Tài liệu Giáo trình soạn thảo văn bản hành chính

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI TS. ĐOÀN THỊ TỐ UYÊN GIÁO TRÌNH SOẠN THẢO VĂN BẢN HÀNH CHÍNH (viết mới) Hà Nội, 2019 MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU ............................................................................................................ 1 Bài 1 KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN HÀNH CHÍNH .............................................. 2 1. KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI, VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN HÀNH CHÍNH ... 2 1.1. Khái niệm, phân loại văn bản hành chính ................................................ 2 1.1.1. Khái niệm ............................................................................................... 2 1.1.2. Đặc điểm của văn bản hành chính ......................................................... 4 1.1.3. Phân loại văn bản hành chính................................................................. 8 1.2. Vai trò của văn bản hành chính ............................................................... 12 2. YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN HÀNH CHÍNH .......................................... 14 2.1. Yêu cầu về nội dung .................................................................................. 14 2.1.1. Đảm bảo tính hợp pháp ........................................................................ 14 2.1.2. Đảm bảo tính hợp lí .............................................................................. 15 2.2. Yêu cầu về hình thức ................................................................................. 17 2.2.1. Quốc hiệu/ Tiêu đề ............................................................................... 19 2.2.2. Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản ............................................... 19 2.2.3. Số, kí hiệu của văn bản ........................................................................ 23 2.2.4. Địa danh, thời gian ban hành văn bản pháp luật .................................. 24 2.2.5. Tên loại và trích yếu nội dung của văn bản ......................................... 25 2.2.6. Phần kí .................................................................................................. 26 2.2.7. Dấu trong văn bản hành chính thông dụng .......................................... 29 2.2.8. Nơi nhận văn bản ................................................................................. 31 2.3. Yêu cầu về ngôn ngữ trong văn bản hành chính .................................... 32 2.3.1. Đảm bảo chính xác, rõ ràng ................................................................. 32 2.3.2. Đảm bảo trang trọng, lịch sự ................................................................ 34 2.3.3. Đảm bảo tính phổ thông, thống nhất .................................................... 35 3. QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH THÔNG DỤNG... 36 3.1. Xác định hình thức, nội dung và độ mật, độ khẩn của văn bản hành chính .................................................................................................................. 37 3.1.1. Xác định hình thức, nội dung văn bản ................................................. 37 3.1.2. Xác định độ mật, độ khẩn của văn bản ................................................ 38 i 3.2. Thu thập và xử lý thông tin ...................................................................... 39 3.3. Xây dựng đề cương và soạn thảo văn bản .............................................. 41 3.3.1. Xây dựng đề cương văn bản................................................................. 41 3.3.2. Soạn thảo dự thảo văn bản ................................................................... 42 3.4. Kiểm tra văn bản trước khi ký ban hành ............................................... 43 3.5. Thông qua, ký ban hành văn bản hành chính ........................................ 44 3.5.1. Thông qua văn bản hành chính ............................................................ 45 3.5.2. Ban hành văn bản hành chính .............................................................. 45 Bài 2 SOẠN THẢO BIÊN BẢN ............................................................................ 50 1. KHÁI NIỆM VÀ PHÂN LOẠI BIÊN BẢN................................................... 50 1.1. Khái niệm biên bản ................................................................................... 50 1.2. Phân loại biên bản ..................................................................................... 51 2. CÁCH GHI BIÊN BẢN ................................................................................... 51 3. YÊU CẦU ĐỐI VỚI BIÊN BẢN .................................................................... 53 3.1. Yêu cầu về hình thức ................................................................................. 53 3.2.Yêu cầu về nội dung ................................................................................... 54 3.3. Yêu cầu về ngôn ngữ ................................................................................. 54 4. CÁCH THỨC SOẠN THẢO BIÊN BẢN ...................................................... 55 4.1 Cách thức soạn thảo hình thức của biên bản .......................................... 55 4.2. Cách thức soạn thảo nội dung của biên bản. .......................................... 