ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHAN HỒNG DƯƠNG
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI – NĂM 2005
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHAN HỒNG DƯƠNG
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP
LUẬT
MÃ SỐ: 60101
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG
HÀ NỘI - NĂM 2005
MỤC LỤC
Mở đầu
1. Lý do chọn đề tài
Trang
1
1.1. Cơ sở lý luận
1
1.2. Cơ sở thực tế
2
2. Mục đích nghiên cứu
3
3. Khách thể nghiên cứu
3
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
4
5. Phương pháp nghiên cứu
4
6. Giới hạn và phạm vi nghiên cứu
4
Chƣơng 1.
5
Cơ sở lý luận của phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo
1.1. Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
5
1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước
5
1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
8
1.1.3. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
10
1.2. Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về giáo
14
dục và đào tạo
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước
14
1.2.2. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
31
1.2.3. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào
43
tạo
1.3. Vị trí, chức năng, thẩm quyền của Bộ Giáo dục và Đào tạo
45
1.4. Vị trí, chức năng, thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, thành phố trực
52
thuộc trung ương
1.5. Vị trí, chức năng thẩm quyền của Sở Giáo dục và Đào tạo
54
Chƣơng 2.
Thực trạng phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo
2.1. Khái quát thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước
62
2.2. Khái quát thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào
64
tạo
2.3. Phân cấp quản lý nhà nước về chuyên môn, nghiệp vụ
66
2.4. Phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức và nhân sự
70
2.5. Phân cấp quản lý nhà nước về tài chính và ngân sách
77
Chƣơng 3.
82
Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cƣờng phân cấp
quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo
3.1. Những định hướng cơ bản về phân cấp quản lý nhà nước
82
3.2. Những định hướng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
84
3.3. Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà
87
nước về giáo dục và đào tạo
3.3.1. Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo
87
3.3.2. Đối với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
89
Kết luận và khuyến nghị
92
1. Kết luận
92
2. Khuyến nghị
93
Tài liệu tham khảo
94
MỞ ĐẦU
1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI
1.1. Cơ sở lý luận
Những năm 90 thế kỷ XX đã chứng kiến nhiều thay đổi trong đời sống
chính trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam. Nhờ những đường lối và chính sách
đúng đắn, nền kinh tế đã thoát dần từ tình trạng trì trệ, sang ổn định từng bước
và phát triển, cơ cấu nền kinh tế đang có sự chuyển dịch, tỷ trọng các ngành
công nghiệp và dịch vụ đang tăng dần. Về xã hội cũng có nhiều biến chuyển,
tỷ lệ đói nghèo về cơ bản đã giảm, chất lượng cuộc sống được cải thiện, đời
sống xã hội dần được thể chế hoá, đi vào ổn định nhằm tăng cường sự quản lý
dân chủ và chặt chẽ các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội. Bối cảnh phát
triển kinh tế – xã hội kể trên có ảnh hưởng mạnh mẽ, đặt ra nhiều thách thức,
đòi hỏi giáo dục phải đáp ứng: nâng cao dân trí, góp phần xoá đói giảm
nghèo, đào tạo nhân lực phục vụ chuyển dịch cơ cấu kinh tế và công cuộc
công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Ngành giáo dục đã thực hiện nhiều chương
trình lớn như xoá mù chữ; phổ cập giáo dục tiểu học, tiến tới phổ cập trung
học cơ sở, chuẩn hoá trường lớp, đội ngũ giáo viên, đổi mới chương trình,
sách giáo khoa…
Dưới tác động của bối cảnh trên, vai trò của Nhà nước nói chung và chính
quyền địa phương các cấp trong quản lý, điều hành kinh tế – xã hội cần phải
được thay đổi cho phù hợp với điều kiện mới, Chính phủ Trung ương cần tập
trung vào việc thực hiện nhiệm vụ quản lý vĩ mô, tăng cường phân cấp nhiều
hơn, rõ hơn cho chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng
động, sáng tạo, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính
quyền địa phương trong việc giải quyết các nhiệm vụ kinh tế – xã hội, phù hợp
với yêu cầu phát triển nền kinh tế nhiều thành phần và đa dạng hoá các quan hệ
xã hội với đặc điểm tính chất của mỗi địa phương, mỗi vùng lãnh thổ.
