Tài liệu đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---000--- TRẦN VĂN NINH ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---000--- TRẦN VĂN NINH ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Phạm Duy Nghĩa TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017 -i- LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các số liệu sử dụng trong luận văn đều được tôi trích dẫn với mức độ tin cậy cao nhất trong phạm vi hiểu biết của mình. Luận văn này chủ yếu phục vụ yêu cầu nghiên cứu và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng 4 năm 2017 Tác giả Trần Văn Ninh -ii- LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn thầy PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, người trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện Luận văn. Nhờ sự tận tình, góp ý thẳng thắn và gợi mở vấn đề dưới góc nhìn đa chiều của Thầy đã giúp tôi có cơ hội hoàn thành đề tài nghiên cứu này. Tôi trân trọng gửi lời tri ân đến Quý thầy, cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, những người đã truyền cảm hứng cho tôi phương pháp tiếp cận vấn đề, tư duy nghiên cứu bằng sự tâm huyết và tầm nhìn quốc tế. Tôi xin bày tỏ lòng cảm kích về sự quan tâm, giúp đỡ của các anh chị Lãnh đạo và đồng nghiệp tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ngãi đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian, chia sẻ công việc cho tôi trong suốt thời gian học tập. Cảm ơn các thành viên MPP8, những người bạn đến từ nhiều vùng miền khác nhau trong cả nước đã hỗ trợ, gắn bó và nỗ lực hết mình vì những giá trị học thuật và trải nghiệm thực tiễn để cùng nhau hướng về phía trước. Và cuối cùng, lời biết ơn sâu sắc tôi xin dành cho Gia đình thân yêu của mình, nơi đây luôn là hậu phương vững chắc để tôi yên tâm theo đuổi ước mơ của mình./. -iii- TÓM TẮT Sau hơn 30 năm thực hiện phân cấp quản lý nhà nước, Việt Nam đã đạt được những thành tựu nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư công nói chung và đấu thầu nói riêng. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công diễn tiến theo xu hướng CQTW (đại diện là Thủ tướng Chính phủ - TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại diện là người quyết định đầu tư - NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền cho Chủ đầu tư (CĐT). Vai trò của NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng cao khi có quyền quyết định các nội dung quan trọng trong hoạt động đấu thầu. Điều này, một mặt tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phương chủ động, phản ứng kịp thời trong hoạt động đấu thầu. Nhờ đó, tiết kiệm được thời gian, sớm đưa công trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả. Mặt khác, phân cấp mạnh mẽ nhưng thiếu cơ chế kiểm soát độc lập, cùng với một số quy định chưa rõ ràng, hiệu lực thực thi hạn chế đã nảy sinh nhiều hệ lụy tiêu cực trong hoạt động đấu thầu. Luận văn này nghiên cứu hiệu quả quá trình phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công với góc nhìn ở địa phương. Trên cơ sở vận dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước đã được chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn để rà soát lại khung pháp lý phân cấp trong hoạt động đấu thầu; đồng thời kết hợp phương pháp điều tra khảo sát nhận diện những bất cập còn tồn tại trong thực tế. Từ những hạn chế đó, tham khảo những kinh nghiệm hay trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế có uy tín và một số nước phát triển, đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu tại Việt Nam. -iv- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN........................................................................................................................ii TÓM TẮT.............................................................................................................................iii DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT..........................................................................vi DANH MỤC BẢNG.......................................................................................................... viii DANH MỤC HỘP..............................................................................................................viii DANH MỤC HÌNH..............................................................................................................ix CHƯƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU................................................ 1 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách....................................................................................1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách................................................................3 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu............................................................................................ 3 1.2.2. Câu hỏi chính sách...............................................................................................3 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu...............................................................................3 1.4. Phương pháp nghiên cứu............................................................................................ 3 