Tài liệu Giáo trình luật ngân sách nhà nước

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI • • • ■ GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC T T TT-TV • D H Q G H N 343.597 GIA 2010 00030 NHÀ XUẤT BẢN CÔNG AN NHẢN DÂN GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC I 9 5 - 2 0 10/C XB/8-09/C A N D i r ư ờ n í; đại h ọ c l u ậ t h à nội * • 9 • Giáo trình LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ Nước (Tái bản lần thứ 5) NHÀ XU Ấ T BẢN CÔNG AN NHÂN DÂN HÀ NÔI - 2010 Chủ biên TS. NGUYỄN VĂN T U Y ẾN Tập thể tác giả TS. NGUYỄN VÃN TUYẾN Chương I, VI TS. NGUYỄN THỊ ÁNH VÂN Chương II, V TS. PHẠM THỊ GIANG THU ThS. VŨ VĂN cư^NG Chương IV Chương III LỜI NÓI ĐẨU T ừ ìâii, hệ tlìôníị chính sâclì câníỊ nối clìiíiìíỊ và chính sách CÔHÍỊ tủi nói riêììiị (ỉã từn^ dược quan niệm và sử dụnq như là nlnĩníỊ câni’ cụ quan trọnẹ đ ể Nhà nước thực hiện các chức nâng kinh t ế và chức nâng x ã hội của mình. Vcri V nglìĩa là một hộ phận cấỉi thành quan trọniị trong chính sách công tài của mỗi quốc gia. Trong nhiều năm nay Liiật ngân sách nhà nước (bav Luật tài chính cônq, theo cách gọi của một s ố iiỉìà khoa học) íà lĩnh vực pháp luật ííã dành được s ự quan táììì sâu sắc của các nhà lập pháp, giới luật gia, cá c nhá quảìì lý và dông đảo sinh viên các ngành kinh tê, tài chính cũng như sinh viên ngành luật ở nlìiềii nước trên th ế giới. ở Việt Nam, troníỊ những năm qua pháp luật về ngăn sách nhà nicớc đ đ được tìm hiểu và khảo CÍCII như là một mảng quan trọng nhất trong môn học Luật tài chính tọi Trường dại học luật Hà Nội và nhiều c ơ sà đào tạo ìiiật khác trong cả nước. Tuy nhiên, đứng trước yêu cầu hức xúc của việc cải cách nền tài chính công ở nước ta tronẹ ẹ/ỡ/ đoạn lìiẹn nay, dỏng tluTi rímíĩ lở d ể dáp ưng yeu cảu hội nhập quốc t ế về phưcmg diện luật pháp, việc nghiên cícit sáu lum, kỹ ỉum và toàn diện lìơiì vê lĩnh vực pháp liiật quan trọng này là một yêu cầỉi khách quan đối với mọi c ơ sở nghiên CÍỈII và đào tao ìiiát lìoc. 5 Đ ể đáp ứng yêu cáu khách quan dó đồng th('n cũng lả d ể từng bước hoàn thiện bộ giáo trình làm tài liệu nghiên cứu và giảng dạy luật học, Tnửytig đại học luật Hà Nội biên soạn cuốn giáo trình "Luật ngăn sách nhả nước Giáo írình luật ngân sách nhà nước là một tài liệu độc lập trong hệ thốìig giáo trinh và tài liệu tham khảo của Trưcrìig, nó dưực biên soạn trên c ơ sở kết hợp giữa kinh nghiệm giảng dạy và nghiên cứii nhiều năm của các tác gid, cùniị vcn việc khảo cứu có chọn lọc các tài liệu trong nước và nước ngoài, gắn với việc tham chiểu, so sánh các quy tắc của phcip luật thực định Việt Nam và pháp luật nước ngoài vê những vấn đ ề cỏ liên quan đến lĩnh vực tài chính công và ngân sách nhà nước. Ý thức rằng chính sách công tài nói chung và pháp luật về ngân sách nói riêng vốn là vấn đê phức tạp, mọi c ố gắng và nỗ lực của các tác giả dù lớn đến đâu chắc cũng s ẽ không tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định. Trong lần xuất hản đầu tiên ấn phẩm này, tập thể tác già mong muốn nhận được nhiều ý kiến đóng góp, phê bình thiện chí của hạn đục gần xa đ ể giáo trinh này có thể được tu chỉnh hoàn thiện ỉưm trong các lần xuất bản sau. Xin trán trọng giới thiệu cùng bạn đọc. TRUỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CHƯƠNG I NHÁP