Tài liệu đánh giá nguyên nhân hoạt động kém hiệu quả của các công ty tài chính thuộc kiểm soát tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước tại việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT PHẠM TRƯỜNG PHƯỚC Đề tài: ĐÁNH GIÁ NGUYÊN NHÂN HOẠT ĐỘNG KÉM HIỆU QUẢ CỦA CÁC CÔNG TY TÀI CHÍNH THUỘC KIỂM SOÁT TẬP ĐOÀN KINH TẾ, TỔNG CÔNG TY NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh Năm 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT PHẠM TRƯỜNG PHƯỚC Đề tài: ĐÁNH GIÁ NGUYÊN NHÂN HOẠT ĐỘNG KÉM HIỆU QUẢ CỦA CÁC CÔNG TY TÀI CHÍNH THUỘC KIỂM SOÁT TẬP ĐOÀN KINH TẾ, TỔNG CÔNG TY NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM Ngành : Chính sách công Mã số : 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN THỊ QUẾ GIANG TP. Hồ Chí Minh i LỜI CẢM ƠN Tôi xin cảm ơn Gia đình và các bạn đã hỗ trợ và tạo điều kiện cho tôi rất nhiều trong quá trình làm học. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc Thầy Nguyễn Xuân Thành đã định hướng, gợi ý đề tài và Cô Trần Thị Quế Giang đã tận tình hướng dẫn và động viên giúp tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright, các Thầy Cô và các Cán bộ, Nhân viên trong Chương trình đã hỗ trợ tôi trong quá trình học tập trước đây và sau này hoàn thiện khóa cao học, giúp bản thân tôi có thêm nhiều kiến thức bổ ích, thiết thực cho cuộc sống. ii LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan tất cả các phần của luận văn này được thực hiện bởi tôi. Số liệu, trích dẫn và thông tin đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn thể hiện quan điểm cá nhân của tôi, không phản ánh cho quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Đại học Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 10 tháng 08 năm 2017 Tác giả luận văn Phạm Trường Phước iii TÓM TẮT LUẬN VĂN Để tạo điều kiện thúc đẩy tích tụ và tập trung, nâng cao khả năng cạnh tranh và hiệu 1 quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, Chính phủ đã hình thành các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước được kinh doanh đa ngành, có nhiều doanh nghiệp thành viên trong đó Công ty tài chính được thành lập giữ vai trò huy động vốn, điều hoà vốn phục vụ cho yêu cầu phát triển của nội bộ Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước hoặc liên doanh với các đơn vị kinh tế khác. Các Công ty tài chính đã phát huy được hiệu quả vai trò của mình giúp thu xếp vốn kịp thời nội bộ, mở rộng đa ngành, nâng sức cạnh tranh, vị thế Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước. Tuy nhiên, do một số Công ty tài chính thuộc kiệm soát của Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty đã đầu tư nhiều lĩnh vực ngoài ngành hoạt động chính (tài chính, ngân hàng, bất động sản, chứng khoán, …) trong khi thiếu năng lực quản trị, năng lực tài chính, và do sự quản lý, giám sát kém của Nhà nước dẫn đến kết quả hoạt động kinh doanh các Công ty tài chính nhà nước này kém hiệu quả, thậm chí thua lỗ mất vốn. Trước thực trạng Công ty tài chính nhà nước không còn hoạt động hiệu quả, Chính phủ đã chủ trương tái cơ cấu hệ thống Công ty tài chính và yêu cầu Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty thoái toàn bộ vốn nhà nước. Trong thời gian qua, Chính phủ thực hiện tái cơ cấu hệ thống công ty tài chính qua nhiều hình thức như bán, cho hợp nhất/sáp nhập với ngân hàng thương mại cổ phần, cho giải thể, thoái giảm một phần vốn nhà nước. Hiện nay, Nhà nước vẫn tiếp tục yêu cầu các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty thoái toàn bộ vốn