MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU...................................................................................................... 1
Chương 1: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI LẤN ĐẤT.............................................................................. 6
1.1. Khái niệm lấn đất, vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất..........................6
1.2. Quy định pháp luật về các nhóm hành vi vi phạm hành chính cụ thể về lấn đất . 9
1.3. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất...................14
1.4. Những vướng mắc, bất cập của quy định pháp luật về đối tượng bị xử phạt và
mức xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất........................................ 18
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI LẤN ĐẤT VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN....25
2.1. Những vướng mắc từ thực tiễn áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất và kiến nghị hoàn thiện....................................................... 25
2.2. Vấn đề giao quyền trong xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất từ
thực tiễn Thành phố Cần Thơ.................................................................................. 29
2.3. Những vướng mắc, bất cập về thẩm quyền áp dụng biện pháp buộc khôi phục
tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm với hành vi lấn đất từ thực tiễn Thành
phố Cần Thơ............................................................................................................ 34
2.4. Một số bất cập, vướng mắc khác và kiến nghị hoàn thiện................................ 38
KẾT LUẬN............................................................................................................ 43
1
PHẦN MỞ ĐẦU
i) Lý do chọn đề tài
Đất đai là tài sản quý giá của quốc gia, dân tộc và con người. Đất đai có một vai
trò quan trọng trong đời sống xã hội, có thể nhận thấy, khi chuyển từ nền kinh tế kế
hoạch, tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất nước
ngày một hội nhập cùng với nền kinh tế thế giới, đòi hỏi pháp luật đất đai cũng phải
thường xuyên thay đổi nhằm phù hợp với thời đại. Tuy nhiên, thực tế cho thấy pháp
luật điều chỉnh trực tiếp liên quan đến lĩnh vực đất đai, cũng như xử phạt hành chính
trong lĩnh vực đất đai vẫn tồn tại những hạn chế và bất cập nhất định, khi đây cũng là
lĩnh vực nhạy cảm, phức tạp, đòi hỏi công tác quản lý nhà nước tại các địa phương
trong lĩnh vực đất đai cần đảm bảo khách quan, công bằng, đặc biệt trong vấn đề xử lý
vi phạm hành chính. Vì vậy, việc ban hành chính sách, các quy định pháp luật liên quan
đến đất đai luôn đóng chiếm vai trò quan trọng hàng đầu. Trong đó, sự ra đời Nghị định
102/2014/NĐ-CP của Chính phủ Quy định về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai có hiệu lực thi hành từ ngày 25/12/2014 (Nghị định 102/2014/NĐ-CP) góp
phần tạo hành lang pháp lý trong việc phát hiện, xử phạt đối với các hành vi phạm liên
quan đến đất đai. Trải qua 05 năm triển khai Nghị định đã bộc lộ những bất cập, hạn
chế nhất định, đòi hỏi cần có quy định thay thế.
Từ việc kế thừa và phát triển, sự ra đời của Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19
tháng 11 năm 2019 của Chính phủ Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai (Nghị định 91/2019/NĐ-CP) đã khắc phục được những hạn chế của Nghị
định 102/2014/NĐ-CP. Tuy nhiên, điều này vẫn chưa xóa bỏ triệt để những thiếu sót
1
cần được tháo gỡ . Bên cạnh đó, đối với hành vi lấn đất, ngoài việc bị xử phạt vi phạm
hành chính (XPVPHC) thì chủ thể bị XPVPHC còn bị áp dụng biện pháp khắc phục
hậu quả như khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm đối với các
hành vi vi phạm. Tuy nhiên, chưa quy định rõ nếu chủ thể không tuân thủ sẽ áp dụng
chế tài nào, cũng như cơ quan nào có chức năng thực hiện giám sát vấn đề này. Ngoài
ra, vẫn tồn tại nhiều quy định chưa cụ thể, gây khó khăn trong việc áp dụng như: với
quy định Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã chỉ được áp dụng biện pháp khắc phục hậu
quả “buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm” do vậy, chưa xử lý triệt
để hậu quả của hành vi lấn đất gây ra từ đó vô hình
1 Nguyễn Thành Phương (2020), “Hoàn thiện pháp luật về Xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai nhìn từ
Nghị định 91/2019/NĐ-CP”, Tạp chí Khoa học Xã hội và Nhân văn, Tập 6, Số 6, tr.666.
2
chung đã “tước bỏ” quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã, đồng thời
lại dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong thẩm quyền xử phạt. Xuất phát từ
thực trạng và ý nghĩa quan trọng vừa nêu trên, tác giả đã lựa chọn vấn đề: “Xử phạt
vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất - Từ thực tiễn Thành phố Cần Thơ”
để nghiên cứu với mong muốn đưa ra một bức tranh tổng thể về quá trình xử phạt
hành chính trong lĩnh vực đất đai thông qua áp dụng pháp luật tại Thành phố Cần
Thơ, có sự tham chiếu cùng một số tỉnh thành trên phạm vi cả nước. Trên cơ sở đó,
đề xuất một số giải pháp, định hướng nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật
có liên quan đến XPVPHC đối với hành vi lấn đất, nhằm góp phần nâng cao hiệu
quả hoạt động XPVPHC nói chung và xử phạt với hành vi lấn đất nói riêng, trong
giai đoạn hiện nay.
ii) Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm qua, tại Việt Nam đã có nhiều công trình khoa học nghiên
cứu liên quan đến vấn đề xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai, dưới những góc
độ và cấp độ khác nhau. Qua đó, nhằm củng cố căn cứ làm tiền đề phục vụ công tác
nghiên cứu, tác giả đã tìm hiểu một số công trình, thông qua một số đề tài của các
tác giả sau:
Về sách chuyên khảo, giáo trình
Giáo trình: “Luật hành chính Việt Nam”, chủ biên PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt,
Nxb Chính trị quốc gia, năm 2008. Đây là công trình nghiên cứu về phương diện lý
luận liên quan đến hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, giúp tác giả thống kê và
cụ thể hóa lập luận trong nội dung nghiên cứu đề tài, góp phần gia tăng hàm lượng
khoa học trong nghiên cứu của tác giả.
Quyển sách:“Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính ”, tác giả TS. Cao Vũ
Minh và NCS - ThS. Nguyễn Nhật Khanh, Nxb Lao động - Xã hội, năm 2019. Đây
là công trình nghiên cứu, bình luận các nội dung liên quan vấn đề xử phạt vi phạm
hành chính. Theo đó, là tiền đề giúp tác giả củng cố vững chắc hơn về phương diện
lý luận liên quan đến cơ chế xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất.
Về bài viết trên các tạp chí chuyên ngành luật
Bài viết: “Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai”, tác giả Cao Vũ Minh- Ngô Đức Thắng, Tạp chí Nhà nước và
Pháp Luật, số 4/2017. Trong bài viết các tác giả đã chỉ ra những bất cập có liên quan
đến việc xác định chủ thể bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai..., đây
3
là tư liệu quan trọng, giúp tác giả làm rõ vấn đề, đồng thời có những kiến nghị phù
hợp với nội dung nghiên cứu.