MÒN L U Ả r NGÀN SÁCH NHÀ N ư ớc CHUƠNGI N H Ậ P M Ô N L U Ậ T NGÂN SÁ CH NHÀ Nước ỉ. TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ N ước 1. Sự ra đời của ngán sách nhà nước và thuật ngữ ngân sách nhà nước Lịch sử tài chính công đã chứng minh rằng có sự khác nhau đáng kể giữa ngân sách nhà nước và thuật ngữ ngân sách nhà nước. Nếu ngân sách nhà nước - với ý nghĩa là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, ra đời từ rất sớm cùng với sự hình thành của nhà nước trong lịch sử thì thuật ngữ ngân sách nhà nước - với tính cách là một khái niệm khoa học, lại ra đời muộn hcm rất nhiều, khi nhà nước đã phát triển đến giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tư đã trở nên cần thiết như một nhu cầu bất khả tránh. Trong thời kỳ đầu của lịch sử nhà nước, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước (mà sau này được gọi là quỹ ngân sách nhà nưntc) do ngirnri điíng đần nhà nưổc quyết định, ở giai đoạn này, quỹ tiền tê tập trung lớn nhất của nhà nước tuy cũng được thiết lập và sử dụng cho nhu cầu của nhà nước nhưiìg hoàn loàn chưa được quan niệm là “ngân sách nhà nước” theo đúng nghĩa của danh từ này mà ngày nay 7 GIAO 1'RÌNH LUẬT NOÂN SÁCH NHA NIắX ' chúng ta vẫn ihường quan Iiiệin. Sở dĩ có thế nhận xét như vậy là bởi vì, trong giai đoạn này việc thiết lập, quản lý và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước hầu như không được kế hoạch hoá, không được xác định niên độ và cũng không có luật lệ nào điều chỉnh một cách chi tiết, cụ thể/'* Mặt khác, vào thời điểm đó người ta cũng chưa thổ phân biệt và phân tách một cách rạch ròi giữa các khoản chi tiêu công cộng mang tính quốc gia với các khoản chi tiêu mang tính cá nhân của người đứng đầu bộ máy nhà nước. Các khoản thu và chi của người đứng đầu quốc gia luôn được hiểu đồng nghĩa với việc thu, chi của bộ máy chính quyền nhà nước, mặc dù trong nhiều trường hợp chúng được thực hiện không phải hoàn toàn vì lợi ích quốc gia. Sự mập mờ và thiếu minh bạch giữa lợi ích công và lợi ích tư trong việc hình thành, quản lý, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước cùng với bản chất của chế độ tập quyền quân chủ đã khiến cho các khoản chi tiêu ngày càng gia tãng trong tình trạng không thể kiểm soát được. Trên thực tế, hầu như gánh nặng chi tiêu của bộ máy quyền lực khổng lổ này đều được chia sẻ bởi dân chúng bằng gánh nặng thuê khoá nhưng chính những người phải đóng thuế là dân chúng lại không thể kiểm soát được giới hạn các khoản thu và các khoản chi mà nhà nước thực hiện. Sự độc quyền của nhà vua (với tư cách là người đứng đầu nhà nước) trong việc quyết định các khoản thu và chi tiêu của chính quyền nhà nước thời bấy giờ cùng với sự mập mờ, thiếu công khai minh bạch Iroug hoạt động tài chính nhà nước chính là những đặc trưng cơ bản của nền tài chính thời quân chủ. ( I ) . Xem : Từ điển ITiuật ngữ tài chính tín dụng, Nxb. Tài chính, Hà Nội, 1996, tr. 261. 