Cùng với sự chuyển đổi từ cơ chế quản lý hành chính tập trung bao cấp
sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN thì tất yếu cơ chế quản lý nhà
nước về giáo dục và đào tạo cũng phải thay đổi theo. Bên cạnh đó sự phát
triển của nền kinh tế thị trường nhiều thành phần đã tạo được nhiều nguồn lực
mới cho sự phát triển và cũng đã đặt ra những nhu cầu đa dạng đối với giáo
dục và đào tạo. Sự phát triển khoa học công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông
tin, sự toàn cầu hoá về kinh tế và những biến động phức tạp của tình hình
quốc tế đòi hỏi người lao động cần có tư duy mới, phẩm chất mới, kỹ năng
mới, thói quen mới… Sự đòi hỏi phong phú đa chiều tất yếu sẽ dẫn đến xu
hướng xã hội hoá giáo dục và đào tạo. Sự phát triển đa dạng sẽ nẩy sinh
những mối liên hệ mới, liên hệ dọc sẽ giảm đi, liên hệ ngang sẽ tăng thêm, cơ
chế chỉ huy quá tập trung và chính sách bao cấp sẽ không còn thích hợp.
Trước những đòi hỏi mới rất đa dạng của đời sống kinh tế xã hội, công tác
quản lý xã hội nói chung và quản lý nhà nước về giáo dục đào tạo nói riêng
cần được phân cấp.
1.2. Cơ sở thực tế
Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp không phải là vấn đề mới về lý luận cũng
như về thực tiễn. Về mặt thực tiễn, từ khi thành lập nhà nước mới, để tổ chức
quản lý đất nước, xã hội, tuỳ tình hình từng thời kỳ, chúng ta đã có sự kết hợp
giữa quản lý tập trung với phân cấp. Tuy nhiên do đặc thù của quản lý đất
nước thời chiến, sau đó là thời kỳ quản lý kế hoạch hoá tập trung bao cấp nên
phương thức quản lý, điều hành nhà nước ta mang đậm tính tập trung cao độ.
Bước ngoặt “Đổi mới”, chuyển sang quản lý đất nước trong điều kiện hoà
bình; dân trí, dân chủ phát triển; mở cửa hội nhập trên nền tảng phát triển nền
kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì vấn đề phân cấp lại
trở thành một vấn đề mới, nổi cộm, bức xúc cần phải được nghiên cứu một
cách cơ bản để phục vụ hoạch định chính sách, tăng cường năng lực, hiệu lực,
hiệu quả quản lý kinh tế – xã hội và cung cấp dịch vụ của bộ máy nhà nước,
của nền hành chính trong thời kỳ mới.
Hội nghị BCH Trung ương 8 (Khoá VII) đã chỉ rõ “Chính phủ và cơ
quan hành chính các cấp cần tập trung chủ yếu vào quản lý vĩ mô…”; “Xác
định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp hành chính…”; “Xác định rành
mạch cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và của chính quyền
địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh
vực…”[8, tr12] Hội nghị BCH Trung ương 3 (Khoá VIII) tiếp tục khẳng định
“Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện
các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội, quốc phòng an ninh và đối
ngoại đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới”; “ phân định trách nhiệm
thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa
phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ…” [7,tr 9]
Hiện nay, các địa phương đã và đang thực hiện sự phân cấp quản lý nhà
nước về giáo dục và đào tạo, nhưng công tác quản lý giáo dục và đào tạo ở các
địa phương khác nhau, rất khác nhau và còn nhiều bất cập. Phân cấp quản lý
giáo dục giữa Trung ương và địa phương đã bộc lộ những điểm hạn chế.
Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả lựa chọn nghiên
cứu đề tài: “Phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo”.
2. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU
Trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề lý luận có liên quan và thực tiễn
của vấn đề nghiên cứu, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nhằm phân định
rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống
quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, phát huy tính năng động, sáng tạo,
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở đảm
bảo sự quản lý thống nhất của Bộ Giáo dục và Đào tạo để nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo .
3. KHÁCH THỂ NGHIÊN CỨU.
Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo giữa trung ương và địa phương.
4. NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU.
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu.
- Khảo sát, phân tích, đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý nhà nước
về giáo dục và đào tạo
- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước về giáo dục và đào tạo
5. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.
Đề tài sử dụng 3 nhóm phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau:
- Nhóm phương pháp nghiên cứu lý luận: Nghiên cứu các đường lối,
chính sách của Đảng, Pháp luật của Nhà nước, các luận thuyết khoa học có
liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước giáo dục và đào tạo.
- Nhóm các phương pháp nghiên cứu thực tiễn: Khảo sát, điều tra, thu
thập các dữ liệu thực tiễn liên quan đến đề tài để từ đó phân tích, tổng hợp
đánh giá thực trạng vấn đề nghiên cứu.
- Nhóm các phương pháp nghiên cứu bổ trợ khác: Phương pháp toán
thống kê; Phương pháp dự báo; Phương pháp so sánh ... để phân tích và tổng
hợp các kết quả nghiên cứu.
6. GIỚI HẠN VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU.
- Nội dung của phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo rất
rộng và phức tạp, trong khuôn khổ của luận văn này tác giả chỉ tập trung
nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo giữa Bộ
Giáo dục và Đào tạo với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và
với các Sở Giáo dục và Đào tạo.
Chƣơng 1.
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
1.1. Quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo
1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước là một lĩnh vực quản lý đặc biệt, đó là loại quản lý gắn
liền trực tiếp với hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy quyền lực nhà nước; gắn
liền với việc sử dụng quyền lực nhà nước – một loại quyền lực đặc biệt khác
hẳn với các loại quyền lực khác.
Trong chế độ dân chủ, quyền lực nhà nước chính là loại quyền lực mà
nhân dân trao cho các cơ quan nhà nước. Thông qua các loại cơ quan này,
quyền lực nhà nước tác động đến từng người dân và hướng tới, quyết tâm đạt
được mục tiêu mà nhà nước đã vạch ra.
Một trong những nét đặc trưng cơ bản của nhà nước dân chủ là quyền
lực nhà nước chỉ có được khi nhân dân trao cho nó. Không một loại cơ quan
nào có thể tự đặt ra cho mình những quyền lực riêng. Hệ thống pháp luật nhà
nước quy định các loại quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước nào
được sử dụng các loại quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, khái niệm phân chia
quyền lực nhà nước là một khái niệm không đầy đủ. Nhà nước do nhân dân
tạo nên và trao quyền lực để quản lý đất nước và do đó quyền lực nhà nước
phải thống nhất. Sự thống nhất đó cũng chính là nền tảng tạo nên một quốc
gia thống nhất, đơn nhất. Nếu như có một sự phân chia nào đó, để từ đó hình
thành các nguồn quyền lực khác nhau sẽ phá vỡ tính thống nhất, đơn nhất của
nhà nước và hình thành một kiểu nhà nước mang tính liên minh hoặc liên
bang.
Trong chế độ nhà nước liên bang sẽ có những loại quyền lực nhà nước
được nhân dân liên bang trao cho một nhà nước mang tính liên bang và đồng
thời có loại quyền lực nhà nước mang tính chất nhà nước con trong một nhà
nước lớn được từng cộng đồng dân cư để lại cho nhà nước con. Trong trường
hợp đó, cũng không mang ý nghĩa về một sự phân chia quyền lực mà nhân
dân trao cho nhà nước.