57 4.2.1. Soạn thảo nội dung của biên bản vụ việc ............................................. 57 4.2.2. Soạn thảo nội dung của biên bản hội nghị ........................................... 67 Bài 3 SOẠN THẢO CÔNG VĂN, CÔNG ĐIỆN ................................................. 73 1. SOẠN THẢO CÔNG VĂN ............................................................................. 73 1.1. Khái niệm và phân loại công văn ............................................................. 73 1.1.1. Khái niệm công văn ............................................................................. 73 1.1.2. Phân loại công văn ............................................................................... 75 1.2. Nội dung của công văn .............................................................................. 76 1.3. Yêu cầu đối với soạn thảo công văn......................................................... 77 1.4. Cách thức soạn thảo công văn................................................................. 79 1.4.1. Cách thức soạn thảo hình thức của công văn ....................................... 79 1.4.2. Cách thức soạn thảo nội dung công văn............................................... 80 ii 1.5. Soạn thảo nội dung một số loại công văn ................................................ 83 1.5.1. Công văn chỉ đạo, đôn đốc, giao nhiệm vụ và nhắc nhở cấp dưới. ..... 83 1.5.2. Công văn hướng dẫn ............................................................................ 85 1.5.3. Công văn giải thích .............................................................................. 86 1.5.4. Công văn trả lời .................................................................................... 86 1.5.5. Công văn đề nghị, yêu cầu ................................................................... 87 1.5.6. Công văn giao dịch, trao đổi thông tin. ................................................ 89 1.5.7. Công văn mời dự họp, hội nghị, đại hội .............................................. 90 1.5.8. Công văn thăm hỏi, cảm ơn ................................................................. 90 2. SOẠN THẢO CÔNG ĐIỆN ............................................................................ 91 2.1. Khái niệm và yêu cầu khi soạn thảo công điện ...................................... 91 2.2. Cách thức soạn thảo công điện ................................................................ 92 Bài 4 SOẠN THẢO TỜ TRÌNH ............................................................................ 95 1. KHÁI NIỆM, MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG CỦA TỜ TRÌNH ............................ 95 1.1. Khái niệm tờ trình ..................................................................................... 95 1.2. Mục đích sử dụng của tờ trình ................................................................. 96 2. YÊU CẦU ĐỐI VỚI TỜ TRÌNH.................................................................... 97 3. CÁCH THỨC SOẠN THẢO TỜ TRÌNH ..................................................... 98 3.1. Soạn thảo tờ trình một công việc cụ thể .................................................. 98 a, Phần mở đầu ............................................................................................... 98 b, Phần nội dung chính ................................................................................... 99 c, Phần kết luận .............................................................................................. 99 3.2. Soạn thảo tờ trình kèm theo dự thảo văn bản ...................................... 102 Bài 5 SOẠN THẢO BÁO CÁO, THÔNG BÁO ................................................. 108 1. SOẠN THẢO BÁO CÁO .............................................................................. 108 1.1. Khái niệm, phân loại báo cáo ................................................................. 108 1.1.1.Khái niệm ............................................................................................ 108 1.1.2. Phân loại báo cáo................................................................................ 109 1.2.Yêu cầu đối với báo cáo ........................................................................... 111 1.2.1. Đảm bảo tính kịp thời......................................................................... 111 1.2.2. Đảm bảo tính chính xác, trung thực. .................................................. 112 1.2.3. Đảm bảo tính cụ thể, có trọng tâm, trọng điểm ................................. 112 iii 1.3. Cách thức soạn thảo báo cáo .................................................................. 113 1.3.1. Soạn thảo báo cáo tổng hợp ............................................................... 113 1.2.3. Soạn thảo báo cáo chuyên đề ............................................................. 117 1.2.4. Soạn thảo báo cáo đột xuất................................................................. 119 2. SOẠN THẢO THÔNG BÁO ........................................................................ 121 2.1. Khái niệm thông báo ............................................................................... 121 2.2. Mục đích sử dụng thông báo .................................................................. 122 2.3. Yêu cầu đối với thông báo ...................................................................... 124 2.4. Cách thức soạn thảo thông báo .............................................................. 125 Bài 6 SOẠN THẢO ĐIỀU LỆ, QUY CHẾ, QUY ĐỊNH, NỘI QUY ............... 