8 ( 'IIH d N C I N IIÀ r MÒN 1,1lẬ r NGÀN SÁCIỈ NHÁ N ư ớ c Trong suốt những nãm u5n tại của nhà nước chiếm hữu nô lộ và nlià nước phong kiến, chê độ thuê khoá nặng nề, bất còng cùng với sự chi tiêu lãng phí của nhà nước đã nhen Iihóm trong lòng dân chúng những khát vọng về một chế độ lài chính dân chủ, trong đó dân chúng phải có quyền tham gia kiểm soát việc thu thuê và quyết định viộc sử dụng số liền thuế đó như thê nào cho các nhu cầu công cộng. Ý tưởng về sự tách bạch giữa tài chính công {hoạt động thu, chi của nhà nước) và tài chính tư (hoạt động thu, chi của cá nhân các thành viên trong bộ máy quyền lực nhà nước) đã bắt đầu manh nha lừ trong lòng chê độ phong kiến và trở thành mục tiêu đấu tranh của các tầng lớp xã hội tiến bộ (trong đó đại diện điển hình là giai cấp tư sản) nhằm chống lại chế độ vương triều phong kiến. Cho đến khi quốc hội đầu tiên ra đời trong lịch sử và trở thành một nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước thì sứ mệnh đầu tiên của quốc hội là phải tìm cách đoạt từ tay nhà vua thẩm quyền về tài chính, bao gồm quyền biểu quyết các khoản thu (chủ yếu là thuế) và biểu quyết các khoản chi tiêu mà chính quyền phong kiến sẽ được phép thực hiện trong thời hạn nhất định. Sự thắng lợi đầy khó khăn của những người đại diện nhân dân (tức là quốc hội) trong cuộc tương tranh quyền lực với nhà vua vì mục đích đấu tranh cho việc hình thành một nền tài chính dân chủ tiến bộ đã từng được xem là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự ra đời của thuật ngữ “ngân sách nhà nước” trong lịch sử. Theo các tài liệu nghiên cứu một cách có hệ thống về ngân sách,"' khái niệm “ngân sách nhà nước” bắt đầu hình thành đầu tiên ở nước Anh, sau đó được sử dụng rộng rãi ở (1). Xem : Lê Đinh O iân , Tài chánh công, Sài Gòn. 1971, tr. 2 4 2 , 243. GIAO TRÌNH l,UẬT NGÂN SACH NHÀ Nixk' Pháp, với ý nghĩa chỉ “lúi liền” của người thủ quỹ ngân khô. Cũng theo sự phân tích của các tài liệu này, kể từ khi xuất hiện quốc hội trong bộ máy nhà nước với hành trang đầu tiên là quyền lực về tài chính, ý tưởng phân chia và phân tách một cách rạch ròi giữa các khoản thu, chi “công” với các khoản thu, chi “tư” cũng ngày càng trở nên rõ nét hưn. Theo quan điểm này, tất cả những khoản thu và chi mang tính chất “công” đều ihuộc về nhà nước, do nhà nước thực hiện và được gọi là “ngân sách nhà nước”. Thuật ngữ “ngân sách nhà nước” đã ra đời trong hoàn cảnh đó và cho đến nay, nó vẫn luôn được thừa nhận như một thuật ngữ chính thống trong hệ thống thuật ngữ của nền kinh tế học cổ điển cũng như hiện đại. Ngày nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi không chỉ trong các diễn đàn khoa học mà cả trong đời sống thực tiễn, với ngụ ý đề cao ý thức chính trị của dân chúng trong việc đóng Ihuế cho quốc gia để góp phần chia sẻ gánh nặng chi tiêu với chính phủ. Mặt khác, việc sử dụng rộng rãi ihuật ngữ này cũng nhằm phân biệt giữa ngân sách của nhà nước với ngân sách của hộ gia đình, cá nhân và ngân sách của các tổ chức, đoàn thể xã hội. Cùng với thời gian, sự phát triển không ngừng của khoa học kinh tế cũng như của chính bản thân các hoạt động kinh tế đã làm cho thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được quan niệm và giải thích ngày càng sâu sắc hơn. Nếu như lúc đầu, iViuât ngữ ngân bách nhà nước chỉ được liiổu inỌl tách đơn thuần, giản dị là bản dự trù các khoản thu và chi tiêu mang tính chất “công” thì về sau thuật ngữ ngân sách nhà nước đã được quan niệm đầy đủ và rõ ràng hơn, với ý tưởng coi ngân sách nhà nước như là công cụ phân phối của cải vậi chất 10 ( ■!llí'(ỈNC ì N H Ặ r MÔN I.U Ầ r NGÂN SÁCH NHÀ N ư ớ c Irong tay nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh lê và duy trì bộ máy quyền lực chính trị trong xã hội. 2. Định nghĩa ngân sách nhà nước ve phưoììg diện kinh tế và pháp lý Trong cuốn “Tài chính công” nổi tiếng của mình, lác giả P^hilip E. Taylor đã định nghĩa rằng ''Ngán sách ìà chương trình tài chính chinh yếu của Chính phủ. Tài liệu lĩáy tập trung cá c d ự liệu thu và chi trong klìOỞng thời gian của tài kìioá, hao hàm các chương trình hoạt động phái ỉlìực hiện và cá c phương tiện lài trợ các htìợt động Nói như vậy, ngân sách nhà nước chẳng khác nào một kế hoạch tài chính khổng lồ của quốc gia mà quốc hội là người quyết định để cho phép chính phủ thực hiện trong phạm vi một tài khoá xác định. 2 ./. Định níỊỈiĩa ngân sách nhà nước vê phương diện kinh tế Ngân sách nhà nước, trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nước được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thường là một năm. Định nghĩa này có hai yếu tố: Một lâ, ngân sách nhà nước là bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc gia. Do đó phải được quốc hội, với tư cách là người đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó (1). X em : Philip E. Taylor. Tài chánh công, Trung tâm nghiên cứu Viêt Nam phiên dịch và xuất bản nãm 1963, tr. 15. n GIAO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC quyết định trước khi chính phủ đcm ra thi hành trên thực lê. Hơn thế nữa, quốc hội còn là người giám sát chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyển phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng nãm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc. Hai là, ngân sách nhà nước chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 hàng năm. Khoảng thời gian này được pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thưc hiện bản dự toán ngân sách nhà nước và được gọi là “năm ngân sách” hay “tài khoá”, thực chất là niên độ ngân sách. Trước đây, trong giai đoạn đầu của lịch sử ngân sách, các nhà nước chiếm hữu nô lệ và nhà nước phong kiến thường không quy định niên độ ngân sách và điều này dẫn đến sự tuỳ tiện, độc đoán của nhà nước trong việc tổ chức thu nộp và chi tiêu ngân sách. Hiển nhiên, sự tuỳ tiện và độc đoán này chỉ có lợi cho chính quyền nhưng lại đem đến những bất lợi đáng kể cho dân chúng là những người phải đóng thuê cho chính quyền sử dụng. Về sau, do sự đấu tranh kéo dài và bền bỉ của quốc hội trong nhiều năm mà nhà vua đã phải chấp nhận để cho quốc hội được quyền quyết định ngân sách nhà nước trong mộl niên độ nhất định, có thể là năm năm, ba năm, hai năm hoặc một năm tuỳ theo từng quốc gia. Ngày nay, phần lớn các quốc gia trên thế giới có quy định niên độ ngân sách là một năm, kổ tỉi ngày bản dự loán ngân sách có hiôu lực chu đếii khi nó kết thúc hiệu lực thi hành. Tuỳ theo tập quán của từng nước mà khoảng thời gian này có thể trùng hoặc không trùng với nãm dương lịch. Theo thông lệ, bản dự toán ngân sách nhà nước hàng năm 12 C llirơ N G I N IIẬ r MÔN I.UÁT NGÁN SÁCH NHÀ N ư ớ c sẽ được soạii thảo bởi một cơ quan cỏng quyền vừa có năng lực, vừa chuyên trách là bộ tằi chính hay bộ ngân khố, sau đó mới được chính phủ đệ trình lên cho quốc hội biểu quyết Ihông qua hoặc phê chuẩn đê’ sau đó chuyển giao lại cho chính phủ tổ chức thi hành trong thực tế. ở Việt Nam, việc