nhà nước tại một số Công ty tài chính chưa thoái vốn được. Trên cơ sở phân tích, lý luận, đánh giá thực trạng hoạt động của công ty tài chính nhà nước, phân tích nguyên nhân hoạt động kém hiệu quả của công ty tài chính, qua đó tác giả có một số gợi ý chính sách nhà nước, nhằm tạo điều kiện giúp cho loại hình công ty này ổn định và phát triển theo hướng minh bạch hơn, hiệu quả hơn, thúc đẩy phát triển thị trường tài chính-ngân hàng Việt Nam. 1 1995. Quyết định số 90 và 91 ngày 7/3/1994 của Thủ tướng chính phủ và Luật Doanh nghiệp nhà nước iv MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN....................................................................................................I LỜI CAM ĐOAN............................................................................................ II TÓM TẮT LUẬN VĂN.................................................................................III DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT................................................................VI DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VÀ HỘP...............................................VIII CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH......1 1.1 Bối cảnh sự hình thành và phát triển các Công ty tài chính tại Việt Nam..............1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................3 1.3 Câu hỏi nghiên cứu..................................................................................................3 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu........................................................................... 3 1.5 Phương pháp nghiên cứu.........................................................................................4 1.6 Bố cục nghiên cứu...................................................................................................4 CHƯƠNG 2: KHUNG PHÂN TÍCH............................................................... 5 2.1 Cơ sở lý thuyết và cơ sở pháp lý............................................................................. 5 2.1.1 Quan hệ ủy quyền-tác nghiệp, thông tin bất cân xứng trong mô hình Công ty tài chính thuộc sở hữu nhà nước.................................................................................... 5 2.1.2 Khung giám sát đảm bảo an toàn hoạt động Công ty tài chính thuộc sở hữu nhà nước......................................................................................................................... 7 2.2 Vai trò của các Công ty tài chính thuộc kiểm soát Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước tại Việt Nam..................................................................................................... 10 2.2.1 Khái niệm Công ty tài chính tại Việt Nam..................................................... 10 2.2.2 Vai trò của Công ty tài chính trong Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước 11 v 2.3Mô hình Công ty tài chính tại các nước ................................................................ 2.3.1 Khái niệm Công ty tài chính ở 2.3.2 Các Công ty tài chính thuộc T CHƯƠNG 3: HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CÔNG TY TÀI CHÍNH THUỘC KIỂM SOÁT TẬP ĐOÀN KINH TẾ, TỔNG CÔNG TY NHÀ NƯỚC: THỰC TRẠNG VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH............................................... 3.1. Thực trạng hoạt động của các Công ty tài chín và Tổng công ty nhà nước ................................................................................................ 