Tài liệu Quy định của pháp luật và thực trạng hoạt động giám sát của quốc hội, các cơ quan của quốc hội

MỤC LỤC Mục lục 01 PHẦN MỞ ĐẦU 04 Chương I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÈ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI 1. Quyền giám sát của Quốc hội 10 1.1. Khái niệm giám sát 10 1.2. Khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội 13 1.3. Phân biệt hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra 20 2. Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội 24 * Kết luận Chương 1 30 Chương II QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI HIỆN NAY 1. Quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội 31 1.1. Sự kế thừa và phát triển các quy định về quyền giám sát tối cao của Quốc hội qua các bản Hiến pháp của Việt Nam 31 1.2. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội 35 1.3. Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội 36 2. Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội, quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội 41 2.1. Xét báo cáo của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các bộ, cơ quan ngang bộ hoặc các cơ quan, tổ chức hữu quan, thành lập Uỷ ban lâm thời của Quốc hội để điều tra về một vấn đề nhất định 41 2.2. Giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật 42 2.3. Giám sát bằng hoạt động kiểm tra thực tế việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở cơ sở, địa phương của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Uỷ ban lâm thời của Quốc hội 43 2.4. Chất vấn của đại biểu Quốc hội 44 2.5. Giám sát thông qua việc xét đơn thư khiếu nại, kiến nghị của nhân dân, qua các thông tin trên các phương tiện thông tin đại chúng 45 3. Thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội hiện nay 46 3.1. Hoạt động giám sát của Quốc hội 46 3.2. Hoạt động giám sát của UBTVQH 66 3.3. Hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội 74 4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế 80 4.1. Về nguyên nhân khách quan 80 4.2. Nguyên nhân chủ quan 81 * Kết luận Chương II 82 Chương III 2 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI, HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI 1. Phương hướng nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội 84 1.1. Tính tất yếu khách quan của việc nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội 86 1.2. Phương hướng nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội 88 2. Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội 90 2.1. Đối với hoạt động giám sát của Quốc hội 91 2.2. Đối với hoạt động giám sát của UBTVQH 101 2.3. Đối với hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội 104 2.4. Bảo đảm các điều kiện để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội 106 2.5. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội 108 * Kết luận Chương III 108 KẾT LUẬN 110 3 Danh mục tài liệu tham khảo 113 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội có ý nghĩa hết sức quan trọng, thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, bảo đảm tôn trọng và phát huy quyền dân chủ của nhân dân. Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới của cả hệ thống chính trị theo đường lối của Đảng, hoạt động của Quốc hội có nhiều đổi mới và đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Quốc hội ngày càng thực hiện tốt hơn chức năng, nhiệm vụ theo quy định của hiến pháp và pháp luật, trong đó, hoạt động giám sát của Quốc hội tiếp tục được đẩy mạnh, chất lượng, hiệu lực được nâng lên. Nội dung giám sát đã tập trung vào nhiều vấn đề bức xúc trong cuộc sống, có tác động tích cực đến hoạt động lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, góp phần phát triển kinh tế xã hội và giữ gìn trật tự kỷ cương của đất nước. 4 Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Quốc hội trong những năm qua còn có những mặt hạn chế. Hiệu quả hoạt động giám sát mặc dù đã đạt những kết quả nhất định nhưng mới đáp ứng ở mức thấp so với yêu cầu, đòi hỏi của cuộc sống, từ nguyện vọng của nhân dân và quy định của hiến pháp, pháp luật. Một số nội dung giám sát quan trọng như việc giám sát quản lý, sử dụng ngân sách; quản lý vốn và tài sản nhà nước; công tác cải cách thủ tục hành chính; cải cách tư pháp chưa được tập trung cao; giám sát việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh chưa làm được nhiều và thường xuyên; giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân vẫn còn lúng túng, hiệu quả chưa cao; chưa chú trọng theo dõi, đôn đốc đến cùng việc tiếp thu, giải quyết các kiến nghị để đánh giá đúng kết quả, hiệu lực giám sát; hoạt động giám sát về phòng, chống tham nhũng cũng chưa thu được kết quả như mong muốn. Bên cạnh đó, việc lựa chọn phương thức giám sát còn bị động, nhiều cuộc giám sát mới dừng lại ở việc nghe báo cáo, nắm tình hình và chủ yếu