Trong một nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước được sử dụng để
quản lý đất nước được thể hiện thông qua ba loại hình: quyền lập pháp, quyền
hành pháp và quyền tư pháp. Tuỳ thuộc vào mô hình nhà nước mà ba loại
quyền đó được thực thi bằng nhiều mô hình khác nhau.
Trong chế độ phong kiến, sự hình thành hệ thống các cơ quan riêng lẻ để
thực thi các loại quyền lực nhà nước nêu trên (lập pháp, hành pháp và tư
pháp) chưa thật rõ nét. Mặc dù một số triều đại phong kiến đã hình thành một
số cơ quan giúp Vua thực thi quyền lực nhà nước, nhưng trên thực tế, lệnh
Vua là trên hết. Vua bảo chết thần dân phải chết, không có loại toà án nào để
xét xử, mặc dù sau này có “Bộ Hình”.
Trong chế độ cộng hoà, việc hình thành các nhà nước theo nhiều kiểu
khác nhau, nhưng có một vấn đề được nhiều mô hình nhà nước áp dụng, đó là
sự hình thành phát triển của các cơ quan nhà nước riêng lẻ để thực thi các loại
quyền lực nhà nước. Có những loại cơ quan thực thi quyền lập pháp, loại cơ
quan thực thi quyền hành pháp và loại cơ quan thực thi quyền tư pháp. Như
vậy theo nguyên tắc chung, hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện thông
qua hoạt động của các cơ quan thực thi các loại quyền đã nêu trên.
Theo nghĩa bao quát nhất thì khái niệm quản lý nhà nước được hiểu là
tổng thể Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực mang tính pháp
quyền, là tổ chức công quyền quản lý toàn bộ xã hội bằng các hoạt động lập
pháp, hành pháp, tư pháp.
Nhưng theo nghĩa thực tiễn, cụ thể, thì quản lý nhà nước không bao gồm
hoạt động lập pháp và tư pháp của Nhà nước, mà đó là hoạt động thực thi
quyền hành pháp1 [31, tr65] được gọi chung là hành chính nhà nước. Đó
chính là những hoạt động nhằm làm cho pháp luật đã được ban hành có hiệu
lực (được thực thi). Hoạt động này được thực hiện thông qua một hệ thống
các cơ quan tạo nên bộ máy hành chính nhà nước. Vấn đề được quan tâm là
phải làm gì để bộ máy này vận hành tốt nhất, đều đặn, chính xác nhất đạt
được mục tiêu của nhà nước đó là làm cho pháp luật nhà nước có hiệu lực.
Thực chất của quản lý hành chính nhà nước là gì? Có sự phân biệt giữa
quản lý nhà nước và quản lý hành chính nhà nước không?
Trên nguyên tắc, hai cụm từ này có sự giao thoa. Quản lý nhà nước là
một phạm trù rộng. Đó là việc sử dụng quyền lực nhà nước một cách toàn
diện, bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp để quản lý mọi vấn đề của
xã hội. Trong khi đó quản lý hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn. Đó là
hoạt động quản lý nhà nước nhưng gắn liền với việc sử dụng một loại quyền
lực – quyền hành pháp. Theo cách tiếp cận đó có thể hiểu quản lý hành chính
nhà nước là quản lý nhà nước của các cơ quan thực thi quyền hành pháp nhằm
đảm bảo cho pháp luật được thực hiện.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi hệ thống các
cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở. Bộ máy hành
chính vận hành theo nhiều mô hình và phương thức khác nhau, trong đó mô
1
Thuật ngữ hành pháp – executive, có nghĩa là làm cho pháp luật có hiệu lực (được thực thi). Tuỳ thuộc vào
điều kiện cụ thể, làm cho pháp luật có hiệu lực được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy hành
chính nhà nước (public administration). Trong nhiều tài liệu, thuật ngữ hành pháp – executive và thuật ngữ
hành chính – administration, có chung nghĩa là làm cho luật pháp có hiệu lực và gọi chung là quản lý hành
chính nhà nước. Hành pháp cũng có nghĩa là chấp hành.