soạn thảo dự toán ngân sách nhà nước hàng năm được chủ trì bởi Bộ tài chính cùng với sự phối hợp, hỗ trợ của một số cơ quan nhà nước khác có liên quan như Bộ kế hoạch và đầu tư, '4gân hàng nhà nước Việt Nam, ư ỷ ban ngân sách của Quốc hội... Các cơ quan này, mặc dù có chức năng, nhiệm vụ chuyên môn khác nhau do pháp luật quy định nhưng khi tham gia vào quá trình soạn thảo ngân sách nhà nước thì đều có chung bổn phận là cố gắng xây dựng một dự toán ngân sách thăng bằng, có tính khả thi và hiệu quả nhất. Xét về khía cạnh kỹ thuật, mỗi dự toán ngân sách nhà nước chỉ được dùng cho một năm và phải được thiết kế, xây dựng phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của năm đó nên đòi hỏi cả hai phần thu và chi của dự toán đều phải hết sức chi tiết, khoa học, khách quan, chính xác, trên sơ sở thu thập và xử lý tốt các thông tin về kinh tế - chính trị - xã hội trong nước và quốc tế. Nhiều khi, trong quá trình soạn thảo dự toán ngân sách nhà nước, các cơ quan có thẩm quyền không những phải nắm bắt để xử lý tốt các thông tin kinh tế chính trị - xã hội đã có hay đang có lĩià còn phải dự đoán tnrớc cả tình hình diễn biến thrri sự kinh tế, chính trị, xã hội sẽ diễn ra trong năm sau ở nước mình cũng như trong khu vực và trên thế giới (chẳng hạn vấn đề khủng hoảng kinh tế và lạm phát liền tệ trong nước và quốc tế; vấn đề chiến tranh và nội chiến hay khủng bố; vấn đề tăng giảm thu nhâp bằng 13 GIAO TRÌNH LUẬÌ' NGÂN SÁCH NHA NUOC tiền của cá nhân, các hộ gia đình hay chủ Irưcmg của nhà nước trong tương lai về chính sách kinh tế, chính sách xã hội...). Tất cả những thông tin như vây đều phải được dự đoán và dự liệu trước bằng các chỉ tiêu thu, chi ngân sách cụ thể, khách quan và hoàn hảo nhất. 2.2. Định nghĩa ngân sách nhà nước vê phương diện pháp lý Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nước còn là một khái niệm pháp lý. Khái niệm Iiày hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan trọng như môi tương quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng như sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách. Trong pháp luật thực định Việt Nam, khái niệm ngân sách nhà nước được đề cập tại Điều 1 Luật ngân sách nhà nước năm 2 0 02 , theo đó "‘'Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong d ự toán đã được c ơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm đ ể bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”, v ề cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt đáng kể so với quan niệm về ngân sách nhà nước dưới góc độ kinh tế. Điều này cũng dễ hiểu bởi lẽ nhiệm vụ cùa nhà làm luật trong lĩnh vực ngân sách nhà nước là phải tìm cách thể chế hoá các nội dung kinh tế cùa ngân sách nhà nước thành luật pháp để cho ngân sách nhà nước có thể dễ dàng thực hiện trong thực tế mà lại không quá xa rời bản chất kinh tế của ngân sách. 14 CHƯƠNG I NHẢI’ MÔN L V Ấ r NGẦN SÁCH NHÀ Nước Trong khoa học pháp lý, quan niệm về ngân sách nhà nước có phần khác biệt đáng kể so với định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế. Sự khác biệt giữa hai phương diện tiếp cận này được thể hiện ở chỗ, nếu các nhà kinh tế quan niệm ngân sách nhà nước là một kế hoạch tài chính khổng lồ của quốc gia, trong đó dự liệu các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một