãnh đạo, vốn là các nhà lập kế hoạch trước đây của Trung Quốc và Việt Nam, hiện đang nắm quyền quyết định chính sách kinh tế ở hai nước. Cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997-98 đã làm cho nhiều nhà lãnh đạo tại Trung Quốc và Việt Nam nghi ngờ khả năng áp dụng mô hình chính sách công nghiệp của Hàn Quốc hay Nhật Bản nhưng vẫn không xóa bỏ được ý tưởng đó. Một thập kỷ đình trệ tại Nhật Bản những năm 1990 – một sự đình trệ mà được nhiều người cảm nhận là do cách tiếp cận trước đây về công nghiệp và tài chính – cũng đã làm cho một số người suy nghĩ lại quan điểm của mình. Song nhiều người hy vọng rằng mô hình chính sách công nghiệp - tài chính chủ động tích cực (activist) có thể phần nào dung hòa với những đòi hỏi của hệ thống thương mại toàn cầu và những nguyên tắc của WTO. Nhưng điều đó có thể không thực tế. Sự tự do kinh tế (laissez-faire) hoàn toàn theo mô hình Hồng Kông có lẽ cũng không thực tế nốt. Rõ ràng Trung Quốc và Việt Nam sẽ phải hình thành hướng đi cho riêng mình để phát triển tài chính và công nghiệp trong những thập kỷ tới, nhưng vậy thì hướng đi đó có thể như thế nào? Những sự lựa chọn thật sự nào mà hai nước phải đối mặt? Không chỉ chính môi trường mới bên ngoài buộc Trung Quốc và Việt Nam phải nghĩ ra hướng đi mới. Những phần việc đơn giản hơn của quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường đã được hoàn tất. Nông nghiệp và thương mại được sắp xếp lại thành các đơn vị cạnh tranh quy mô nhỏ mà trên thực tế là của tư nhân và hoạt động chủ yếu theo các lực lượng thị trường. Nhiều doanh nghiệp hương trấn ở Trung Quốc và một số liên doanh với các công ty nước ngoài ở cả Trung Quốc lẫn Việt Nam cũng hoạt động theo quy luật thị trường. Nhưng các doanh nghiệp nhà nước quy mô vừa và lớn cũng như các ngân hàng quốc doanh vẫn còn nằm trong vùng tranh tối tranh sáng giữa cơ chế chỉ huy và cơ chế thị trường. Dường như việc Trung Quốc và Việt Nam không hoàn tất quá trình cải cách đã góp phần vào sự sụt giảm của mức tăng trưởng kinh tế năm 1998 và 1999. Do đó, nếu cứ tiếp tục các chính sách của Dwight H. Perkins 2 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? thập kỷ vừa qua thì rất có thể tạo nên chi phí kinh tế ngày càng cao. Rất cần một hướng đi mới. CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN VÀ NHỮNG LỰA CHỌN TRONG CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP Khi quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trường bắt đầu, các nhà lãnh đạo Trung Quốc và Việt Nam không tranh luận gì đối với các yếu tố cấu thành trong cách thức phát triển kinh tế của Đông Á và các yếu tố này đã được đem vào áp dụng ngay giai đoạn đầu của quá trình cải cách tại hai nước. Nổi bật hơn cả trong số các yếu tố này là định hướng ra bên ngoài với việc đặc biệt chú trọng đến tăng trưởng xuất khẩu. Giống như trường hợp của bốn con rồng Đông Á (Hồng Kông, Hàn Quốc, Singapore và tỉnh Đài Loan) và Nhật Bản, đối với Trung Quốc, xuất khẩu có nghĩa là xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo chứ không phải khoáng sản và nông sản. Đối với Việt Nam, mục tiêu là mở rộng xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo nhưng thực tế trước mắt là việc mở rộng xuất khẩu phụ thuộc nhiều hơn vào tăng trưởng xuất khẩu nông sản và dầu mỏ. Tuy nhiên, trong dài hạn hơn, Việt Nam sẽ phải dựa ngày càng nhiều vào kim ngạch xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo với cùng một lý do như Trung Quốc. Cả hai nước đều có 0,1 hécta diện tích đất canh tác bình quân đầu người và nước nào có nguồn tài nguyên đất đai hạn chế như vậy thường trở thành nước nhập khẩu ròng lương thực và các sản phẩm nông nghiệp khác chứ không phải là nước xuất khẩu ròng. Các quốc gia có dân số quá đông so với tổng diện tích đất của mình cũng thường trở thành nước nhập khẩu ròng khoáng sản. Trong những năm đầu của quá trình tăng trưởng nhanh trong công nghiệp, các sản phẩm dựa vào tài nguyên thiên nhiên có thể chiếm tỉ trọng lớn trong tổng kim ngạch xuất khẩu nhưng khi thu nhập bình quân đầu người tăng thì nhu cầu trong nước đối với những sản phẩm này sẽ nhanh chóng vượt quá cung. Tại Trung Quốc, năm 1980 các loại sản phẩm nguyên khai (nông sản và khoáng sản) vẫn còn chiếm 50% tổng kim ngạch xuất khẩu nhưng tỉ lệ này đã giảm mạnh xuống còn 26% vào năm 1990 và 11% vào năm 1998. Năm 1995, lần đầu tiên Trung Quốc trở thành nước nhập khẩu ròng các sản phẩm nguyên khai. Đối với Việt Nam, sản phẩm nguyên khai chiếm hơn 90% tổng kim ngạch xuất khẩu tính đến cuối năm 1992 nhưng kim ngạch sản phẩm công nghiệp chế tạo tăng từ 9% tổng kim ngạch xuất khẩu vào năm 1992 lên đến 29% năm 1996. Việc chuyển hướng ra bên ngoài của Trung Quốc và Việt Nam bao gồm nhiều vấn đề chứ không đơn giản chỉ bác bỏ các chính sách tự cung tự cấp trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung trước đây. Chú trọng vào xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo có nghĩa là phải định hướng lại cả hệ thống công nghiệp. Một hệ thống hướng nội có thể sản xuất ra hàng chất lượng thấp cho thị trường đã chiếm lĩnh; trái lại một nền công nghiệp hướng ngoại phải cạnh tranh cả về chất lượng lẫn chi phí với các nhà sản xuất có năng lực nhất trên thế giới. Các kỹ năng tiếp thị hầu như không được biết đến trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung tự cung tự cấp và những kỹ năng này không quan trọng lắm khi xuất khẩu khoáng sản nhưng chúng là một Dwight H. Perkins 3 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? phần thiết yếu của bất kỳ chiến lược xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo nào. Hệ thống hướng nội cũng phải sản xuất ra máy móc sắt thép cho riêng mình bởi vì phát triển đòi hỏi phải có tư liệu sản xuất và hệ thống này không tạo ra lượng ngoại hối đủ để chi trả cho việc nhập khẩu những mặt hàng này. Nền công nghiệp hướng ngoại có thể xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo tiêu dùng và nhập khẩu nhiều tư liệu sản xuất cần thiết ít nhất trong giai đoạn đầu của quá trình tăng trưởng nhanh. Không phải một sớm một chiều mà các nhà quản lý doanh nghiệp Trung Quốc và Việt Nam tiếp thu được các kỹ năng kiểm tra chất lượng và tiếp thị cần có để cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Thành công trong việc mở rộng xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo đã nhờ vào những người đang sống ngoài Trung Quốc và Việt Nam vốn đã có sẵn những kỹ năng cần thiết. Đối với trường hợp của Trung Quốc, việc chủ yếu dựa vào các công ty thương mại có tay nghề cao của Hồng Kông đã giải quyết được vấn đề tiếp thị. Tỷ trọng hàng xuất khẩu Trung Quốc trước tiên đổ sang Hồng Kông và sau đó được tái xuất sang các nước khác tăng đều trong suốt những năm 80 và hầu hết hàng tái xuất loại này là hàng công nghiệp chế tạo (Xem Sun 1991 để biết phần thảo luận chi tiết hơn về vai trò của Hồng Kông). Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) cũng đóng một vai trò quan trọng trong công tác tiếp thị và tái cơ cấu công nghiệp của Trung Quốc và Việt Nam để sản xuất hàng hóa chất lượng cao cho thị trường quốc tế. Hầu hết luồng đầu tư trực tiếp nước ngoài này đến từ Hoa kiều ở Hồng Kông, tỉnh Đài Loan và Đông Nam Á. FDI từ Mỹ, Châu Âu, và thậm chí Nhật Bản không những nhỏ so với FDI của Hoa kiều mà phần lớn lượng FDI đó còn đổ vào để phát triển khai thác dầu ngoài khơi hay vào các nỗ lực to lớn sản xuất thay thế hàng nhập khẩu như sản xuất xe hơi. Sẽ thú vị khi phỏng đoán xem liệu Trung Quốc và Việt Nam có thể duy trì động lực xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo hay không nếu như Hoa kiều đã không sẵn lòng đóng vai trò tích cực như thế. Có thể nghĩ rằng Trung Quốc và Việt Nam lẽ ra có thể dựa trực tiếp vào sự hỗ trợ từ người mua ở Mỹ và Châu Âu hay vào các công ty thương mại lớn của Nhật Bản. Trong thực tế, đó chính là cách Hàn Quốc và Đài Loan đã làm để nhận biết được thị trường nước ngoài yêu cầu những gì, họ làm như thế mà hầu như không có nhiều đầu tư trực tiếp nước ngoài. Nếu như cần có FDI từ các nước công nghiệp để phát triển nhanh xuất khẩu thì Trung Quốc và Việt Nam lẽ ra phải tiến nhanh hơn trong việc tạo ra một môi trường thỏa đáng cho các nhà đầu tư từ các nước công nghiệp. Điều đó đáng lẽ đòi hỏi phải có tiến bộ nhiều hơn hẳn trong việc thiết lập cơ chế kinh tế dựa trên nguyên tắc luật pháp so với những gì đã xảy ra trong thực tế. Trái lại, cộng đồng Hoa kiều ở hải ngoại có kinh nghiệm lâu đời trong việc sử dụng các mối quan hệ gia đình và cá nhân rộng rãi để tạo ra môi trường an toàn cho các khoản đầu tư của mình và họ chẳng gặp mấy khó khăn trong việc chuyển giao những kỹ năng đó cho Trung Quốc lục địa. Thay vì thế, các nhà đầu tư Mỹ và Châu Âu dựa vào hợp đồng và hệ thống pháp lý mạnh hỗ trợ những hợp đồng này. Nếu như Trung Quốc buộc phải phát triển Dwight H. Perkins 4 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? hệ thống pháp lý của mình nhanh chóng hơn thì Trung Quốc đáng lẽ đã gặp phải khó khăn đáng kể trong việc thực hiện điều đó. Truyền thống Khổng giáo cộng với việc xóa bỏ hoàn toàn hệ thống pháp lý trong thời kỳ Cách mạng Văn hóa (1966-76) đã khiến cho Trung Quốc chẳng có bao nhiêu nền tảng pháp lý để dựa vào đó mà phát triển lên trong giai đoạn đầu của thời kỳ cải cách. Trung Quốc có thể và đã thật sự thông qua hàng loạt bộ luật mới sau khi giai đoạn cải cách bắt đầu vào năm 1978 nhưng Đảng Cộng sản và chính phủ vốn đã quen với việc ra quyết định chỉ với sự hạn chế một phần của luật pháp không dễ dàng từ bỏ thẩm quyền tùy tiện của mình. Có thể nói như vậy đối với Việt Nam. Việc hướng ngoại của Trung Quốc và Việt Nam buộc hai nước phải tiến hành những thay đổi căn cơ đối với cách thức họ tiếp cận phát triển công nghiệp. Tuy nhiên, xét về khía cạnh tạo ra hệ thống dựa vào nguyên tắc pháp luật, hai nước này không cần phải có sự tiến triển nhiều như các nhà phân tích phương Tây thường cho là cần thiết. Quyết định hướng ra bên ngoài không phải là kết quả tất yếu của quyết định chuyển hướng sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt là đối với Trung Quốc. Nói cho cùng, Trung Quốc có một thị trường nội địa cực lớn và nhiều chuyên gia phân tích cho rằng Trung Quốc sẽ phải dựa nhiều vào thị trường đó nếu muốn phát triển nhanh. Giống như các nước rất lớn khác thường có tỉ lệ ngoại thương thấp, Trung Quốc không thể trông chờ tăng trưởng xuất khẩu kéo nền kinh tế đi lên mãi mãi được. Kim ngạch xuất khẩu từ năm 1978 đến 1998 tăng với tỷ lệ gần 16%/ năm tính theo giá trị danh nghĩa của đô-la Mỹ và 25%/ năm tính theo đồng nhân dân tệ hiện tại, ở mức độ nào đó xuất khẩu kéo phần còn lại của nền kinh tế đi lên với nó (Trung Quốc, Cục Thống kê Nhà nước 1998: 620). Nhưng đến năm 1999, tổng kim ngạch xuất khẩu đã đạt 194,9 tỉ US$ và người ta không thể trông chờ nó tiếp tục tăng với tỷ lệ như trong quá khứ. Trung Quốc chắc phải dựa nhiều vào cầu trong nước hơn nữa để tiêu thụ các sản phẩm của mình. Thậm chí với tỷ lệ tăng trưởng hàng năm 10% thì kim ngạch xuất khẩu của Trung Quốc sẽ tăng lên đến hơn 700 tỉ US$ sau chưa đến 15 năm và nhiều người thật sự nghi ngại rằng liệu các nước còn lại trên thế giới có thể hấp thu hàng xuất khẩu của Trung Quốc với quy mô lớn như vậy trong một khoảng thời gian ngắn như thế hay không. Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Trung Quốc có thể tiếp tục tăng trưởng với tỷ lệ 8 hay 9% một năm hay không nếu xuất khẩu không đóng góp nhiều vào tỷ lệ tăng trưởng đó? Các năm 1998 và 1999 đã phần nào cho ta đáp án đối với câu hỏi này. Kim ngạch xuất khẩu chỉ tăng 0,5% năm 1998, sau đó giảm xuống vào nửa đầu năm 1999 phần lớn là do cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á, trước khi kết thúc với tỷ lệ tăng trưởng 6,1% đối với cả năm ((Trung Quốc, Cục Thống kê Nhà nước 1999b: 19; 2000: 21). Mức tiêu dùng tư nhân và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước và tư nhân cũng tăng chậm, do đó chi tiêu của chính phủ về cơ sở hạ tầng phải bảo đảm nhiệm vụ duy trì tỷ lệ tăng trưởng cao trong tổng cầu và như thế là tỷ lệ tăng trưởng cao trong GDP. Kết quả là Trung Quốc vật lộn để giữ tỷ lệ tăng trưởng GDP trên 7% và nhiều người cảm thấy rằng tỷ lệ tăng trưởng chính thức gần 8% năm 1998 đã được thổi phồng lên do báo cáo sai lệch từ các tỉnh. Tăng trưởng GDP năm 1999 theo báo Dwight H. Perkins 5 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? cáo là 7%. Vì nhiều lý do chưa hiểu được một cách tường tận, nhưng những lý do này có lẽ liên quan phần nào đến tác động nâng cao năng suất của cạnh tranh nước ngoài, tăng trưởng dựa chủ yếu vào cầu nội địa có thể không có khả năng duy trì lâu dài các tỷ lệ tăng trưởng GDP cao đã đạt được trong suốt thời kỳ xuất khẩu tăng mạnh. Rõ ràng Trung Quốc cần giữ xuất khẩu tiếp tục tăng càng nhanh càng tốt, nhưng Trung Quốc cũng cần tạo ra sự gia tăng nhanh hơn dựa trên cầu nội địa. Việt Nam vẫn còn là một nước xuất khẩu rất nhỏ bé và tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu cao của Việt Nam có thể được duy trì trong một khoảng thời gian dài mà không phải đối diện với vấn đề thị trường không thể hấp thu hết những gì Việt Nam sản xuất. Vấn đề đối với Việt Nam là phải khơi mào cho cuộc bùng nổ kim ngạch xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo. Xuất khẩu tại Việt Nam vào năm 1998 và 1999 không tăng là do cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á cùng với việc các chính sách của Việt Nam làm nản lòng các nhà đầu tư nước ngoài – những người xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo chính. Sự sụt giảm đó không phải do sự bão hòa dài hạn các thị trường xuất khẩu của Việt Nam. Tổ chức công nghiệp và chính sách công nghiệp Với tầm quan trọng của xuất khẩu và đầu tư nước ngoài đối với quá trình phát triển kinh tế của Trung Quốc và Việt Nam, vấn đề quan trọng hơn cả đối với hai nền kinh tế này là phải tuân thủ những quy tắc của cơ chế kinh tế quốc