3.2. Đánh giá nguyên nhân các Công ty tài chính s lỗ 27 3.2.1.Nguyên nhân từ hệ thống và bộ máy lãnh đạo Công ty tài chính .................. 3.2.2.Nguyên nhân từ Công ty mẹ Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước ........ 3.2.3.Nguyên nhân từ các cơ quan quản lý Nhà nước ............................................ 3.2.4.Nguyên nhân từ bất cập chính sách quản lý .................................................. CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ .......................................... 4.1. Kết luận ............................................................. 4.2. Khuyến nghị ...................................................... 4.2.1. Bán, cổ phần hóa cho các nhà đầu tư chiến lược, Nhà nước không cần nắm cổ phần chiếm giữ chi phối .......................................................................................... 4.2.2. Tăng cường khả năng giám 4.2.3. Tuân thủ việc xử lý theo ng 4.3. Hạn chế của luận văn nghiên cứu: ........................................................................ vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Basel Hiệp ước Basel: những quy định về hệ thống đo lường vốn được Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (Basel Committee on Banking Supervision - BCBS) gồm 10 nước phát triển ban hành. BCTC Báo cáo tài chính BKS Ban kiểm soát Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch đầu tư Bộ TT&TT Bộ Thông tin và truyền thông CAR Hệ số an toàn vốn tối thiểu/Hệ số đủ vốn (Capital Adequacy Ratio) CTTC Công ty tài chính DNNN Doanh nghiệp nhà nước: được định nghĩa theo Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối” (khác với định nghĩa của Luật doanh nghiệp 2014 quy định: “DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”). HĐQT Hội đồng quản trị M&A Mua bán và sáp nhập (Mergers and Acquisitions) MTV Một thành viên NHHTX Ngân hàng hợp tác xã NHNN Ngân hàng Nhà nước NHTM Ngân hàng thương mại NHTMCP Ngân hàng thương mại cổ phần NHTMNN Ngân hàng thương mại Nhà nước SCIC Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vii TCKT Tổ chức kinh tế TCT Tổng công ty TCTNN Tổng công ty Nhà nước TCTC Tổ chức tài chính TCTD Tổ chức tín dụng TĐKT Tập đoàn kinh tế TĐKTNN Tập đoàn kinh tế Nhà nước TGĐ Tổng giám đốc TNHH Trách nhiệm hữu hạn TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh UBND Ủy ban nhân dân viii DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VÀ HỘP Hình 2.1: Thông tin bất cân xứng có tác động đến các hệ thống tài chính............................5 Hình 2.2: Sơ đồ quản lý, giám sát của Nhà nước đối với Công ty tài chính thuộc Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước............................................................................................. 7 Hình 3.1: Các thương vụ M&A liên quan đến Công ty tài chính nhà nước với Ngân hàng thương mại...........................................................................................................................20 Bảng 3.1: Kết quả kinh doanh của các Công ty tài chính sau khi đã M&A với các Ngân hàng thương mại cổ phẩn.....................................................................................................21 Bảng 3.2: Tình hình tài chính Công ty tài chính cổ phần Điện Lực....................................23 Bảng 3.3: Tình hình tài chính Công ty tài chính cổ phần Xi măng..................................... 24 Bảng 3.4: Tình hình tài chính Công ty tài chính TNHH MTV Tài chính Bưu điện............25 Bảng 3.5: Tình hình tài chính