hình phân cấp và phối hợp giữa các bộ phận cấu thành bộ máy hành chính
được coi như là mô hình cơ bản. Mỗi cơ quan, tổ chức được xác định một
cách cụ thể, rõ ràng, không chồng chéo nhiệm vụ phải thực hiện nhằm đảm
bảo pháp luật có hiệu lực. Đồng thời để thực thi nhiệm vụ đó một cách tốt
nhất, phải trao cho các cơ quan đó quyền và nguồn lực nhất định. Trao quyền
cho họ và đòi hỏi họ phải chịu trách nhiệm với nhiệm vụ được giao.
1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
Giáo dục và đào tạo là một hoạt động xã hội rộng lớn có liên quan trực
tiếp đến lợi ích, nghĩa vụ và quyền lợi của mọi người dân, mọi tổ chức kinh tế –
xã hội, đồng thời có tác động mạnh mẽ đến tiến trình phát triển nhanh hay
chậm của một quốc gia. Do vậy, bất cứ một quốc gia nào trên thế giới dù lớn
hay nhỏ, dù giàu hay nghèo, dù phát triển hay đang phát triển, bao giờ cũng
phải quan tâm đến giáo dục và đào tạo, mà trước hết đó là quản lý nhà nước về
giáo dục và đào tạo. Vì thông qua quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo,
việc thực hiện các chủ trương chính sách giáo dục và đào tạo quốc gia, nâng
cao hiệu quả đầu tư cho giáo dục, chú ý thực hiện các mục tiêu giáo dục, nâng
cao chất lượng giáo dục… mới được triển khai thực hiện có hiệu quả.
“Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là sự tác động có tổ chức và
điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động giáo dục và đào
tạo do các cơ quan quản lý giáo dục và đào tạo của Nhà nước từ trung ương
đến cơ sở tiến hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước trao
quyền nhằm phát triển sự nghiệp giáo dục và đào tạo, duy trì kỷ cương, thoả
mãn nhu cầu giáo dục và đào tạo của nhân dân, thực hiện mục tiêu giáo dục
và đào tạo của Nhà nước”[27, tr54]
Trong khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo nổi lên ba bộ
phận chính, đó là chủ thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; khách
thể và đối tượng của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; mục tiêu quản
lý nhà nước về giáo dục và đào tạo:
Chủ thể quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là các cơ quan quyền
lực nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp), tuy
nhiên chủ thể trực tiếp là bộ máy quản lý giáo dục và đào tạo từ trung ương
đến cơ sở (những vấn đề này được cụ thể hoá ở điều 87 của Luật Giáo dục
1998 và tại điều 100 Luật Giáo dục 2005 có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006)
[16,tr 30].
Khách thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là hệ thống giáo
dục quốc dân, là mọi hoạt động giáo dục đào tạo trong phạm vi toàn xã hội.
Mục tiêu quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, về tổng thể đó là việc
bảo đảm trật tự kỷ cương trong hoạt động giáo dục và đào tạo, để thực hiện
mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài cho xã hội và
hoàn thiện, phát triển nhân cách của công dân. Tuy nhiên ở mỗi cấp học, ngành
học chúng ta đã cụ thể hoá mục tiêu của nó trong Luật Giáo dục và Điều lệ các
Nhà trường.
Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 được
sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH 10 ngày 25/12/2001 của
Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10 đã xác định rõ “Phát triển giáo dục là quốc
sách hàng đầu” (Điều 35) và “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục
quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn
giáo viên, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng” (Điều 36) [13,tr 11].
Theo Luật Giáo dục năm 1998 tại Điều 13 Quản lý nhà nước về giáo dục
quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục
tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế
thi cử và hệ thống văn bằng”[15, tr 5].