tế được thể hiện qua các tổ chức như WTO. Vì các nguyên tắc của WTO rõ ràng không cho phép nhiều khía cạnh có tính quyết định của việc chính phủ can thiệp nhằm hạn chế nhập khẩu và kiểm soát đầu tư nước ngoài, do đó dường như đương nhiên là Trung Quốc và Việt Nam sẽ phải từ bỏ nỗ lực nhằm hướng sự phát triển của công nghiệp và khu vực tài chính theo những đường lối đã được những nhà hoạch định của chính phủ ở Nhật Bản và Hàn Quốc khởi xướng từ thập kỷ 1950 đến hết thập kỷ 1970. Nhưng các nguyên tắc do một tổ chức bên ngoài áp đặt, ngay cả đó là một tổ chức quốc tế như WTO được các nước có nền kinh tế hùng mạnh nhất dẫn dắt, cũng không thuyết phục bằng lô-gích nội tại của bản thân một quốc gia. Điều đó không ở đâu đúng hơn ở Trung Quốc và Việt Nam, với lịch sử lâu đời chống sự cai trị của ngoại bang. Nếu những người ra quyết định kinh tế của Trung Quốc và Việt Nam được thuyết phục rằng chính sách công nghiệp chủ động tích cực kiểu Hàn Quốc hay Nhật Bản, cho dù nó được phép thực hiện đi nữa, có thể không mang lại kết quả thì rất có thể họ tập trung một cách có hệ thống vào việc làm cho cơ chế ít can thiệp hơn, đi theo quy luật thị trường hơn, hoạt động có hiệu quả. Nếu họ không được thuyết phục như thế thì họ có thể tránh né những hạn chế của các nguyên tắc kinh tế toàn cầu, giống y như những gì Nhật Bản và Hàn Quốc đã làm trong thập kỷ 1970 và thập kỷ 1980. Dwight H. Perkins 6 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? Không phải chỉ có định hướng của một nước nhắm đến những nguyên tắc của thị trường quốc tế mới định hình cách thức tổ chức và dẫn dắt khu vực công nghiệp của nước đó. Đối với Trung Quốc và Việt Nam, bản thân cơ cấu công nghiệp và khu vực tài chính trước đây để lại cũng có ảnh hưởng đáng kể đối với cách thức tổ chức công nghiệp và đối với vai trò của chính phủ trong việc điều hành và kiểm soát công nghiệp và tài chính. Đặc biệt Trung Quốc đã có gần ba thập kỷ phát triển công nghiệp trước khi tiến hành cải cách kinh tế – gần chín thập kỷ nếu chúng ta lùi lại giai đoạn khi những nhà máy hiện đại đầu tiên được xây dựng vào những năm 1890. Năm 1986 hay 1989 Việt Nam có khu vực công nghiệp nhỏ hơn nhiều so với Trung Quốc nhưng cũng có một số ngành công nghiệp, và công nghiệp đã được phát triển trong bối cảnh chiến tranh và theo cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Bất kể các nguyên tắc của WTO là gì, bản chất của vấn đề mà các nhà hoạch định chính sách công nghiệp ở Trung Quốc gặp phải được minh họa bằng các số liệu trong Bảng 6.1 và Hình 6.1. Trước tiên khu vực công nghiệp khá lớn. Năm 1999 giá trị gia tăng trong công nghiệp ở mức khá cao, đến 3,5 ngàn tỉ nhân dân tệ (427 tỉ US$). Bất kỳ nhà hoạch định chính sách công nghiệp nào có khuynh hướng dựa vào những sự chỉ đạo của chính phủ hơn là vào lực lượng thị trường đều phải chỉ đạo khu vực công nghiệp lớn hơn khu vực công nghiệp của Pháp và xấp xỉ gấp ba lần quy mô công nghiệp của Hàn Quốc vào giữa những năm 1990. Bảng 6.1 Cơ cấu sở hữu công nghiệp tại Trung Quốc năm 1996 Loại doanh nghiệp Số doanh nghiệp Giá trị sản lượng gộp (ngàn) (triệu nhân dân tệ) Tất cả các đơn vị công nghiệp 7.986,5 9.959.500 Đơn vị hạch toán độc lập 506,4 6.274.016 Quy mô lớn 7,1 2.475.665 Quốc doanh 113,8 2.836.100 Tập thể 1.591,8 3.923.200 Trấn 202,3 1.173.000 Hương 678,4 1.590.000 Khác 518,6 338.700 Cá thể 6.210,7 1.542.000 Khác 70,2 1.658.200 Cổ phần 7,8 328.103 Có vốn nước ngoài 19,4 658.146 Hồng Kông/Đài Loan (Trung Quốc) 24,0 538.136 Nguồn: Trung Quốc, Cục Thống kê Nhà nước (1997: 411, 415-18) Dwight H. Perkins 7 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? Hình 6.1 Cơ cấu Sở hữu Công nghiệp Tỉ trọng trong tổng sản lượng Quốc doanh Tập thể Cá thể Nước ngoài, khác Quy mô sản lượng chỉ là phần đầu của vấn đề. Năm 1996 Trung Quốc có gần 8 triệu doanh nghiệp công nghiệp. Trong số này, 6 triệu là doanh nghiệp cá thể với số lượng công nhân nhiều lắm cũng chỉ có vài người. Chỉ có 506.000 doanh nghiệp (năm 1996) được xếp loại là “đơn vị hạch toán độc lập”, một thuật ngữ đại khái tương đương với công ty trách nhiệm hữu hạn trong thế giới các nước công nghiệp.1 Dễ dàng gạt ra 7,48 triệu đơn vị công nghiệp không phải là đơn vị hạch toán độc lập vì quy mô nhỏ do đó không quan trọng nhưng những doanh nghiệp này tạo ra 37% tổng sản lượng công nghiệp (tính theo giá trị gộp) năm 1996. Việc nỗ lực chỉ đạo phần hoạt động công nghiệp này thông qua các kênh phi thị trường chẳng hợp lý gì hơn so với nỗ lực kiểm soát các hộ nông dân cũng bằng cách đó. Không có nhà hoạch định chính sách nào ở Bắc Kinh hay thậm chí ở địa phương có thể có đủ lượng thông tin kịp thời để đưa ra những chỉ đạo có ý nghĩa đối với hoạt động hàng ngày của các doanh nghiệp công nghiệp nhỏ. Các nhà hoạch định chính sách công nghiệp tương lai theo phái chủ động tích cực cũng gặp vấn đề khó khăn với 506.000 doanh nghiệp là đơn vị hạch toán độc lập. Trong số những doanh nghiệp này, tổng cộng có 43.000 doanh nghiệp thuộc quyền sở hữu của các công ty nước ngoài hoặc các công ty có trụ sở ở Hồng Kông hay Đài Loan, sản xuất ra 19% tổng sản lượng của các đơn vị hạch toán độc lập và chiếm tỉ trọng kim ngạch xuất khẩu lớn hơn nhiều so với tỉ lệ % trong tổng sản lượng. 352.000 doanh nghiệp khác là các xí nghiệp hương trấn (TVE) phát triển mạnh hơn hay các xí nghiệp đô thị, sở hữu tập thể. Những đơn vị hạch toán Dwight H. Perkins 8 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? độc lập tập thể này tổng cộng chiếm khoảng 30% nữa trong tổng giá trị sản lượng của tất cả các đơn vị công nghiệp hạch toán độc lập. Hiện nay có rất nhiều tài liệu về hình thức sở hữu thực chất của các TVE, nhưng có một điểm mà ai cũng đồng ý là những xí nghiệp này không phải do chính quyền trung ương và cũng không phải do chính quyền cấp tỉnh sở hữu hay quản lý. Các chính quyền địa phương, thị trấn và đôi khi là các quận huyện có vai trò quan trọng đối với các TVE nhưng họ không đóng vai trò chủ yếu của người đánh thuế hay nhà điều hành đối với các TVE. Những nơi mà các TVE thành công rực rỡ nhất là những nơi chính quyền tích cực đẩy mạnh sự phát triển của các xí nghiệp địa phương. Cũng không phải là quá đáng khi nói rằng nhiều chính quyền địa phương ứng xử giống như các tập đoàn kinh doanh nhỏ. Quyền sở hữu tài sản được xác định tương đối rõ theo ý nghĩa rằng rõ ràng địa phương kiểm soát hoạt động của các xí nghiệp này, nhận lợi ích và không chia sẻ lợi ích này với đơn vị chính quyền cấp cao hơn, ngoại trừ một điều là những TVE này có đóng thuế. TVE phải đương đầu với những hạn chế ngân sách cứng, mua nhập lượng trên thị trường, bán sản lượng ra thị trường và ký kết hợp đồng với các xí nghiệp khác, bao gồm các công ty quốc doanh hay nước ngoài (Xem thêm các chương của Qian và Lin và Yao). Như thế, 114.000 doanh nghiệp nhà nước năm 1996 chỉ sản xuất 50% sản lượng của các đơn vị hạch toán độc lập và 29% tổng sản lượng công nghiệp. Điều này tương phản với tỉ trọng 78% của doanh nghiệp nhà nước năm 1978 và 65% năm 1985, mặc dù con số năm 1978 không thể so sánh chính xác với con số của năm 1985 cũng như 1996.2 Theo những tính toán này, tỉ trọng của các doanh nghiệp nhà nước trong tổng sản lượng công nghiệp đã giảm xuống còn chưa đến 1/3 và vẫn còn có hơn 100.000 doanh nghiệp. Con số này vẫn còn quá lớn nên chính quyền trung ương không thể chỉ đạo một cách hiệu quả được, đặc biệt với hệ thống kế toán yếu kém của nhiều doanh nghiệp loại này. Tại Trung Quốc, 7.000 doanh nghiệp công nghiệp được xếp vào loại quy mô lớn. Phần lớn những doanh nghiệp này do nhà nước sở hữu nhưng con số đó bao gồm một số công ty liên doanh nước ngoài và một số doanh nghiệp thị trấn. Tổng cộng, các doanh nghiệp lớn này sản xuất 25% tổng sản lượng công nghiệp và ít hơn nếu chỉ tính các doanh nghiệp sở hữu nhà nước trong tổng số. Kể từ năm 1996, ở Bắc Kinh, mọi người bàn tán sôi nổi về việc chính phủ chỉ đóng vai trò tích cực trong việc quản lý từ 1.000 đến 2000 doanh nghiệp nhà nước mà thôi. Sau Đại hội Đảng lần thứ 15 năm 1997 và Đại hội Nhân dân Toàn quốc vào đầu năm 1998, con số được thảo luận chỉ còn 500 doanh nghiệp nhà nước. Ngoài các ngành công nghiệp quân sự có tính chiến lược, con số này có lẽ bao gồm nhiều, nhưng không phải là tất cả, các xí nghiệp công nghiệp lớn nhất Trung Quốc, nhưng không có khả năng những xí nghiệp này chiếm hơn 10 đến 15% tổng sản lượng công nghiệp.3 Cho dù các nhà hoạch định chính sách công nghiệp của Trung Quốc có ý định gì đi chăng nữa – cho dù họ có muốn tuân thủ các nguyên tắc của cơ chế kinh tế toàn cầu hay không đi Dwight H. Perkins 9 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? nữa – họ cũng không thể bắt chước cách thức kiểm soát đối với sự phát triển công nghiệp mà Tổng thống Park Chung Hee thực hiện ở Hàn Quốc những năm 1970. Ở Hàn Quốc vào đầu những năm 1970, 46 tập đoàn công nghiệp lớn nhất (chaebol) chiếm 37% giá trị gia tăng trong công nghiệp chế tạo và 19% tổng GDP phi nông nghiệp. Chỉ tính riêng 5 chaebol hàng đầu thôi cũng đã chiếm 15% giá trị gia tăng trong công nghiệp chế tạo. Các doanh nghiệp quốc doanh ở Hàn Quốc lúc đó chiếm 13% nữa trong tổng GDP phi nông nghiệp (Jones và Sakong 1980: 148, 260-66). Do đó hơn một nửa giá trị gia tăng trong công nghiệp chế tạo nằm trong tay chưa tới 200 doanh nghiệp. Tổng thống Park và các bộ trưởng của mình thường hay gặp gỡ các vị lãnh đạo những doanh nghiệp này và thường đích thân theo dõi sự tiến triển của chúng trong việc thực hiện chính sách công nghiệp toàn quốc. Vấn đề các nhà hoạch định chính sách công nghiệp Trung Quốc đương đầu cũng chính là vấn đề mà các nhà hoạch định chính sách ở nhiều nơi khác phải đương đầu– dân số cực kỳ đông của Trung Quốc. Số lượng doanh nghiệp cần có để chiếm một nửa tổng sản lượng công nghiệp Trung Quốc lên đến con số hàng trăm ngàn doanh nghiệp. Nếu Trung Quốc cố gắng giảm con số này xuống còn khoảng vài trăm doanh nghiệp, chiếm 1/3 hoặc hơn giá trị gia tăng trong công nghiệp chế tạo thì những doanh nghiệp này – sau khi được củng cố – sẽ phải lớn gấp 10 đến 20 lần các chaebol của Hàn Quốc những năm 1970. Rất khó nhận thấy Trung Quốc làm thế nào để có thể tiến hành chính sách công nghiệp chủ động tích cực theo đường lối thúc đẩy công nghiệp hóa chất và công nghiệp nặng của Hàn Quốc những năm 1970. Theo cách đó của Hàn Quốc thì văn phòng Tổng thống thiết kế cách thức phát triển toàn bộ khu vực công nghiệp nặng, xuống đến từng nhà máy và bao gồm cả quy mô của từng nhà máy riêng lẻ. Sau đó văn phòng Tổng thống thương lượng với các nhà lãnh đạo của chaebol để xác định ai sẽ là người thực hiện các kế hoạch của chính phủ. Bằng cách này, Tổng thống Hàn Quốc, sau khi làm việc với ủy ban bao gồm vài chục chuyên gia, có khả năng đưa ra những chỉ đạo thực tiễn để phát triển khu vực mà sau này chiếm hơn một nửa tổng sản lượng công nghiệp chế tạo của Hàn Quốc và chiếm tỉ trọng tương đương trong tổng kim ngạch xuất khẩu.4 Nếu các nhà hoạch định chính sách công nghiệp Trung Quốc có nỗ lực tương tự như vậy thì họ sẽ phải xử lý vài ngàn doanh nghiệp chứ không phải vài chục. Một ủy ban nho nhỏ tọa lạc trong văn phòng của Thủ tướng Trung Quốc không thể làm nổi. Thay vào đó, Trung Quốc có thể phải tạo ra guồng máy hành chính khổng lồ và trao cho nó quyền ra lệnh các xí nghiệp thực hiện kế hoạch của mình. Chính sách công nghiệp Hàn Quốc của Park Chung Hee là một ví dụ cực đoan của quá trình ra quyết định tập trung. Bộ Ngoại thương và Công nghiệp (MITI) của Nhật Bản đóng vai trò tương tự nhưng dựa phần nào ít hơn vào sự chỉ đạo tập trung và dựa nhiều hơn vào sự phối hợp và hợp tác với một số lớn các hiệp hội công nghiệp tư nhân. Hiện nay cơ chế này được mọi người coi như là nhân tố chính góp phần gây ra tình trạng đình trệ kinh tế mà Nhật Dwight H. Perkins 10 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? Bản phải nếm trải trong những năm 1990, nhưng người ta cảm nhận rằng một quốc gia như Trung Quốc đang ở giai đoạn sớm hơn nhiều của quá trình tăng trưởng có thể làm cho cơ chế này hoạt động có hiệu quả giống như Nhật Bản vào những năm 1960 và 1970. Do vậy cũng có thể mô hình MITI với việc chính phủ đi đầu trong nỗ lực công nghiệp có thể đem lại hiệu quả tốt hơn đối với Trung Quốc so với mô hình Hàn Quốc hay tốt hơn so với cũng mô hình này ở Nhật Bản những năm 1990. Tuy nhiên, rất có thể bộ máy hoạch định chính sách công nghiệp của Trung Quốc quay trở về chính quá khứ của Trung Quốc và hoạt động với nhiều khía cạnh giống như Ủy ban Kế hoạch Nhà nước trước đây. Chắc chắn rằng điều đó có thể xảy ra nếu những người thực hiện chính sách công nghiệp Trung Quốc đại đa số đều là các quan chức từ bộ máy lập kế hoạch trước đây. Các nhà hoạch định chính sách công nghiệp Việt Nam đã không và hiện nay cũng không phải đối mặt với vấn đề của Trung Quốc, tức số lượng quá lớn các doanh nghiệp công nghiệp. Tổng số doanh nghiệp quốc doanh giảm từ 3020 năm 1989 xuống còn 1958 năm 1995, phần lớn là vì Việt Nam đóng cửa các doanh nghiệp quốc doanh làm ăn không hiệu quả do chính quyền địa phương quản lý. Số lượng doanh nghiệp do chính quyền trung ương trực tiếp quản lý không thay đổi nhiều trong thời kỳ đổi mới (hay cải cách), tổng cộng có 549 doanh nghiệp năm 1995 (Ngân hàng Thế giới 1997: bảng 8.1; Việt Nam, Tổng Cục Thống kê 1994: 79). Thậm chí những số liệu này có phần thể hiện quá cao tổng số bởi vì liên doanh giữa doanh nghiệp nước ngoài và Việt Nam phần lớn đều được gộp trong khu vực nhà nước. Số lượng doanh nghiệp tư nhân chỉ trên 1000; chỉ có trên 5000 hợp tác xã công nghiệp (giảm từ 21.900 vào năm 1989) và thêm khoảng 368.000 cơ sở công nghiệp hộ gia đình (năm 1992). Tuy nhiên, tỉ trọng của khu vực quốc doanh trong tổng giá trị sản lượng công nghiệp ở Việt Nam cao hơn nhiều so với Trung Quốc. Tỉ trọng của khu vực quốc doanh trong tổng sản lượng công nghiệp năm 1992 là 71% và tỉ trọng này tăng trong suốt thời kỳ đổi mới những năm 