dựa vào thông tin do chính các cơ quan chịu sự giám sát cung cấp; các công cụ phục vụ hoạt động giám sát chưa đủ mạnh, do đó phat huy hiệu quả chưa cao; chưa xây dựng được các thiết chế phù hợp để bảo đảm cho Quốc hội có đầy đủ điều kiện tiến hành hoạt động giám sát một cách thực chất. Về đối tượng và nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hôi, quyền giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội hiện nay còn có nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội chỉ là hoạt động bổ khuyết, hỗ trợ cho hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Quan điểm khác lại cho rằng hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội gắn liền với hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, nằm trong một thể thống 5 nhất, không tách rời nhau. Trong đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thực hiện chức năng giám sát của mình theo quy định của pháp luật và phục vụ cho hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Chính vì thế, việc nghiên cứu xây dựng luận cứ khoa học nhằm đánh giá đầy đủ và thống nhất chức năng và hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội trong tổng thể hoạt động giám sát của Quốc hội là một yêu cầu cần thiết trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Đề tài Vấn đề nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã được tập trung nghiên cứu từ những góc độ khác nhau. Trong thời gian gần đây đã có một số công trình nghiên cứu về chức năng giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội như: Luận án Tiến sĩ “Quyền giám sát của Quốc hội đối với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân” của NCS Phạm Văn Hùng, năm 2004; Luận án Tiến sĩ “Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam” của NCS Trương Thị Hồng Hà, năm 2007; Luận án Tiến sĩ “Cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam” của NCS Trần Tuyết Mai, năm 2009. Ngoài ra còn có một số sách báo, ấn phẩm chuyên khảo như: “Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước CHXNCN Việt Nam”, tập thể tác giả do PGS.TS. Lê Minh Thông chủ biên, NXB Khoa học xã hội, 2001; “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” của tập thể tác giả do GS.TSKH Đào Trí Úc và PGS.TS. Võ Khánh Vinh đồng chủ biên, NXB. Công an nhân dân, 2003; “Quyền giám sát của Quốc hội - Nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu” do TS. Nguyễn Sĩ Dũng chủ biên, NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2004; ấn phẩm “Đổi mới 6 và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội” của Văn phòng Quốc hội, NXB Chính trị Quốc gia, 2004; ấn phẩm “Quốc hội Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Văn phòng Quốc hội, 2005; đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước “Quy trình và thủ tục trong hoạt động của Quốc hội” của Ban Công tác lập pháp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hà Nội, 2005; “Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát” của Văn phòng Quốc hội, NXB Tư pháp, 2006... Ngoài ra, còn có một số đề tài nghiên cứu và một số bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành, các báo cáo tại các cuộc hội thảo, hội nghị đề cập về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung. Mặc dù các phương thức tiếp cận của các tác giả là không giống nhau nhưng nhìn chung, các tác giả đều khẳng định về vị trí pháp lý của Quốc hội trong hệ thống tổ chức bộ máy của nhà nước ta với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, được Hiến pháp quy định với 03 chức năng cơ bản là quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, lập pháp và giám sát. Trong đó, chức năng giám sát của Quốc hội là một chức năng quan trọng nhưng trong thời gian vừa qua chưa đáp ứng được với yêu cầu đổi mới và kiện toàn bộ máy nhà nước hiện nay. Do đó, cần thiết phải có những giải pháp đồng bộ và kịp thời để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội. Các đề tài, ấn phẩm nói trên mặc dù đã nghiên cứu tương đối sâu sắc, cụ thể về chức năng giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội nhưng vẫn chưa đi sâu vào nghiên cứu mối liên hệ giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội trong một thể thống nhất là hoạt động giám sát chung của Quốc hội để từ đó có một cách nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong cơ chế quyền lực nhà nước của nước ta hiện nay mà chỉ chủ yếu tập trung vào phân tích những tồn tại, hạn chế cả về lý luận và thực tiễn hoạt động giám sát 7 và cơ chế để thực hiện chức năng giám sát nói chung của Quốc hội trong tổng thể hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong khi đó, hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội ngày càng có vị trí quan trọng và góp phần đáng kể vào thành quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Vì thế cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu để đánh giá và đề xuất những giải pháp thích hợp để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội trong một thể thống nhất. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Để đạt được mục đích nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn này là: - Nghiên cứu cơ sở lý luận về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; phân biệt với các hình thức giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra của các cơ quan nhà nước khác. - Phân biệt và chỉ ra các quan điểm về thực chất hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. - Nghiên cứu khái niệm hiệu quả hoạt động giám sát và xây dựng các tiêu chí làm căn cứ đánh giá toàn diện thực trạng của hoạt động giám sát hiện nay. Từ đó, đề xuất các giải pháp tổng thể, khả thi nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. - Nghiên cứu các quy định cảu pháp luật về thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; đánh giá một cách khoa học, khách quan những mặt mạnh, mặt yếu, những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn tổ chức các hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. - Nghiên cứu đề xuất các phương hướng và các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. 8 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở các quan điểm của Chủ nghĩa Mác- Lê Nin và Tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về tổ chức quyền lực nhà nước; về nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; về sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Các phương pháp chủ yếu được sử dụng trong quá trình nghiên cứu luận văn như: phân tích, tổng hợp, so sánh... 5. Đóng góp mới về mặt khoa học của luận văn Luận văn tập trung nghiên cứu một cách hệ thống vấn đề nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội và hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội trong một thể thống nhất. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần nâng cao nhận thức về hiệu quả giám sát tối cao của Quốc hội, hiệu quả giám sát của các cơ quan của Quốc hội trong tổng thể hoạt động giám sát của Quốc hội. - Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy tại các trường đại học chuyên ngành luật, cho các hoạt động của các cơ quan thực tiễn trong việc xây dựng và thi hành luật. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm có phần mở đầu, phần nội dung gồm 3 chương, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Bố cục của Luận văn gồm: Chương 1 – Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. 9 Chương 2 – Quy định của pháp luật và thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong thời gian qua. Chương 3 – Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Chương I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÈ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI 1. Quyền giám sát của Quốc hội 1.1. Khái niệm giám sát Từ góc độ ngôn ngữ ở các nước, “giám sát” được hiểu theo những khía cạnh chủ yếu sau: - “Giám sát” được hiểu là việc “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [19, tr108] - “Giám sát” được hiểu là “một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi người, việc nào đấy” [20, tr 204] - “Giám sát” được hiểu là “sự bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định”. [ 21, tr 536] Với cách tiếp cận này, khái niệm “giám sát” có nội hàm gồm hai yếu tố sau: + Hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra của một chủ thể nhất định; 10 + Phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định. Từ giám sát xuất hiện từ một từ đồng nghĩa với “contrerôle” [3, tr 1] (tiếng Pháp) có nghĩa là phần nửa kia của cuộn giấy. Nghĩa của từ này xuất phát từ một câu chuyện cổ. Trước kia, khi các tài liệu được ghi trên các cuộn giấy chỉ thảo, sau đó chúng được chia làm đôi, mỗi bên liên quan cất giữ. Nếu như có yêu cầu xác nhận tính chất xác thật của tài liệu thì hai nửa của cuộn giấy được đem ráp với nửa kia – và nó xác nhận tính xác thực của tài liệu. Do đó, “giám sát” đầu tiên được hiểu là sự xác định tính chất đúng đắn của tình hình sự việc [4, tr 12]. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội thì các nhà khoa học pháp lý cho rằng hoạt động giám sát không chỉ bao gồm một nghĩa là sự xác định tính chất đúng đắn của sự việc mà nó còn có nhiều nội dung và mục đích khác như xác định trách nhiệm chính trị của đối tượng chịu sự giám sát hoặc còn bao gồm cả quyền xử lý các hành vi vi phạm phát hiện trong quá trình giám sát. Quyền giám sát của Quốc hội được các nhà khoa học pháp lý nước ngoài định nghĩa như sau: Theo định nghĩa của các nhà nghiên cứu Pháp thì: “sự giám sát của Quốc hội là tổ hợp các biện pháp cho phép nghị viện đưa ra nhận định về hoạt động của Chính phủ và hạ bệ nó trong trường hợp có sự bất đồng sâu sắc với chính sách đã thực thi”. [5, tr 96]. Còn theo định nghĩa của các