Theo Luật Giáo dục năm 2005 tại Điều 14 Quản lý nhà nước về giáo dục
quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục
tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế
thi cử, hệ thống văn bằng, chứng chỉ; tập trung quản lý chất lượng giáo dục,
thực hiện phân công, phân cấp quản lý giáo dục, tăng cường quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục”[16, tr 6].
1.1.3. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
Theo Điều 86 Luật Giáo dục 1998 Nội dung quản lý nhà nước về giáo
dục bao gồm:
“1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch,
chính sách phát triển giáo dục;
2. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về
giáo dục; ban hành Điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt
động của các cơ sở giáo dục khác;
3. Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà
giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất
bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp bằng;
4. Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục;
5. Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ
quản lý giáo dục.
6. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp
giáo dục.
7. Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu khoa học, công nghệ trong
ngành giáo dục;
8. Tổ chức, quản lý công tác quan hệ quốc tế về giáo dục;
9. Quy định việc tặng các danh hiệu vinh dự cho những người có nhiều
công lao đối với sự nghiệp giáo dục
10. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết
khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo dục.” [15,
tr21].
Phân tích các khoản của điều 86 Luật Giáo dục, cho thấy khoản 1,2,3 của
điều 86 thực chất là: Hoạch định chính sách, ban hành các văn bản pháp quy
cho các hoạt động giáo dục - đào tạo. Khoản 4,5,9 của điều 86 thực chất là
vấn đề tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, cán bộ và chính sách đãi ngộ. Khoản
6,7,8, thực chất là huy động, quản lý các nguồn lực để phát triển giáo dục, còn
khoản 10 điều 86 chính là nội dung nói về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành
pháp luật.
Theo Điều 99 Luật Giáo dục năm 2005 (Có hiệu lực từ 01/01/2006)
nội dung quản lý nhà nước về giáo dục bao gồm:
“1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch,
chính sách phát triển giáo dục;
2. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về giáo
dục; ban hành điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt động
của các cơ sở giáo dục khác;
3. Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà
giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất
bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp văn
bằng, chứng chỉ;
4. Tổ chức, quản lý việc bảo đảm chất lượng giáo dục và kiểm định chất
lượng giáo dục;
5. Thực hiện công tác thống kê, thông tin về tổ chức và hoạt động giáo dục.
6. Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục;
7. Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ
quản lý giáo dục;
8. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục;
9. Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ
trong lĩnh vực giáo dục;
10. Tổ chức, quản lý công tác hợp tác quốc tế về giáo dục;
11. Quy định việc tặng danh hiệu vinh dự cho người có nhiều công lao
đối với sự nghiệp giáo dục;
12. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết
khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo
dục.”[16,tr25]
Phân tích các khoản của điều 99 Luật Giáo dục năm 2005, cũng cho
thấy, khoản 1,2,3,4,5 của điều 99 thực chất là: Hoạch định chính sách, ban
hành các văn bản pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo. Khoản
6,7,11 của điều 99 thực chất là vấn đề tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, cán
bộ và chính sách đãi ngộ. Khoản 8,9,10 của điều 99 thực chất là huy động,
quản lý các nguồn lực để phát triển giáo dục, còn khoản 12 điều 99 chính là
nội dung nói về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật.
Qua phân tích các quy định về nội dung quản lý nhà nước về giáo dục
tại Luật Giáo dục năm 1998 và Luật Giáo dục năm 2005 có thể nói nội dung
quản lý nhà nước về giáo dục có thể tóm tắt lại thành 4 nội dung chủ yếu:
- Hoạch định chính sách cho giáo dục -đào tạo. Ban hành các văn bản
pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo.
- Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, công tác cán bộ và chính sách đãi ngộ.
- Huy động và quản lý các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục.
- Thanh tra, kiểm tra nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương pháp luật trong
hoạt động quản lý giáo dục và phát triển sự nghiệp giáo dục
Tuy nhiên quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo ở các cấp độ khác
nhau được cụ thể hoá nội dung không hoàn toàn giống nhau:
- Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo cơ quan thay mặt Chính phủ thực hiện
quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo thì cần tập trung làm tốt những nội
dung sau:
+ Xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển ngành.