1990. Khu vực kinh tế hộ gia đình đóng góp hầu hết phần còn lại trong sản lượng công nghiệp (24% năm 1992). Do đó chính phủ trung ương Việt Nam đã trực tiếp kiểm soát hầu hết sản lượng công nghiệp thậm chí sau thập kỷ đổi mới. Bằng cách kiểm soát vài trăm doanh nghiệp, các nhà hoạch định chính sách chính phủ ở Hà Nội, về mặt nguyên tắc, có thể chỉ đạo và giám sát hầu hết sự phát triển quan trọng của công nghiệp. So sánh với tình hình ở Trung Quốc, số lượng các doanh nghiệp công nghiệp hiện đại của Việt Nam ít, một phần do dân số Việt Nam chỉ có 6% dân số Trung Quốc và một phần do công nghiệp Việt Nam phát triển hạn chế hơn nhiều kể từ giữa những năm 1990. Liệu điều đó có dẫn đến việc Việt Nam có khả năng tiến hành chính sách công nghiệp theo kiểu Hàn Quốc hay Nhật Bản những năm 1970 hay không? Các nhà kinh tế học tân cổ điển thuần túy khẳng định rằng chính sách công nghiệp chủ động tích cực (activist) hiệu quả thực ra là một thuật ngữ tự bản thân đã mâu thuẫn và do đó câu trả lời của họ cho câu hỏi đặt ra bên trên là một chữ “không” rõ ràng. Kinh nghiệm gần đây của Nhật Bản trong những năm 1990 và Hàn Quốc cuối những năm 1990 cũng thể hiện Dwight H. Perkins 11 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? rõ rằng một chính sách công nghiệp chủ động tích cực có thể dẫn đến sai lầm. Trong khoảng thời gian dài trước khi khủng hoảng tài chính Châu Á diễn ra, các nhà ra quyết định kinh tế ở cả Hàn Quốc và tỉnh Đài Loan đều bỏ ra rất nhiều thời gian và công sức cố gắng loại bỏ phần lớn điều họ cho là tình trạng quản lý kiểm soát quá mức vào giai đoạn chủ động tích cực trước đây. Nhưng người Châu Á, cũng giống như những người khác, cũng xem xét kinh nghiệm của Hàn Quốc và Nhật Bản vào những năm 1960 và 1970 và kết luận rằng những nước này chắc hẳn đã đang đi đúng hướng. Các nhà lịch sử kinh tế học từ lâu đã chỉ ra rằng trong quá trình phát triển kinh tế ở những nước đi sau, nhà nước thường đóng vai trò lớn hơn so với các nước công nghiệp đi đầu. Một trong những “lợi thế của sự tụt hậu” đó là người đi sau có thể học hỏi từ những người đi trước và viên chức cao cấp của chính phủ đôi khi có đủ khả năng tiến hành những học hỏi cần thiết (quan điểm này được thể hiện rõ ràng nhất trong các tác phẩm của Alexander Gerschenkron; xem Gerschenkron 1962). Các viên chức cao cấp của chính phủ Việt Nam có thể học hỏi được gì từ kinh nghiệm của Hàn Quốc và Nhật Bản, áp dụng những gì có hiệu quả trong chính sách công nghiệp của các nước đó và điều chỉnh lại hay tránh lập lại những lỗi lầm rõ ràng của Hàn Quốc hay Nhật Bản? Về vấn đề đó, với việc Trung Quốc hạn chế vai trò của chính phủ tới mức độ có thể kiểm soát được thì liệu Trung Quốc có thể làm giống như thế được hay không? Có ba lý do, nảy sinh từ giai đoạn gần đây và tình hình hiện nay, lý giải tại sao Việt Nam và Trung Quốc có thể gặp khó khăn lớn trong việc thực hiện chính sách công nghiệp theo kiểu Hàn Quốc hay Nhật Bản một cách hiệu quả cho dù các nguyên tắc của cơ chế kinh tế quốc tế cho phép làm như vậy. Điều trước tiên đó là bộ máy quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế (economic bureaucracy) ở cả hai nước được xây dựng và đào tạo để thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung, chứ không phải kiểu hoạch định chiến lược mà Hàn Quốc và Nhật Bản áp dụng. Hệ thống hoạch định chiến lược dựa nhiều vào “sự hướng dẫn”, lực lượng thị trường, và khu vực tư nhân khi đến giai đoạn thực hiện kế hoạch. Để thực hiện kế hoạch, các nhà hoạch định trung ương trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung trông cậy vào các mệnh lệnh, được hỗ trợ bằng sự kiểm soát trực tiếp đối với hầu hết nhập lượng. Việt Nam và Trung Quốc dĩ nhiên có thể xóa đi bộ máy quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế hiện nay của mình và xét ở một mức độ nào đó thì họ cũng đã làm như thế. Năm 1998 Trung Quốc bắt đầu giảm mạnh biên chế của chính phủ. Sau đó cả hai nước có thể xây dựng lại bộ máy quản lý kinh tế mới theo mô hình của Hàn Quốc và Nhật Bản. Việc cơ cấu lại như thế có thể thực hiện được nhưng rất có thể không xảy ra. Điều có khả năng xảy ra hơn là chính quyết định xây dựng hệ thống hoạch định chiến lược theo kiểu Hàn Quốc hay Nhật Bản trở thành một cái cớ để duy trì càng nhiều bộ máy quản lý nhà nước theo kiểu kế hoạch hóa cũ càng tốt. Một số người trong bộ máy này có thể được đào tạo lại để thực hiện phương pháp mới nhưng nhiều người vẫn cứ bám lấy cách làm cũ mà họ biết rõ nhất. Lý do thứ hai và thứ ba lý giải tại sao việc vận hành có hiệu quả chính sách công nghiệp theo kiểu Hàn Quốc hoặc Nhật Bản gặp khó khăn liên quan đến chính trị và tham nhũng. Hàn Quốc và Nhật Bản những năm 1960 và 1970 chắc chắn đã có kinh nghiệm với tình trạng Dwight H. Perkins 12 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? tham nhũng và với việc các quyết định kinh tế được đưa ra dựa nhiều vào các tiêu chuẩn chính trị hơn là các tiêu chuẩn kinh tế và kỹ thuật. Nhưng chính trị và tham nhũng không phải là một phần quan trọng trong các quyết định về chính sách công nghiệp những năm 1960 và 1970. Tổng thống Park Chung Hee ở Hàn Quốc cách ly ê kíp công nghiệp nặng và công nghiệp hóa chất trong Nhà Xanh [dinh Tổng thống] của mình ra khỏi chính trị sao cho các quyết định được đưa ra chỉ dựa trên tiêu chuẩn kỹ thuật mà thôi. Khi một chaebol nhận nhiệm vụ quan trọng của chính phủ thì lý do chính là Tổng thống Park nghĩ rằng họ có thể làm được công việc đó. Người ta cũng kỳ vọng các doanh nghiệp quốc doanh Hàn Quốc hoạt động tốt xét về kinh tế và tài chính và đó là lý do chính lý giải tại sao công ty thép khổng lồ POSCO hoạt động tốt được như vậy. Vào những năm 1990, khi chính trị đóng một vai trò quan trọng trong các quyết định công nghiệp và kinh tế ở Hàn Quốc thì kết quả là sự phá sản của công ty thép Hanbo và khủng hoảng nợ năm 1997-98. Nhật Bản cũng tách chính trị và tham nhũng khỏi MITI vào thời hoàng kim của tổ chức này.5 Các nhà chính trị gây ảnh hưởng rất lớn đến việc chi tiêu của nhà nước vào các công trình công chánh nhưng các quan chức vốn là chuyên gia trong những ngành có liên quan lại là người đưa ra chính sách công nghiệp; các chính sách tài chính và thương mại được sử dụng để hỗ trợ quyết định có tính kỹ thuật đó. Các tiêu chuẩn kỹ thuật sử dụng không phải lúc nào cũng là các tiêu chuẩn lý tưởng hay chính xác để có thể đạt được sự phát triển công nghiệp hiệu quả, nhưng những người ra quyết định về chính sách công nghiệp cố gắng làm điều tốt nhất cho đất nước mình. Họ không tạo ra đặc lợi cho chính mình hay cho những nhà cầm quyền chính trị. Chính trị và tham nhũng là những yếu tố thường xuyên xuất hiện trong cách thức đưa ra và thực hiện các quyết định kinh tế ở cả Việt Nam lẫn Trung Quốc trong những năm 1990. Các cơ quan quốc tế khi cố gắng đo lường mức độ tham nhũng ảnh hưởng đến các quyết định kinh doanh thường xếp Trung Quốc và Việt Nam ở khoảng cuối danh sách và đứng đầu là các