Tài liệu Pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại thành phố hải phòng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM CÔNG LƯU PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2012 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM CÔNG LƯU PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG Chuyên ngành : Luật Kinh tế : 60 38 50 Mã số LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đinh Dũng Sỹ Hà Nội – 2012 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phạm Công Lưu 3 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục biểu đồ MỞ ĐẦU 01 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG. 1.1. Một số vấn đề lý luận về đầu tư công và ngân sách địa phương 05 1.1.1. Khái niệm và phạm vi của đầu tư công 05 1.1.2. Nội dung của đầu tư công 10 1.1.3 Khái niệm về ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước 17 1.1.4 Ngân sách địa phương với nhiệm vụ chi đầu tư công 21 1.2. Pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương 24 1.2.1 Mục đích của giám sát tài chính đối với chi đầu tư công 24 1.2.2 Khái niệm pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công 28 1.2.3. Nội dung pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương 30 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG 4 2.1. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư 34 công của ngân sách địa phương 2.1.1. Thực trạng đầu tư công 34 2.1.2. Thực trạng pháp luật 38 2.1.3. Hạn chế của pháp luật 50 2.2. Thực tiễn áp dụng tại thành phố Hải Phòng 53 2.2.1 Một vài nét về kinh tế - xã hội thành phố Hải Phòng 53 2.2.2. Thực tế hoạt động giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải phòng 57 2.2.3. Hạn chế và nguyên nhân 64 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 3.1. Một số định hướng 68 3.2. Một số kiến nghị 71 3.2.1. Kiến nghị chung 71 3.2.2. Một số kiến nghị với thành phố Hải Phòng 73 KẾT LUẬN 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 79 5 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Số hiệu Tên biểu đồ Trang 1.1 Vốn đầu tư của nhà nước 22 1.2 Vốn đầu tư nhà nước theo phân cấp quản lý 23 2.1 Vốn đầu tư trong toàn xã hội theo thành phần kinh tế 35 2.2 Vốn đầu tư theo ngành 37 2.3 Vốn đầu tư thực hiện trên địa bàn thành phố Hải Phòng 56 biểu đồ 6 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong dự toán chi ngân sách quốc gia, chi cho đầu tư phát triển luôn chiếm một tỷ lệ lớn. Số tiền dự toán chi cho đầu tư từ ngân sách nhà nước (bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương) ở Việt Nam năm 2010 là 125.500 tỷ đồng trong đó ngân sách trung ương chi 69.300 tỷ đồng, ngân sách địa phương chi 56.200 tỷ đồng, đến năm 2011 thì con số này là 152.000 tỷ đồng trong đó ngân sách trung ương chi 78.800 tỷ đồng, ngân sách địa phương chi 73.200 tỷ đồng. Như vậy bên cạnh tổng chi đầu tư từ ngân sách trung ương là rất lớn thì tổng chi đầu tư từ ngân sách địa phương cũng là không nhỏ. Với số tiền lớn như vậy nó sẽ tác động rất nhiều tới nền tài chính của quốc gia, do đó việc quản lý giám sát tài chính đối với các khoản chi cho đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước nói chung và khoản chi cho đầu tư phát triển từ ngân sách địa phương nói riêng càng trở nên quan trọng. Chi đầu tư công là một trong những khoản chi tiêu công cho đầu tư, phát triển. Chi đầu tư công rất quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, tuy nhiên hiện nay ở nhiều nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam, việc chi tiêu công quá mức hay không hợp lý đang được coi là một trong những nguyên nhân gây ra lạm phát và bất ổn nền kinh tế. Những giải pháp để cứu vớt thị trường tài chính cũng như nền kinh tế đã được đưa ra. Nhưng đó chỉ là những giải pháp mang tính nhất thời, vấn đề về quản lý và giám sát hiệu quả việc chi tiêu công trong đó có đầu tư công mới là vấn đề mang tính cốt lõi, lâu dài. Pháp luật đầu tư công ở Việt nam hiện tại như thế nào? Hành lang pháp lý cho việc giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương ở Việt Nam hiện nay ra sao? Trên cơ sở những câu hỏi đó tác giả đã lựa chọn đề tài “Pháp luật về giám sát tài chính 7 đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại thành phố Hải Phòng” 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu tổng quát Đề tài này nhằm hướng tới mục tiêu nhìn nhận rõ thực trạng và đánh giá về hệ thống pháp lý cho việc giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương, chỉ ra những cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý và giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công của ngân sách địa phương đồng thời đưa ra những quan điểm, nhận định về việc giám sát đó và hướng hoàn thiện hệ thống pháp lý cho hoạt động giám sát tài chính. Ở đây đề tài không đưa ra những vấn đề pháp lý cho việc giám sát tài chính mang tính kỹ thuật (kế toán, kiểm toán các khoản chi tiêu cho đầu tư công). 2.2. Mục tiêu cụ thể - Chỉ ra được những quy định pháp luật về việc giám sát tài chính đối với các khoản đầu tư công từ ngân sách địa phương được giao cho cơ quan nào, thẩm quyền của cơ quan đó ra sao? Việc giao thẩm quyền cho cơ quan đó có hợp lý hay không? - Cách thức giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công, phương thức giám sát như vậy có phù hợp và hiệu quả không? - Đưa ra một số giải pháp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp lý về giám sát tài chính. - Đánh giá thực trạng áp dụng quy định về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại thành phố Hải Phòng. 3. Tính mới và những đóng góp của đề tài Các đề tài có chung vấn đề liên quan đến đầu tư công, thường được xem xét, nhìn nhận, đánh giá ở góc độ chuyên ngành quản lý kinh tế còn giám sát tài chính về đầu tư công lại thường được nhìn nhận ở góc độ kỹ 8 thuật mang tính kế toán. Đối với đề tài này thì nó được xem xét dưới góc độ pháp lý về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công. Cùng chung lĩnh vực pháp lý về ngân sách, các đề tài đi trước hướng tới hoạt động thu chi ngân sách của ngân sách nhà nước hoặc ngân sách địa phương thì đề tài này hướng tới việc giám sát tài chính đối với các khoản chi, mà cụ thể là chi cho đầu tư công. Đóng góp của đề tài: - Đề tài sẽ là một nguồn tham khảo cho sự hình thành hành lang pháp lý về đầu tư công trong đó có giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách địa phương nói riêng. - Đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về công việc giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương ở Việt Nam và đề ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật. - Đối với bản thân tác giả sẽ giúp tác giả tìm hiểu rõ hơn về lĩnh vực đầu tư công, giám sát tài chính đầu tư công trợ giúp cho công việc giải quyết các vụ án về kinh tế, chức vụ và tham nhũng phát sinh từ lĩnh vực đầu tư công. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng tại Hải Phòng. Phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ xét trong lĩnh vực chi đầu tư công của ngân sách địa phương ở Việt Nam từ năm 2009 - 2012 5. Nội dung, địa điểm và phương pháp nghiên cứu 5.1. Nội dung nghiên cứu Nội dung nghiên cứu của đề tài là Lý luận và thực tiễn việc giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương ở Việt Nam. 9 Nội dung sẽ đi sâu vào vấn về thực trạng pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng những quy định đó tại thành phố Hải Phòng. 5.2 Phương pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận của luận văn là quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chính sách của Đảng về chính sách quản lý và giám sát tài chính về đầu tư công qua các thời kỳ. Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp hệ thống, lịch sử, lôgíc, phân tích, so sánh, tổng hợp. 6. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn gồm có 3 chương được kết cấu như sau: Chương 1. Một số vấn đề lý luận về pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương. Chương 2. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại thành phố Hải Phòng. Chương 3. Định hướng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương. 10 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG. 1.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG. 1.1.1 Khái niệm và phạm vi của đầu tư công Hiện nay quan điểm về đầu tư công còn chưa có sự thống nhất trong các tài liệu văn bản và các quy định pháp luật hiện hành. Có rất nhiều quan điểm được đưa ra dựa trên các góc độ tiếp cận khác nhau về đầu tư công như hình thức đầu tư, đối tượng đầu tư, nguồn vốn đầu tư… Báo cáo của Liên hợp quốc trong hội thảo cấp cao về vai trò của đầu tư công trong phát triển kinh tế và xã hội, ngày 13-14 tháng 7 năm 2009 tại Rio de Janeiro, Brazil có nhận định: Đầu tư công là dạng đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư kinh phí cho mạng lưới đường bộ và đường sắt, bến cảng, cầu, nhà máy tạo ra năng lượng, cấu trúc viễn thông, hệ thống nước và vệ sinh môi trường, các tòa nhà cơ quan nhà nước – những cái có thể được sử dụng trong nhiều thập kỷ. Thêm vào đó đầu tư công cho giáo dục và y tế là đặc biệt quan trọng bởi vì nó không những giúp mỗi cá nhân mà còn đóng góp vốn nhân lực cho toàn xã hội với những lợi ích được mở rộng lâu dài. [54] Theo Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy tại Viện nghiên cứu phát triển nước ngoài của Anh thì “đầu tư công như là chi tiêu công. Điều này bao gồm việc xây dựng đường, cảng, trường học, bệnh viện… định nghĩa về đầu tư công tương đương với chi phí vốn”. [52] Theo quan điểm của Bộ tài chính Đan Mạch nhận định về đầu tư công, theo đó: 11 Đầu tư công bao gồm nhiều thứ như đầu tư máy móc, nhà xưởng, thiết bị và máy tính. Hoạt động chi tiêu cho đào tạo, giáo dục và nghiên cứu đôi khi cũng được coi là đầu tư công. Nhưng đầu tư vật chất là rõ ràng nhất, vì nó liên quan đến việc xây dựng các tòa nhà mới, đường xá và các cơ sở vật chất. Đây là loại đầu tư trong ngân sách vốn công cộng và nó cũng là khu vực trọng tâm của chương trình đầu tư chiến lược của Chính phủ. [56] Trong một báo cáo của tổ chức ngân hàng thế giới (WB 8/2010) có nhận định “đầu tư công là đầu tư vào các tài sản vật chất như cơ sở hạ tầng công cộng hoặc trong các cơ sở y tế, giáo dục góp phần cải thiện cuộc sống thiết yếu cho con người”.[55] Bên cạnh đó ngân hàng thế giới cũng khuyến nghị một số quốc gia đang phát triển có kế hoạch đầu tư công nên hướng đến việc cải thiện hoạt động quản lý kinh tế, đảm bảo các mục tiêu kinh tế vĩ mô được chuyển hóa vào các chương trình, dự án cụ thể; cải thiện hoạt động điều phối các nguồn lực đầu tư, đảm bảo cho các lĩnh vực được ưu tiên đầu tư; tăng cường năng lực của các cơ quan nhà nước trong hoạt động đàm phán với các nhà đầu tư; hỗ trợ công tác quản lý tài chính công thông qua việc cân đối các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; tăng cường năng lực thực thi dự án bằng việc cung cấp khuôn khổ cần thiết cho các hoạt động chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và giám sát đầu tư. Ở Việt Nam "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách đơn giản hơn: đó là bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công được hiểu là đầu tư từ các nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách 12 nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Theo như quan điểm này thì khái niệm đầu tư công được dựa trên cơ sở nguồn vốn. Tác giả đã nhận định là việc đầu tư phát triển từ các nguồn vốn của Nhà nước bao gồm từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước, vốn viện trợ, đầu tư của các doanh nghiệp và một số nguồn vốn khác của nhà nước là đầu tư công. Khái niệm này mới chỉ ra được cơ sở cho việc đầu tư công chứ chưa chỉ ra được đối tượng của đầu tư công bởi vì việc sử dụng nguồn vốn nhà nước không chỉ là đầu tư mà còn để chi thường xuyên, chi viện trợ và chi trả nợ. Tác giả cũng đưa ra đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước thiết nghĩ cũng chưa hợp lý, bởi việc đầu tư đó chưa hẳn là đầu tư công vì có thể nó không phục vụ cho lợi ích công cộng. Bên cạnh đó các doanh nghiệp nhà nước dù có vốn nhà nước hay không thì cũng phải hoạt động bình đẳng theo cơ chế thị trường, nếu coi dự án đầu tư do doanh nghiệp nhà nước thực hiện thay cho Nhà nước là đầu tư công thì sẽ bất bình đẳng với các doanh nghiệp khác. Trong dự thảo luật đầu tư công thì đầu tư công là “việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.