1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu..................................................................................................4 1.5.1. Rà soát khung pháp lý..........................................................................................4 1.5.2. Nghiên cứu khảo sát.............................................................................................4 1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế..........................................................................4 1.6. Nguồn thông tin.......................................................................................................... 5 1.7. Cấu trúc đề tài............................................................................................................. 5 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH..........................................6 2.1. Cơ sở lý thuyết............................................................................................................6 2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nước..................................................................6 2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nước tại Việt Nam............................................8 2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu..........................................10 2.2. Khung phân tích........................................................................................................12 CHƯƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG.......................................... 14 3.1. Một số khái niệm liên quan.......................................................................................14 3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tư công.......................................................................16 3.3. Các nội dung chủ yếu được phân cấp trong đấu thầu............................................... 17 3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương.....................17 -v- CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU............................................................................23 4.1. Đánh giá phân cấp.....................................................................................................23 4.1.1. Thành công.........................................................................................................23 4.1.2. Hạn chế.............................................................................................................. 24 4.1.2.1 Khả năng thực hiện.......................................................................................24 4.1.2.2. Minh bạch thông tin.....................................................................................27 4.1.2.3. Sự tham gia của người dân...........................................................................30 4.1.2.4. Trách nhiệm giải trình..................................................................................32 4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên......................................................33 4.2. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế...............................................................................37 4.2.1. Tổ chức minh bạch quốc tế (TI)........................................................................ 37 4.2.2. Ngân hàng thế giới (WB)...................................................................................39 4.2.3. Hàn Quốc........................................................................................................... 39 4.2.4. Singapore........................................................................................................... 40 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH...................................... 41 5.1. Kết luận.....................................................................................................................41 5.2. Khuyến nghị chính sách............................................................................................42 5.2.1. Giải pháp kỹ thuật..............................................................................................42 5.2.2. Giải pháp chính sách..........................................................................................42 5.2.3. Giải pháp chính trị............................................................................................. 43 TÀI LIỆU KHAM KHẢO...................................................................................................44 PHỤ LỤC.............................................................................................................................48 Phụ lục 1: Định nghĩa nguồn vốn đầu tư công.................................................................48 Phụ lục 2. Không bán HSMT...........................................................................................48 Phụ lục 3. Cài cắm HSMT............................................................................................... 49 Phụ lục 4. Tham gia thực hiện của cộng đồng.................................................................49 Phụ lục 5. Quy định trách nhiệm giải trình trong hoạt động đấu thầu.............................49 Phụ lục 6. Chỉ định thầu...................................................................................................50 