Công ty tài chính TNHH MTV Tàu Thủy........................... 26 Bảng 3.6: Tình hình tài chính Công ty tài chính cổ phần Handico......................................27 Hộp 3.1: Ví dụ một số Công ty tài chính thuộc doanh nghiệp nhà nước đầu tư, cho vay doanh nghiệp, dự án ngoài ngành kinh doanh chính dẫn đến thua lỗ..................................27 Hộp 3.2: Một số vụ án liên quan đến Công ty tài chính thuộc sở hữu nhà nước.................29 Hộp 3.3: Tổng CTTC cổ phần Dầu khí (PVFC) góp vốn, mua cổ phần vượt tỷ lệ quy định an toàn trong hoạt động tổ chức tín dụng............................................................................ 31 1 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH 1.1 Bối cảnh sự hình thành và phát triển các Công ty tài chính tại Việt Nam Kể từ khi cải cách kinh tế năm 1986, hệ thống ngân hàng Việt Nam đã từng bước thay đổi, hệ thống ngân hàng được tách bạch ra làm 2 cấp giữa Ngân hàng Nhà nước (NHNN) có chức năng quản lý Nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng, và các tổ chức tín dụng (ngân hàng thương mại, hợp tác xã tín dụng, công ty tài chính) hoạt động kinh doanh tiền tệ, cung cấp các dịch vụ tài chính, ngân hàng. Khi nhu cầu tài chính đòi hỏi ngày càng tăng về khối lượng, chất lượng và đa dạng về các loại dịch vụ tài chính ngân hàng, điều này đã thúc đẩy sự ra đời các công ty tài chính (CTTC) bên cạnh các ngân hàng thương mại (NHTM). Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và CTTC năm 1990 là cơ sở pháp lý đầu tiên cho sự ra đời và hoạt động của CTTC ở Việt Nam. Hai CTTC đầu tiên tại Việt Nam đều thuộc kiểm soát của nhà nước là CTTC Cổ phần Sài Gòn được thành lập vào tháng 9/1991 do vốn góp của 7 doanh nghiệp nhà nước (DNNN), hoạt động đến ngày 14/5/2003, CTTC Cổ phần Sài Gòn đã hợp nhất với NHTMCP Nông thôn Đà Nẵng thành lập NHTMCP Việt Á; và CTTC Cổ phần Seaprodex được thành lập vào ngày 9/7/1992, có phần góp vốn của Tổng công ty Thủy sản Việt Nam, tuy nhiên công ty hoạt động đến ngày 12/6/2003 thì giải thể. Giai đoạn phát triển các CTTC gắn với các TĐKT, TCTNN ra đời dựa trên các Quyết định số 90 và 91 năm 1994 của Thủ tướng Chính phủ và sau này được quy định của Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 1995 và Luật các Tổ chức tín dụng năm 1997. Để tạo điều kiện cho các TĐKT, TCTNN phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động và thực hiện tốt nhiệm vụ Nhà nước giao, Chính phủ đã đưa ra một loạt chính sách, biện pháp hỗ trợ, trong đó có việc thúc đẩy thành lập CTTC 2 với mục tiêu ban đầu để huy động vốn, điều hoà vốn phục vụ cho yêu cầu phát triển của nội bộ TĐKT, TCTNN hoặc liên doanh với các đơn vị kinh tế khác. Trong giai đoạn 1998-2010, đã có 12 2 Chỉ thị của Thủ tướng chính phủ số 573/TTg ngày 23 tháng 8 năm 1996 về việc tạo điều kiện cho các Tổng công ty nhà nước do Thủ tướng chính phủ quyết định thành lập sớm hoạt động ổn định. 2 CTTC thuộc TĐKT, TCTNN được thành lập và thêm 6 CTTC 100% vốn nước ngoài hoạt động chuyên doanh trong lĩnh vực tín dụng tiêu dùng. Sau gần 10 năm hoạt động kể từ năm 1998, các CTTC thuộc TĐKT, TCTNN đã thể hiện vai trò của mình trong việc hỗ trợ quản lý tài chính, thu xếp vốn cho các TĐKT, TCTNN. Đồng thời, CTTC cũng là một kênh cung cấp vốn cho các doanh nghiệp đầu tư chiều sâu để đổi mới công nghệ, cải tiến kỹ thuật, song hành cùng các NHTM cung cấp vốn cho nền kinh tế, góp phần thực hiện chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 3 Tuy nhiên, trong những năm sau này, tình hình hoạt động kinh doanh