[2] Theo đó đầu tư công cũng dựa trên cơ sở nguồn vốn Nhà nước, nhưng ở đây đã chỉ rõ ra đối tượng của đầu tư công. Đối tượng đó là các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận. Đồng thời chỉ ra phạm vi của đầu tư công là những chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận, không có khả năng hoàn trả trực tiếp và sử dụng nguồn vốn nhà nước. Cũng theo dự thảo thì vốn nhà nước ở đây bao gồm: Vốn ngân 13 sách nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; vốn huy động của Nhà nước từ Trái phiếu Chính phủ, Trái phiếu chính quyền địa phương, Công trái quốc gia; và các nguồn vốn khác của Nhà nước theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước. Do các dự án này không có khả năng hoàn trả trực tiếp nên đã loại trừ việc sử dụng nguồn vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước vì với bản chất tín dụng của nguồn vốn nên khi sử dụng những nguồn vốn này thì các dự án phải có khả năng hoàn trả trực tiếp và sinh lời thì mới đảm bảo cho nguồn vốn đó có hiệu quả. Như khái niệm đã nêu ở trên thì đối tượng của đầu tư công đó là các chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. Các dự án này bao gồm: + Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác. + Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp. + Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. + Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ. 14 Tuy nhiên trong quá trình soạn thảo luật đầu tư công cũng có rất nhiều ý kiến về khái niệm đầu tư công. Một quan điểm khác với dự thảo cho rằng đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước, bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và các hoạt động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Bên cạnh đó cũng có quan điểm cho rằng “ đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước từ nguồn vốn nhà nước, vì mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, có khả năng thu hồi vốn hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp” [47, tr. 28] Quan điểm này đặt cao vai trò của Nhà nước trong đầu tư, theo tác giả đầu tư từ nhà nước không chỉ nhằm thực hiện chính sách công mà còn thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội nên không chỉ bao gồm các dự án đầu tư nhằm các mục tiêu của chính sách công, không có khả năng thu hồi vốn, không vì mục tiêu kinh doanh mà còn bao gồm cả các dự án đầu tư vì mục tiêu kinh doanh. Đồng thời tác giả cũng cho rằng đối tượng của đầu tư công là các dự án, chương trình gồm có: + Chương trình, dự án sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước; + Chương trình, dự án sử dụng vốn ODA; + Chương trình, dự án sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ; + Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước không vì mục đích kinh doanh; + Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước có mục đích kinh doanh; + Dự án có công trình xây dựng; + Dự án không có công trình xây dựng (mua sắm công); + Dự án có nguồn vốn hỗn hợp công tư. 15 Có thể nhận thấy rằng tất cả các quan điểm đều có chung một nhận định là đầu tư công sử dụng ngân sách nhà nước, do vậy chủ thể trong đầu tư công phải là các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp luật về phân cấp và quyết định đầu tư. Chúng ta có thể gọi đó là chủ đầu tư các dự án công, chủ đầu tư các dự án công này là cơ quan, tổ chức được giao quyền trực tiếp quản lý, sử dụng vốn nhà nước để đầu tư và quản lý khai thác dự án đầu tư công. Với một số quan điểm được đưa ra ở trên, qua tìm hiểu và nghiên cứu tôi ủng hộ quan điểm cho rằng đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không vì mục đích thu lợi nhuận, không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. Bởi với quan điểm này thể hiện đúng vai trò của Nhà nước trong các chương trình dự án mà chỉ có Nhà nước mới tham gia được và khi không vì mục đích thu lợi nhuận, vấn đề lợi ích kinh tế sẽ không ảnh hưởng tới việc đảm bảo cho mục tiêu, lợi ích công cộng và phát triển xã hội. 1.1.2 Nội dung của đầu tư công Đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Nội dung của đầu tư công bao gồm tất cả các hoạt động liên quan tới đầu tư công đó là toàn bộ quá trình lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công; triển khai thực hiện đầu tư và quản lý khai thác, sử dụng các dự án đầu tư công. Chúng ta có thể phân thành 3 giai đoạn cụ thể như sau: - Giai đoạn 1: Lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công; - Giai đoạn 2: Triển khai thực hiện; - Giai đoạn 3: Quản lý, khai thác và sử dụng; 16 Giai đoạn 1. Lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Để đảm bảo cho đầu tư công được tiến hành thuận lợi, đạt được mục tiêu mong muốn, đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao thì phải làm tốt công tác chuẩn bị. Có nghĩa phải xem xét tính toàn diện các khía cạnh thị trường, kinh tế kỹ thuật tài chính, điều kiện tự nhiên, môi trường xã hội, pháp lý…có liên quan đến quá trình đầu tư công nhằm phát huy tác dụng và hiệu quả của đầu tư công đồng thời cũng phải dự đoán được các yếu tố bất định (sẽ xảy ra trong quá trình kể từ khi thực hiện đầu tư cho đến khi kết thúc hoạt động của chương trình, dự án) có ảnh hưởng lớn tới việc đầu tư công. Tất cả sự xem xét tính toán và chuẩn bị này được thể hiện trong việc lập dự án đầu tư công, có nghĩa đầu tư phải được thực hiện theo một dự án đã được soạn thảo với chất lượng tốt. Trong giai đoạn 1 những công việc cần phải làm là: - Lập dự án; - Thẩm định dự án và đưa ra quyết định đầu tư. Trong khi quá trình lập dự án này phải dựa trên kế hoạch đầu tư công và chương trình mục tiêu đầu tư công, trong đó kế hoạch đầu tư công là một bộ phận của kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm, hàng năm; thể hiện việc bố trí, cân đối các nguồn vốn nhà nước và các giải pháp thực hiện những mục tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; chương trình mục tiêu là những định hướng chiến lược trong việc phát triển kinh tế xã hội theo từng giai đoạn. Kế hoạch đầu tư công và chương trình mục tiêu này phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định, ở đây là Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Dự án đầu tư công cũng là một lại dự án đầu tư, do vậy quá trình lập dự án cũng phải có quy trình như một dự án đầu tư bình thường, đó là nghiên cứu tiền khả thi; nghiên cứu khả thi và lập hồ sơ dự án. Nghiên cứu tiền khả thi nhằm mục đích phân tích đánh giá nhằm loại bỏ 17 những dự án đầu tư không chắc chắn, không hiệu quả hoặc những dự án đầu tư quá lớn mà không mang lại lợi ích cao hoặc không thuộc những loại ưu tiên trong kế hoạch và chương trình mục tiêu của Nhà nước. Nội dung của nghiên cứu tiền khả thi là: - Nghiên cứu bối cảnh chung về kinh tế, xã hội, pháp luật có ảnh hưởng đến dự án; - Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư; dự báo nhu cầu, phạm vi phục vụ; - Dự kiến quy mô đầu tư, hình thức đầu tư; - Nghiên cứu tài chính dự án (xác định sơ bộ tổng mức đầu tư; phương án huy động các nguồn vốn; khả năng thu hồi vốn nếu có); - Nghiên cứu các lợi ích kinh tế xã hội của dự án (trong đó thể hiện việc tính toán sơ bộ hiệu quả đầu tư về mặt kinh tế - xã hội) Đặc biệt đối với những dự án đặc thù hoặc sử dụng vốn ODA thì việc lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi phải theo quy định của Chính phủ. Tiếp theo là quy trình nghiên cứu khả thi, đây là giai đoạn nghiên cứu khẳng định việc đầu tư công có chắc chắn và hiệu quả không. Ở quy trình này, nội dung nghiên cứu cũng tương tự như nghiên cứu tiền khả thi nhưng mức độ chi tiết, chính xác hơn. Mọi