quốc gia như Singapore gần như không có tham nhũng trong kinh doanh.6 Các đơn vị hải quan tại cả hai nước thường đòi lại quả nếu muốn nhập khẩu hàng vào nước mình. Các quyết định dựa vào chính trị không có dính líu đến tham nhũng có thể cũng có tác hại y như vậy. Một nhà máy hóa dầu đặt tại miền Trung Việt Nam cách xa nguồn cung và xa thị trường có thể trở thành một sự lãng phí to lớn đối với nguồn lực đầu tư còn hạn chế của đất nước. Dự án đập Ba Núi (Three Gorges) ở Trung Quốc được thực hiện dựa trên các tiêu chuẩn cả về chính trị và kinh tế. Nếu chi phí xây dựng đập tăng lên cao hơn nhiều so với dự toán ban đầu thì dự án có thể góp phần làm chậm lại sự tăng trưởng của đất nước. Ở Trung Quốc và Việt Nam, các tiêu chuẩn chính trị sẽ không bị loại bỏ một sớm một chiều khỏi các quyết định của chính phủ có tác động đến nền kinh tế. Chính trị đóng một vai trò quan trọng trong các quyết định của hầu hết các chính phủ trên thế giới. Chính phủ Park Dwight H. Perkins 13 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? Chung Hee của Hàn Quốc và MITI của Nhật Bản vào những năm 1960 và 1970 là những trường hợp ngoại lệ (những điểm nằm ngoài) giống như chính phủ Singapore hiện nay. Các dự án về các công trình công chánh trên thế giới được thực hiện vừa để kiếm phiếu bầu hay các hình thức ủng hộ chính trị khác vừa để cung cấp cơ sở hạ tầng cần thiết. Ở Hoa Kỳ, những dự án như vậy được gọi dưới cái tên là những “dự án kiếm phiếu bầu” (porkbarrel). Trung Quốc và Việt Nam tuy có hệ thống chính trị chuyên chính, nhưng các chính trị gia điều hành hệ thống chính trị này phải giành lấy sự ủng hộ chính trị từ các khu vực bầu cử khác nhau để có thể đưa ra quyết định. Tổng thống Park Chung Hee chủ yếu dựa vào quân đội hiện đại cộng với những người nông dân vùng nông thôn để có được sự ủng hộ chính trị cho mình và ông ta không cần phải mua chuộc sự ủng hộ của các chính trị gia hay tài phiệt công nghiệp khác. Họ hoàn toàn lệ thuộc vào ông ấy. Có nhiều cách để giảm vai trò chính trị trong việc ra các quyết định kinh tế. Cách dễ thấy nhất là để cho khu vực tư nhân tự đưa ra hầu hết các quyết định của chính mình mà không có sự can thiệp của nhà nước, nhưng nếu làm như vậy, Trung Quốc và Việt Nam rất khó có thể giải quyết vấn đề làm thế nào để xây dựng được cơ sở hạ tầng cần thiết. Vì cả lý do chính trị lẫn lý do kinh tế, chính phủ rất có thể đóng vai trò chủ đạo trong việc phát triển cơ sở hạ tầng trong giai đoạn ít nhất một hoặc hai thập kỷ tới. Hầu hết các dự án đầu tư vào cơ sở hạ tầng tại các nước khác ở Châu Á, bao gồm Nhật Bản vào nửa đầu của thế kỷ 20, đều do nhà nước thực hiện.7 Nỗ lực nhằm giảm đến mức thấp nhất tác động chính trị đối với hiệu quả của những dự án này sẽ phụ thuộc vào các biện pháp như sử dụng nhiều hơn thể thức đấu thầu (đấu thầu công khai các dự án trên cơ sở cạnh tranh) và minh bạch hơn nữa (chẳng hạn như cho phép báo chí đưa tin về những sai phạm cũng như thành công). Rất nhiều các biện pháp có thể được sử dụng để kiểm soát tình trạng tham nhũng và tìm kiếm đặc lợi (rent seeking)∗ nhưng các biện pháp quan trọng nhất bao gồm việc giảm đi cơ hội thực hiện hành vi tham nhũng và tìm kiếm đặc lợi. Nếu cơ hội ít đi thì khi đó có thể kiểm soát số lượng mục tiêu hạn chế hơn. Hầu hết các cơ hội để tìm kiếm đặc lợi đều xuất phát từ nỗ lực của chính phủ trong việc điều tiết nền kinh tế thông qua việc cấp phép và các thủ tục tương tự. Khi một doanh nghiệp cần xin phép một viên chức và viên chức này có quyền tùy tiện (hay tùy ý) cấp hoặc không cấp phép thì cơ hội nảy sinh đối với việc chi trả không chính thức và thông thường việc này bất hợp pháp. Quyền tùy tiện thương lượng thuế hay xác định chủng loại hàng nhập khẩu chịu thuế cũng tạo ra cơ hội giống như vậy. Danh sách còn dài nhưng điểm chính ở đây rất đơn giản. Để kiểm soát hành vi tìm kiếm đặc lợi, chính phủ cần giảm sự can thiệp mang tính quản lý kiểm soát của mình tới mức thấp nhất cần thiết để đạt được những mục tiêu quốc gia quan trọng. Khi cần phải can thiệp về mặt quản lý kiểm soát và thuế má thì quyền tùy tiện của các viên chức chính phủ phải giữ ở mức thấp nhất. ∗ rent là lợi nhuận kinh tế vượt mức bình thường, có khi là những khoản lợi đặc biệt, ở đây rent seeking tạm dịch là tìm kiếm đặc lợi. Dwight H. Perkins 14 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? Ở Đông Á, Singapore là một mẫu hình lý tưởng đối với cách thức kiểm soát tham nhũng. Hồng Kông có cùng hiệu quả như vậy trong công tác này. Cả hai nước đều cho phép thị trường chi phối hầu hết các quyết định và đưa ra các nguyên tắc, dựa vào luật với sự hỗ trợ của các tòa án hoạt động độc lập một cách hợp lý, để giám sát việc điều hành còn lại. Hai nước có các ủy ban chống tham nhũng hoạt động mạnh mà thành công của các ủy ban này một phần là do khả năng tập trung nỗ lực vào một số ít lĩnh vực còn lại mà cơ hội tham nhũng vẫn còn tồn tại. Chính sách công nghiệp chủ động tích cực đối nghịch với nỗ lực giảm hành vi tìm kiếm đặc lợi. Các công cụ được sử dụng để thực thi những sáng kiến chính sách công nghiệp của chính phủ có liên quan và thậm chí đòi hỏi phải có các loại giấy phép khác nhau, sự kiểm soát của chính phủ đối với các mặt hàng nhập khẩu thiết yếu, và các khoản cho vay với lãi suất được trợ cấp do chính phủ chỉ đạo. Thông thường các viên chức tiến hành hình thức can thiệp này phải được trao cho quyền tùy tiện cao độ. Đôi khi bất cứ ai nộp đơn xin đều có thể được hưởng các khoản trợ cấp trên cơ sở chính sách công nghiệp, tuy nhiên điều này không phải là lúc nào cũng xảy ra. Từ những gì đã thảo luận bên trên về chính trị và tìm kiếm đặc lợi, Trung Quốc và Việt Nam có thể rút ra ý nghĩa rất rõ ràng đối với chính sách công nghiệp của mình. Ngoại trừ việc trở lại một cách kỳ diệu với tinh thần cách mạng của những năm 1950 ở Trung Quốc và những năm 1960 và 1970 ở Việt Nam (và cơ chế giám sát rất chặt chẽ), việc đưa ra quyết định của chính phủ ở cả hai quốc gia này sẽ bị chính trị ảnh hưởng rất nhiều. Hành vi tìm kiếm đặc lợi cũng sẽ phổ biến khi cơ hội cho phép. Nếu hai quốc gia nỗ lực đưa vào áp dụng chính sách công nghiệp theo kiểu MITI thì kết quả thường sẽ dẫn đến việc quyết định đầu tư và các quyết định kinh tế khác thấp hơn mức tối ưu xa. Do vậy, tăng trưởng kinh tế có thể sẽ sụt giảm và việc tìm kiếm đặc lợi có thể làm xói mòn chính khả năng đáng tin cậy của chính phủ. Điều tương tự như vậy cũng đã và đang xảy ra không phải vì Trung Quốc và Việt Nam đưa vào áp dụng mô hình cơ chế của Hàn Quốc và Nhật Bản mà chính bởi vì nhiều chính sách can thiệp của cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước đây vẫn chưa bị loại bỏ. Mối nguy hiểm nằm ở chỗ sức hấp dẫn trong cách tiếp cận của Hàn Quốc và Nhật Bản sẽ dẫn đến các quyết định vốn thật sự làm cho chính sách phát triển công nghiệp rơi vào khu vực tranh tối tranh sáng giữa cơ chế kế hoạch hóa và cơ chế thị trường. Giải pháp thay thế khác là Trung Quốc và Việt Nam