Bài viết: “Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi
lấn đất”, Tác giả Trần Thanh Khỏe- Nguyễn Thành Phương, Tạp chí Tòa án Nhân
dân, số 13/2021. Công trình có chiều sâu liên quan đến cơ chế xử phạt với hành vi
lấn đất, trong đó chỉ ra những bất cập có liên quan đến khái niệm, chủ thể bị xử
phạt, thẩm quyền xử phạt..., từ đó đưa ra những kiến nghị hoàn thiện.
Bài viết: “Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất-Thực tiễn thi
hành tại Thành phố Cần Thơ”, tác giả Trần Thanh Khỏe - Nguyễn Thành Phương,
Tạp chí Giáo dục xã hội, số 7/2021. Đây là bài viết tập trung nghiên cứu những bất
cập liên quan vấn đề xử phạt với hành vi lấn đất tại Thành phố Cần Thơ, đồng thời
đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện biện pháp xử phạt hành chính đối với hành
vi lấn đất tại Thành phố Cần Thơ nói riêng và cả nước nói chung.
Bài viết: “Biện pháp khắc phục hậu quả trong pháp luật xử phạt vi phạm hành
chính về đất đai - Một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện” tác giả Nguyễn Nhật
Khanh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 9/2019. Bài viết đã phân tích, đánh giá
chung các biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực đất đai, chưa đi sâu phân tích
các biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi lấn đất. Đồng thời các biện pháp
khắc phục hậu quả được phân tích trên cơ sở của Nghị định 102/2014/NĐ-CP đến
nay đã được thay thế bởi Nghị định 91/2019/NĐ-CP.
Bài viết: “Những điểm mới về phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai” tác giả Nguyễn Sơn Nhung, Tạp chí Tài chính, số 3/2020. Công trình đã trình
bày khái quát các điểm mới về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
nói chung, chưa đi sâu phân tích những điểm mới về xử phạt vi phạm hành chính
hành vi lấn, chiếm đất.
Bài viết: “Hoàn thiện pháp luật về phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai nhìn từ Nghị định 91/2019/NĐ-CP”, Tác giả Nguyễn Thành Phương, Tạp chí
Khoa học Xã hội và Nhân văn, số 6/2020. Bài viết đi phân tích những điểm mới quy
định xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai từ khi Nghị định 91/2019/NĐ-CP có
hiệu lực thi hành, là tiền đề gia tăng làm lượng khoa học cho công trình nghiên cứu
mà tác giả đang tập trung nghiên cứu.
Qua đó có thể thấy rằng, việc nghiên cứu đề tài: “Xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất” chưa được tập trung nghiên cứu một cách có hệ thống. Do
đó, luận văn này, tác giả sẽ phân tích, đánh giá một cách toàn diện các quy định của
4
pháp luật, cũng như thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất.
Đồng thời, đưa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật cũng như công tác thi hành
pháp luật trên thực tế. Do đó, nội dung đề tài đáp ứng đủ điều kiện về tính mới cũng
như có khả năng ứng dụng cao.
iii) Mục đích nghiên cứu
Đề tài tập trung làm rõ quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính với
hành vi lấn đất theo Nghị định 91/2019/NĐ-CP về XPVPHC trong lĩnh vực đất đai.
Trong đó, chỉ ra nội dung tồn tại những bất cập xoay quanh: khái niệm lấn đất; chủ
thể bị xử phạt vi phạm hành chính, phân loại hành vi, chủ thể có thẩm quyền xử
phạt..., và các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được
quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm
2014, 2017), có sự so sánh đối chiếu cùng Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012
(sửa đổi, bổ sung năm 2020) có hiệu lực thi hành ngày 01 tháng 01 năm 2022, cùng
những văn bản có liên quan. Từ đó, tác giả có sự đối sánh tình hình áp dụng pháp
luật tại Cần Thơ và một số tỉnh thành nước ta, nhằm có đủ tài liệu căn cứ đưa ra
những đánh giá, chỉ ra bất cập và hướng hoàn thiện cơ chế xử phạt đối với hành vi
lấn đất tại Việt Nam.
iv) Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu một luận văn thạc sĩ, tác giả tập trung phân tích quy
định liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất, trong các
văn bản có liên quan như: Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành; Nghị định
91/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
- Phạm vi nội dung: quy định pháp luật và thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất trên địa bàn Thành phố Cần Thơ, có sự so sánh đối chiếu với
một số tỉnh thành trên cả nước. Từ đó, đúc kết và chỉ ra những bất cập hiện hữu,
nhằm đưa ra những kiến nghị hoàn thiện.
- Về không gian: luận văn tiến hành nghiên cứu hoạt động xử phạt vi phạm
hành đối với hành vi lấn đất trong phạm vi Thành phố Cần Thơ.
- Về thời gian: luận văn nghiên cứu những vấn đề thực tiễn liên quan đến xử
phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất, thực trạng xử phạt trong 03 năm tại
Thành phố Cần Thơ, từ tháng 6 năm 2018 – đến 06 tháng đầu năm 2021 (6/2021).
5
v) Phương pháp nghiên cứu
Để làm rõ những vấn đề cần nghiên cứu, đề tài dựa trên cơ sở phương pháp
luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đồng thời sử dụng các phương pháp
nghiên cứu khác. Cụ thể như sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Được sử dụng để phân tích vấn đề lý luận,
cũng như quy định pháp luật liên quan đến vi phạm hành chính, trách nhiệm hành
chính với hành vi lấn đất.
- Phương pháp so sánh: Sử dụng trong đánh giá quy định của pháp luật về xử
phạt vi phạm hành chính, đối với hành vi lấn đất qua các thời kỳ, nhằm chỉ ra những
hiệu chỉnh, bổ sung của pháp luật liên quan vấn đề này.
- Phương pháp thống kê: dùng để tập hợp các quy định pháp luật liên quan,
cũng như các số liệu, báo cáo, vụ việc từ thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính đối
với hành vi lấn đất.
vi) Dự kiến kết quả nghiên cứu
Ý nghĩa khoa học: Đề tài tổng hợp một cách hệ thống cơ sở lý luận và quy định
pháp luật liên quan đến hành vi lấn đất, trên phương diện pháp luật Việt Nam qua từng
thời kỳ, mà chính yếu là Nghị định 91/2019/NĐ-CP. Từ đó, có những nhận
định, đánh giá, so sánh trong quy định pháp luật; làm sáng tỏ những mặt tích cực,
tiến bộ, chỉ ra những bất cập, khó khăn trong quá trình thực thi pháp luật về công
tác xử phạt đối với hành vi lấn đất. Trên cơ sở đó, tác giả kiến nghị và đề xuất giải
pháp hoàn thiện những quy định liên quan đến vấn đề xử phạt vi phạm hành chính
với hành vi lấn đất.