Phụ lục 7. Quy trình thiết kế mẫu khảo sát......................................................................50 Phụ lục 8. Thiết kế mẫu khảo sát..................................................................................... 51 Phụ lục 9. Đặc điểm mẫu khảo sát...................................................................................52 -vi- DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á BQL Project Management Unit Ban quản lý CĐT Investor Chủ đầu tư CQĐP Local government Chính quyền địa phương CQTW Central government Chính quyền trung ương et al et alii/alia và những cộng sự HSDT Bids Hồ sơ dự thầu HSMT Bidding documents Hồ sơ mời thầu KHLCNT Tendering plan Kế hoạch lựa chọn nhà thầu KQLCNT Results of selection of contractor Kết quả lựa chọn nhà thầu Luật Đấu thầu Law on Bidding 2005 2005 Luật Đấu ngày 29/11/2005 thầu Law on Bidding 2013 2013 Luật 38/2009 Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 số Law No.38/2009 Luật số 38/2009/QH12 ngày 19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản -vii- Nghị quyết số Resolution No.08/2004/NQ-CP 08/2004/NQ-CP Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương NQĐĐT Authorized person Người quyết định đầu tư OECD OrganizationforEconomic Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh Cooperation and Development tế TI Transparency International Tổ chức minh bạch quốc tế TTg Prime Minister Thủ tướng Chính phủ UBND People’s Committee Ủy ban nhân dân WB World Bank Ngân hàng Thế giới -viii- DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP..............................................18 Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005.......................................................20 Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013........................................................21 Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu........................................................22 DANH MỤC HỘP Hộp 4.1. Năng lực của CĐT................................................................................................ 26 Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phương..........................................................28 Hộp 4.3. Đạo đức người làm công tác đấu thầu...................................................................35 -ix- DANH MỤC HÌNH Hình 1.1. Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước...................................................... 1 Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước.................................................................... 7 Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP............................... 10 Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tư công...................................................11 Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước........................................ 12 Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tư công ở địa phương................................................. 16 Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu.............................................. 21 Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến phân cấp đấu thầu........................................22 Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu................................................. 23 Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tư công............................................................24 Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT............................................................... 25 Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu............................................................................ 29 Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến tính minh bạch trong đấu thầu.................................. 29 Hình 4.6. Rào cản chưa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng........................................30 Hình 4.7. Sự tham gia người dân trong đấu thầu.................................................................31 Hình 4.8. Các yếu tố ảnh hưởng sự tham gia người dân trong đấu thầu............................. 32 Hình 4.9. Trách nhiệm giải trình của CĐT.......................................................................... 33 Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hưởng trách nhiệm giải trình của CĐT..................................... 33 Hình 4.11. Hiệu quả của công tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu.................................. 35 Hình 4.12. Thống kê số lượng gói thầu............................................................................... 36 Hình 4.13. Các yếu tố ảnh hưởng hình thức chỉ định thầu.................................................. 36 Hình 4.14. Các yếu tố ảnh hưởng công tác giám sát, kiểm tra............................................ 37 -1- CHƯƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách Quá trình đổi mới phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa và xu hướng hội nhập quốc tế tại Việt Nam đã tạo ra những tiền đề phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và địa phương. Yêu cầu này nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp trong quản lý, điều