của các CTTC sở hữu nhà nước đã bộc lộ nhiều bất cập do cho vay, đầu tư vào nhiều lĩnh vực ngoài ngành chính không phải sở trường, trong khi năng lực quản trị doanh nghiệp có hạn, điều này đã dẫn đến kinh doanh hiệu quả kém hoặc thua lỗ. Trong khi đó, các CTTC có vốn nước ngoài hoạt động theo mô hình CTTC quốc tế là CTTC bán hàng và CTTC tiêu dùng thì phát triển ổn định. Năm 2009, Chính phủ đã yêu cầu TĐKT, TCTNN có kế hoạch giảm tỷ lệ đầu tư ra 4 ngoài ngành nghề chính. Năm 2012, Chính phủ thực hiện tái cơ cấu hệ thống TCTD 5 và yêu cầu các TĐKT, TCTNN thực hiện chấm dứt tình trạng đầu tư ra ngoài ngành, 6 lĩnh vực sản xuất, kinh doanh chính trước năm 2015. Từ năm 2013 đến nay, đã có 1 CTTC hợp nhất với NHTMCP, có 3 CTTC đã được các NHTMCP mua lại phần vốn của Nhà nước; có 2 CTTC đã sáp nhập với các NHTMCP, có 1 CTTC giảm tỷ lệ vốn sở hữu nhà nước, và có 1 CTTC giải thể bị sáp nhập về công ty mẹ để giải quyết nợ. Hiện nay, Nhà nước đang tiếp tục thực hiện tái cơ cấu CTTC, thoái vốn tại 5 CTTC thuộc kiểm soát TĐKT, TCTNN là CTTC cổ phần Điện lực (EVNFinance) trước đây đã giảm tỷ lệ vốn sở hữu Nhà nước từ 40% còn 15% vốn điều lệ, CTTC TNHH MTV 3 Báo kinh tế & Đô thị (ngày 8/11/2011) “Các tập đoàn sẽ dần thoái vốn tại công ty tài chính”, truy cập ngày 29/9/2016 tại địa chỉ: http://kinhtedothi.vn/cac-tap-doan-se-dan-thoai-von-tai-cong-ty-tai-chinh-254643.html. 4 Nghị định 09/2009/NĐ-CP ngày 05/02/2009 về Quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác. 5 Quyết định số 254/QĐ-TTg ngày 01/03/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011 – 2015” 6 Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015” 3 Tàu Thủy (VFC), CTTC TNHH MTV Bưu điện (PTF), CTTC cổ phần Xi măng (CFC) và CTTC cổ phần Handico (HAFIC). Để tìm hiểu vấn đề là trong giai đoạn hiện nay, Nhà nước có nên tiếp tục yêu cầu Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước thoái vốn hoàn toàn tại các Công ty tài chính hay không?, tác giả chọn đề tài: “Đánh giá nguyên nhân hoạt động kém hiệu quả của các Công ty tài chính thuộc kiểm soát Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty Nhà nước tại Việt Nam” để tìm cơ sở giải đáp. 1.2 Mục tiêu nghiên cứu Thông qua việc đánh giá hiện trạng hoạt động, nguyên nhân kinh doanh không hiệu quả và cơ sở pháp lý của các CTTC thuộc sở hữu nhà nước, tác giả đưa ra một số khuyến nghị chính sách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động hoặc/và các giải pháp xử lý các CTTC thuộc kiểm soát TĐKT, TCTNN ở Việt Nam. 1.3 Câu hỏi nghiên cứu Trong khuôn khổ quản lý nhà nước, đâu là nguyên nhân dẫn đến các CTTC thuộc sở hữu nhà nước kinh doanh kém hiệu quả và thua lỗ? Trong bối cảnh hiện nay, Nhà nước có nên tiếp tục yêu cầu Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước thoái vốn hoàn toàn tại các Công ty tài chính hay không? 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn sẽ nghiên cứu thực trạng liên quan hoạt động của các CTTC Việt Nam, trong đó tập trung vào các CTTC thuộc kiểm soát TĐKT, TCTNN trong giai đoạn 2000 – 2016 để phân tích, đánh giá nguyên nhân hoạt động không hiệu quả. Luận văn sẽ phân tích các văn bản pháp luật Việt Nam quy định liên quan đến tổ chức, hoạt động của CTTC ban đầu và những thay đổi, bổ sung; có tham khảo mô hình tổ chức, hoạt động của CTTC các nước. 4 1.5 Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp định tính thông qua nghiên cứu tình huống lựa chọn các CTTC thuộc TĐKT, TCTNN và các văn bản pháp lý. Luận văn chủ yếu dựa vào các nguồn dữ liệu từ các báo