129 1. KHÁI NIỆM ĐIỀU LỆ, QUY CHẾ, QUY ĐỊNH, NỘI QUY ................... 129 2. YÊU CẦU ĐỐI VỚI ĐIỀU LỆ, QUY CHẾ, QUY ĐỊNH, NỘI QUY ...... 131 3. SOẠN THẢO ĐIỀU LỆ, QUY CHẾ, QUY ĐỊNH, NỘI QUY .................. 132 3.1.Soạn thảo điều lệ ....................................................................................... 132 3.1.1. Đối với điều lệ của tổ chức xã hội ..................................................... 132 3.1.2. Đối với điều lệ của doanh nghiệp ...................................................... 136 3.2. Soạn thảo quy chế nội bộ ........................................................................ 140 3.3. Soạn thảo quy định.................................................................................. 143 3.4. Soạn thảo nội quy .................................................................................... 145 3.4.1. Nội quy cơ quan nhà nước ................................................................. 146 3.4.2. Nội quy của trường học ...................................................................... 148 3.4.3. Nội quy lao độngcủa doanh nghiệp................................................... 150 Bài 7 SOẠN THẢO, ĐỀ ÁN, DỰ ÁN, CHƯƠNG TRÌNH, KẾ HOẠCH CÔNG TÁC.......................................................................................................................... 158 1. KHÁI NIỆM ĐỀ ÁN, DỰ ÁN, CHƯƠNG TRÌNH, KẾ HOẠCH CÔNG TÁC...................................................................................................................... 158 1.1. Khái niệm ................................................................................................. 158 1.2. Phân loại ................................................................................................... 159 2. VAI TRÒ CỦA DỰ ÁN, ĐỀ ÁN, CHƯƠNG TRÌNH, KẾ HOẠCH CÔNG TÁC...................................................................................................................... 160 3. YÊU CẦU ĐỐI VỚI DỰ ÁN, ĐỀ ÁN, CHƯƠNG TRÌNH, KẾ HOẠCH CÔNG TÁC......................................................................................................... 161 3.1. Phù hợp với chinh sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, và chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức. .......................................................... 161 iv 3.2. Phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế ở cơ quan, tổ chức ............ 161 3.3. Nội dung của đề án, dự án, chương trình, kế hoạch công tác phải cụ thể, thuyết phục ............................................................................................. 162 3.4. Dự án, đề án, chương trình, kế hoạch công tác phải đảm bảo tiết kiệm được thời gian, công sức và tiết kiệm đến mức tối đa chi phí . .................. 163 4. CÁCH THỨC SOẠN THẢO ĐỀ ÁN, DỰ ÁN, CHƯƠNG TRÌNH, KẾ HOẠCH CÔNG TÁC ........................................................................................ 163 4.1. Soạn thảo đề án, dự án ............................................................................ 163 4.1.1. Phần mở đầu ....................................................................................... 163 4.1.2 Phần nội dung ...................................................................................... 164 4.1.3. Phần kết thúc ...................................................................................... 166 4.2. Soạn thảo kế hoạch, chương trình công tác .......................................... 176 4.2.1. Soạn thảo kế hoạch công tác .............................................................. 176 4.2.2. Soạn thảo chương trình công tác ........................................................ 185 v LỜI NÓI ĐẦU Soạn thảo, ban hành văn bản hành chính có vị trí quan trọng, diễn ra thường xuyên trong hoạt động quản lí của các cơ quan, tổ chức từ trung ương đến địa phương. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các cơ quan, tổ chức ban hành văn bản hành chính nhằm thực hiện hoạt động quản lí một cách có hiệu quả nhất. Văn bản hành chính là phương tiện chủ yếu để ghi lại và truyền đạt các thông tin trong quản lí nên ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động quản lí của các cơ quan, tổ chức. Do vậy, ban hành văn bản hành chính có chất lượng luôn là mục tiêu hàng đầu của các cơ quan ban hành ra chúng. Trong chương trình đào tạo cử nhân luật, soạn thảo văn bản hành chính là môn học bắt buộc nhằm trang bị cho người học kiến thức về văn bản hành chính và kĩ năng soạn thảo văn bản hành chính cụ thể như khái niệm, phân loại, yêu cầu, quy trình ban hành văn bản hành chính; quy tắc sử dụng ngôn ngữ để soạn thảo văn bản hành chính, cách thức soạn thảo hình thức, nội dung biên bản, công văn, tờ trình, báo cáo… Vì thế, việc biên soạn Giáo trình Soạn thảo văn bản hành chính phù hợp với yêu cầu đào tạo của Nhà trường và nhu cầu của người học là thực sự cần thiết. Giáo trình Soạn thảo văn bản hành chính được tác giả biên soạn dựa trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành, cơ sở khoa học, thực tiễn về soạn thảo văn bản hành chính, đồng thời có sự tham khảo giáo trình về soạn thảo văn bản của một số cơ sở đào tạo Luật học khác. Trường Đại học Mở Hà Nội xin trân trọng giới thiệu và mong nhận được ý kiến đóng góp của độc giả để Giáo trình Soạn thảo văn bản hành chính ngày càng được hoàn thiện. Hà Nội, tháng … năm 2020 TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI 1 Bài 1 KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN HÀNH CHÍNH A. MỤC TIÊU Về kiến thức: Trang bị cho người học những kiến thức cơ bản về văn bản hành chính như: Khái niệm, phân loại, vai trò của văn bản hành chính, các yêu cầu đối với văn bản hành chính và quy trình ban hành văn bản hành chính. Về kĩ năng: Trên cơ sở những kiến thức lý thuyết giúp người học trau dồi kỹ năng phân tích, kỹ năng nhận diện văn bản hành chính từ đó đánh giá đúng vai trò, vị trí của văn bản hành chính trong hoạt động quản lý của mọi cơ quan, tổ chức. Về thái độ: Trang bị cho người học có được thái độ đúng đắn và trách nhiệm khi tham mưu cho lãnh đạo ban hành văn bản hành chính. B. NỘI DUNG 1. KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI, VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm, phân loại văn bản hành chính 1.1.1. Khái niệm Công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản hành chính có vị trí quan trọng, diễn ra hàng ngày trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp từ trung ương đến địa phương. Bởi văn bản vừa là phương tiện vừa là công cụ để ghi lại và truyền đạt kịp thời chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước, vừa là công cụ hỗ trợ cho hoạt động quản lý của mọi cơ quan, tổ chức. Các văn bản này được các cơ quan, tổ chức cụ thể hoá bằng quyết định quản lý nhằm chỉ đạo, điều hành đưa chủ trương, quyết định đó vào cuộc sống. Vì thế, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và doanh nghiệp luôn ban hành văn bản hành chính nhằm thực hiện hoạt động quản lý một cách có hiệu quả nhất. 2 Như vậy, các chủ thể khi sử dụng văn bản hành chính để truyền đạt thông tin, ghi nhận lại sự kiện thực tế thực chất là nhằm triển khai thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật của cấp trên hoặc để giải quyết các công việc cụ thể để điều hành quản lý trong nội bộ cơ quan, tổ chức; giao dịch công tác giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước với tổ chức và công dân nhằm phục vụ nhu cầu quản lí. Dưới góc độ khoa học, theo nghĩa rộng: “văn bản là vật mang tin được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ nhất định” hay “văn bản là phương tiện để ghi và truyền đạt thông tin dưới một dạng ngôn ngữ viết hay ký tự nhất định”1 Theo nghĩa hẹp: “Văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ, hồ sơ được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước, các cơ quan, tổ chức như nghị định, thông tư, nghị quyết, quyết định, công văn, tờ trình, nội quy, quy chế…” 2. Như vậy, theo nghĩa hẹp, sản phẩm của hoạt động quản lý là văn bản quản lý. Trong khái niệm văn bản quản lý, có thể chia theo tính chất quyền lực nhà nước bao gồm hai nhóm: văn bản pháp luật và văn bản hành chính. Trong đó văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của Nhà nước, được ban hành theo hình thức, thủ tục pháp luật qui định, luôn mang tính bắt buộc và được bảo đảm thực hiện bằng Nhà nước. Nhóm văn bản pháp luật có những đặc trưng là: luôn do chủ thể nhân danh Nhà nước ban hành, nội dung là ý chí của Nhà nước luôn có tính chất áp đặt, bắt buộc thực hiện với cá nhân, tổ chức trong xã hội và thể thức trình bày, thủ tục ban hành luôn tuân theo quy định của pháp luật. Trong nhóm văn bản pháp luật, dựa vào tính chất pháp lý chia thành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt). Nhóm văn bản hành chính được ban hành có mục đích hỗ trợ cho hoạt động quản lý, điều hành đối với mọi cơ quan, tổ chức và cụ thể hóa văn bản pháp luật để thực hiện trong nội bộ cơ quan, tổ chức đó. 1 Tạ Thị Thanh Tâm - Giáo trình môn Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quản lý hành chính nhà nước, Nxb Hành chính năm 2006. 2 Lê Văn In – Giáo trình văn bản quản lý nhà nước và kỹ thuật soạn thảo văn bản, Nxb Đại học quốc gia thành phố Hồ chí Minh 2009. 3 Dưới góc độ pháp lý, hiện nay theo quy định tại Điều 1 Thông tư số 01/2011/TT-BNV hướng dẫn thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản hành chính quy định: “Thông tư này hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính và bản sao văn bản; được áp dụng đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế và đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân…”. Khái niệm văn bản hành chính được Thông tư đề cập đến bao gồm hai nhóm: quyết định, nghị quyết, chỉ thị cá biệt và văn bản hành chính. Vì vậy, trong phạm vi Giáo trình này, khái niệm văn bản hành chính được đề cập đến như quy định của Thông tư 01/2011/TT-BNV để thấy được sự khác biệt về bản chất so với văn bản pháp luật. Văn bản hành chính được hiểu là văn bản do mọi chủ thể quản lý ban hành, có nội dung là ý chí của chủ thể quản lý hoặc thông tin đươc truyền tải trong quản lý, điều hành nhằm thực thi quy định pháp luật, trao đổi thông tin, phản ánh tình hình, ghi nhận sự kiện thực tế, … đáp ứng yêu cầu quản lý hiệu quả nhất. 1.1.2. Đặc điểm của văn bản hành chính Thứ nhất, văn bản hành chính do moi chủ thể quản lý ban hành. Đây là nhóm văn bản được ban hành bởi số lượng chủ thể nhiều nhất. Ở bất kỳ cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức xã hội, doanh nghiệp nào cũng đều ban hành văn bản hành chính để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ và góp phần đảm bảo cho hoạt động quản lý có hiệu quả của cơ quan, tổ chức đó.Ví dụ: đối với các cơ quan nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan đã ban hành nhiều loại văn bản hành chính để hỗ trợ như tờ trình dự thảo văn bản, báo cáo đánh giá tác động pháp