nhà nghiên cứu Nga thì: “sự giám sát của Quốc hội là tổ hợp các biện pháp khác nhau do cơ quan lập pháp (đại diện) cao nhất của chính quyền nhà nước thực hiện để theo dõi thường xuyên và kiểm tra hoạt động của hệ thống, cũng như trừ bỏ những phát hiện từ sự kiểm tra đó và phòng ngừa những sai phạm có thể xảy ra”. [6, trang 2] 11 Như vậy, khái niệm “giám sát” dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này. Từ nội dung khái niệm “giám sát” nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét như sau: Thứ nhất, giám sát dùng để chỉ hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành; Thứ hai, để tiến hành hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra thì giám sát luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể; Thứ ba, để có thể tiến hành được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát; Thứ tư, để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát thì việc giám sát phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có quyền giám sát đặt ra; Thứ năm, giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Mục đích của hoạt động giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng. 1.2. Khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực đặc biệt. Đó là quyền lực chính trị của một quốc gia gắn liền với ý chí của giai cấp cầm quyền với ý chí, nguyện vọng, lợi ích của toàn xã hội, dân tộc, quốc gia. Mỗi cách hiểu, mỗi góc độ tiếp cận về quyền lực nhà nước, cách thức và quan điểm về tổ chức 12 quyền lực nhà nước, về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước đều có tác động và ảnh hưởng lớn tới vai trò, vị trí của những yếu tố cấu thành quyền lực nhà nước, trong đó quyền lực của Quốc hội là một yếu tố cấu thành. Trong lịch sử nhân loại đã có rất nhiều định nghĩa khác nhau về quyền lực, trong đó đều thống nhất với nhau ở việc “quyền lực nhà nước được thể hiện ở việc quyền lực của một nhóm người đạt được sự thể hiện ý chí từ mình hoặc nhóm người khác, tức là một nhóm chủ thể áp đặt quyền lực lên toàn bộ xã hội và có quyền sử dụng những phương tiện cưỡng chế trong trường hợp có sự không tuân thủ từ phía đối tượng bị áp đặc quyền lực. Quyền lực nhà nước được thực hiện nhờ những thiết chế chính trị, trọng đó Nhà nước là thiết chế chủ chốt, giữ vai trò trung tâm” [16, tr113, 114]. Trên thế giới, mỗi loại mô hình nhà nước lại có cách thức tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau, từ mô hình nhà nước chính thể đại nghị (điển hình là Vương quốc Anh) luôn coi Quốc hội có vai trò quan trọng trong việc hình thành Chính phủ, tới chính thể cộng hòa tổng thống (điển hình là hợp chủng quốc Hoa Kỳ) phân chia quyền lực nhà nước ở dạng tam quyền phân lập, cơ chế kìm chế đối trọng giữa Chính phủ và Quốc hội và một hình nhà nước theo hình thức chính thể hỗn hợp (điển hình là Cộng hòa Pháp) tổ chức quyền lực nhà nước là sự kết hợp của 2 mô hình trên. Tuy được tổ chức dưới những dạng khác nhau, nhưng nhìn chung Quốc hội là một phần không thể tách rời của hệ thống quyền lực nhà nước trong bấy kỳ nhà nước dân chủ nào. Quốc hội luôn thể hiện được vai trò, vị trí không thể thay thế và nắm giữ một nhánh quyền lực nhất định. Có được vị trí này là nhờ bản chất, tính chất, các chức năng và thẩm quyền của Quốc hội thể hiện trong mối quan hệ tương hỗ với các nhánh quyền lực khác, đặc biệt là quyền hành pháp. 13 Chức năng cơ bản của Quốc hội được phân biệt với các chức năng của các cơ quan nhà nước khác trong tổ chức bộ máy nhà nước đó là chức năng lập pháp. Nhưng xuất phát từ vai trò đại diện nên cùng với chức năng lập pháp, chức năng giám sát với những quyền hạn và nhiệm vụ đặc thù của mình cũng đang trở thành một chức năng đặc thù của Quốc hội. Dù quyền giám sát của Quốc hội được hình thành và phát triển trên cơ sở nhu cầu nào, trong điều kiện nào thì thực tế cho thấy, hầu hết các mô hình nghị viện trên thế giới đều có quyền giám sát và được ghi nhận trong đạo luật có giá trị cao nhất là Hiến pháp và được coi là một chức năng cơ bản của Quốc hội. Về bản chất, hoạt động giám sát của Quốc hội là việc Quốc hội thu thập các thông tin về hoạt động của các cơ quan nhà nước hữu quan và tiến hành xem xét, đánh giá, thu thập thông tin thu được để từ đó có các biện pháp xử lý sau giám sát. Để tiến hành các hoạt động này, Quốc hội sử dụng những công cụ khác nhau để đạt những mục tiêu khác nhau. Một số công cụ để giám sát về mặt nội dung, một số công cụ giám sát về mặt pháp lý, một số khác thì áp dụng ở mặt kinh tế. Tùy theo mục tiêu, nội dung, đối tượng cần giám sát mà Quốc hội lựa chọn công cụ giám sát thích hợp (có thể là chất vấn, điều trần, luận tội, xét báo cáo hoạt động, lập đoàn giám sát...). Kết quả của hoạt động giám sát thể hiện quyền lực tập trung của Quốc hội, thể hiện quyết định tập thể của Quốc hội nhằm thay đổi, sửa đổi, hủy bỏ các quyết định trái pháp luật của các cơ quan hành pháp hoặc bãi nhiệm các chức vụ trong Chính phủ, bất tín nhiệm đối với Chính phủ. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, theo đó quyền lực của nhân dân được thực hiện thông qua thiết chế dân chủ đại diện, thông qua cơ quan quyền lực nhà nước do chính nhân dân bầu ra đó là Quốc hội. Thông qua cơ quan đại diện này mà nhân dân bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình và cũng 14 thông qua đó, nhân dân tiến hành giám sát, kiểm soát, phê bình các cơ quan nhà nước, giúp Nhà nước thực hiện tốt hơn những nhiệm vụ của mình. Hiến pháp, văn bản pháp lý quan trọng nhất của nước ta đã có những quy định cụ thể về quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Từ Hiến pháp 1946, 1959, 1980 cho đến Hiến pháp 1992, quyền giám sát tối cao của Quốc hội luôn được thể hiện một cách trực tiếp hay gián tiếp cả về phạm vi và đối tượng nhưng tựu trung lại đều thể hiện được tính quyền lực cao nhất của Quốc hội, thể hiện ở việc quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Quốc hội có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước và có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Lập hiến, lập pháp và giám sát của Quốc hội là những hình thức thực hiện quyền lực nhà nước cao nhất được trao cho Quốc hội vì Quốc hội là cơ quan duy nhất được nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra. Tuy nhiên, xét ở góc độ lý luận, Quốc hội không thể và không cần thiết tự mình trực tiếp thực hiện quyền đó đối với mọi đối tượng chịu sự giám sát. Vấn đề là phương thức thực hiện quyền chủ thể này sao cho chức năng giám sát đạt được hiệu quả cao nhất và do đó khi thực hiện quyền năng chủ thể, Quốc hội có thể giao một phần quyền của mình cho một hoặc một số cơ quan, cá nhân thực hiện hoặc Quốc hội có thể trực tiếp thực hiện hoạt động đó trong một số lĩnh vực và đối với những trường hợp cần thiết. Do vậy, nói chủ thể quyền giám sát tối cao thì chỉ có Quốc hội (theo đúng nghĩa là phiên họp toàn thể hay còn gọi là kỳ họp Quốc hội), còn nếu nói chủ thể tham gia thực hiện quyền đó thì cần phải hiểu ở nghĩa rộng, bao gồm các chủ thể sau: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. - Quyền giám sát tối cao của Quốc hội có một số những đặc trưng cơ bản sau đây: 15 + Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Đặc trưng này được xác định bởi vị trí pháp ý và tính chất của chủ thể giám sát. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quyền lực của nhà ước ta. Nhà nước ta không tổ chức theo mô hình học thuyết “tam quyền phân lập” mà được tổ chức đề bảm đảm nhà nước là của dân, do dân và vì dân. Để bảo vệ hiến pháp và bảo đảm hiệu lực thực tế của các đạo luật do Quốc hội ban hành, yêu cầu khách quan đòi hỏi Quốc hội cần thực hiện việc giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Đây là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước. Đặc trưng này chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát của Quốc hội với giám sát của các cơ quan nhà nước khác, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân. Vì thế, thực hiện quyền giám sát tối cao chính là Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho. + Chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao, hay nói cách khác, Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất có quyền giám sát tối cao. Đặc tính này của Quốc hội xuất phát từ địa vị pháp lý của Quốc hội trong tổ chức bộ máy nhà nước, khi “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 83 của Hiến pháp 1992) - Đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội bao gồm các cơ quan cao nhất trong tổ chức bộ máy nhà nước như: Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. - Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội 16 Theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 và Điều 9, Điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 thì quyền giám sát tối cao của Quốc hội thể hiện ở việc: + Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; + Xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và luật bằng các chế tài như bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vị cao nhất trong bộ máy nhà nước, đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật và ra các nghị quyết khi xét thấy cần thiết. - Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội Vì Hiến pháp chỉ “giao” chức năng giám sát tối cao cho Quốc hội nên quyền này chỉ có thể tiến hành tại các kỳ họp Quốc hội với các phương thức thực hiện quyền phù hợp với đối tượng và nội dung giám sát nêu trên. Sở dĩ phải tiến hành với các phương thức phù hợp như vậy vì đặc trưng cơ bản của Quốc hội là Quốc hội hoạt động không thường xuyên và Quốc hội chỉ thực hiện quyền năng đối với các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước. Quốc hội giám sát tối cao tại kỳ họp thông qua các phương thức