Tài liệu Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh bắc giang

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐỖ THỊ VIỆT HÀ PH¸P CHÕ TRONG HO¹T §éNG X¢Y DùNG, BAN HµNH V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT CñA ñY BAN NH¢N D¢N TØNH B¾C GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐỖ THỊ VIỆT HÀ PH¸P CHÕ TRONG HO¹T §éNG X¢Y DùNG, BAN HµNH V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT CñA ñY BAN NH¢N D¢N TØNH B¾C GIANG Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. HOÀNG NGỌC GIAO HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Đỗ Thị Việt Hà MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH......................................................... 8 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ..............8 1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh ...................................................................................8 1.1.2. Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh .............17 1.1.3. Nội dung ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ............................................24 1.1.4. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh................24 1.1.5. Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ...........................................................................25 1.2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH .......................................................................................30 1.2.1. Khái niệm pháp chế .....................................................................................30 1.2.2. Mối quan hệ giữa pháp chế với pháp luật và pháp quyền ...........................34 1.2.3. Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh...........36 1.2.4. Vai trò của pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ...................................................................................................36 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG .........................................................................38 2.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN VÀ KINH TẾ - Xà HỘI CỦA TỈNH BẮC GIANG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH VỚI SỰ PHÁT TRIỂN CỦA TỈNH ........................................................................38 2.1.1. 2.1.2. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang .............................38 Vai trò của VBQPPL do UBND tỉnh ban hành đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang .............................................................39 VĂN BẢN CỦA TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH .......................................................................................40 Giới thiệu văn bản của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ...................................................................40 Đánh giá chung về văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ...........................................41 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG ...............................................................................................54 Thực trạng hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang ...........54 Thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ........................71 Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ..................................................................................................75 Chương 3: TĂNG CƯỜNG PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG ............................................79 3.1. ĐỀ XUẤT VỀ NHỮNG QUY ĐỊNH HƢỚNG DẪN THI HÀNH LUẬT NĂM 2015 LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ......................................................................................79 3.2. ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN VĂN BẢN CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ..........84 3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang .........................................................84 3.2.2. Giải pháp pháp lý về thể chế và các yếu tố bảo đảm tăng cƣờng pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ..........96 3.3. GIẢI PHÁP VỀ THỂ CHẾ NHẰM TĂNG CƢỜNG PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG ....................97 3.3.1. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh Bắc Giang đối với hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ..........................97 3.3.2. Nâng cao năng lực và tăng cƣờng trách nhiệm của các chủ thể tham 3.3.3. gia hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL ..............................................98 Nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và tăng cƣờng theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ quy trình soạn thảo VBQPPL .................100 3.3.4. Nâng cao chất lƣợng công tác thẩm định; soát xét, hoàn thiện; kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL của Sở Tƣ pháp .................................103 3.3.5. Liên kết chặt chẽ xây dựng, ban hành với kiểm tra, xử ký rà soát, hệ 3.4. thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật ..................................................105 GIẢI PHÁP VỀ CÁC YẾU TỐ BẢO ĐẢM TĂNG CƢỜNG PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG .......................................................................105 KẾT LUẬN ............................................................................................................111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................114 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật XHCN: Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Pháp luật là công cụ để Nhà nƣớc giải quyết các vấn đề của thực tiễn xã hội, của thực tiễn quản lý để duy trì trật tự công cộng, thúc đẩy các quá trình phát triển. Pháp luật cũng là công cụ để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình và để kiểm soát các cơ quan thực thi quyền lực nhà nƣớc. Pháp luật chính là một trong những công cụ tạo dựng con đƣờng đi tới tƣơng lai của mỗi quốc gia, dân tộc. Muốn phát triển bền vững, các quốc gia không thể thiếu hệ thống pháp luật có chất lƣợng tốt, đƣợc các cơ quan, tổ chức, cá nhân thƣợng tôn. Hệ thống ấy phải đƣợc cấu thành bởi các VBQPPL với những quy định phù hợp với đòi hỏi khách quan của quá trình phát triển, phù hợp với nguyện vọng của Nhân dân. Quản lý xã hội bằng pháp luật và tăng cƣờng pháp chế là quan điểm xuyên suốt thể hiện trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trở thành nguyên tắc hiến định. Trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng ta đã đƣa ra quan điểm xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân, Đảng ta cho rằng phải: “…Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN và kỷ luật, kỷ cương …” [22]. Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), tại Điều 12 quy định: ''Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật” [30]. Hiến pháp năm 2013, tại khoản 1 Điều 2 quy định: “1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”; khoản 3 Điều 4 quy định “Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”; khoản 1 Điều 8 quy định “1. Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật...”; Điều 16 quy định “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật” [34]. Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền chính là Nhà nƣớc ban hành 1 pháp luật, xây dựng hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, minh bạch, khả thi; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo đảm thi hành nghiêm minh pháp luật. Một trong những yêu cầu quan trọng nhất của Hiến pháp năm 2013 về Nhà nƣớc pháp quyền là Nhà nƣớc đó có nhiệm vụ xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật dân chủ, thể hiện đầy đủ ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, hợp lòng dân, là cơ sở pháp lý hữu hiệu để phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ chế độ chính trị, bảo vệ độc lập chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc. Đồng thời, pháp luật đó phải đƣợc thực hiện nghiêm minh, thống nhất trên thực tế, phải đƣợc mọi cơ quan, tổ chức Đảng đến các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức xã hội, phải đƣợc mọi cá nhân, từ ngƣời lãnh đạo, cán bộ, công chức đến ngƣời dân chấp hành vô điều kiện, không có ngoại lệ. VBQPPL có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà ngƣời quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đƣa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn đảm bảo cho xã hội phát triển. Việt Nam đang trong tiến trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa cùng với hội nhập quốc tế. “Nếu Luật Ban hành VBQPPL được ví như cỗ máy cái của hệ thống pháp luật thì các VBQPPL là những sản phẩm trí tuệ của cỗ máy đó, là những chi tiết quan trọng tạo nên tòa nhà hệ thống pháp luật”. Pháp chế là sự đòi hỏi phải tôn trọng, thực hiện pháp luật hiện hành một cách chính xác, thƣờng xuyên, nghiêm minh và thống nhất bởi nhà nƣớc và xã hội, nhằm xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm cho hoạt động của toàn xã hội thống nhất, đồng bộ, vì dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh có vai trò hết sức quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm tính khả thi của văn bản nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả VBQPPL trong thực tiễn, từng bƣớc hoàn thiện hệ thống VBQPPL của UBND tỉnh, bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất trong hệ thống pháp luật quốc gia. Ở tỉnh Bắc Giang, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL đã đƣợc 2 UBND tỉnh quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, thực hiện có hiệu quả. HĐND, UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành nhiều VBQPPL điều chỉnh công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra VBQPPL; Công tác tuyên truyền, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về công tác xây dựng, kiểm tra văn bản đã đƣợc đa số các cơ quan, ban, ngành, địa phƣơng thực hiện nghiêm túc; Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL đƣợc thực hiện tƣơng đối nghiêm minh, thống nhất ở các giai đoạn từ xây dựng chƣơng trình ban hành VBQPPL, soạn thảo, lấy ý kiến đối với dự thảo, thẩm định, xem xét thông qua; Vai trò của các cơ quan trong quá trình xây dựng VBQPPL đã dần đƣợc khẳng định; Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm quyền đã đƣợc UBND tỉnh quan tâm chỉ đạo và đƣợc các cơ quan chuyên môn triển khai thực hiện tích cực. Do đó, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang trong những năm qua đã đi vào nền nếp và ngày càng đƣợc nâng cao về chất lƣợng. Các VBQPPL nhìn chung đƣợc ban hành bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật góp phần quan trọng vào việc đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, một số quy định của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL còn có những điểm bất cập, bất hợp lý dẫn đến quá trình áp dụng còn lúng túng, chƣa thống nhất; một số công đoạn trong quy trình xây dựng VBQPPL chƣa đƣợc thực hiện đúng quy định; các cơ quan chuyên môn chƣa phát huy hết tinh thần trách nhiệm trong việc đề xuất xây dựng VBQPPL trong Chƣơng trình hàng năm; chất lƣợng soạn thảo VBQPPL còn thấp; việc lấy ý kiến đối với dự thảo VBQPPL còn mang tính hình thức, chƣa hiệu quả; công tác thẩm định dự thảo VBQPPL còn gặp nhiều khó khăn; đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản còn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ; nhận thức của cán bộ, công chức một số sở, ngành đƣợc giao chủ trì soạn thảo văn bản nói chung và xây dựng VBQPPL nói riêng còn hạn chế… Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải tăng cƣờng pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cả nƣớc nói chung, ở tỉnh Bắc Giang nói riêng là một vấn đề hết sức quan trọng và 3 cần thiết nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL. Từ những lý do trên, tôi chọn đề tài: ''Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Bắc Giang'' làm luận văn tốt nghiệp lớp Cao học chuyên ngành lý luận lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật khóa 18 Đại học Quốc gia Hà Nội của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Những năm gần đây trên phạm vi cả nƣớc đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về pháp chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL hoặc vấn đề có liên quan, điển hình là: - Trƣơng Thị Phƣơng Lan (2007), "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Luận văn thạc sĩ Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007. - Hoàng Quốc Hào (2008), Pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An - Luận văn Thạc sỹ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. - Nguyễn Thị Thu Chung (2009), Cơ sở lý luận, thực tiễn quản lý nhà nước hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ - Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. - Trần Thị Hồng Thanh (2010), Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. - Hoàng Văn Thực (2011), Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương: Thực trạng và giải pháp - Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. - Nguyễn Văn Cƣờng (2012), Pháp chế XHCN trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hải Dương - Luận văn Thạc sỹ, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. 