+ Xây dựng cơ chế, chính sách và quy chế quản lý nội dung và chất
lượng giáo dục và đào tạo.
+ Tổ chức thanh tra, kiểm tra và thẩm định
- Tương ứng, đối với cấp địa phương (tỉnh, huyện thông qua cơ quan
chuyên môn của mình là sở – phòng), cần tập trung làm tốt những nội dung
chủ yếu sau:
+ Xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển giáo dục ở địa phương và chỉ
đạo thực hiện.
+ Quản lý chuyên môn nghiệp vụ các trường theo sự phân cấp quản lý
nhà nước về các hoạt động giáo dục ở địa phương.
+ Thực hiện kiểm tra, thanh tra giáo dục ở địa phương.
- Đối với cấp cơ sở (cấp trường) tập trung làm tốt những nội dung chủ
yếu sau:
+ Tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách giáo dục thông qua việc thực
hiện mục tiêu, nội dung giáo dục và bảo đảm các quy chế chuyên môn…
+ Quản lý đội ngũ giáo viên, cơ sở vật chất, tài chính… theo các quy điịnh
chung, thực hiện kiểm tra nội bộ; bảo đảm trật tự, kỷ cương trong nhà trường.
+ Điều hành các hoạt động của nhà trường theo điều lệ nhà trường đã
được ban hành và giám sát sự tuân thủ điều lệ đó.
Như vậy mặc dù nội dung quản lý nhà nước về giáo dục đã được thể chế
hoá thành điều 86 Luật Giáo dục 1998 hay điều 99 Luật Giáo dục 2005 nhưng
trong thực tiễn cần nhấn mạnh các nội dung theo cấp độ quản lý, nếu ở cấp
trung ương chú trọng đến nội dung xây dựng cơ chế, chính sách, chiến lược,
kế hoạch phát triển cho ngành ở phạm vi cả nước, thì ở cấp độ địa phương (sở
– tỉnh, phòng – huyện) lại khu trú phạm vi nội dung trên ở địa bàn được phân
cấp, còn ở cơ sở (nhà trường) nơi mà quản lý nhà nước được hiểu rất cụ thể là
thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền do nhà nước uỷ quyền triển khai
các hoạt động quản lý nhà trường thì lại coi trọng việc tổ chức thực hiện
những quy định của nhà nước (mà cụ thể là điều lệ nhà trường) ở những hoạt
động giáo dục và quản lý giáo dục cụ thể.
1.2. Phân cấp quản lý nhà nƣớc và phân cấp quản lý nhà nƣớc về
giáo dục và đào tạo
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước
- Theo từ điển Chambers, “Phân cấp là chuyển giao các chức năng từ
chính quyền, cơ quan, tổ chức cấp trung ương hay cấp trên xuống các cơ quan
địa phương cấp dưới”.
- Theo Từ điển tiếng Việt – NXB Đà Nẵng 1997, “Phân cấp quản lý là
giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới đồng thời quy định quyền hạn
và nhiệm vụ cho mỗi cấp”.
- Theo Đại Từ điển tiếng Việt – NXB Văn hoá Thông tin 1999 “Phân
cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng”.
“Phân cấp quản lý là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới,
trong hệ thống quản lý chung”.
- Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam- NXB Từ điển Bách khoa Hà Nội
2003 “ Phân cấp quản lý được sử dụng trong luật hành chính là giao công việc
về quản lý nhà nước cho các cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ trung ương
xuống địa phương, cơ sở. Phân cấp quản lý được quy định trong các văn bản
quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý chung, quản lý ngành, quản lý địa
phương. Nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp được quy định rõ ràng trên cơ sở
nguyên tắc tập trung dân chủ, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo
lãnh thổ vừa đảm bảo sự điều hành tập trung, vừa đảm bảo phát huy dân chủ,
phát huy tính chủ động, năng động của cơ sở của địa phương, của ngành”.