sau: +Xem xét các báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. + Xem xét các đề nghị của các cơ quan của Quốc hội, của ĐBQH, của các cơ quan, tổ chức và cá nhân về các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. + Xem xét chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp 17 + Thành lập Ủy ban ban lâm thời trong những trường hợp cần thiết điều tra về một vấn đề nhất định. Ngoài ra, quyền giám sát tối cao của Quốc hội còn được bảo đảm thông qua hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Cụ thể là: + Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc hội, giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân về các vấn đề được Quốc hội giao (sẽ trình bày kỹ ở phần sau). + Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát đối với các vấn đề được Quốc hội giao. Khi cần thiết, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban cử các thành viên của mình đến cơ quan, tổ chức hữu quan để điều tra, xem xét về vấn đề mà Hội đồng, Uỷ ban quan tâm (sẽ trình bày kỹ ở phần sau). - Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát tối cao Hậu quả pháp lý của giám sát tối cao có nội dung và hình thức thể hiện khác với hậu quả pháp lý của các hoạt động giám sát khác. Hậu quả pháp lý của giám sát tối cao là kết quả của hoạt động giám sát tối cao thể hiện ý chí của Quốc hội bằng một hình thức văn bản gọi là Nghị quyết. Do đó, xét về hình thức thể hiện, hậu quả pháp lý của giám sát tối cao phải tồn tại dưới dạng một văn bản do Quốc hội biểu quyết thông qua tại kỳ họp. Vì thế, hậu quả giám sát tối cao bao gồm: + Đình chỉ, huỷ bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội. 18 + Quyết định chủ trương sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội. + Xem xét trách nhiệm của những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn thông qua các hình thức bãi nhiệm, miễn nhiệm chức vụ Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Từ các trình bày và phân tích trên đây, có thể thấy rằng quyền giám sát tối cao là quyền năng của Quốc hội, thể hiện trong quá trình kiểm tra, theo dõi, đánh giá đối với mọi hoạt động của nhà nước trong việc tuân thủ Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng thời đưa ra biện pháp xác định trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý của các đối tượng chịu sự giám sát nhằm mục đích cảnh báo, phát hiện, phòng ngừa ngăn chặn và xử lý những vi phạm có thể xảy ra. Việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp có mối quan hệ hữu cơ với hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội. Do đó, hoạt động giám sát của các chủ thể thuộc cơ cấu của Quốc hội phải đặt trong mối liên hệ thống nhất với hoạt động giám sát tối cao. Có như vậy, quyền giám sát tối cao của Quốc hội mới phát huy được tính hiệu quả. 1.3. Phân biệt hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra Nhà nước ta là nhà nước của dân, do nhân dân và vì nhân dân; tổ chức và hoạt động của Nhà nước được quán triệt bởi nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể duy nhất của quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Ở nước ta, quyền lực nhà nước là tập trung nhưng đồng thời có 19 sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực này. Theo Hiến pháp năm 1992, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp, pháp luật để quản lý xã hội mà còn thường xuyên tiến hành hoạt động giám sát, kiểm tra việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật.. Theo Hiến pháp năm 1992, để bảo đảm thực hiện một cách có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, có thể nêu ra một số hình thức giám sát, kiểm tra của các cơ quan nhà nước như: giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; kiểm tra, thanh tra của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ và cơ quan thanh tra Chính phủ; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp; kiểm tra của Toà án nhân dân thông qua hoạt động giám đốc thẩm. Ngoài ra, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước còn chịu sự kiểm tra, giám sát của công dân, các tổ chức xã hội và đoàn thể quần chúng đối với hoạt động của mình. Tuy nhiên, khác với các hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát trên, hoạt động kiểm tra, giám sát của nhân dân và các đoàn thể xã hội không mang tính quyền lực nhà nước mà nhằm thể hiện và bảo đảm tính chất dân chủ, công khai trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Từ đặc thù tổ chức bộ máy của nhà nước ta, có thể cơ bản phân biệt các hình thức giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát như sau: - Thanh tra, kiểm tra của cơ quan thanh tra là một chức năng quan trọng của cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra nhà nước được quy định tại Điều 2, Điều 3 của Luật Thanh tra 2004. Theo đó, “Cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý 20