phải loại bỏ hầu hết các thủ tục can thiệp vào sự vận hành của thị trường. Liệu điều đó có dẫn đến việc Trung Quốc và Việt Nam phải để cho các lực lượng thị trường định đoạt các quyết định phát triển công nghiệp và phải hạn chế vai trò của nhà nước ở mức cung cấp đường sá, điện năng, và đầu tư vào một ít dự án cơ sở hạ tầng khác vốn theo truyền thống do nhà nước lo?8 Dĩ nhiên, các nhà lãnh đạo ở Trung Quốc và Việt Nam không nhìn nhận vấn đề theo cách này. Hướng đi của họ vẫn còn mang tính can thiệp cao nhưng họ Dwight H. Perkins 15 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? không nói rõ rằng hướng đi như vậy đang hướng đến đâu. Sự háo hức dành cho mô hình chính sách công nghiệp của Hàn Quốc và Nhật Bản đã giảm đi phần nào và những người chỉ trích mô hình này tỏ ra táo bạo hơn do họ cảm nhận được mối liên hệ giữa việc áp dụng mô hình này với cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997-98. Các nhà hoạch định chính sách công nghiệp của Việt Nam vẫn còn mắc kẹt ở một mức độ đáng kể vào các chiến lược thay thế hàng nhập khẩu và vào việc nhà nước tiếp tục chi phối tất cả ngoại trừ các doanh nghiệp nhỏ nhất và các doanh nghiệp do nhà đầu tư nước ngoài kiểm soát hay quản lý. Nhiều nhà đầu tư nước ngoài bắt đầu rút ra khỏi Việt Nam năm 1998 và 1999, một phần do các cuộc khủng hoảng tại đất nước của mình, nhưng một phần cũng do gặp phải khó khăn khi phải đối phó với tình trạng quan liêu của bộ máy quản lý nhà nước. Chừng nào tốc độ tăng trưởng của Việt Nam vẫn còn cao – trung bình khoảng 9%/ năm từ năm 1992 cho tới hết năm 1997 trước khi giảm xuống còn từ 4-5%/ năm vào năm 1998 và 1999 – thì chừng đó vẫn còn chưa thể có sự thay đổi căn bản về cách tiếp cận đối với phát triển công nghiệp. Tuy nhiên, nếu mức tăng trưởng giảm mạnh hay thậm chí nếu vẫn ở mức như năm 1998 và 1999 thì những tranh cãi về tương lai của chính sách công nghiệp sẽ trở nên sôi nổi hơn. So với Việt Nam, Trung Quốc đã đi xa hơn trong các cuộc tranh luận của mình đối với vai trò thích hợp của nhà nước trong công nghiệp. Quyết định đẩy mạnh các cuộc đàm phán để gia nhập WTO là ví dụ tốt nhất cho thấy rằng nhiều nhà lãnh đạo kinh tế Trung Quốc đã nhận ra nhu cầu cần có bước tiến quyết định để thực hiện những nguyên tắc của cơ chế kinh tế toàn cầu. Tương tự, quyết định của chính phủ trung ương chỉ trực tiếp kiểm soát 500 doanh nghiệp nhà nước, hay thậm chí 1000, có thể được xem như việc loại bỏ bớt vai trò trực tiếp rộng lớn của nhà nước trong sự phát triển công nghiệp theo đường lối của Hàn Quốc những năm 1970. Vai trò can thiệp vào công nghiệp trực tiếp từ trung ương hiện vẫn còn ở Trung Quốc nhằm vào hai mục tiêu hạn chế hơn. Mục tiêu thứ nhất là chọn một ngành công nghiệp nào đó, hay nhiều nhất là vài ngành, và sử dụng sự hỗ trợ của nhà nước để làm cho ngành công nghiệp đó đủ khả năng cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Còn mục tiêu thứ hai là cho các doanh nghiệp quốc doanh làm ăn thua lỗ thêm thời gian để một là có khả năng sinh lợi trở lại, hai là phá sản nhưng phải bảo đảm không gây xáo trộn về mặt chính trị. Vấn đề các doanh nghiệp quốc doanh làm ăn thua lỗ sẽ được xem xét ở phần tiếp theo của chương này. Nỗ lực của chính phủ Trung Quốc trong việc phát triển một hoặc vài ngành công nghiệp then chốt có thể được xem như là chiến lược ngành công nghiệp non trẻ, mặc dù một số doanh nghiệp loại này đã tồn tại trong nhiều thập kỷ. Hay chúng ta có thể coi nỗ lực đó là phiên bản hẹp hơn của cơ chế hoạch định chiến lược theo kiểu MITI. Những năm 1990, hầu hết sự chú ý đều đổ dồn vào ngành sản xuất xe hơi. Mỗi năm sản xuất ra hơn 1 triệu chiếc đủ loại, Trung Quốc có một thị trường đủ lớn để đạt được lợi thế kinh tế nhờ quy mô và thị trường đó ngày càng phát triển mạnh mẽ. Rất nhiều doanh nghiệp trong số hàng trăm doanh nghiệp của Trung Quốc trong ngành này có quy mô nhỏ và lạc hậu và thậm chí một số ít Dwight H. Perkins 16 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? doanh nghiệp lớn phải vật lộn với chi phí cao và thường liên doanh với các công ty Đức, Nhật Bản và Mỹ. Các công ty xe hơi của Hàn Quốc và Nhật Bản phải mất hơn một thập kỷ mới có đủ khả năng cạnh tranh quốc tế và công ty Proton của Malaysia hiện vẫn chưa đủ khả năng cạnh tranh quốc tế sau hơn một thập kỷ kể từ khi khởi động. Do đó, ngành công nghiệp xe hơi của Trung Quốc có thể cần phải có sự hỗ trợ của nhà nước trong tương lai. Vì vậy, thật là điều đáng ghi nhận khi Trung Quốc tiến hành và ký kết hiệp định thương mại với Mỹ mặc dù hiệp định đưa ra thời gian biểu để mở cửa tương đối nhanh thị trường xe hơi Trung Quốc. Các hiệp định thương mại chính thức trên giấy tờ và quá trình thực thi thực sự trong thực tế dĩ nhiên là hai chuyện hoàn toàn khác nhau và các nhà thương thuyết thương mại Trung Quốc không phải lúc nào cũng dễ dàng làm cho các cơ quan có thẩm quyền tại địa phương tuân thủ những gì họ đã ký kết. Dẫu vậy, chẳng có mấy ai nghi ngờ thực tế là nỗ lực thúc đẩy gia nhập WTO cho thấy rằng nhiều nhà lãnh đạo Trung Quốc nhận ra nhu cầu phát triển các ngành công nghiệp chiến lược của mình theo cách thức phù hợp với những nguyên tắc của hệ thống thương mại mở, đúng như quy định trong các hiệp định quốc tế chi phối cơ chế toàn cầu. Có nhiều lý do có sức thuyết phục lý giải tại sao Trung Quốc vẫn còn chịu nhiều áp lực buộc tiến đến nền kinh tế thị trường hoàn toàn với việc chính phủ giảm mạnh sự can thiệp của mình trong việc phát triển khu vực công nghiệp. Khu vực này quá lớn và bao gồm quá nhiều (hàng ngàn) doanh nghiệp, đến nỗi Bắc Kinh không thể kiểm soát một cách có hiệu quả. Có quá nhiều yếu tố chính trị và tìm kiếm đặc lợi trong quá trình ra quyết định kinh tế của Trung Quốc đến nỗi không thể đưa ra các quyết định phát triển công nghiệp chủ yếu dựa trên các tiêu chuẩn kinh tế và kỹ thuật thích hợp. Và các nguyên tắc của hệ thống thương mại thế giới – các nguyên tắc mà Trung Quốc phải dựa vào đó để tiếp tục phát triển hàng xuất khẩu của mình – rõ ràng mâu thuẫn với chính sách trọng thương tương tự như các chính sách mà các nước khác ở Đông Á trước đây áp dụng. Có phải những lý do thuyết phục nêu trên có nghĩa rằng Trung Quốc sẽ từ bỏ nỗ lực duy trì chính sách công nghiệp chủ động tích cực theo mô hình Hàn Quốc và Nhật Bản hay theo một mô hình nào khác? Dẫu cho đối với một quan sát viên là nhà kinh tế bên ngoài Trung Quốc, các lập luận trên có sức thuyết phục đến đâu đi nữa thì cũng sẽ phải mất một thời gian dài trước khi những lập luận như vậy được chấp nhập hoàn toàn ở Trung Quốc, đặc biệt ở cấp địa phương, nơi mà phần lớn các quyết định liên quan đến việc thực thi những nguyên tắc toàn cầu sẽ diễn ra. Nhiều nhà lãnh đạo Trung Quốc hiện nay đã có kinh nghiệm trong bộ máy kế hoạch hóa tập trung. Hơn nữa, Trung Quốc đã có hàng thế kỷ cai trị với bộ máy hành chính tập trung. Thái độ và cách làm việc đã ăn sâu như thế không thể biến mất một sớm một chiều được. Nhưng các yếu tố truyền