4 - Bài viết của PGS.TS Vũ Thƣ: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”. - GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003. - PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Ở phạm vi tỉnh Bắc Giang, đến nay, chƣa có công trình nghiên cứu đề cập một cách có hệ thống và cụ thể về pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. Do đó, việc tác giả chọn đề tài này để thực hiện trong phạm vi tỉnh Bắc Giang là rất cần thiết. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Mục đích nghiên cứu của luận văn là tổng hợp một số vấn đề là cơ sở lý luận về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh và pháp chế trong hoạt động này. Trên cơ sở đó đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành, trong đó tập trung chủ yếu đánh giá các quy định trong các VBQPPL của tỉnh Bắc Giang quy định về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL và thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về hoạt động này (trong đó nêu khái quát những kết quả đạt đƣợc, tập trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý, chỉ rõ nguyên nhân và nêu vấn đề cần giải quyết). Từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm tăng cƣờng pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang bảo đảm hoạt động này đƣợc thực hiện đúng quy định của pháp luật, phát huy vai trò, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nƣớc trong thời kỳ mới. 3.2. Nhiệm vụ - Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, vai trò, nguyên tắc, nội dung của pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. - Đánh giá về pháp luật hiện hành, trong đó tập trung giới thiệu và đánh giá văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh và thực trạng pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của 5 UBND tỉnh Bắc Giang trong giai đoạn hiện nay. Trong đó phần lớn nội dung tập trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý về pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang, xác định nguyên nhân của từng vấn đề và đƣa ra giải pháp tổng quát. - Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận văn đề xuất các giải pháp cụ thể có tính khả thi nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về công tác văn bản nói chung và các văn bản của tỉnh Bắc Giang về công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng và tăng cƣờng pháp chế trong xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tƣợng nghiên cứu của Luận văn là pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. Phạm vi của Luận văn tập trung nghiên cứu về việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang từ năm 2008 đến năm 2014. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật và pháp chế. Các quan điểm của Đảng về xây dựng và ban hành VBQPPL. 5.2. Các phương pháp nghiên cứu Các phƣơng pháp nghiên cứu để làm Luận văn là: Duy vật biện chứng; Duy vật lịch sử; Thống kê; Phân tích; Tổng hợp; So sánh; Khái quát hóa. Trong đó phƣơng pháp phân tích, tổng hợp là phƣơng pháp chủ đạo. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt động ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng. - Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn đã đóng góp các quan điểm, giải pháp trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay. 6 - Ý nghĩa học thuật: Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo bổ ích cho UBND các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ của mình; đồng thời có thể là tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy ở địa phƣơng. 7. Tính mới và những đóng góp của đề tài Lần đầu tiên đánh giá về pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng. Luận văn đề xuất các giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay. Đồng thời Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho UBND các cấp và các cơ sở đào tạo luật trong việc thực thi nhiệm vụ của mình. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chƣơng, 8 mục. 7 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh 1.1.1.1. Văn bản QPPL của UBND tỉnh Nhà nƣớc và pháp luật là những hiện tƣợng xã hội, ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau. Nhà nƣớc không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngƣợc lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đƣờng nhà nƣớc. Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nƣớc quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi ích của Nhà nƣớc và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nƣớc ban hành đƣợc tồn tại dƣới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL đƣợc coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất. Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Hiến pháp 1992 của nƣớc ta: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa…” [29, Điều 12]. Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng nhƣ thực tiễn triển khai hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm chƣa đƣợc hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi. Trƣớc hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của Luật năm 2008: 8 Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [33, Điều 90]. Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phƣơng ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nhƣ sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa [32, Điều 1]. Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nƣớc có thể đƣợc chia thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thƣờng. Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp luật đề ra các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt đƣợc ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tƣợng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thƣởng, kỷ luật, quyết định nâng bậc lƣơng, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành chính thông thƣờng là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản 9 ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, nhƣ: kế hoạch, báo cáo, chƣơng trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác. Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác. Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo cũng nhƣ công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chƣa đúng và đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt đƣợc văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai. Từ phân tích trên đây, Luận văn định nghĩa VBQPPL của UBND tỉnh nhƣ sau: Văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản do UBND tỉnh ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức Luật quy định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương. * Từ các nội dung trên cho thấy VBQPPL của UBND tỉnh có các dấu hiệu đặc trƣng sau: Thứ nhất, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Nhƣ vậy, không phải cơ quan nhà nƣớc, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó với văn bản đƣợc ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền. Những cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phƣơng là HĐND và UBND. Thứ hai, VBQPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật Quy phạm pháp luật đƣợc coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. 10 Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật đƣợc hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định cho đối tƣợng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tƣợng khái quát, trừu tƣợng (mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng) nhƣ công dân, tổ chức xã hội, phụ nữ, ngƣời có công với cách mạng... Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tƣợng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể. Cần lƣu ý rằng, đối tƣợng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối tƣợng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tƣợng trong cùng khoảng thời gian nhƣng nội dung tác động đến từng đối tƣợng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản QPPL. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn đƣợc thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều lần đƣợc hiểu, quy phạm pháp luật luôn đƣợc các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ đƣợc thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài. Thứ ba, VBQPPL được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định Văn bản QPPL đƣợc ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hƣớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản VBQPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố nhƣ: quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận. Nhƣ vậy, nếu văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhƣng sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn 11 bản QPPL. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hƣớng dẫn có chứa quy phạm pháp luật… Thứ tư, VBQPPL của UBND tỉnh được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL đƣợc ban hành với trình tự từ khâu lập chƣơng trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Mặc dù văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhƣng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng của văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL đƣợc ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tƣợng bị xử lý. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tƣ nƣớc ngoài nhƣng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tƣ pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tƣ năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó. Thứ năm, VBQPPL của UBND tỉnh được nhà nước đảm bảo thực hiện Thông thƣờng việc bảo đảm này đƣợc thực hiện bằng một loạt các biện pháp khác nhau nhƣ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trƣờng hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm. 1.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh * Nhƣ phần trên đã phân tích thế nào là một VBQPPL và theo nghĩa đó thì 12 hầu hết các cơ quan đại diện (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) và các cơ quan quản lý nhà nƣớc (Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND...) đều ban hành VBQPPL dƣới hình thức này hay hình thức khác. Nhƣng liệu tất cả các cơ quan nhà nƣớc đều có quyền lập pháp hay không?. Nếu hiểu lập pháp theo nghĩa hẹp thì hoạt động này chỉ thuộc về Quốc hội [17, tr. 273]. Nhƣng lập pháp, hiểu theo nghĩa lập ra pháp luật, tức đƣa ra những QPPL có giá trị bắt buộc chung đối với tất cả các cá nhân, tổ chức trong xã hội và đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi hành thì hoạt động này đƣợc thực thi bởi rất nhiều cơ quan nhà nƣớc khác nhau từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Tuy nhiên, lập pháp theo nghĩa này dễ gây sự hiểu lầm với khái niệm lập pháp theo nghĩa hẹp, nhƣng có một điều chắc chắn rằng chức năng xây dựng pháp luật đƣợc thực hiện bởi nhiều cơ quan nhà nƣớc khác nhau. Sự khác biệt giữa văn bản pháp luật và VBQPPL ở chỗ: cụm từ “văn bản pháp luật” có hai cách hiểu, thứ nhất, chỉ tính chất pháp lý của văn bản đó, tức là văn bản đƣợc ban hành trên cơ sở pháp luật, có giá trị thi hành và đƣợc pháp luật bảo đảm thi hành. Theo nghĩa này thì văn bản pháp luật rất rộng, bao gồm văn bản do cơ quan nhà nƣớc (lập pháp, hành pháp, tƣ pháp và chính quyền địa phƣơng) ban hành; Thứ hai, chỉ hình thức thể hiện ra bên ngoài của pháp luật, đó là văn bản pháp luật thành văn để loại trừ văn bản pháp luật bất thành văn (tập quán pháp) và loại trừ văn bản không chứa đựng pháp luật. Khái niệm pháp luật ở Việt Nam và các nƣớc trên thế giới đƣợc hiểu thống nhất đó là “hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nƣớc ban hành và bảo đảm thực hiện”. Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đều dùng pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp theo một mục đích định trƣớc của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là điều chỉnh xã hội. “Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp hoặc gián tiếp” [63], có thể tốt hoặc ngƣợc lại. Để thực hiện đƣợc tác động này phải thông qua các giai đoạn và phƣơng tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật. Cơ chế điều chỉnh pháp luật đƣợc chia làm 4 giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban hành các QPPL; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ pháp luật; giai đoạn thứ tƣ là các chủ thể bằng hành vi của mình thực 13