luật, báo cáo tiếp thu ý kiến đống góp, công văn thẩm định, báo cáo thẩm tra…. Hoặc đối với tổ chức chính trị xã hội, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ cũng thường xuyên ban hành công văn đề nghị, tờ trình dự thảo Quy chế làm việc, báo cáo tổng kết công tắc năm… Còn với các đơn vị sự nghiệp công lập cũng như tư thục và doanh nghiệp (mọi loại hình doanh nghiệp) tần suất ban hành văn bản hành dụng khá lớn để thực hiện hoạt động quản lý như biên bản làm việc, biên bản bàn giao, công văn chỉ đạo, tờ trình, điều lệ, quy định, nội quy trong nội bộ, các giấy tờ hành chính… 4 Như vậy, văn bản hành chính được ban hành bởi mọi chủ thể quản lý, vì nhóm văn bản này có vai trò hỗ trợ cho hoạt động quản lý nói chung. Khác với văn bản hành chính, văn bản pháp luật chỉ được ban hành bởi cơ quan nhà nước và các cá nhân do Nhà nước ủy quyền, có nghĩa luôn nhân danh Nhà nước để ban hành. Thậm chí trong đó văn bản quy phạm pháp luật chỉ được ban hành bởi số lượng chủ thể hạn chế hơn so với văn bản áp dụng pháp luật dù cả hai loại văn bản này đều là văn bản pháp luật3. Còn các tổ chức xã hội và doanh nghiệp không có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật mà chỉ thực thi văn bản pháp luật và ban hành văn bản hành chính để hỗ trợ hoạt động quản lý. Thứ hai, văn bản hành chính có nội dung là ý chí của chủ thể quản lý và thông tin cần truyền đạt trong hoạt động quản lý. Trong hoạt động quản lí, các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp ban hành văn bản hành chính với sự đa dạng về tên loại và sự phong phú về nội dung để hỗ trợ cho quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đạt hiệu quả cao nhất. Nếu xem xét nội dung được thể hiện trong mỗi loại văn bản hành chính cụ thể thì có thể thấy mỗi loại văn bản này có nội dung khác nhau thậm chí có văn bản hành chính cùng tên loại nhưng lại được ban hành để giải quyết rất nhiều công việc cụ thể khác nhau. Ví dụ công văn là văn bản được các chủ thể quản lý sử dụng để chỉ đạo, đôn đốc cấp dưới, trao đổi thông tin, đề nghị cấp trên một công việc, cảm ơn, thăm hỏi, trình cấp trên văn bản khác, trả lời đề nghị… Tuy nhiên, xem xét trên bình diện chung nhất, nội dung của văn bản hành chính bao gồm: - Ý chí của chủ thể quản lý. Ý chí của chủ thể quản lý được hiểu là sự quyết tâm mong muốn đạt được lợi ích cho mình và cho đối tượng quản lý. Bất kỳ chủ thể quản lý nào cũng mong muốn cơ quan, tổ chức của mình quy củ, trật tự nề nếp về kỷ luật lao động và đạt hiệu quả cao về chất lượng công việc để từ đó đời sống vật chất và tinh thần cho cán bộ, công chức, viên chức, người lao động ngày càng được bảo đảm và nâng cao. Để có được mục đích này, người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải có công cụ và phương 3 Xem Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. 5 pháp quản lý. Trong đó, về công cụ quản lý không thể thiếu được và quan trọng nhất là pháp luật. Pháp luật là công cụ quan trọng nhất để Nhà nước và các tổ chức khác thực thi nhiệm vụ, điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Tuy nhiên, pháp luật chỉ đặt ra khuôn mẫu xử sự chung cho mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân mà không thể quy định cụ thể cho từng cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội. Mỗi cơ quan, tổ chức trong quá trình quản lý, điều hành có sự đặc thù nên rất cần có văn bản hành chính với nhiệm vụ cụ thể hóa quy định pháp luật để thực hiện trong nội bộ của mình cho phù hợp. Từ nhu cầu này mà hiện nay nhóm văn bản hành chính đặc trưng nhất về nội dung là ý chí của chủ thể ban hành đó là điều lệ, quy chế, quy định, nội quy, là công văn chỉ đạo, đôn đốc cấp dưới trực thuộc, là công điện của thủ trưởng cấp trên… Nhóm văn bản có nội dung ý chí này chung cho cả Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp. Ví dụ: Trên cơ sở Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành Quy chế làm việc của Văn phòng Ủy ban nhân dân kèm theo Quyết định số 316/QĐ-UBND. Hay trên cơ sở Điều lệ tổ chức và hoạt động, các doanh nghiệp cũng ban hành Quy chế làm việc hoặc Quy chế tổ chức, hoạt động của doanh nghiệp mình. Vậy, nhóm văn bản hành chính có nội dung là ý chí của chủ thể quản lý có sự khác biệt nào với văn bản pháp luật khi nội dung là ý chí của Nhà nước. Đối với văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành cũng có nội dung là ý chí của Nhà nước. Ý chí của Nhà nước trong văn bản pháp luật được hiểu là Nhà nước quyết tâm đạt được mục đích đem lại lợi ích cho Nhà nước và xã hội. Thông thường ý chí của Nhà nước được biểu hiện thông qua: Những chủ trương, đường lối, chính sách của Nhà nước mang tính định hướng; những qui tắc xử sự chung điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội theo hướng xác lập, làm thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của đối tượng thi hành văn bản đó; những mệnh lệnh áp dụng pháp luật mang tính bắt buộc đối với những cá nhân, tổ chức cụ thể. Điêm giống nhau cơ bản nhất về nội dung này giữa văn bản hành chính với văn bản pháp luật là có tính áp đặt đối tượng quản lý phải tuân thủ và chỉ có một 6 chiều duy nhất truyền mệnh lệnh đó là chủ thể quản lý truyền mệnh lệnh xuống đối tượng quản lý. Nhưng khác nhau đó là, ý chí của Nhà nước có tính chất bắt buộc chung cho mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội mà không bị giới hạn trong phạm vi nội bộ cơ quan, tổ chức, đồng thời nội dung trong văn bản pháp luật là căn cứ để văn bản hành chính được ban hành. Còn