cáo tài chính, những thông tin liên quan các CTTC được công bố từ các CTTC, NHNN, công ty chứng khoán và các thông tin từ phương tiện thông tin đại chúng tin cậy. 1.6 Bố cục nghiên cứu Cấu trúc của Luận văn gồm 4 chương. Chương 1 trình bày bối cảnh hình thành, phát triển về các CTTC tại Việt Nam, trình bày việc tái cơ cấu hệ thống CTTC là các CTTC thuộc kiểm soát TĐKT, TCTNN. Trong chương này cũng trình bày mục tiêu, câu hỏi, đối tượng phạm vi và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 trình bày khung phân tích bao gồm 3 phần, Phần đầu nêu cơ sở lý thuyết của luận văn như Thông tin bất cân xứng và quan hệ ủy quyền-thừa hành/tác nghiệp, Khung giám sát đảm bảo an toàn hoạt động đối với CTTC; Phần hai nêu một số khái niệm CTTC và vai trò của CTTC trong TĐKT và TCTNN; Phần ba nêu mô hình hoạt động CTTC quốc tế và CTTC thuộc các tập đoàn kinh tế nước ngoài. Chương 3 trình bày các nội dung là đánh giá thực trạng hoạt động của CTTC thuộc kiểm soát TĐKT, TCTNN và phân tích những nguyên nhân dẫn đến các CTTC thuộc sở hữu nhà nước kém hiệu quả, thua lỗ. Chương 4 nhận xét Nhà nước có cần tiếp tục yêu cầu các TĐKT, TCTNN thoái vốn toàn bộ tại các CTTC trong bối cảnh hiện nay hay không? và qua đó đưa ra một số khuyến nghị thể chế. Sau cùng là phần hạn chế của luận văn nghiên cứu. 5 CHƯƠNG 2: KHUNG PHÂN TÍCH 2.1 Cơ sở lý thuyết và cơ sở pháp lý 2.1.1 Quan hệ ủy quyền-tác nghiệp, thông tin bất cân xứng trong mô hình Công ty tài chính thuộc sở hữu nhà nước Theo nghiên cứu của P.K. Rao 7 thì “Chi phí ủy quyền – tác nghiệp là chênh lệch giữa giá trị của một công ty trong bối cảnh thông tin hoàn hảo và giá trị của công ty đó trong bối cảnh thông tin bất cân xứng và việc thực thi không hoàn hảo các khế ước… Danh tiếng, sự tín nhiệm, khoản ký quỹ và các ngoại tác mạng lưới tích cực - tất cả đều đóng góp vào việc giảm đi chi phí giao dịch”. Hình 2.1: Thông tin bất cân xứng có tác động đến các hệ thống tài chính Rủi ro đạo đức, tâm lý ỷ lại Làm trâầm trọng tnh bâất ổn thị trường và hành vi bâầy đàn Thông tn bâất cân xứng Lựa chọn bâất lợi 8 Theo bài nghiên cứu thuộc Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright (2013) : “Chi phí đại diện trong bộ máy quan liêu của chính phủ có thể dẫn đến các khuyến khích quản lý kém và phân bổ sai lệch nguồn lực. Theo quan điểm của lý thuyết chi phí đại diện, các nhà quản lý ở khu vực công ít có động cơ để phát huy nỗ lực tốt nhất 7 P.K.Rao, “Thị trường, định chế và chí phí tài chính”, được Hải Đăng biên dịch-Tự Anh hiệu đính (2011), Bài đọc thuộc Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright . 8 Nhóm nghiên cứu thuộc Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright (2013), Bài nghiên cứu: “Sở hữu chồng chéo giữa các tổ chức tín dụng và tập đoàn kinh tế tại Việt Nam: đánh giá và các khuyến nghị thể chế”. 6 so với các nhà quản lý tư nhân, thay vào đó họ sẽ có động cơ chuyển hướng các nguồn lực vào các lợi ích riêng… (Shleifer, 1998).” Mối quan hệ “ủy quyền – thừa hành” là giữa người ủy quyền và người thừa hành thường tồn tại tình trạng bất cân xứng về thông tin, các doanh nghiệp có nhu cầu vay vốn và người có tiền nhàn rỗi muốn cho vay hoặc gửi tiền thì thường sẽ chịu chi phí giao dịch cao do thiếu thông tin lẫn nhau và tốn chi phí giám sát, khi đó CTTC là trung gian huy động vốn và cho vay lại các doanh nghiệp. Tình trạng bất cân xứng thông tin giữa người cho vay và người đi vay là một nguồn gốc gây ra rủi ro trong các hợp đồng tín dụng. Thông tin bất cân xứng giữa người ủy quyền là Bộ ngành