Giá trị ứng dụng: Luận văn là tài liệu tin cậy, có đủ cở sở khoa học và pháp
lý. Có thể được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các cá nhân, tổ
chức, đặc biệt cho đối tượng sinh viên, học viên chuyên ngành luật, Uỷ ban Nhân
dân và các cơ quan bảo vệ pháp luật. Bên cạnh đó, Luận văn còn là tài liệu tham
khảo cần thiết cho cá nhân, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, trong công tác sửa đổi, bổ sung những quy định hiện hành, hướng đến
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
6
Chương 1
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI
HÀNH VI LẤN ĐẤT
1.1. Khái niệm lấn đất, vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
1.1.1. Khái niệm lấn đất
Theo Từ điển Tiếng Việt “lấn” là hành vi “chen vào chỗ khác, mở rộng cả phạm
2
vi một cách bất chính” và đất“được xem là tư liệu sản xuất trên bề mặc địa cầu, có
3
người và các loài động vật, thực vật sinh sống” . Chung quy lại nội hàm “lấn đất”
được hiểu là hành vi mở rộng tư liệu sản xuất một cách bất chính của một chủ thể nào
đó.
Dưới góc độ pháp lý, thuật ngữ “lấn đất” không được dẫn giải trong Luật Đất
đai và các văn bản có liên quan qua các thời kỳ 1987, 1993, 2003. Chỉ đến khi Luật
Đất đai năm 2013 ra đời thuật ngữ “lấn đất” bắt đầu manh nha tại khoản 1 Điều 3
Nghị định 102/2014/NĐ-CP. Theo đó: “Lấn đất là việc người đang sử dụng đất tự
4
chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất để mở rộng diện tích đất” . Đây được
xem là một trong những cơ sở pháp lý quan trọng nhằm giúp cơ quan thừa hành xác
định đích xác hành vi vi phạm. Tuy nhiên, khi áp dụng trên thực tế, đã vấp phải nhiều
tranh luận khác nhau liên quan đến thuật ngữ này. Bởi lẽ, nếu căn cứ một hành vi người
sử dụng đất chủ động chuyển mốc địa giới hoặc ranh giới thửa đất nhằm mở rộng phạm
vi là vi phạm chưa thật sự chuẩn xác; giả định hành vi đó nhận được sự
đồng thuận từ chính quyền thì chắc rằng khái niệm vừa nêu trên không mang tính
chuẩn mực trong mọi trường hợp.
Vấn đề đặt ra cần có những hiệu chỉnh kịp thời, đáp ứng nhu cầu cấp thiết của xã
hội lúc bấy giờ, sự ra đời của Nghị định 91/2019/NĐ-CP góp phần hoàn thiện hóa liên
quan đến thuật ngữ lấn đất tại khoản 1 Điều 3. Theo đó: “Lấn đất là việc người sử
dụng đất chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất để mở rộng diện tích đất sử
dụng mà không được cơ quan quản lý nhà nước về đất đai cho phép hoặc không được
5
người sử dụng hợp pháp diện tích đất bị lấn đó cho phép” . Nhìn chung khái
2 Ngôn ngữ Việt Nam (2014), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Thanh Niên, tr.126.
3 Tlđd, tr.391.
4 Nghị định 102/2014/NĐ-CP ngày 10 tháng 11 năm 2014 của thủ tướng Chính phủ, quy định về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19 tháng 11 năm 2019 của Thủ tướng chính phủ Quy định về về xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
7
niệm này phần nào khắc phục những hạn chế so với văn bản tiền nhiệm trước đó, góp
phần giúp cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có những căn cứ tường minh hơn, khi
tiến hành xác định hành vi vi phạm. Dẫu vậy, quá trình áp dụng cho thấy khái niệm
“lấn đất” vẫn tồn tại những “điểm mờ” nhất định, khi một số quan điểm cho rằng với
khái niệm trên, thì hành vi chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới để mở rộng diện tích
đất chỉ cần Nhà nước hoặc người sử dụng đất hợp pháp đồng thuận sẽ không được xem
là hành vi lấn đất. Điều này chưa hợp lý, vì lẽ người sử dụng đất hợp pháp suy cho
cùng chỉ có quyền sử dụng đất, không được trao năng quyền quyết định mở rộng ranh
giới hay thay mặt Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất cho một chủ thể khác.
6
Có ý kiến cho rằng, nếu hành vi chuyển dịch mốc địa giới ranh đất thuộc đất
công chịu sự quản lý trực tiếp của Nhà nước, chính quyền địa phương mà chưa nhận
được sự đồng thuận từ cơ quan có thẩm quyền, suy ra là hành vi lấn đất. Ở chiều
ngược lại, nếu đất trên đã trao quyền sử dụng cho một chủ thể, thì chủ thể khác có
hành vi di dời ranh giới nhằm mở rộng thửa đất khi chưa nhận được đồng thuận của
7
người có quyền sử dụng đất thì được xem là hành vi lấn đất. Từ đó, cho thấy cách
hiểu và vận dụng pháp luật còn nhiều quan điểm trái chiều, khi áp dụng pháp luật
vào thực tiễn cuộc sống. Kế thừa các quan điểm phù hợp về mặt ngữ nghĩa và cả
bản chất pháp lý, Tác giả cho rằng khái niệm “lấn đất” cần hiệu chỉnh như sau:
“Lấn đất là việc người sử dụng đất tự ý chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa
đất nhằm mở rộng diện tích đất sang phần đất đã được công nhận quyền sử dụng
hay diện tích đất do Nhà nước quản lý mà không cơ quan nhà nước có thẩm quyền
cho phép mở rộng diện tích đất sử dụng”.
8
1.1.2. Khái niệm vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
Khái niệm “vi phạm hành chính” được khái quát lần đầu tiên tại Điều 1 Pháp
lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. Theo đó, “Vi phạm hành chính là hành
vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý
Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải
bị xử phạt hành chính”.
6 Trần Thanh Khỏe- Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
với hành vi lấn đất”, Kỷ yếu hội thảo: “Những khía cạnh pháp lý của pháp luật XPVPHC và hướng hoàn
thiện”, Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, Ngày 18/9/2021, tr.227.
7 Nguyễn Thành Phương (2020), “Hoàn thiện các quy định pháp luật về XPVPHC trong lĩnh vực đất đai
nhìn từ Nghị định 91/2019-NĐ-CP”, Tạp chí Khoa học xã hội và Nhân văn, tập 6 số 6, trang 666.
8 Trần Thanh Khỏe-Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối
với hành vi lấn đất”, Tạp chí Tòa án Nhân dân, số 13, tr.44.