nội dung là ý chí của chủ thể quản lý trong văn bản hành chính (kể cả văn bản hành chính của Nhà nước ban hành) chỉ có giá trị bắt buộc trong nội bộ của cơ quan, tổ chức đó. Có thể thấy, văn bản hành chính được ban hành để hỗ trợ và tiếp nối cụ thể hơn nội dung của văn bản pháp luật nhằm thực thi pháp luật có hiệu quả. Nếu văn bản pháp luật đặt ra quy tắc xử sự chung thì một số văn bản hành chính đặt ra quy tắc xử sự nội bộ. Ví dụ: Quyết định ban hành Quy chế làm việc, nội quy, quy định… của cơ quan nhà nước, tổ chức, doanh nghiệp. - Thông tin cần truyền đạt trong hoạt động quản lý, điều hành của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp. Ngoài một số văn bản hành chính có nội dung là ý chí của chủ thể quản lý, văn bản hành chính còn có nội dung là thông tin cần truyền đạt trong quản lý, điều hành của cơ quan, tổ chức. Suy đến cùng thì bất kỳ văn bản nào cũng đều có thông tin. Tuy nhiên, với nhóm văn bản này rất cần được chia tách về nội dung ý chí của chủ thể và thông tin trong quản lý để thấy được bản chất và sự khác biệt giữa chúng. Nếu văn bản hành chính có nội dung là ý chí của chủ thể quản lý thì thông tin thường là mệnh lệnh của lãnh đạo truyền xuống đơn vị, nhân viên trực thuộc (cấp trên xuống cấp dưới), còn những văn bản hành chính khác thông tin được truyền tải đa chiều hơn. Theo chiều dọc thông tin được truyền tải từ cấp trên xuống cấp dưới (công văn chỉ đạo, đôn đốc, giải thích, hướng dẫn…), từ cấp dưới lên cấp trên (công văn, tờ trình, báo cáo, giấy tờ hành chính… gửi lên lãnh đạo cấp trên); trao đổi thông tin từ cơ quan, tổ chức này đến cơ quan tổ chức, cá nhân khác (công văn trao đổi, thông báo, thư mời, giấy mời…). Các thông tin trong nội dung của văn bản hành chính được truyền tải từ chủ thể này đến chủ thể khác nhằm hỗ trợ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ công tác quản lí mà không phải nội dung chứa đựng tính ý chí mang tính áp đặt và cưỡng chế như văn bản pháp luật. 7 Thứ ba, hình thức của văn bản hành chính tuân theo quy định pháp luật hoặc hướng dẫn của tổ chức. Hình thức của văn bản hành chính bao gồm tên loại và thể thức, kỹ thuật trình bày được quy định trong Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư, Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐ-CP và Thông tư số 01/2011/TT-BNV, ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Nhóm văn bản này đa dạng, phong phú về tên gọi như công văn, tờ trình, báo cáo, biên bản, diều lệ, nội quy, quy chế, quy định, chiến lược, đề án, kế hoạch, phiếu gửi, phiếu trình, giấy mời, giấy đi đường… So sánh với văn bản pháp luật, tên loại văn bản do mỗi cơ quan, cá nhân người có thẩm quyền ban hành được quy định chặt ché trong Hiến pháp năm 2013, các đạo luật tổ chức bộ máy, các luật, pháp lệnh điều chỉnh những lĩnh vực. Nhưng với văn bản hành chính, pháp luật không quy định cơ quan, tổ chức nào được ban hành văn bản hành chính với tên gọi cụ thể nào mà pháp luật cũng như hướng dẫn của một số tổ chức chỉ quy định về thể thức, kĩ thuật trình bày. Điều này được hiểu, mọi chủ thể quản lý tùy theo nhiệm vụ, chức năng và nhu cầu thực tiễn công việc quản lý đều có quyền ban hành mọi văn bản hành chính. Bên cạnh đó, thể thức và kỹ thuật trình bày của văn bản từ kết cấu chung, vị trí và cách thức thể hiện các đề mục trong hình thức của văn bản hành chính (quốc hiệu, tiêu ngữ, tên cơ quan, tổ chức, số kí hiệu, địa danh, thời gian ban hành… chữ ký và nơi nhận) do pháp luật và hướng dẫn của một số tổ chức quy định. 1.1.3. Phân loại văn bản hành chính Văn bản hành chính là nhóm văn bản được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau và rất phong phú, đa dạng về tên gọi. Do vậy cũng có nhiều cách phân loại văn bản hành chính theo các tiêu chí khác nhau. Nếu dựa vào tiêu chí chủ thể ban hành có văn bản hành chính của Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế (doanh nghiệp). Theo tiêu chí tên loại thì văn bản hành chính bao gồm: văn bản hành chính có tên loại (quy chế, quy định, quy hoạch, hướng dẫn, đề án, chương trình, kế hoạch, 8 thông báo, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, các loại giấy tờ, các loại phiếu) và văn bản hành chính không có tên loại (công văn) Dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng và ban hành văn bản thì văn bản hành chính được chia thành các loại sau: + Văn bản hành chính được sử dụng để giao dịch công tác Văn bản hành chính có mục đích thông tin giao dịch, là văn bản cơ quan, tổ chức, đơn vị ban hành để “truyền tải các thông tin quản lí” từ chủ thể này sang chủ thể khác. Các chủ thể sử dụng nhóm văn bản này để hỗ trợ thực hiện chức năng, nhiệm vụ, bao gồm: Công văn (hay còn gọi thư công) là văn bản hành chính dùng để trao đổi, giao dịch chính thức giữa các cơ quan Nhà nước với nhau, giữa cơ quan Nhà nước với tổ chức, giữa cơ quan Nhà nước, tổ chức với công dân để giải quyết công việc vì lợi ích chung nhằm thực hiện chức năng quản lý, điều hành một cách có hiệu quả nhất. Công điện là văn bản hành chính dùng để thông tin hoặc truyền đạt một mệnh lệnh của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhận có thẩm quyền trong những trường hợp khẩn cấp. Tờ trình là văn bản hành chính dùng để đề xuất với cấp trên có thẩm quyền phê duyệt một vấn đề mới phát sinh trong hoạt động của cơ quan, tổ chức nhằm thực hiện chức năng quản lý, điều hành một cách có hiệu quả nhất. Thông báo là văn bản hành chính dùng để thông tin sự việc cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân để biết,để giải quyết hoặc để thực hiện công việc một cách có hiệu quả nhất. Báo cáo là văn bản hành chính được sử dụng để phản ánh tình hình thực tế, trình bày kết quả thực hiện công việc trong hoạt động của cơ quan, tổ chức làm cơ sở để đánh giá thực tiễn quản lý, đề xuất những biện pháp, phương án mới. Phiếu gửi là văn bản hành chính dùng để kèm theo văn bản gửi đi (văn bản, tài liệu) nhằm làm bằng chứng xác nhận cho việc gửi và nhận văn bản đó. Giấy giới thiệu (thư giới thiệu) là văn bản hành chính dùng để cấp cho cán bộ, nhân viên liên hệ giao dịch để thực hiện nhiệm vụ được giao, hoặc giải quyết các công việc cần thiết. 