quản lý Nhà nước thiếu thông tin hoặc việc giám sát không chặt chẽ để người thừa hành là các TĐKT, TCTNN (đã thông qua CTTC làm công cụ cánh tay nối dài) đem vốn đầu tư/cho vay các lĩnh vực ngoài ngành nghề chính, rủi ro cao như ngân hàng, tài chính, bất động sản, … nhằm thu lợi nhuận cao nhưng khi rủi ro xảy ra thì thiệt hại do Nhà nước gánh chịu. Mặt khác, các CTTC che dấu thông tin để không quan sát được, nhằm đối phó với các cơ quan quản lý nhà nước và để dễ dàng hơn trong việc đi vay, nhận tiền gửi hoặc xin phép đầu tư. Khi nhà nước cổ phần hóa, bán cổ phần doanh nghiệp ra đại chúng, sẽ được nhiều thành phần tham gia trên thị trường đánh giá, giám sát các hoạt động của các nhà quản lý, thông tin sẽ phải minh bạch hơn, đây có thể là công cụ giảm chi phí ủy quyền – tác nghiệp. Các TĐKT, TCTNN đã quá kỳ vọng vào lợi nhuận mang lại khi đầu tư vào ngoài ngành mà mình không có sở trường, rủi ro cao. Hành vi đổ xô đầu tư vào các lĩnh vực ngân hàng, tài chính, chứng khoán, bất động sản làm tạo nên cơn sốt, đẩy giá trị thị trường xa rời giá trị thực, tạo nên bong bóng chứng khoán, bất động sản, … gây bất ổn nền kinh tế. CTTC nhà nước có lợi thế tiếp cận, sự hỗ trợ của DNNN, NHTMNN và Chính phủ với lãi suất thường thấp hơn lãi suất huy động thông thường. Các NHTM, CTTC 7 khác khi cho CTTC nhà nước vay có tâm lý ỷ lại vào sự bảo lãnh của TĐKT, TCTNN đang được Nhà nước rất ưu ái, nếu có rủi ro xảy ra thì sẽ được hỗ trợ, nên việc giải ngân cho vay cũng dễ dàng (chi phí giao dịch giảm đi). 2.1.2 Khung giám sát đảm bảo an toàn hoạt động Công ty tài chính thuộc sở hữu nhà nước Hình 2.2: Sơ đồ quản lý, giám sát của Nhà nước đối với Công ty tài chính thuộc Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước Bộ Tài chính Tập đoàn kinh tếấ, Tổng công ty nhà nước Ngân hàng nhà nước Công ty tài chính sở hữu nhà nước (Nguồn: Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật các Tổ chức tín dụng, Nghị định số 69/2014/NĐ-CP ngày 15/7/2014) Căn cứ Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước, Pháp lệnh Ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính năm 1990 và Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật các Tổ chức tín dụng sau này, quy định NHNN là cơ quan quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng. NHNN được nhiều quyền hạn, trong đó có quyền thu hồi giấy phép thành lập, chấp thuận việc mua, bán, chia, tách, hợp nhất, sáp nhập và giải thể TCTD; kiểm tra, thanh tra, giám sát hệ thống TCTD; quyết định áp dụng biện pháp xử lý đặc biệt đối với TCTD vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, gặp khó khăn về tài chính, có nguy cơ gây mất an toàn cho hệ thống ngân hàng, ... 8 Từ rất sớm NHNN ban hành các quy định về quy chế tổ chức, hoạt động TCTD; về giới hạn, tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các TCTD, Quyết định số 107/QĐ-NH ngày 09/6/1992 "Qui chế bảo đảm an toàn trong kinh doanh tiền tệ tín dụng đối với TCTD” các qui định về: An toàn, tăng giảm vốn điều lệ và chuyển nhượng cổ phần; Duy trì tỷ lệ tối thiểu giữa vốn tự có với giá trị tài sản Có; Bảo đảm khả năng chi trả; Giới hạn huy động vốn; Giới hạn sử dụng vốn. Từ năm 1999, NHNN đã ban hành nhiều quyết định thay thế, sửa đổi, bổ sung các quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của TCTD chặt chẽ, chi tiết, với nội dung phù hợp với điều kiện thực tế, hạn chế nguy cơ rủi ro, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tiếp cận với Basel 2. NHNN yêu cầu các TCTD phải xây dựng quy trình, quy chế cho vay đảm bảo khi xem xét cho khách hàng vay phải có đầy đủ: năng lực pháp luật, năng lực hành vi dân sự; có khả năng tài chính đảm bảo trả nợ; có dự án/phương án đầu tư kinh doanh có khả thi, có hiệu quả; thực hiện các quy định về đảm bảo tiền vay, mục đích sử dụng vốn vay hợp pháp, … và TCTD có cơ chế theo dõi, giám sát sử dụng vốn vay, thu hồi và xử lý nợ. Do CTTC thuộc TĐKT, TCTNN là các công ty con, doanh nghiệp thành viên thì phải chịu sự quản lý, giám sát của Công ty mẹ trong TĐKT, TCTNN. Nghị định số 153/2004/NĐ-CP (sau này có Nghị định số 111/2007/NĐ-CP) quy định cụ thể nhiệm vụ và quyền hạn của HĐQT trong TCTNN bao gồm: Quyết định chiến lược, kế hoạch dài hạn, kế hoạch kinh doanh hàng năm, ngành nghề kinh doanh; Quyết định phương án phối hợp kinh doanh của các đơn vị thành viên; Quyết định cơ cấu quản lý; thông qua dự thảo Điều lệ của CTTC trình Thống đốc Ngân hàng Nhà nước chuẩn y; Thông qua BCTC hàng năm; Kiểm tra, giám sát Chủ tịch và các thành viên Hội đồng quản trị hoặc Chủ tịch công ty và Tổng giám đốc (Giám đốc) 9 công ty tài chính, … . Nghị định 101/2009 Về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN Chính phủ phân công, phân cấp giám sát của chủ sở hữu đối với TĐKT cho các Bộ 9 Quy định tại Khoản 3- Điều 8 Nghị định số 153/2004/NĐ-CP ngày 9/8/2004. 9 Tài chính, Bộ quản lý ngành, Bộ KHĐT, … và sau này, nhằm kiểm soát chặt chẽ hơn, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 69/2014/NĐ-CP ngày 15/7/2014 thay thế Nghị định số 101/2009/NĐ-CP và Nghị định số 111/2007/NĐ-CP, đã quy định việc quản lý, điều hành TĐKT, TCTNN thông qua công ty mẹ đối với các doanh nghiệp thành viên chi tiết và đầy đủ hơn trước đây. (Phụ lục 1) Chính phủ ban hành Nghị định số 199/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 Quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác và về sau Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 5/2/2009, Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 5/11/2009 đã xây dựng một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt động sản xuất-kinh doanh. (Phụ lục 2) Nhằm xử lý tình trạng đầu tư ngoài ngành tràn lan, kém hiệu quả, Chính phủ đã ban hành Quyết định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là TĐKT và TCTNN phải thực hiện nhiều biện pháp trong đó phải chấm dứt tình trạng đầu tư ra ngoài ngành, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh chính trước năm 2015. Việc minh bạch hóa thông tin sẽ giúp tăng cường sự giám sát của Nhà nước và thị trường, hạn chế các hành vi rủi ro của người lãnh đạo DNNN lợi dụng việc hành vi của mình khó bị theo dõi sát sao để trục lợi cho bản thân mình (hoặc nhóm lợi ích) mà gây thiệt hại cho vốn Nhà nước, nhà đầu tư, khách hàng. Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 73/TC-TCDN ngày 12/11/1996, “Về việc hướng dẫn lập, công bố công khai và kiểm tra báo cáo tài chính, kiểm tra kế toán các doanh nghiệp nhà nước”, theo đó quy định hàng năm, DNNN phải công bố công khai báo cáo tài chính và các thông tin về tình hình và kết quả hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp đến các đối tượng sử dụng thông tin theo quy định như: tập thể trong doanh nghiệp, các cơ quan quản lý của Nhà nước, các nhà đầu tư trong và ngoài nước nghiên cứu và quyết định việc đầu tư vào doanh nghiệp, các chủ nợ. NHNN quy định các TCTD phải công khai BCTC được kiểm toán của tổ chức kiểm toán độc lập; thời gian công khai BCTC năm chậm nhất là 90 ngày đối với các TCTD là tổ chức niêm yết, công ty đại chúng có quy mô lớn và chậm nhất là