8
Quá trình hình thành và phát triển khái niệm này được định nghĩa một cách
gián tiếp tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, thông
qua khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính”. Cụ thể: “Xử phạt vi phạm hành chính
được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy
tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy
định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Cho đến Pháp lệnh xử lý vi phạm
hành chính năm 2002 nội hàm thuật ngữ “vi phạm hành chính” vẫn chưa được làm
rõ khi phải hiểu một cách gián tiếp thông qua khái niệm xử phạt vi phạm hành chính
tại khoản 2 Điều 1: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ
quan, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về
quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị
xử phạt hành chính”.
Luật XLVPHC năm 2012 ra đời, khái niệm này được quy định một cách tường
minh tại khoản 1 Điều 2. Cụ thể: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ
chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là
tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.
Phân tích vấn đề, nhận thấy rằng khái niệm vi phạm hành chính thông qua
Pháp lệnh năm 1989, 1995, 2002 và Luật XLVPHC năm 2012 tuy có sự khác nhau
về cách diễn đạt, nhìn chung nội hàm đều thống nhất về những dấu hiệu bản chất
của loại vi phạm này. Về mặt lý luận khoa học, có học giả cho rằng khái niệm này
vẫn tồn tại những điểm chưa thực sự phù hợp, cần có sự hiệu chỉnh kịp thời. Bởi tại
Khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC quy định việc xác định vi phạm hành chính được
thực hiện theo phương pháp loại trừ: “Không phải là tội phạm”. Việc định nghĩa
theo phương pháp loại trừ để khoanh vùng, đâu là vi phạm hành chính khiến cho
việc xác định vi phạm hành chính mất đi tính độc lập, phụ thuộc vào tội phạm, điều
này có thể dẫn đến cách hiểu: Hành vi nào không phải là tội phạm được quy định tại
Bộ luật hình sự, sẽ là vi phạm hành chính. Nói cách khác, khách thể của vi phạm
hành chính và khách thể của tội phạm là một, chỉ khác nhau về mặt tính chất, mức
độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi.
9
9 Nguyễn Hoàng Việt, “Hoàn thiện khái niệm vi phạm hành chính trong luật xử lý vi phạm hành chính”,
https://stp.bacgiang.gov.vn/hien-thi-noi-dung/-/asset_publisher/wtMnvtGfRUNi/content/hoan-thien-khainiem-vi-pham-hanh-chinh-trong-luat-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh, truy cập ngày 20/9/2021.
9
Ngoài ra, nhà làm luật cũng “không nên định nghĩa khái niệm của ngành luật
10
này thông qua khái niệm của một ngành luật khác” . Nhận thấy, thông qua Pháp
lệnh năm 1989, 1995, 2002 cũng như Luật XLVPHC năm 2012 chưa khái quát định
nghĩa mang tính lý luận về xử phạt vi phạm hành chính, theo đó chỉ quy định trực
11
tiếp những hình thức, biện pháp thuộc nội hàm của chế định này . Do vậy, các định
nghĩa nêu trên cũng chỉ mang tính chất tương đối. Trên cơ sở phân tích nhà nghiên
cứu cho rằng: “Vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, do cá nhân, tổ chức
có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, xâm phạm trật
tự quản lý hành chính nhà nước và theo quy định của pháp luật phải chịu trách
12
nhiệm hành chính”.
Kế thừa những quan điểm phù hợp từ luật định, nhận định của nhà nghiên cứu
có thể rút ra khái niệm VPHC đối với hành vi lấn đất như sau: “Vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất là việc cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm pháp lý,
thực hiện hành vi tự ý chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất nhằm mở rộng
diện tích đất sang phần đất đã được công nhận quyền sử dụng hay diện tích đất
đang do Nhà nước quản lý, xâm phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước và theo
quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”.
1.2. Quy định pháp luật về các nhóm hành vi vi phạm hành chính cụ thể
về lấn đất
Trên cơ sở Chương II Nghị định 91/2019/NĐ-CP phân định thành 06 nhóm
hành vi được xem là vi phạm hành chính với hành vi lấn đất, bao gồm:
Nhóm thứ nhất: Các hành vi lấn đất chưa sử dụng tại khu vực nông thôn. Trên
cơ sở khoản 3 Điều 10 Luật Đất đai năm 2013, nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại
đất chưa xác định mục đích sử dụng, với nhóm đất này sẽ do Ủy ban Nhân dân cấp
xã có trách nhiệm quản lý, bảo vệ đất và đăng ký vào hồ sơ địa chính, tại các đảo
13
chưa có người ở thì diện tích đất này do Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh quản lý. Nhiều
quan điểm cho rằng hành vi lấn đất chưa sử dụng sẽ khó xác định nhất, trong các
nhóm đất được phân loại theo Luật Đất đai năm 2013. Bởi lẽ, nếu căn cứ vào Luật
10
Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của trường Đại học Luật Hà
Nội, Trần Minh Hương (chủ biên), NXB Công an nhân dân, tr.78.
11
12
Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr.45.
Nguyễn Hoàng Việt, “Hoàn thiện khái niệm vi phạm hành chính trong luật xử lý vi phạm hành
chính”, https://stp.bacgiang.gov.vn/hien-thi-noi-dung/-/asset_publisher/wtMnvtGfRUNi/content/hoan-thienkhai-niem-vi-pham-hanh-chinh-trong-luat-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh, truy cập ngày 20/9/2021.
13
Điều 164 Luật Đất đai năm 2013.
10
Đất đai nếu đất chưa được giao, trao quyền sử dụng đất cho cá nhân, hộ gia đình hay tổ
chức nào được xem là đất chưa sử dụng. Tuy nhiên, quan điểm khác cho rằng, đất đã
giao cho tổ chức, cá nhân nhưng không được đưa vào sử dụng như chưa xây cất, trồng
trọt, thì trường hợp này cũng được xem là đất chưa sử dụng. Mặc dù một số địa phương
đã ban hành quy chế giao cho Ủy ban Nhân dân cấp xã có trách nhiệm cắm mốc, phân
ranh giới giữa đất mới hình thành với các loại đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân
để tránh tình trạng lấn, chiếm.
14
Tuy nhiên, hầu hết các địa phương vẫn chưa thực hiện
cắm ranh giới, dẫn đến vấn đề lấn, chiếm quỹ đất do Nhà nước quản lý vẫn diễn ra.
15
Với hành vi lấn đất chưa sử dụng tại khu vực nông thôn được ấn định mức phạt thấp
nhất trong các hành vi lấn đất trong giai đoạn hiện nay.
Nhóm thứ hai: Các hành vi lấn đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa,
đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nông thôn. Căn
cứ trên cơ sở khoản 1 Điều 10 Luật Đất đai năm 2013, nếu dùng phép loại trừ hành
vi này có thể được hiểu ở phương diện thay đổi ranh giới nhằm lấn vào diện tích đất
trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất sử dụng để xây dựng
nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt.