- Theo Từ điển tiếng Việt tường giải và liên tưởng – NXB Văn hoá
Thông tin 1999 “Phân cấp là quy định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền”.
- Theo Từ điển Từ và Ngữ Hán Việt- NXB TP.HCM 1989 “Phân cấp là
chia cho các cấp khác nhau”.
Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy
phạm pháp luật ở nước ta. Trên nguyên lý chung, phân cấp trong hoạt động
quản lý nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng là một phạm trù
hay mô hình quản lý tương phản với mô hình quản lý (bao gồm cả quản lý
hành chính nhà nước) mang tính chất tập trung (centralization).
Mô hình quản lý mang tính chất tập trung có thể biểu hiện ở nhiều dạng
khác nhau, trong đó nét đặc trưng chung nhất là việc đưa ra các quyết định
(các cấp độ khác nhau) đều tập trung ở một người, nhóm người hay một cấp.
Trong mô hình tập trung quyền quyết định vào một người có thể tạo nên mô
hình độc tài (quân sự, phong kiến…); mô hình tập trung quyền quyết định vào
một nhóm người cũng có thể là một dạng độc tài nhưng độc tài của một nhóm
lợi ích, một nhóm chính trị; tập trung quyền quyết định vào một cấp nào đó
trong bộ máy quản lý (nói chung) gắn liền với mô hình tổ chức mang tính
chất thứ bậc. Quyền quyết định được trao và chỉ có ở cấp cao nhất trong hệ
thống thứ bậc, cấp dưới không có quyền quyết định.
Trong mô hình phân cấp (decentralization), nét đặc trưng chung là quyền
quyết định được phân chia cho nhiều người, nhiều cấp. Hay nói khác đi phân
cấp gắn liền với sự tồn tại của một tổ chức được tổ chức theo mô hình thứ bậc
(nhiều cấp; có khái niệm cấp trên, cấp dưới,..). Nếu trong mô hình tập trung,
quyền quyết định chỉ có ở một cấp, thì trong mô hình phân cấp hoạt động
quản lý (nói chung), quyền quyết định được trao cho nhiều cấp. Mỗi một cấp,
căn cứ vào quy định chung của tổ chức được quyền ra các quyết định nhất
định trên các lĩnh vực cụ thể.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, thuật ngữ “decentralization” còn có
thể được hiểu là phân quyền. Thuật ngữ phân quyền sử dụng ở đây như là một
sự phân chia quyền lực nhà nước – bao gồm quyền lập pháp, quyền hành
pháp và quyền tư pháp – cho các cơ quan nhà nước khác nhau và tuỳ thuộc
vào mối quan hệ giữa hệ thống các cơ quan nhà nưóc đó là mức độ phân
quyền có thể khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ phạm vi đề tài nghiên
cứu xin chỉ đề cập thuật ngữ này trong hoạt động thực thi quyền hành pháp –
quản lý hành chính nhà nước thường được hiểu (ở Việt Nam) là phân cấp
quản lý hay phân cấp thực thi quyền hành pháp cho các cơ quan thuộc hệ
thống các quan quản lý hành chính nhà nước.
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước (thực thi quyền hành
pháp), thuật ngữ “decentralization” được hiểu theo hai nghĩa:
Trước hết đó là phân cấp hoạt động thực thi quyền hành pháp cho các tổ
chức tạo nên bộ máy hành chính nhà nước. Đó là phân công thực thi quyền lực
nhà nước thuộc lĩnh vực quyền hành pháp. Điều này gắn liền với cơ cấu tổ
chức bộ máy hành chính nhà nước; gắn liền với hệ thống cơ cấu tổ chức mang
tính thứ bậc. Phân cấp là chuyển giao quyền thực thi quyền hành pháp từ tổ
- Xem thêm -