khía cạnh nghiên cứu đều được xem xét ở trạng thái động tức là có tính đến yếu tố bất định có thể xảy ra theo từng nội dung nghiên cứu. Xem xét và đánh giá tính vững chắc về hiệu quả của dự án trong điều kiện có sự tác động của các yếu tố khách quan và đưa ra những giải pháp bảo đảm cho dự án đạt hiệu quả. Nội dung của nghiên cứu khả thi bao gồm: - Xem xét các khía cạnh kinh tế - xã hội tổng quát có liên quan đến việc phát triển và phát huy tác dụng của dự án đầu tư công; căn cứ để xác định sự cần thiết và tính hợp lý phải đầu tư; 18 - Xem xét, nhận định sự phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, quy hoạch lãnh thổ; - Xem xét, nghiên cứu các khía cạnh kỹ thuật của dự án như phân tích, lựa chọn quy mô hợp lý, phân tích lựa chọn phương án công nghệ, kỹ thuật, thiết bị; đánh giá tác động môi trường và giải pháp quản lý, bảo vệ môi trường; - Xem xét, phân tích khía cạnh tài chính của dự án; xác định nguồn vốn cho đầu tư dự án, với số tiền cụ thể và tiến độ sử dụng vốn theo thời gian, phương án huy động các nguồn vốn; Đây được xem là quy trình nghiên cứu ở mức độ cao, làm cơ sở đưa ra những kết luận xác đáng về mọi vấn đề cơ bản của dự án bằng các số liệu được tính toán cẩn thận, chi tiết, các đề án kinh tế kỹ thuật, các lịch biểu và tiến độ thực hiện dự án trước khi quyết định đầu tư chính thức. Các dự án đầu tư được soản thảo xong, mặc dù được nghiên cứu, tính toán rất kỹ thì cũng chỉ mới qua bước khởi đầu. Để đánh giá tính hợp lý, tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và quyết định đầu tư dự án có tính thực thi hay không cẩn phải có một quá trình xem xét, kiểm tra, đánh giá một cách độc lập tách biệt với quá trình soản thảo dự án, quá trình đó được gọi là thẩm định dự án. Vậy thẩm định dự án đầu tư là việc thẩm tra, so sánh, đánh giá một cách khách quan, khoa học và toàn diện các nội dung của dự án, hoặc so sánh đánh giá các phương án của một hay nhiều dự án để đánh giá tính hợp lý, tính hiệu quả và tính khả thi của dự án. Từ đó đưa ra những quyết định đầu tư và cho phép đầu tư. Việc thẩm định này phải được người có thẩm quyền quyết định đầu tư tổ chức. Tùy theo từng dự án đầu tư, từng cấp thẩm định sẽ có các quy định cụ thể về hồ sơ thẩm định, nhưng nó vẫn phải bao gồm các loại chủ yếu sau: - Tờ trình của chủ đầu tư; 19 - Báo cáo nghiên cứu khả thi; bản dự án, bản báo cáo tóm tắt và các tài liệu có liên quan khác; - Các văn bản pháp lý liên quan đến dự án. Nội dung của việc thẩm định này là thẩm định về các điều kiện pháp lý, mục tiêu của dự án, công nghệ kỹ thuật của dự án, thẩm định về tài chính của dự án, kế hoạch tổ chức triển khai thực hiện thực hiện dự án, thẩm định về kinh tế - xã hội và các vấn để liên quan tới môi trường, Bước cuối cùng của giai đoạn này là đưa ra quyết định đầu tư, sau khi hoàn tất quy trình thẩm định. Quyết định đầu tư này phải thế hiện được các nội dung về tên dự án; chủ đầu tư; mục tiêu, quy mô, công suất, tên các hạng mục đầu tư chủ yếu; các yêu cầu về tiêu chuẩn, chất lượng của dự án; địa điểm đầu tư, diện tích mặt bằng hoặc đất sử dụng; công nghệ, công suất thiết kế, phương án kiến trúc, tiêu chuẩn kỹ thuật và cấp công trình; chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia, phương án bảo vệ môi trường, kế hoạch tái định cư; tổng mức đầu tư, cơ cấu tổng mức đầu tư; nguồn vốn và cơ cấu nguồn vốn đầu tư; tiến độ thực hiện dự án; tổ chức thực hiện dự án; trách nhiệm của chủ đầu tư, các cơ quan có liên quan. Giai đoạn 2. Triển khai thực hiện dự án. Đây là một trong những giai đoạn quan trọng của dự án đầu tư, khi việc lập, thẩm định và đưa ra quyết định đầu tư đã hoàn tất chủ đầu tư tiến hành triển khai dự án. Tùy theo từng dự án mà chủ đầu tư có nhiều cách để thực hiện dự án tuy nhiên vẫn phải đảm bảo rằng các nội dung đầu tư, chất lượng, mức chi phí, thời hạn và các yêu cầu khác trong quyết định phê duyệt dự án đầu tư công phải được thực hiện đúng. Giai đoạn này gồm các hoạt động - Thực hiện dự án; - Giám sát dự án; 20