Nhóm thứ ba: Các hành vi lấn đất nông nghiệp là đất trồng lúa, đất rừng đặc
dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nông thôn. Theo đó, cho thấy
phạm vi điều chỉnh của Nghị định 91/2019/NĐ-CP tựu trung vào hành vi lấn đất tại
khu vực nông thôn, khu vực rừng phòng hộ. Với diện tích đất có mặt nước ven biển
gồm đất mặt nước ven biển nuôi trồng thuỷ sản; đất mặt nước ven biển có rừng ngập
mặn; đất mặt nước ven biển sử dụng vào mục đích khác lại chưa thuộc phạm vi điều
chỉnh của Nghị định này, bởi căn cứ vào khoản 4 Điều 8 Thông tư 27/2018/TTBTNMT đã phân định nhóm đất này. Tuy nhiên, tác giả vẫn chưa nhận thấy văn bản
nào điều chỉnh trực tiếp đến vấn đề xử phạt với hành vi lấn đất ở nhóm này. Có thể
nhận xét đây là nhóm đất bị lấn chiếm với tỷ lệ vụ việc không nhiều, nhưng diện tích bị
lấn chiếm chiếm tỷ trọng cao trong các loại đất hiện nay.
16
Đơn cử: qua thanh tra
14
Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ (2019), Điều 5 Quyết định 05/2019/QĐ-UBND ngày
08/3/2019 của Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ Ban hành Quy định quản lý và sử dụng quỹ đất do Nhà
nước quản lý, Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ.
15
Đoàn giám sát Quốc hội (2019), Báo cáo số 28/BC-ĐGS ngày 20/5/2019 của Đoàn giám sát
Quốc hội về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại
đô thị từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018, Đoàn giám sát Quốc hội.
16
Đoàn giám sát Quốc hội (2019), Báo cáo số 28/BC-ĐGS ngày 20/5/2019 của Đoàn giám sát
Quốc hội về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại
đô thị từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018, Đoàn giám sát Quốc hội.
11
tại tỉnh Đăk Nông năm 2020 với một số doanh nghiệp như: doanh nghiệp tư nhân Phạm
Quốc có 303,7ha/318,7ha (hecta) đất được giao bị lấn, chiếm (chiếm 95,29% đất được
giao), Công ty Cổ phần Mắc Ca Nữ Hoàng được giao 8,267 hecta nhưng bị lấn, chiếm
7,137 hecta.
17
Từ vấn đề trên cho thấy, mặc dù định mức xử phạt đã có sự hiệu chỉnh
cụ thể hơn so với trước đây; Tuy nhiên, với hành vi lấn đất rừng vẫn chưa tương xứng
với hành vi vi phạm. Bởi căn cứ điểm e khoản 3 Điều 14 Nghị định 91/2019/NĐ-CP,
định mức xử phạt cao nhất với hành vi này tương ứng 150 triệu đồng khi lấn trên 1
hecta. Dựa trên căn cứ vi phạm tại Doanh nghiệp tư nhân Phạm Quốc, ta có phép tính
tương ứng như sau: lấn 7,137 hecta đất, thì mỗi hecta vi phạm tương ứng mức xử phạt
21.000 đồng. Điều này thiết nghĩ cần có những thay đổi cụ thể hơn trong tương lai với
định mức xử phạt, nhằm mang tính răn đe nhiều hơn.
Nhóm thứ tư: Các hành vi lấn đất phi nông nghiệp tại khu vực nông thôn. Theo
đó, hành vi lấn đất phi nông nghiệp là phần diện tích đất tăng thêm đang sử dụng
vào mục đích chịu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, có nguồn gốc do người đang
sử dụng đất tự chuyển dịch mốc giới, ranh giới sang đất đã có chủ sử dụng hợp pháp
hay sang đất do Nhà nước quản lý mà không được chủ sử dụng đất cho phép hoặc
không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Trường hợp diện tích thửa
đất sau khi đo đạc lại có thay đổi tăng so với giấy tờ hợp pháp về quyền sử dụng
đất, nhưng không thay đổi mốc giới, ranh giới thửa đất thì phần diện tích tăng thêm
18
không xác định là đất lấn . Tuy nhiên, cũng cần làm rõ vấn đề nếu người sử dụng
đất tự chuyển dịch mốc giới, ranh giới sang đất đã có chủ. Nhưng khi đo đạc lại trên
thực tế diện tích đã thay đổi mốc giới không chênh lệch với Giấy chứng nhận quyền
19
sử dụng đất, điều này chưa được pháp luật làm rõ .
Nhóm thứ năm: Các hành vi lấn đất chưa sử dụng, đất nông nghiệp, đất phi nông
nghiệp tại khu vực đô thị. Theo đó, nếu có hành vi lấn đất tại khu vực này định mức xử
phạt gấp đôi, khi có sự đối sánh cùng khu vực nông thôn. Nói cách khác, hành vi lấn
đất tại khu vực đô thị có chế tài xử phạt cao nhất hiện nay. Tại khoản 5 Điều 14
17
Thanh tra chính phủ (2020), Thông báo 2365/TB-TTCP ngày 31/12/2020 của Thanh tra chính phủ về
Thông báo kết luận thanh tra về việc chấp hành pháp luật trong công tác quản lý sử dụng đất nông, lâm nghiệp tại
một số công ty được giao, cho thuê đất trên địa bàn tỉnh Đắc Nông, Thanh tra chính phủ.
18
Khoản 2 Điều 2 Thông tư 45/2011/TT-BTNMT ngày 26 tháng 11 năm 2011 của Bộ Tài nguyên
và Môi trường Hướng dẫn xác định diện tích đất sử dụng không đúng mục đích, diện tích đất lấn, chiếm, diện
tích đất chưa sử dụng theo đúng quy định để tính thuế sử dụng đất phi nông nghiệp.
19
Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ (2021), Báo cáo 201/BC-UBND ngày 26 tháng 07 năm 2021
của Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ Báo cáo công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính 06
tháng
đầu năm 2021, Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ.