tài khoá thì các nhà luật học lại quan niệm ngân sách nhà nước là một đạo luật đặc biệt do quốc hội ban hành để cho phép chính phủ thực hiện trong thời hạn xác định. Tính chất đặc biệt của đạo luật này được thể hiện ở hai khía cạnh: Thứ nhất, ngân sách nhà nước là đạo luật được cơ quan lập pháp làm ra theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thường; thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ cũng được xác định rõ là một năm, trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thường là vô thòíi hạn. Thuộc tính này khiến cho ngân sách nhà nước được gọi là “đạo luật ngân sách thường niên” để phân biệt với một đạo luật khác về ngân sách, đó là Luật ngân sách nhà nước (ban hành năm 2002). Tuy nhiên, cũng cần phải hiểu một cách đầy đủ rằng “đạo luật ngân sách thường niên” không có nghĩa chỉ là bản dự toán các khoản thu chi tiền tệ của quốc gia đã được Quốc hội biểu quyết thông qua mà còn bao gồm cả văn bản nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành bản dự toán ngân sách đó. 3. C ác đủc điểm của ngân sách nhà nước Trong đời sống xã hội, vì mỗi chủ thổ pháp luật (tổ chức, cá nhân) đều có những nhu cầu chi tiêu khác nhau dựa trên cơ sở các khoản thu nhập của mình nên sự tồn tại đồng thời nhiêu loại ngân sách của các chủ thể khác nhau là điều dễ 15 GIAO TRÌNH LUÂT NGẢN SACH NHA Nư3c hiểu. Ngoài những đạc điểm chung giông nhau giữa các loại hình ngân sách của các chủ Ihể (chẳng hạn như các loại ngân sách đều phản ánh những khoản thu và chi tiền tệ của một chủ thể nhất định và những khoản thu, chi này đểu thể hiộn chưofng trình hoạt động của chủ thể đó trong một thời hạn xác định) thì ngân sách nhà nước, với ý nghĩa là loại hình ngân sách quan trọng nhất còn hàm chứa những đặc điểm riêng để phân biệt với các loại ngân sách khác như ngân sách của gia đình, ngân sách của các doanh nghiệp, ngân sách của các tổ chức chính trị - xã hội và các đoàn thể quần chúng... Có thể hình dung ngân sách nhà nước bao gồm những đặc điểm cơ bản sau đây: T h ứ nhất, ngân sách nhà nước là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được quốc hội biểu quyết thông qua trước khi thi hành. Đặc điểm này cho ta thấy việc thiết lập ngân sách nhà nước không chỉ là vấn đề kỹ thuật nghiệp vụ kinh tế (iập dự toán các khoản thu và chi định thực hiện trong một năm) mà còn là vấn để mang tính kỹ thuật pháp lý (nghĩa là phải trải qua giai đoạn xem xét, biểu quyết thông qua tại quốc hội giống như việc ban hành một đạo luật để làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định cho các chủ thể tham gia vào hoạt động ngân sách). Do ngân sách nhà nước bắt buộc phải được quốc hội biểu quyết thông qua như một kỹ thuật pháp lý nên ngân sách nhà nước khác hẳn với các loại ngân sách thông ihưòng (ví dụ; ngân sách gia đ'mh, ngân sách của các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội...). Sự khác biệt thổ hiện ở chỗ, ngân sách nhà nước vừa phản ánh các hành vi kinh tế (lập dự trù các khoản thu, chi sẽ thực hiện trong tương lai), vừa thể hiện các hành vi pháp lý của 16 ( III :I N I I Á r MÒN Ỉ.VẰT NGÁN SÁCH NHÁ Nước các chủ thế có thẩm quyền (cơ quan hành pháp có trách nhiệm lập dự toán ngán sách và cơ quan lập pháp có thẩm quyền quyết định bản dự toán đó). Trong khi đó, các