hành 1 thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Từ năm 2005 , Chính phủ đã quyết tâm đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm trên 6 lĩnh vực chủ yếu: (i) quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; (ii) ngân sách nhà nước; (iii) đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; (iv) doanh nghiệp nhà nước; (v) các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công và (vi) tổ chức bộ máy, cán bộ công chức. Trong lĩnh vực đầu tư phát triển kinh tế xã hội, đầu tư công có vai trò rất quan trọng đối với xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, đóng góp tích cực đảm bảo an sinh xã hội giữa các vùng miền. Không chỉ là công cụ để Chính phủ duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tư công còn là động lực chủ yếu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Hình 1.1. Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước Tỷ đồng 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 Vốn DNNN Vốn vay Vốn ngân sách Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Nguồn: Tổng cục Thống kê (Niên giám thống kê năm 2015). 1 Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 Năm 2015* -2- Ngoài những tác động tích cực trên, đi sâu vào phân tích cho thấy hiệu quả đầu tư công trong thời gian qua còn nhiều hạn chế. Bên cạnh việc lựa chọn, quyết định đầu tư các dự án 2 đầu tư công chưa hiệu quả , công tác đấu thầu thực hiện các dự án còn nhiều vấn đề cần xem xét, đánh giá. Đặc biệt là hoạt động đấu thầu ở các địa phương, nơi mà phần lớn các dự án đầu tư công đang triển khai. Theo xu hướng đẩy mạnh phân cấp theo tinh thần của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, hoạt động đấu thầu các dự án đầu tư công cũng từng bước tăng cường phân cấp cho CQĐP. Chính phủ đã thể chế hóa chủ trương này bằng các Nghị định hướng dẫn về đấu thầu, sau đó nâng cấp thành các Luật Đấu thầu. Đến nay, hoạt động đấu thầu được phân cấp mạnh mẽ cho CQĐP nhằm hướng đến các mục tiêu trong đấu thầu là minh bạch, cạnh tranh công bằng và hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên, thực tế hoạt động đấu thầu các dự án đầu tư công ở nhiều địa phương đã không phát huy hiệu quả mong đợi như tinh thần phân cấp. Bằng chứng cho thấy, mặc dù Luật Đấu thầu đã quy định hạn chế hình thức chỉ định thầu nhưng theo số liệu thống kê trong toàn quốc, số lượng gói thầu thực hiện theo hình thức này vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn (Hình 4.12). Ngoài ra, đấu thầu rộng rãi có nhiều biểu hiện cho thấy tình trạng cấu kết, thông đồng giữa CĐT và nhà thầu dẫn đến đấu thầu hình thức diễn ra khá phổ biến ở 3 không ít địa phương . Hậu quả là cuộc sống của người dân sẽ bị ảnh hưởng khi sử dụng các công trình kém chất lượng. Tăng trưởng nền kinh tế chậm lại do hoạt động chi tiêu công không hiệu quả, đồng thời môi trường kinh doanh bị bóp méo ảnh hưởng đến niềm tin trong cộng đồng doanh nghiệp. Từ đó, vấn đề chính sách đặt ra là việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương còn nhiều bất cập, hạn chế. Hoạt động đấu thầu chưa tạo ra môi trường cạnh tranh thực sự gây ra thất thoát, lãng phí nguồn lực nhà nước. Đây là sự thất bại nhà nước trong công tác quản lý, cần được nghiên cứu để đưa ra những giải pháp khắc phục. 2 Xem thêm Võ Đại Lược (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013) 3 Trích ý kiến ông Nguyễn Xuân Đào, nguyên Phó Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong bài viết của tác giả Việt Anh (2016) -3- 1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu thực hiện các dự án đầu tư công ở địa phương đã phù hợp hay chưa. Qua đó, tìm ra những hạn chế còn tồn tại để đưa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu. 1.2.2. Câu hỏi chính sách Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài cần trả lời các câu hỏi trọng tâm sau: (i) Quá trình phân cấp trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương được quy định như thế nào? (ii) Hiệu quả của quá trình phân cấp đấu thầu ra sao? (iii) Các khuyến nghị chính sách nào để cơ quan quản lý nhà nước khắc phục những hạn chế, bất cập? 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định phân cấp của CQTW (đại diện là TTg), CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT trong Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành. Do điều kiện hạn chế thời gian và nguồn lực thực hiện nên phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý nhà nước thuộc quy mô cấp CQĐP (cấp tỉnh, huyện, xã). Các bước kỹ thuật thực hiện theo quy trình đấu thầu bao gồm: chuẩn bị đấu thầu, tổ chức đấu thầu, phê duyệt kết quả đấu thầu và ký kết hợp đồng không nằm trong phạm vi nghiên cứu. 1.4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng kết hợp đồng thời cả 2 phương pháp định tính (phỏng vấn chuyên gia) và phương pháp định lượng (điều tra khảo sát đại trà) hướng đến các đối tượng đã có kinh nghiệm tham gia trong hoạt động đấu thầu. -4- 1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu 1.5.1. Rà soát khung pháp lý Tiến hành rà soát, tổng hợp khung pháp lý liên quan đến phân cấp từ những nghiên cứu trước của quốc tế cũng như trong nước bao gồm chủ trương phân cấp của Đảng Cộng sản Việt Nam được thể chế hóa bằng các bộ Luật, Nghị quyết, Nghị định hướng dẫn liên quan. Đồng thời, đi sâu vào phân tích nội dung phân