12
Nghị định 91/2019/NĐ-CP quy định trường hợp lấn đất chưa sử dụng, đất nông nghiệp,
đất phi nông nghiệp tại khu vực đô thị thì mức xử phạt bằng 02 lần mức xử phạt đối với
loại đất như: đất nông nghiệp, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất
tại khu vực nông thôn..., và mức phạt tối đa không quá 500.000.000 đồng đối với cá
nhân, không quá 1.000.000.000 đồng đối với tổ chức. Xoay quanh quy định này tỏ ra
chưa hợp lý, bởi cùng một hành vi lấn đất tại đô thị sẽ có mức xử phạt cao hơn tại khu
vực nông thôn chưa mang tính răn đe công bằng với mức độ hành vi vi phạm. Bên cạnh
đó, điều này gây chồng chéo cùng điểm đ khoản 4 Điều
14 Nghị định 91/2019/NĐ-CP. Khi mức phạt cao nhất với hành vi lấn đất tại khu
vực nông thôn là 500.000.000 triệu đồng, ngược lại hành vi lấn đất tại khu vực đô
thị sẽ bằng 02 lần mức xử phạt so với các loại đất tại nông thôn, nhưng không quá
500.000.000 triệu đồng, điều này cũng đồng nghĩa rằng mức phạt giữa đô thị và
nông thôn trong một số trường hợp không có sự khác biệt. Đơn cử: nếu cá nhân có
hành vi lấn đất phi nông nghiệp tại khu vực nông thôn trên 1ha thì chế tài tương ứng
500.000.000 triệu đồng tiền phạt. Khi đó, cùng trường hợp này nhưng diễn ra tại
khu vực đô thị, mặc dù chế tài về hình phạt có thể gấp đôi so với khu vực nông
thôn, nhưng suy ra nếu lấn trên 1 héc ta thì chế tài tối đa vẫn là 500.000.000 triệu
đồng với cá nhân mà không có sự khác biệt. Từ vấn đề trên cho thấy pháp luật liên
quan đến XPVPHC với hành vi lấn đất vẫn tồn tại những điểm mờ nhất định.
Nhóm thứ sáu: Các hành vi lấn đất thuộc hành lang bảo vệ an toàn công trình và
đất công trình có hành lang bảo vệ, đất trụ sở làm việc và cơ sở hoạt động sự nghiệp
của cơ quan, tổ chức. Theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản Nhà
nước thì hình thức và mức xử phạt đối với các hành vi này thực hiện theo quy định của
pháp luật về XPVPHC trong lĩnh vực hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác, chế biến,
kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng;
quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý
sử dụng nhà và công sở; trong lĩnh vực về giao thông đường bộ và đường sắt; trong lĩnh
vực về văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo; trong lĩnh vực về khai thác và bảo vệ
công trình thủy lợi; đê điều; phòng, chống lụt, bão; trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài
sản Nhà nước và các lĩnh vực chuyên ngành khác.
Qua đây, nhận thấy với hành vi lấn đất lại không được thiết lập tựu trung trong
một văn bản, mà tồn tại tản mác trong những Nghị định khác nhau. Theo đó, Điều 14
Nghị định 91/2019/NĐ-CP điều chỉnh hành vi lấn đất chưa sử dụng tại khu vực nông
thôn, đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng
13
hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nông thôn, đất nông nghiệp là đất trồng lúa, đất
rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nông thôn, đất phi
nông nghiệp; điểm a khoản 3 Điều 66, điểm e khoản 3 Điều 53 Nghị định
139/2017/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2017 lại điều chỉnh hành vi lấn chiếm xây
dựng công trình trên đất cây xanh, lấn chiếm không gian xung quanh, lấn chiếm các
phần thuộc sở hữu chung hoặc lấn chiếm các phần thuộc sở hữu riêng của chủ sở
hữu khác; Ngoài ra, với hành vi lấn đất cảng hàng không, sân bay được điều chỉnh
bởi Nghị định 162/2018/NĐ-CP ngày 30 tháng 11 năm 2018; với hành vi lấn đất
ngập nước chưa được điều chỉnh hiện nay lại được thiết kế tồn tại trên cơ sở Điều
25 dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 155/2016/NĐ-CP
ngày 18/11/2016 của Chính phủ về XPVPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
Nhìn chung về kỹ thuật lập pháp, việc thiết kế các chế tài nêu trên chưa hợp lý.
Bởi suy cho cùng, mỗi hành vi vi phạm có thể thuộc một lĩnh vực khác nhau và
được điều chỉnh trong từng nghị định chuyên ngành, nhưng sự tản mác của những
chế tài này đã gây ra những khó khăn trong quá trình xem xét, xử lý, áp dụng pháp
luật trên thực tế.
20
Từ vấn đề trên, thiết nghĩ Chính phủ nên ban hành một Nghị định
duy nhất nhằm điều chỉnh tổng thể các hành vi vi phạm liên quan đến đất đai. Nếu
theo phương thức này chỉ cần tập hợp hóa những quy định mang tính tản mác ở các
Nghị định khác nhau, nhằm ban hành một Nghị định thống nhất. Điều này cũng
đồng nghĩa rằng những nghị định khác phải bãi bỏ những quy định liên quan đến xử
phạt với hành vi lấn đất.
Bên cạnh đó, với hành vi lấn đất cũng cần đồng nhất về cách quy ước diện tích
đất đã lấn. Khi mà Nghị định 91/2019/NĐ-CP phân định hành vi lấn đất được tính toán
mức xử phạt dựa trên đơn vị héc ta đất đã lấn hoặc chiếm; ngược lại với hành vi lấn đất
quy định tại ở một số địa phương đã ước lượng tính toán trên cơ sở đơn vị mét vuông.
Đơn cử, tại Quyết định số 3212/QĐ-XPHC của UBND huyện Đức Trọng, tỉnh Lâm
Đồng đã ban hành quyết định XPVPHC đối với ông Ya Khiêm. Theo đó, với 2980 m
2
21
cơ quan có chức năng đã tiến hành xử phạt 27.500.000 đồng . Tại Thành phố Cần Thơ
cũng đã ban hành Quyết định 1340/QĐ-UBND Ủy ban Nhân dân quận Ninh Kiều ngày
27/2/2021 về xử phạt với hành vi lấn chiếm đất đã tiến hành xử phạt
20
Bộ Tư pháp (2018), Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08 tháng 01 năm 2018 của Bộ Tư pháp về Tổng
kết thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính ngày 08 tháng 01 năm 2018, Bộ Tư pháp.
21 Tiến Dân, “Lấn chiếm gần 3.000 mét vuông đất rừng, bị phạt 27,5 triệu đồng”,
http://baolamdong.vn/phapluat/202103/lan-chiem-gan-3000-met-vuong-dat-rung-bi-phat-275-trieu-dong3047753/, truy cập ngày 3/8/2021.
14
2
bà Lê Thị Lẹ với hành vi lấn 234 m đất của Nhà máy nước Cần Thơ. Vấn đề định
lượng diện tích đã lấn trên cơ sở mét vuông phù hợp với Điều 25 dự thảo Nghị định
sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 155/2016/NĐ-CP. Khi đó, với hành vi
xây dựng công trình, lấn hành lang bảo vệ công trình quốc phòng, an ninh, giao
thông; lấn đất tại sân bay chỉ đưa ra định mức phạt tiền mà không chỉ rõ định mức
cụ thể lấn bao nhiêu diện tích đất. Liên quan đến vấn đề này, nhận thấy với đặc tính
đất đai ở nước ta đang có xu hướng canh tác nhỏ lẻ, manh mún, diện tích đất canh
2 22
tác thường dưới 1000 m . Do đó, cách quy ước XPVPHC được tính toán trên cơ
sở hécta tại Nghị định 91/2019/NĐ-CP chỉ phù hợp với trường hợp sản xuất, tích tụ
ruộng đất theo quy mô lớn, chưa phù hợp với tình hình thực tế. Điều này cần được
nhà làm luật cân nhắc, sửa đổi theo hướng đưa ra định mức xử phạt trên đơn vị mét
vuông nhằm đồng nhất trong quy ước tính toán diện tích đất bị lấn hoặc chiếm mà
23
có mức phạt tương ứng trong từng hành vi vi phạm.