loại ngàn sách của các chủ thể khác thì chỉ phản ánh các hành vi thuần tuý kinh tê (mang tính chất kỹ thuật tài chính) như lập dự trù kế hoạch thu chi tiền tệ mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan lập pháp nào phê chuẩn trirớc khi đem ra thực hiện trên thực tế. T h ứ hai, ngân sách nhà nước không phải là một bản kê hoạch lài chính thuần tuý mà còn là một đạo luật. Theo Ihồng lệ, sau khi bản dự toán ngàn sách nhà nước đã được soạn thảo bởi cơ quan hành pháp thì nó sẽ được chuyển sang cho cơ quan lập pháp xem xét quyết định và ban bố dưới hình thức một đạo luật để thi hành. Quá trình “luật hoá” bản dự toán ngân sách nhà nước tại cơ quan lập pháp thể hiên sự khác biệt về phương diện pháp lý giữa ngân sách nhà nước so với các loại ngân sách của các chủ thể khác. Sở dĩ có sự khác biệl này là vì ngân sách nhà nước có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, ổn định chính trị - xã hội của một đất nước nên cần thiết phải bảo đảm cho ngân sách nhà nước có được giá trị pháp lý như một đạo luật. Việc chuyển hoá bản dự toán ngân sách nhà nước thành đạo luật chẳng những sẽ giúp cho quốc hội kiểm soát được chính phủ trong quá trình thu, chi ngân sách nhà nước nlìằm bảo đảm quyến lợi cho toàn thể dân chúng (là những người phải đóng thuế cho nhà nước) mà còn làm cho bản kê hoạch tài chính quan trọng bậc nhất này có thể thực hiện được dễ dàng hơn Irong thực tế vì nó được bảo đảm thực hiên như môt đao luât. 17 (ilAƠ IKÌNII l.UẢl N(ÌÂN SACII NllA NlKK' T h ứ ha, ngân sách nhà nước là kê hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho chính phủ tổ chức thực hiện nhưng phải dặt dưới sự giám sát trực tiếp của quốc hội. Việc thiết lập quyền giám sát của quốc hội đôi với hoạt động thi hành ngân sách của chính phủ đã trở thành nguyên tắc hiến định, thực chất là nhằm kiểm soát nguy cơ lạm quyền của cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi ngân sách nhà nước. Sự kiểm soát thường xuyên của quốc hội đối với chính phủ trong lĩnh vực này cũng là phương cách để củng cô' và đề cao tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động tài chính nhà nước, góp phần quản trị tốt nền tài chính công trong đó dân chúng đóng vai trò quyết định. Đây chính là một trong những đặc điểm quan trọng giúp ta phân biệt giữa ngân sách nhà nước với các loại ngân sách của các chủ thể khác như ngân sách của các tổ chức kinh tế, lổ chức chính trị - xã hội, ngân sách cá nhân hay ngân sách của hộ gia đình. Sự khác biệt này thể hiện ở chỗ, việc thiết lập và thi hành ngân sách nhà nước rất cần có sự tham gia kiểm soát của dân chúng (có thé bằng cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua cơ quan đại diện cho mình là quốc hội) với mục đích nhằm bảo vệ lợi ích chung, trong khi đối với các loại ngân sách của các chủ thể khác thì nhà nước cần phải để cho chính chủ thể đó tự quyết định và tự chịu trách nhiệm vể các hậu quả xảy ra cho mình trong quá trình xây dựng và thực thi ngân sách trên cơ sở tôn trọng quyền tự định đoạt đối với lợi ích riêng của các chủ thể đó. Trong trường hợp cần thiết, việc Ihi hành ngân sách của các chủ thổ này cũng chỉ chịu sự kiểm tra, giám sát của một sô' cơ quan hành pháp nhưng cũng bị giới hạn trong một phạm vi hợp lý theo quy định của pháp luật. 18 - Xem thêm -