thống không quyết định tất cả. Khi truyền thống và kinh nghiệm cá nhân mâu thuẫn với những đòi hỏi của tình hình hiện tại thì thông thường truyền thống và kinh nghiệm phải nhường bước. Quá trình này phải mất nhiều thời gian, trước hết phải hiểu được bản chất của vấn đề khó khăn rồi sau đó tiến hành những thay đổi cần thiết để loại bỏ vấn đề khó khăn đó. Dwight H. Perkins 17 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? Nhiều trong số các lập luận như thế này cũng áp dụng đối với Việt Nam. Sự khác biệt nằm ở chỗ Việt Nam chưa cam kết đi theo chiến lược xuất khẩu dựa vào hàng công nghiệp chế tạo và vẫn tiếp tục phụ thuộc nhiều vào con đường công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu. Khu vực công nghiệp và số xí nghiệp công nghiệp của Việt Nam cũng nhỏ hơn nhiều so với Trung Quốc, do đó chính sách kiểm soát của Hà Nội không hẳn là không thể thực hiện được một cách rõ ràng giống như trường hợp của Trung Quốc. Việt Nam ban đầu từ chối ký kết hiệp định thương mại với Mỹ, một hiệp định mà chính các viên chức Việt Nam đã thương lượng, là một bằng chứng rõ ràng cho thấy sự lưỡng lự của nhiều viên chức, thậm chí trong ban lãnh đạo cấp cao, không muốn chấp nhận loại chính sách công nghiệp rất có khả năng là loại chính sách thích hợp nhất cho quốc gia. Con đường dẫn đến cải cách doanh nghiệp nhà nước Cho đến lúc này, bài viết tập trung thảo luận về vai trò của chính sách công nghiệp của chính phủ trong việc định hình sự phát triển các doanh nghiệp công nghiệp ở Trung Quốc và Việt Nam. Những người đưa ra quyết định về cách thức tổ chức các doanh nghiệp này phải đối mặt với những sự lựa chọn nào? Hầu hết các vấn đề ở đây liên quan đến việc Trung Quốc và Việt Nam nên tiến hành hoàn tất quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước như thế nào. Dĩ nhiên, có nhiều vấn đề trong lĩnh vực này không liên quan đến vấn đề khó khăn của doanh nghiệp nhà nước. Chẳng hạn, câu hỏi liệu các TVE có phải là làn sóng công nghiệp trong tương lai của Trung Quốc hay không và nếu có thì chúng sẽ phải thay đổi như thế nào để vẫn có tính cạnh tranh. Vấn đề này, cũng giống như nhiều vấn đề khác, có thể được xác định trước hết bởi các lực lượng thị trường và sau đó mới được xác định bởi những nguyên tắc do Bắc Kinh định ra. Các TVE Trung Quốc cũng là chủ đề thảo luận trong chương 7 của Lin và Yao, trong tài liệu này.9 Tuy nhiên vấn đề khó khăn của doanh nghiệp nhà nước không phải là vấn đề chỉ cần để cho các lực lượng thị trường giải quyết là có ngay giải pháp. Nói cách khác, một mình các lực lượng thị trường chỉ có thể “giải quyết” vấn đề khó khăn của doanh nghiệp nhà nước nếu các chính phủ Việt Nam và Trung Quốc cho phép các lực lượng thị trường làm điều này, nhưng cả hai chính phủ không sẵn lòng cho phép thị trường tự do áp đặt giải pháp, vì nhiều lý do chính trị hoặc xã hội, trong số nhiều lý do khác. Có nhiều góc độ để xem xét vấn đề khó khăn của doanh nghiệp nhà nước. Trong nhiều năm Trung Quốc và Việt Nam nhìn nhận vấn đề này dưới góc độ là trao cho các doanh nghiệp này sự tự chủ hạn chế. Phần thưởng dựa trên thành tích hoạt động của các đơn vị, hàng hóa sản xuất vượt mức chỉ tiêu chính phủ giao có thể đem bán với giá cao hơn trên thị trường, và có thể mua các nhập lượng trên thị trường nếu hệ thống phân bổ của nhà nước không có các nhập lượng này. Khi hệ thống phân bổ của nhà nước dần dần không còn nữa thì chính phủ đưa vào áp dụng cái gọi là “cơ chế trách nhiệm doanh nghiệp”, rập khuôn một Dwight H. Perkins 18 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Kinh teá phaùt trieån Baøi ñoïc Chính saùch coâng nghieäp vaø taøi chính ôû Trung quoác vaø Vieät nam: moâ hình môùi hay chæ laø söï laëp laïi kinh nghieäm cuûa ñoâng aù? cách mơ hồ theo mô hình cơ chế trách nhiệm hộ gia đình đã tỏ ra thành công trong nông nghiệp. Nhưng mức độ tự chủ dành cho các doanh nghiệp nhà nước luôn ít hơn so với mức độ mà các hộ gia đình nông thôn được hưởng. Trong những khía cạnh quan trọng có tính quyết định, các doanh nghiệp nhà nước vẫn là tiểu đơn vị trong trong bộ máy quản lý của chính quyền cấp trung ương hay cấp tỉnh có trách nhiệm giám sát chúng. Một số nhà kinh tế phản bác ý kiến cho rằng các doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động hiệu quả nhưng thực sự có một số doanh nghiệp nhà nước hoạt động có hiệu quả cao tại Châu Á. POSCO, công ty sản xuất thép khổng lồ của Hàn Quốc đã được đề cập ở phần trên. Singapore đã thành lập nhiều doanh nghiệp nhà nước thành công, và những doanh nghiệp này có tổng doanh số bán đến 9,2 tỉ US$ và lợi nhuận là 2,1 tỉ US$ năm 1990 (Goh 1992). Hãng hàng không Singapore Airlines – một trong số những hãng hàng không tốt nhất trên thế giới – là một doanh nghiệp nhà nước. Phần lớn ngành công nghiệp nặng của tỉnh Đài Loan trong các lĩnh vực từ hóa dầu cho đến sắt thép trước đây đều do các doanh nghiệp nhà nước đóng vai trò chủ đạo, và nhiều doanh nghiệp trong số này vẫn chưa được tư nhân hóa. Những doanh nghiệp nhà nước này hướng chủ yếu vào thị trường nội địa và không phải là nguồn gốc cho thành quả xuất khẩu năng động của Đài Loan nhưng chúng cũng không làm trì trệ nhiều lắm đối với khả năng xuất khẩu của Đài Loan. Cần phải có các điều kiện nghiêm ngặt để đi đến thành công đối với doanh nghiệp nhà nước ở những nơi khác của Châu Á. Tất cả những doanh nghiệp này đều được hưởng một mức độ tự chủ cao. Thành tích hoạt động của ban giám đốc được đánh giá chủ yếu hay thậm chí duy nhất dựa vào khả năng tạo ra lợi nhuận lâu dài cho doanh nghiệp. Ở đây hầu như không có tình trạng đa mục tiêu – các doanh nghiệp nhà nước ở những nơi khác trên thế giới thường được áp đặt nhiều mục tiêu. Quyền tự chủ và định hướng lợi nhuận thường khó đạt được. POSCO được điều hành bởi một cá nhân mà về phương diện chính trị có nhiều ảnh hưởng hơn so với hầu hết các vị bộ trưởng đương thời. Singapore có khả năng tách rời hoàn toàn các doanh nghiệp nói trên khỏi các yếu tố chính trị địa phương. Trung Quốc và Việt Nam phải làm gì để cho các doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn thành công và liệu những điều cần phải làm có khả thi trong bối cảnh Trung Quốc và Việt Nam hay không?10 Không có gì là bí mật đối với việc cần phải làm gì. Các doanh nghiệp nhà nước phải được trao cho quyền tự chủ hoàn toàn và chủ yếu đáp ứng đối với các lực lượng thị trường mà thôi. Những bước đi cần thiết để đạt được mục đích đó đã được thảo luận rất nhiều tại Trung Quốc và ít hơn một chút tại Việt Nam. Sau đây là những vấn đề chính yếu. Trước hết, các doanh nghiệp nhà nước phải tự đứng trên đôi chân của mình về mặt tài chính và đối mặt với hạn chế ngân sách cứng. Tiền vay phải được hoàn trả theo lãi suất thị trường, mà nếu không làm được như vậy sẽ dẫn đến phá sản. Thuế phải dựa trên các luật lệ và thuế suất cố định và không phụ thuộc vào sự thương lượng giữa doanh nghiệp và người Dwight H. Perkins 19 Biên Dòch: Hoaøng Phöông Hieäu Ñính: Xinh Xinh