1.3. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
Hoạt động XPVPHC đối với hành vi lấn đất chỉ do các chủ thể có thẩm quyền
được Nhà nước giao quyền thực hiện. Do đó, việc XPVPHC nói chung và xử phạt
hành chính đối với hành vi lấn đất nói riêng là hoạt động chỉ được tiến hành khi
được Nhà nước giao quyền, không mặc nhiên tiến hành một cách tùy tiện của các
chủ thể có thẩm quyền. Theo đó, biệt riêng tại Chương II Nghị định 91/2019/NĐCP đã có những đặt định liên quan đến thẩm quyền xử phạt hành chính đối với hành
vi lấn đất. Cụ thể như sau:
* Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban Nhân dân các cấp
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã, có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến
5.000.000 đồng hoặc tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội
dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất. Ngoài các biện pháp trên thì
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã còn có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục
hậu quả là buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm.
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp huyện, có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến
50.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung;
giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt
22
Bùi Hải Thêm-Vũ Văn Huân (2019), “Chính sách chuyển dịch đất đai theo hướng tích tụ, tập
trung và tác
động”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 11, tr.49.
23
Trần Thanh Khỏe-Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật XPVPHC đối với hành vi lấn
đất”, Tạp chí Tòa án Nhân dân, số 13, tr.45.
15
động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch
vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn. Ngoài ra, Chủ tịch Ủy ban Nhân dân
cấp huyện cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, với hành
vi lấn đất theo khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP:
“a) Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm, Ủy ban
Nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ
khôi phục đối với từng loại vi phạm;
b) Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm;
c) Buộc thực hiện thủ tục hành chính về đất đai;
d) Buộc trả lại đất sử dụng không đúng quy định.”
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến
500.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung;
giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt
động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ
tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; Ngoài ra Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh
cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản
3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP. Trường hợp người có thẩm quyền phát hiện
hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền xử phạt, thực
hiện biện pháp khắc phục hậu quả sẽ viện dẫn theo quy định tại khoản 3 Điều 58
của Luật XPVPHC và khoản 2 Điều 6 của Nghị định 81/2013/NĐ-CP.
Theo khoản 2 Điều 6 của Nghị định 81/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng 7 năm 2013
của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm
hành chính được sửa đổi bổ sung tại khoản 7 Điều 1 của Nghị định 97/2017/NĐCP:“Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nhưng không có thẩm
quyền xử phạt quy định tại khoản 1 Điều này chỉ có quyền lập biên bản về những vi
phạm thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về việc
lập biên bản. Trường hợp vụ việc vi phạm vừa có hành vi vi phạm thuộc thẩm quyền xử
phạt của người lập biên bản, vừa có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt
hoặc vượt quá thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản, thì người đó vẫn phải tiến
hành lập biên bản vi phạm hành chính đối với tất cả các hành vi vi phạm và chuyển
ngay biên bản đến người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt theo quy định tại
khoản 3 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính”. Theo đó, tại khoản 3 Điều 58 của
Luật Xử lý phạt vi phạm hành chính năm 2012 đã được sửa
16
đổi, bổ sung theo khoản 3 và khoản 4 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm
2012 sửa đổi, bổ sung năm 2020 (có hiệu lực 01/01/2022) như sau:
3. Biên bản vi phạm hành chính có nội dung chủ yếu sau
đây: a) Thời gian, địa điểm lập biên bản;
b) Thông tin về người lập biên bản, cá nhân, tổ chức vi phạm và cơ quan, tổ
chức, cá nhân có liên quan;
c) Thời gian, địa điểm xảy ra vi phạm; mô tả vụ việc, hành vi vi phạm;
d) Lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm, người chứng
kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại;
đ) Biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính;
e) Quyền và thời hạn giải trình.
4. Biên bản vi phạm hành chính phải được lập thành ít nhất 02 bản, phải được
người lập biên bản và người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm ký.
Trường hợp người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm không ký vào biên bản
thì biên bản phải có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã nơi xảy ra vi phạm
hoặc của ít nhất 01 người chứng kiến xác nhận việc cá nhân, tổ chức vi phạm
không ký vào biên bản; trường hợp không có chữ ký của đại diện chính quyền cấp
xã hoặc của người chứng kiến thì phải ghi rõ lý do vào biên bản.
So với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi bổ sung năm 2014,
2017), có thể nhận thấy biên bản xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
theo khoản 3 và khoản 4 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa
đổi, bổ sung năm 2020 có hiệu lực 01/01/2022), có những thay đổi phù hợp hơn so
với tình hình thực tế, khi nhà làm luật đã chi tiết hóa những thông tin cần có tồn tại
trong biên bản xử phạt như: Lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi
phạm, người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại; Biện
pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; Quyền và thời hạn giải trình,
là những vấn đề mà trước đây chưa được thể hiện trong biên bản xử phạt. Điều này
góp phần áp dụng pháp luật một cách đồng nhất trong phạm vi cả nước, các thông
tin nêu trong văn bản cũng được xem là những chứng cứ quan trọng, phục vụ cho
công tác khiếu nại, hay khởi kiện khi có những tranh chấp xảy ra.
24
* Thẩm quyền của thanh tra chuyên ngành
24
2013”,
Trịnh Tiến Việt (2021), “Bảo đảm tính thống nhất giữa Bộ luật hình sự năm 2015 và Luật Đất đai năm
Kỷ yếu hội thảo khoa học “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013”, Trường Đại
học Quốc gia Hà Nội, ngày 24/11/2021, tr.140-141.
17
Thanh tra là hoạt động không thể thiếu trong hoạt động quản lý Nhà nước Nhà
nước về đất đai, Theo đó, vai trò, nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực
đất đai được quy định cụ thể ở các nội dung sau:
Thanh tra viên, chủ thể được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành
trong lĩnh vực đất đai có quyền phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến 500.000 đồng; Tịch thu
các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng
trong việc sử dụng đất; Ngoài ra thanh tra viên cũng có thẩm quyền áp dụng biện
pháp khắc phục hậu quả là buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi
phạm.
Chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành đất đai do Tổng
cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai, Giám đốc Sở, Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên
và Môi trường ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra có quyền phạt
cảnh cáo; Phạt tiền đến 50.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa
chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước
quyền sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn
hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; Ngoài ra
chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành đất đai cũng có thẩm
quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị
định 91/2019/NĐ-CP.
Trưởng đoàn thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường có quyền phạt cảnh cáo;
Phạt tiền đến 250.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai
lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng giấy
phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt
động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; Ngoài ra Trưởng đoàn thanh tra
Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục
hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP.
Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục trưởng Tổng cục
Quản lý đất đai có quyền Phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến 500.000.000 đồng; Tịch thu
các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng
trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn
trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh
vực đất đai có thời hạn; Ngoài ra Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường,
Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai cũng có thẩm quyền áp dụng các biện
pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP..
18
Trường hợp người có thẩm quyền quy định tại các khoản 1, 2, 3 và 5 Điều này
phát hiện hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền xử
phạt, thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì thực hiện theo quy định tại khoản 3
Điều 58 của Luật XPVPHC và khoản 2 Điều 6 của Nghị định 81/2013/NĐ-CP được
sửa đổi bổ sung tại khoản 7 Điều 1 của Nghị định 97/2017/NĐ-CP.
1.4. Những vướng mắc, bất cập của quy định pháp luật về đối tượng bị xử
phạt và mức xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
1.4.1. Những vướng mắc, bất cập của quy định pháp luật về đối tượng bị xử
phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
Phân tích vấn đề trên bình diện khách quan, có thể nhận thấy việc xác định
đối tượng bị XPVPHC đối với hành vi lấn đất trên cơ sở Nghị định 91/2019/NĐ-CP
vẫn tồn tại những vấn đề chưa được tường minh, mặc dù có sự kế thừa và phát triển
từ Nghị định 102/2014/NĐ-CP nhưng thực tế chưa được hiệu chỉnh một cách toàn
diện. Điều này được thể hiện qua một số vấn đề sau đây:
Thứ nhất, trên cơ sở khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012
(sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017) cũng như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012
(sửa đổi, bổ sung năm 2020) có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2022 đã quy định:“Xử
phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử
phạt, biện pháp khắc phục đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành
chính, theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Từ khái niệm trên,
với đối tượng bị XPVPHC trong lĩnh vực đất đai nói chung và hành vi lấn đất nói riêng
được phân định thành 2 nhóm, bao hàm tổ chức hoặc cá nhân. Điều này có thể được
làm sáng tỏ một cách tường minh hơn khi có sự đối sánh vấn đề cùng khoản 1 Điều 3
và khoản 1 Điều 5 Luật Luật Xử lý vi phạm hành hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung
năm 2014, 2017) quy định về nguyên tắc xử phạt và đối tượng bị xử phạt. Về quy định này,
Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) có sự kế thừa và bổ
sung về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính đối với trường hợp một người thực hiện
nhiều hành vi vi phạm hành chính hoặc vi phạm hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về
từng hành vi vi phạm, trừ trường hợp vi phạm hành chính nhiều lần được chính phủ quy
25
định là tình tiết tăng nặng . Quy định này đã khắc phục những vướng mắc trong quá trình
thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017) , bởi
cùng một cá nhân thực hiện
25
Khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính sửa đổi năm 2020.
19
nhiều hành vi vi phạm, một số địa phương chỉ tiến hành xử phạt từng hành vi;
ngược lại, sẽ có trường hợp địa phương khác tiến hành xử phạt hành vi vi phạm, sau
đó tiếp tục áp dụng tình tiết tăng nặng. Điều này thiếu sự thống nhất, mang nặng
tính tùy nghi trong áp dụng pháp luật.
Tuy nhiên, khi so sánh vấn đề về chủ thể bị xử phạt vi phạm hành chính đối với
hành vi lấn đất cùng Điều 2 Nghị định 91/2019/NĐ-CP, thì đối tượng bị XPVPHC
trong lĩnh vực đất đai có sự mở rộng phạm vi, vì ngoài tổ chức, cá nhân còn bao hàm cả
hộ gia đình, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo. Điều này đặt ra một vấn đề về kỹ thuật
lập quy ở nước ta chưa có sự chặt chẽ, bởi suy cho cùng Luật xử lý vi phạm hành chính
chưa quy định nhưng Nghị định hướng dẫn đã chủ động mở rộng phạm
vi điều chỉnh pháp luật (hay nói cách khác là Nghị định đã mở rộng phạm vi áp dụng
26
của Luật).
Chính những quy định thiếu đồng nhất có thể dẫn đến những xung đột nhất định
liên quan đến việc xác định chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm với hành vi lấn đất.
Bởi, nếu vấn đề được áp dụng theo pháp lệnh XPVPHC năm 2002 (sửa đổi bổ sung
năm 2007, 2008). Chế tài XPVPHC giữa tổ chức, cá nhân là đồng nhất, không có sự
khác biệt. Qua quá trình phát triển tại khoản 2 Điều 6 Nghị định 91/2019/NĐ-CP đã có
sự hiệu chỉnh cụ thể định mức XPVPHC với hành vi lấn đất, qua đó tổ chức được áp
dụng mức chế tài gấp đôi khi so với cá nhân trong cùng một hành vi vi phạm. Từ vấn
đề trên, việc xác định chủ thể có hành vi lấn đất là tổ chức hay cá nhân đóng chiếm vai
trò rất quan trọng, nhằm xác định đích xác mức tiền phạt mà chủ thể có hành vi vi
phạm phải gánh chịu. Điều này chưa được tường minh, còn nhiều tranh luận khi Nghị
định 91/2019/NĐ-CP phân định hộ gia đình, cộng đồng dân cư, đều thuộc nhóm cá
nhân; xét về mặt nguyên tắc quy định này chưa hợp lý lẫn về phương diện lý luận lẫn
thực tiễn. Bởi lẽ, vấn đề xem xét hộ gia đình cũng là cá nhân chưa phù hợp với thể chế
mà Bộ luật Dân sự đã quy định. Hiểu một cách giản đơn “hộ gia đình” là những người
có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định pháp luật. Để thỏa mãn
yếu tố này chủ thể của quan hệ pháp luật đòi hỏi có nhiều
27
người, có quan hệ hôn nhân hoặc huyết thống, nuôi dưỡng nhau . Từ vấn đề như đã
phân tích không thể đánh đồng hộ gia đình thuộc nhóm cá nhân, để từ đó đặt định
cơ chế XPVPHC giữa hộ gia đình và cá nhân tương đồng nhau.
26
Trần Thanh Khỏe-Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật Xử phạt vi phạm hành
chính đối với hành vi lấn đất”, Tạp chí Tòa án Nhân dân, số 13, tr.46.
27
Lê Thu Hà (2010), “Bàn về chủ thể hộ gia đình”, Tạp chí Nghề Luật, số 4, tr.19.
- Xem thêm -
.DOC 
52 
1 
79 