9 Giấy mời là văn bản hành chính dùng để mời cơ quan, tổ chức, cá nhân tham dự một công việc nào của đơn vị mình. + Văn bản hành chính được sử dụng để ghi nhận sự kiện Văn bản hành chính có mục đích ghi nhận sự kiện,là nhóm văn bản cơ quan, tổ chức, đơn vị ban hành dùng để mô tả lại toàn bộ các các diễn biến xảy ra trong thực tế để hỗ trợ các chủ thể quản lý thực hiện chức năng, nhiệm vụ, bao gồm: Biên bản là văn bản hành chính được sử dụng để ghi nhận sự kiện thực tế xảy ra làm cơ sở giúp chủ thể quản lý giải quyết công việc đảm bảo tính chặt chẽ về thủ tục. Giấy ủy nhiệm là văn bản hành chính của một cơ quan trao cho một cơ quan, tổ chức, cá nhân khác được ủy nhiệm đại diện cho mình trước cơ quan hoặc người thứ ba về nội dung và phạm vi thẩm quyền được ủy nhiệm để giải quyết một công việc nhất định. Giấy chứng nhận là văn bản hành chính dùng để cấp cho một cơ quan, tổ chức, cá nhân để xác nhận một sự việc nào đó là có thực. Giấy đi đường là văn bản hành chính dùng để cấp cho cán bộ, nhân viên nhằm xác nhận trong thời gian nhất định, tại đơn vị nhất định của ngườikhi được cử đi công tác. Hợp đồng là văn bản hành chính dùng để ghi lại kết quả đã được thỏa thuận giữa các cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân về một việc nào đó. + Văn bản hành chính được sử dụng để đặt ra quy tắc xử sự nội bộ Văn bản hành chính có mục đích đặt ra quy tắc xử sự nội bộ, là nhóm văn bản ban hành để đưa ra các quy định mang tính định hướng điều chỉnh các mối quan hệ trong và ngoài cơ quan, tổ chức, đơn vị nhằm hỗ trợ các chủ thể quản lý thực hiện chức năng, nhiệm vụ, bao gồm: Nội quy là văn bản hành chính được sử dụng để đặt ra quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ của các đối tượng nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong cơ quan, tổ chức và đơn vị đó. Quy chế là văn bản hành chính được sử dụng để đặt ra các quy định về quyền, nghĩa vụ của các đối tượng trong một lĩnh vực nhất định; về cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, nhằm phục vụ hoạt động quản lý của cơ quan, tổ 10 chức đó. Tuy nhiên, hiện nay điều lệ, quy chế và quy định ngoài việc được các cơ quan, tổ chức ban hành để đặt ra quy tắc xử sự trong nội bộ còn được Nhà nước ban hành để đặt ra quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật). Trong phạm vi Giáo trình này, chỉ đề cập và hướng dẫn soạn thảo đối với điều lệ, quy chế, quy định đặt ra quy tắc xử sự nội bộ, tức là với tính chất văn bản hành chính. + Văn bản hành chính được sử dụng để trình bày dự kiến công việc trong thời gian nhất định. Văn bản hành chính có mục đích trình bày dự kiến công việc cần thực hiện trong thời gian nhất định bao gồm: Chương trình là văn bản hành chính dùng để trình bày toàn bộ dự kiến những hoạt động theo một trình tự nhất định và trong một thời gian nhất định để đạt được mục tiêuđề ra. Đề án là văn bản hành chính dùng để trình bày một cách hệ thống dự kiến công việc cần thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định cùng với những biện pháp để tổ chức thực hiện công việc đó nhằm đạt được mục đích đặt ra với hiệu quả cao nhất. Kế hoạch là văn bản hành chính dùng để trình bày dự kiến về việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ công tác hoặc công việc của một cơ quan, đơn vị trong thời gian nhất định Phương án là văn bản hành chính dùng để trình bày dự kiến về cách thức, trình tự tiến hành công việc trong điều kiện và hoàn cảnh cụ thể nhất định. + Văn bản hành chính được sử dụng để trực tiếp áp dụng pháp luật trong nội bộ cơ quan, tổ chức: Quyết định là văn bản hành chính nội bộ được cơ quan, tổ chức sử dụng để ban hành kèm theo quy chế, quy định, nội quy nội bộ; giải quyết những công việc quan trọng liên quan đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức cũng như công việc chuyên môn. 11 Nghị quyết là văn bản hành chính nội bộ do cơ quan, tổ chức hoạt động theo chế độ tập thể ban hành để quyết sách những vấn đề quan trọng trong nội bộ cơ quan, tổ chức đó. 1.2. Vai trò của văn bản hành chính Văn bản hành chính là phương tiện không thể thiếu trong các hoạt động tác nghiệp cụ thể của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, xã hội, đơn vị kinh tế. Đây là nhóm văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản cấp trên hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc…Do vậy, trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý thì nhóm văn bản hành chính có vai trò hữu hiệu đó là: - Văn bản hành chính là phương tiện truyền đạt các nội dung điều hành, quản lý của các cơ quan, tổ chức. Trong quá trình điều hành hoạt động quản lý của mọi cơ quan, tổ chức, văn bản hành chính có vai trò vô cùng quan trọng trong việc truyền đạt các nội dung quản lý. Những mệnh lệnh của cơ quan, tổ chức cấp trên được truyền đến cơ quan, tổ chức cấp dưới trực thuộc thông qua những công văn, công điện, thông báo. Để tạo quy củ, trật tự và lề lối làm việc trong nội bộ, các cơ quan, tổ chức ban hành những điều lệ, quy chế, quy định, nội quy. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới thường xuyên có nhu cầu đề xuất, kiến nghị và xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên đối với những vấn đề vướng mắc, khó khăn bằng việc sử dụng những công văn đề nghị, tờ trình, báo cáo… Những văn bản hành chính này được ban hành đã giúp cơ quan, tổ chức hoạt động thông suốt, hiệu quả và thực sự trở thành phương tiện phổ biến để truyền đạt nội dung quản lý. - Là phương tiện truyền đạt thông tin góp phần thúc đẩy hoạt động quản lý có hiệu quả. Người lãnh đạo của các cơ quan, tổ chức luôn phải tổ chức công việc một cách khoa học nhất, quản lý được quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Để thực hiện nhiệm vụ này, người lãnh đạo phải biết thu thập và xử lý thông tin. Văn bản hành chính với tư cách là phương tiện ghi thông tin trong trường hợp này trở thành đối tượng lao động của người lãnh đạo. Xử lý thông tin tốt, người lãnh đạo 12 trong cơ quan, tổ chức sẽ ra những quyết định đúng và phù hợp, ngược lại xử lý thông tin không tốt, các quyết định quản lý sẽ không đảm bảo chất lượng và không đem lại hiệu quả cao. Những thông tin về kết quả thực hiện nhiệm vụ, cấp dưới phản ánh thông qua báo cáo; thông tin về sự kiện thực tế mang tính khách quan, là cơ sở để lãnh đạo xem xét giải quyết công việc đúng thủ tục, quy định, cơ quan, tổ chức thường sử dụng biên bản. Những thông tin mới, thay đổi cần được truyền đến cá nhân, tổ chức có liên quan, các cơ quan, tổ chức sử dụng thông báo. Cơ quan, tổ chức này cần truyền thông tin cho cơ quan, tổ chức, cá nhân khác để trao đổi, cảm ơn, thăm hỏi… thường sử dụng công văn, thông báo… Có thể nói, với nội dung là thông tin rất đa dạng, thường xuyên diễn ra trong hoạt động quản lý của mọi cơ quan, tổ chức, văn bản hành chính đã trở thành phương tiện, công cụ hỗ trợ rất đắc lực để các cơ quan, tổ chức hoàn thành tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình. - Là cơ sở và phương tiện cho công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát Kiểm tra, thanh tra, giám sát là hoạt động tất yếu trong quá trình quản lý nhằm đảm bảo cho bộ máy lãnh đạo và quản lý hoạt động có hiệu quả. Hiện nay, khi nhiệm vụ quản lý ngày càng được mở rộng và phức tạp, việc kiểm tra, giám sát càng trở nên quan trọng và có ý nghĩa to lớn. Tổ chức tốt việc kiểm tra sẽ làm cho công tác của người lãnh đạo trở nên tháo vát, linh hoạt, đồng thời có thể ngăn ngừa được những sai lầm trong chỉ đạo công việc, kịp thời đề ra các biện pháp khắc phục hạn chế một cách phù hợp nhất. Việc kiểm tra được thực hiện dựa trên cơ sở văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan, đơn vị; dựa trên quy định pháp luật về chuyên môn, nghiệp vụ; dựa trên cơ sở của những quy định nội bộ trong quy chế, quy định, nội quy. Như vậy, những văn bản hành chính cụ thể hóa quy định pháp luạt để thực hiện trong nội bộ sẽ là cơ sở để đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị. Kết quả của hoạt động kiểm tra được ghi nhận trong một số văn bản hành chính điển hình như kết luận, biên bản, báo cáo. Ở góc độ này, văn bản hành chính 13 đã trở thành phương tiện để ghi lại kết quả kiểm tra, góp phần làm cho hoạt động quản lý nề nếp và hiệu quả hơn. 2. YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 2.1. Yêu cầu về nội dung 2.1.1. Đảm bảo tính hợp pháp Dù đây là loại văn bản chỉ được sử dụng để triển khai thực hiện văn bản pháp luật hoặc trao đổi thông tin, giao dịch hay ghi nhận sự kiện, đặt ra quy tắc xử sự trong nội bộ… nhưng một yêu cầu đối với văn bản hành chính là nội dung các văn bản này phải đảm bảo tính hợp pháp. Sự hợp pháp về nội dung được biểu hiện như sau: - Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật Văn bản hành chính là một loại công cụ hỗ trợ hoạt động quản lí, do đó, việc ban hành loại văn bản này trong các cơ quan, tổ chức chính là việc thực hiện hoạt động quản lí, một hoạt động mang tính chính trị. Hoạt động này không được phép trái pháp luật, vì vậy, nội dung văn bản hành chính phải phù hợp với văn bản pháp luật của Nhà nước. Cho dù văn bản hành chính được ban hành bởi bất cứ chủ thể nào thì một trong những yêu cầu về nội dung là cần ghi nhận hoặc truyền đạt những thông tin hợp pháp, không trái với các qui định của pháp luật hiện hành và các văn bản của cơ quan, tổ chức cấp trên. Chẳng hạn: Công văn của Tổng cục trưởng Tổng cục A chỉ đạo cho các Cục thực hiện việc thông quan qua biên giới những hàng hóa thuộc danh mục cấm thì văn bản này nội dung trái quy định pháp luật. Về phương diện khác, tính hợp pháp của văn bản hành chính còn được đánh giá theo nguyên tắc “văn bản của cơ quan, tổ chức cấp dưới ban hành phải phù hợp và thống nhất với văn bản do cơ quan, tổ chức trung ương ban hành”. Nguyên tắc này phản ánh sự phân cấp trong hệ thống cơ quan, tổ chức từ trung ương đến địa phương, đồng thời tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của cả hệ thống theo trật tự quản lý. Như vậy, trong công tác ban hành văn bản hành chính của chính quyền địa phương một đòi hỏi đặt ra là phải đảm bảo tính hợp pháp trong sự phù hợp với các văn bản khác do cơ quan trung ương ban hành. Chẳng hạn, khi đánh giá nội dung hợp pháp của văn bản hành chính do Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành, cần xem xét nội dung văn 14