cấp trong hoạt động đấu thầu đã được cụ thể hóa bằng Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành. Sau đó, áp dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước nói chung vào trong lĩnh vực đấu thầu, định hướng nghiên cứu khảo sát từ những chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực đấu thầu để nhận diện các hạn chế, bất cập. Từ những hạn chế này, tham khảo kinh nghiệm hay từ thực tiễn đấu thầu quốc tế nhằm đưa ra các khuyến nghị chính sách phù hợp. 1.5.2. Nghiên cứu khảo sát Thực hiện qua 2 giai đoạn: Đầu tiên, khảo sát thử nghiệm bằng cách phỏng vấn chuyên gia làm rõ hơn thành công và hạn chế trong hoạt động thực tiễn của quá trình phân cấp đấu thầu ở địa phương, nhằm chuẩn hóa nội dung bản câu hỏi khảo sát. Sau đó, tiến hành khảo sát chính thức áp dụng đại trà cho các đối tượng cần khảo sát và sử dụng phương pháp thống kê mô tả để biểu thị kết quả (Cách thức, nội dung tiến hành được nêu cụ thể trong Phụ lục 7-10). 1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế Không có giải pháp chung cho một vấn đề. Tùy theo điều kiện thể chế và thực tiễn hoạt động chính trị, kinh tế mà mỗi nước lựa chọn cách làm phù hợp. Nghiên cứu các quy định pháp lý và cách thức thực thi pháp luật trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế và một số nước phát triển sẽ tăng thêm cơ hội lựa chọn những gợi ý chính sách để đưa ra các khuyến nghị có tính khả thi. Do điều kiện có hạn, quá trình nghiên cứu chỉ thực hiện nghiên cứu kinh nghiệm trong đấu thầu của một số nước Châu Á như Hàn Quốc, Singapore…. và các tổ chức quốc tế như Tổ -5- chức minh bạch quốc tế (Transparency International), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), Ngân hàng Thế giới (WB). 1.6. Nguồn thông tin Thông tin và số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu từ các nguồn thứ cấp như Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành; các ấn phẩm được phát hành từ nguồn chính thống của các cơ quan quản lý nhà nước của Việt Nam như Tổng cục Thống kê, Báo Đấu thầu; các tổ chức quốc tế có uy tín như ADB, WB, OECD, TI... Ngoài ra, còn sử dụng một số thông tin sơ cấp từ nguồn khảo sát thực tế do tác giả thực hiện. 1.7. Cấu trúc đề tài Đề tài được thiết kế gồm 5 chương: Chương 1: Bối cảnh và nội dung nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích. Chương 3: Quá trình phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công. Chương 4: Kết quả nghiên cứu. Chương 5: Kết luận và khuyến nghị chính sách. -6- CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 2.1. Cơ sở lý thuyết 2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nước Phân cấp quản lý nhà nước (hay còn gọi là phi tập trung hóa theo thông lệ quốc tế) là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng, thẩm quyền xử lý với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp 4 nhằm tăng cường hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước . Tùy theo đặc thù về yếu tố lịch sử, chính trị mà thuật ngữ CQĐP được hiểu khác nhau ở 5 mỗi quốc gia. Theo cách tiếp cận của ADB , CQĐP là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho người dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất. Trong nghiên cứu này, CQĐP được hiểu theo cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ của Việt Nam bao 6 gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã . Đến nay, đã có nhiều học giả trong và ngoài nước nghiên cứu về phân cấp. Ở phương diện quốc tế, quan điểm phân cấp được cổ súy khi tăng trưởng kinh tế thế giới bắt đầu suy giảm ở thập niên 1970. Từ đó, xuất hiện nghi vấn về tính hiệu quả của can thiệp nhà nước khi đối phó với những thách thức trong phát triển kinh tế. Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu hẹp quy mô hành chính buộc các quốc gia phải cơ cấu lại bộ máy CQTW. Thêm vào đó, tiến trình dân chủ hóa lan rộng, người dân ngày càng trở nên hiểu biết và đòi hỏi nhiều hơn dẫn đến áp lực buộc CQTW phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực cho địa phương. Dịch vụ công nên để CQĐP cung cấp bởi nơi đây gần dân, hiểu dân và có đầy đủ thông tin để 7 giải quyết vấn đề . Đồng thuận quan điểm này, nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh cũng chỉ ra những quốc gia nơi mà CQTW bị quá tải trong cách thức điều hành quốc gia, đòi hỏi 8 phân cấp được đẩy mạnh . Đây là cứu cánh với kỳ vọng sẽ giúp giải tỏa những ách tắc, trục trặc trong quá trình ra quyết định. Đồng thời, nhờ đó giảm bớt sự phiền hà trước sự quan liêu của các thủ tục hành chính, tăng tính nhạy cảm của chính quyền trước nhu cầu cấp bách của người dân mang tính đặc thù của từng địa phương. CQTW không còn giữ vai 4 Xem thêm Uông Chu Lưu (2005) 5 Xem thêm ADB (2003) 6 Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) 7 Xem thêm Oates et al (1972) và World Bank (2006) 8 Vũ Thành Tự Anh (2012) -7- trò truyền thống như người ra quyết định mà trở thành người kiến tạo, định hướng cuộc chơi. Điều này dẫn đến phân cấp quản lý được xem như là xu hướng chung, không thể đảo ngược. Nhìn nhận ở góc độ quản lý giữa nhà nước và thị trường, phân cấp quản lý được mô tả như 9 quá trình “làm gầy nhà nước” . Với nguồn lực hữu hạn về tài chính, con người và hạn chế khả năng quản lý, kiểm soát trong khi phải đối mặt với nhu cầu ngày càng cao của người dân, đòi hỏi nhà nước phải xác định rõ nhà nước cần làm gì và nên trao lại những gì để thị trường tham gia. Nhà nước chỉ giữ và làm những chức năng cần thiết hay nói khác hơn nhà nước nên làm những gì mà thị trường không thể hoặc không muốn làm; còn lại cho phép thị trường tham gia bằng cách chuyển giao một số dịch vụ công hoặc tạo điều kiện giảm các rào cản hành chính để khu vực tư nhân thực hiện. Dựa theo lĩnh vực quản lý, quá trình phân cấp quản lý nhà nước được chia tách như sau: Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước Phân cấp quản lý Chính trị Hành chính Ngân sách Thị trường Phân cấp, phân quyền Ngân sách cấp tỉnh Tư nhân hóa Ủy quyền Ngân sách cấp huyện Phi quy chế hóa Trao, tản quyền Ngân sách cấp xã Nguồn: Trích ADB (2003). Phân cấp chính trị: là quá trình chuyển giao một phần quyền hạn và trách nhiệm chính trị từ CQTW xuống CQĐP, nhằm chuyển giao thẩm quyền ra quyết định cho cấp địa phương. Nhờ đó, thẩm quyền quyết định của CQĐP sẽ được tăng lên, đồng thời khuyến khích 9 Phạm Duy Nghĩa (2012) -8- người dân và đại biểu dân cử được tham gia trực tiếp và có tiếng nói trong quá trình quyết 10 định chính sách ở địa phương . Phân cấp hành chính: nhằm chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ hành chính gồm chỉ đạo điều hành kinh tế - xã hội, quy hoạch, đầu tư, y tế, giáo dục … Phi tập trung hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền. Phân cấp ngân sách: là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp chính quyền, được thể hiện bằng nhiều hình thức như: giao cho CQĐP tự chủ ngân sách; cho phép CQĐP được phép quyết định các sắc thuế, phí, lệ phí tùy theo điều kiện kinh tế xã hội của vùng miền; đưa ra các quy định phân chia nguồn thu giữa Trung ương và địa phương… Phân cấp thị trường: là quá trình nhà nước chuyển giao một số công việc từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân thực hiện. 2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nước tại Việt Nam Trước năm 1986, phân cấp quản lý nhà nước còn chưa rõ ràng ở Việt Nam. Là quốc gia nằm trong số các nước có nền kinh tế chuyển đổi, phân cấp chịu ảnh hưởng truyền thống tập trung hóa cao độ ở CQTW. Phân cấp được hình thành từ khi triển khai chính sách cải cách kinh tế dưới tên gọi Đổi Mới. Lần đầu tiên khái niệm phân cấp được ghi nhận chính 11 thức trong văn kiện có tính pháp lý như Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc , cụ thể: “...thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ...bảo đảm hiệu lực quản lý tập trung thống nhất của trung ương trong những vấn đề có tầm quan trọng đối với cả nước; đồng thời bảo đảm quyền chủ động của các cấp địa phương trong việc quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn lãnh thổ…”. Tiếp theo, nội dung phân cấp được nhắc đến tại Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương 12 Đảng khoá VII , trong đó nêu:“…Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Tập trung vào Trung ương quyền quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô. 10 11 12 VII Xem thêm Nguyễn Minh Đoan (2012) Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 18/12/1986 Nghị quyết số 08-NQ/HNTW ngày 23/1/1995 Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá -9- Đồng thời phân cấp quản lý để phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của CQĐP...”. Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII 13 đã đưa ra quy định phân cấp rõ ràng hơn:“…Cần tǎng trách nhiệm và thẩm quyền của CQĐP trong việc quyết định những vấn đề của địa phương, đặc biệt là về quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư cho khu vực công cộng, về thu chi ngân sách, về tổ chức và nhân sự hành chính địa phương, về xử lý các vụ việc hành chính.… giữa các cấp CQĐP cũng cần cụ thể hoá việc phân cấp theo hướng nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó… Trên cơ sở xác định rõ chức nǎng và đổi mới sự phân cấp, tiếp tục điều chỉnh hợp lý tổ chức của các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và bộ máy CQĐP…”. Tuy nhiên, đây chỉ mới là bước chủ trương có tính định hướng của Đảng. Quá trình triển khai trong thực tiễn còn gặp nhiều trở ngại. Nhận thức giữa các cấp CQTW và địa phương chưa nhất quán, lo ngại việc phân cấp sẽ dẫn đến tình trạng cát cứ, cục bộ địa phương. CQTW chần chừ không muốn chuyển giao quyền lực bởi trao quyền sẽ mất đi nhiều lợi ích, quyền lực. Trong khi, CQĐP lại e dè, sợ trách nhiệm. Bên cạnh đó, phân cấp nhiệm vụ nhưng không đi kèm chuyển giao nguồn lực trọn vẹn, cũng như không đảm bảo năng lực của cấp dưới để thực thi. Chính vì vậy, quá trình phân cấp chưa đáp ứng được yêu cầu, chưa giải quyết được những bức xúc đặt ra trong thực tiễn. Phải đợi đến khi Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP thì vấn đề phân cấp dần trở nên tường tận, mạch lạc hơn. Nghị quyết này được xem như một bước tiến mới về thể chế hoá việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương. CQĐP ngày càng thực quyền nhiều hơn. Theo đó, Chính phủ đã nêu rõ 6 lĩnh vực quan trọng cần phân cấp ngay cho chính quyền cấp tỉnh (Hình 2.2). Từ đây, một loạt các Luật định ra đời để thể chế hóa chủ trương phân cấp quản lý nhà nước như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Cán bộ công chức, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu… 13 Nghị quyết số 03-NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII