Tài liệu Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện qua thực tiễn tỉnh thanh hóa

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ BÌNH TUYẾT HO¹T §éNG GI¸M S¸T CñA HéI §åNG NH¢N D¢N CÊP HUYÖN QUA THùC TIÔN TØNH THANH HãA Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI – 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Hà Nội, ngày tháng năm 2014 Ngƣời cam đoan Lê Thị Bình Tuyết MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: KHÁI NIỆM, VAI TRÒ, ĐẶC ĐIỂM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN ............ 6 1.1. Khái niệm, vai trò hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện ............................................................................................. 6 1.2. Đặc điểm hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện...... 15 1.2.1. Đặc điểm về chủ thể giám sát ............................................................. 15 1.2.2. Đặc điểm về đối tƣợng giám sát ......................................................... 20 1.2.3. Đặc điểm về nội dung giám sát ........................................................... 21 1.2.4. Đặc điểm về hình thức giám sát .......................................................... 22 1.2.5. Thẩm quyền của hội đồng nhân dân cấp huyện trong hoạt động giám sát ............................................................................................... 28 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 30 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN Ở TỈNH THANH HÓA TỪ ĐẦU NHIỆM KỲ 2011- 2016 ĐẾN NAY................................. 31 2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội và cơ cấu tổ chức của hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Thanh Hoá ............ 31 2.1.1. Khái quát điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Thanh Hoá ........................................................................................... 31 2.1.2. Cơ cấu tổ chức của hội đồng nhân dân cấp huyện ở Thanh Hoá ........... 34 2.2. Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa từ đầu nhiệm kỳ 2011- 2016 đến nay .......................... 36 2.2.1. Hoạt động xem xét báo cáo của cơ quan Nhà nƣớc ............................ 36 2.2.2. Hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn................................................ 40 2.2.3. Hoạt động giám sát thông qua hình thức bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngƣời giữ chức vụ do hội đồng nhân dân bầu .............................. 43 2.2.4. Xem xét báo cáo của Đoàn giám sát ................................................... 44 2.2.5. Xem xét văn bản quy phạm pháp luật ................................................. 56 2.5.6. Giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ............................ 57 2.2.7. Hoạt động giám sát của các đại biểu hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Thanh Hoá ...................................................................... 58 2.3. Đánh giá chung về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa từ đầu nhiệm kỳ 2011- 2016 đến nay; nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế ............................ 60 2.3.1. Ƣu điểm ............................................................................................... 60 2.3.2. Hạn chế................................................................................................ 63 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 73 Chương 3: GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI, NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN Ở TỈNH THANH HÓA ............................................ 74 3.1. Yêu cầu khách quan của việc đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa hiện nay .......................................................................... 74 3.2. Giải pháp đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa ................... 77 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện các qui định của pháp luật về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân ................................................................... 78 3.2.2. Nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của hội đồng nhân dân nói chung và hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân nói riêng .......... 84 3.2.3. Nâng cao chất lƣợng, đổi mới cơ cấu đại biểu hội đồng nhân dân cấp huyện............................................................................................. 85 3.2.4. Kiện toàn cơ cấu, tổ chức, nâng cao năng lực của Thƣờng trực hội đồng nhân dân, các Ban hội đồng nhân dân và bộ phận giúp việc cho hội đồng nhân dân................................................................. 88 3.2.5. Xác lập mối quan hệ giữa hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện với sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng và hoạt động giám sát của các cơ quan, đoàn thể ..................................................... 90 3.2.6. Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện gắn với thực tiễn, bảo đảm trình tự, thủ tục theo quy định .............................. 92 3.2.7. Tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân .............................................................................................. 94 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3................................................................................ 95 KẾT LUẬN .................................................................................................... 96 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 98 PHỤ LỤC DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân MTTQ: Mặt trận Tổ quốc QPPL: Quy phạm pháp luật TAND: Tòa án nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân VKSND: Viện kiểm sát nhân dân MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nƣớc ta hiện nay, vấn đề tiếp tục kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc nói chung và hệ thống chính quyền địa phƣơng nói riêng trong đó có Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp là yêu cầu khách quan và tất yếu. Là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng hoạt động của HĐND các cấp có thực quyền là một yêu cầu cấp bách hiện nay. Với hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phƣơng và chức năng giám sát việc thực hiện các chủ trƣơng, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc và Nghị quyết của HĐND thì chức năng giám sát có vị trí, vai trò hết sức quan trọng, đảm bảo HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực Nhà nƣớc thuộc về nhân dân. Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu quan trọng để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. HĐND các cấp đã không ngừng đổi mới nội dung, phƣơng thức hoạt động để nâng cao hiệu quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phƣơng. Trong đó, hoạt động giám sát đã có nhiều chuyển biến rõ rệt, đƣa lại nhiều kết quả khả quan, bƣớc đầu góp phần khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng. HĐND cấp huyện là cấp trung gian giữa cấp tỉnh và cấp xã. Hoạt động của HĐND cấp huyện có những đặc điểm của HĐND cấp tỉnh, cấp xã và có những nét đặc trƣng riêng. Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung 1 ƣơng và chính quyền địa phƣơng, là cấp đầu tiên của chính quyền địa phƣơng. Với vai trò là cấp đầu tiên của chính quyền địa phƣơng, cấp tỉnh là cấp quan trọng trong việc chuyển tải chủ trƣơng, chính sách từ trung ƣơng xuống tới ngƣời dân. Quá trình chuyển tải chính sách từ trung ƣơng đến cơ sở, cấp tỉnh đƣợc pháp luật trao cho những thẩm quyền nhất định trong việc thực hiện chức năng quản lý trên địa bàn lãnh thổ. Cấp xã là nơi gần dân nhất, trực tiếp thực thi đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc tại địa phƣơng và là nơi trực tiếp quyết định những chủ trƣơng, biện pháp quan trọng để xây dựng và phát triển địa phƣơng về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòngan ninh. Hoạt động của cấp xã có ảnh hƣởng lớn đến hiệu quả các chủ trƣơng của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc, có ý nghĩa vô cùng to lớn đối với việc củng cố, sự phát triển bền vững của xã hội, đảm bảo dân chủ và nâng cao đời sống nhân dân. Cấp huyện là cấp trung gian giữa chính quyền tỉnh với chính quyền cấp xã. Trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta, giai đoạn từ năm 1945 đến 1962, cấp kỳ và cấp huyện không có HĐND. Từ năm 1962 đến nay, HĐND đƣợc tổ chức ở tất cả các cấp chính quyền địa phƣơng với xu hƣớng đề cao vị trí chính trị, pháp lý của HĐND. Tuy nhiên, tổ chức cũng nhƣ hoạt động của HĐND các cấp vẫn còn là một trong những khâu còn hạn chế trong bộ máy nhà nƣớc. Do vậy có ý kiến không cần thiết phải có HĐND vì hoạt động của nó hình thức, làm cho bộ máy nhà nƣớc thêm cồng kềnh, tốn kém và thời gian qua chúng ta đã thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng tại 67 huyện, 32 quận, 483 phƣờng của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Sau một thời gian thực hiện thí điểm tại các địa phƣơng trên, hoạt động của bộ máy chính quyền và các hoạt động kinh tế - xã hội ở địa phƣơng nơi làm thí điểm đạt đƣợc một số kết quả nhất định nhƣng cũng nảy sinh những hạn chế, đặc biệt là trong công tác giám sát. 2 Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định: 1. Chính quyền địa phƣơng đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2. Cấp chính quyền địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định [33]. Vấn đề đặt ra hiện nay cho chúng ta là phải tăng cƣờng củng cố, kiện toàn HĐND, nhất là HĐND cấp huyện để HĐND hoạt động thực chất hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệu quả tƣơng xứng với vị trí, vai trò của HĐND nhƣ Hiến pháp đã khẳng định. Trong thực tiễn hoạt động nói chung, hoạt động giám sát nói riêng của HĐND cấp huyện thời gian qua vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, mang tính hình thức, cách thức tổ chức giám sát chƣa khoa học, năng lực giám sát vẫn chƣa thực sự hiệu quả, phƣơng thức và nội dung giám sát chƣa đƣợc đổi mới, khả năng phát hiện các vấn đề trong quá trình giám sát còn yếu, việc theo dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng liên quan trong việc thực hiện các kết luận, kiến nghị sau giám sát còn thiếu tính quyết liệt, chƣa có chế tài cho hoạt động giám sát dẫn đến làm giảm hiệu quả giám sát. Việc nghiên cứu lý luận về hoạt động giám sát của HĐND các cấp nói chung, của HĐND cấp huyện nói riêng là nhu cầu cấp thiết. Đặc biệt việc đi sâu nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa, trên cơ sở đó, đƣa ra quan điểm và giải pháp nh m đổi mới hoạt động giám sát của HĐND càng có ý nghĩa thực tiễn quan trọng. Chính vì thế, tôi đó lựa chọn đề tài: "Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện - qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa" làm Luận văn Thạc sĩ Luật học. 2. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các qui định của pháp luật về khái niệm, đặc điểm, vai trò hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện. Luận văn đi sâu vào 3 trọng tâm là phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa, từ đó tìm ra các ƣu điểm, hạn chế, nguyên nhân của ƣu điểm, hạn chế. Trên cơ sở đó, Luận văn đƣa ra các giải pháp nh m đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa. 3. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có nhiều nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND nói chung. Gần đây có một số đề tài nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND: Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Đỗ Thị Phƣơng “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương” (năm 2009); Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Tô Thị Hồng Lê “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lai Châu” (năm 2013); Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Trần Thị Liên “Hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn hiện nay” (năm 2011); Đề tài nghiên cứu khoa học của Thƣờng trực HĐND tỉnh Thanh Hóa “Thực trạng và những giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Thường trực HĐND các cấp ở Thanh Hóa” (năm 2007) Luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Nguyễn Hải Long “Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND” (năm 2012) Các đề tài dƣới nhiều góc độ khác nhau đã đề cập đến các vấn đề về lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát của HĐND, nhƣ: chủ thể giám sát, đối tƣợng giám sát, hình thức giám sát, nhƣng chủ yếu liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh hoặc Thƣờng trực HĐND các cấp. Cho đến nay vẫn chƣa có công trình nào nghiên cứu toàn diện và đầy đủ về hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa với tính chất là một đề tài độc lập, đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt đƣợc, mặt chƣa đƣợc, qua đó đƣa ra đƣợc những giải pháp có giá trị thực tiễn nh m đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa. 4 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tƣợng nghiên cứu của Luận văn là những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện theo Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động của HĐND và đƣợc giới hạn trong thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa từ đầu nhiệm kỳ 2011- 2016 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc ta về HĐND, chức năng giám sát của HĐND. Luận văn sử dụng phƣơng pháp luận của triết học Mác- Lênin kết hợp với các phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, khảo sát thực tế... 6. Ý nghĩa của luận văn Kết quả nghiên cứu của Luận văn có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận thức và kiến thức pháp lý về hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện nói chung, ở tỉnh Thanh Hóa nói riêng; qua đó đƣa ra đƣợc các quan điểm và giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa. 7. Kết cấu của luận văn Đề tài nghiên cứu có bố cục các phần: mở đầu, ba chƣơng và kết luận: Chương 1: Khái niệm, vai trò, đặc điểm hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện. Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa từ đầu nhiệm kỳ 2011- 2016 đến nay. Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND huyện ở tỉnh Thanh Hóa. 5 Chương 1 KHÁI NIỆM, VAI TRÒ, ĐẶC ĐIỂM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1.1. Khái niệm, vai trò hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện Theo Điều 113 Hiến pháp 2013: 1. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc Nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên 2. HĐND quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng và việc thực hiện nghị quyết của HĐND [33]. HĐND là cơ quan nhà nƣớc mà tổ chức và hoạt động vừa mang tính chất cơ quan quyền lực nhà nƣớc, vừa mang tính đại diện cho cộng đồng dân cƣ nơi HĐND đƣợc bầu ra. HĐND đảm nhiệm vai trò là cơ quan đại diện cho nhân dân ở địa phƣơng, tham gia vào hoạt động quản lý Nhà nƣớc, quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phƣơng. HĐND cũng thay mặt nhân dân kiểm soát hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc nh m bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Với vị trí, tính chất là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, cơ quan đại diện cho nhân dân địa phƣơng, HĐND cấp huyện có các chức năng: chức năng quyết định và chức năng giám sát. Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thƣờng trực HĐND, Ủy ban nhân dân (UBND), Tòa án nhân dân (TAND), 6 Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) cùng cấp; giám sát việc tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức y tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phƣơng [31]. Để nhận thức đúng hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện, trƣớc hết cần làm rõ khái niệm "giám sát". Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ "giám sát" đƣợc hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau: - Có quan niệm cho r ng "giám sát" là: “Sự theo dõi, xem xét, làm đúng hoặc sai những điều đã quy định” [18, tr.305]. - Quan niệm khác coi "giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không" [19, tr.374]. - Có ý kiến lại cho r ng: Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thƣờng xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động b ng các biện pháp tích cực để buộc và hƣớng hoạt động của các đối tƣợng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nh m đạt đƣợc những mục đích, hiệu quả xác định từ trƣớc, bảo đảm cho pháp luật đƣợc tuân thủ nghiêm chỉnh [14, tr.174]. Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ "giám sát" có khác nhau, nhƣng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó trong một công việc, lĩnh vực cụ thể đã thực hiện đúng hay chưa những điều đã quy định; từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với những hành vi sai lệch, nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quy định thực hiện đúng và đầy đủ. Với quan niệm trên “giám sát” có những đặc trƣng sau: - Giám sát dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra và đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định. 7 - Giám sát luôn luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời câu hỏi là ngƣời hoặc tổ chức có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá về một việc đã đƣợc thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định? - Giám sát luôn luôn gắn với một đối tƣợng nhất định tức là phải trả lời đƣợc câu hỏi giám sát ai và giám sát việc gì? Điều này có ý nghĩa quan trọng ở chỗ nó phân biệt giữa “giám sát” với “kiểm tra”. Vì kiểm tra thì chủ thể hoạt động và đối tƣợng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó là việc tự kiểm tra lại hoạt động chính mình của chủ thể hoạt động. Giám sát thì không có sự đồng nhất này. Chủ thể thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá luôn luôn không thể đồng nhất với đối tƣợng chịu sự giám sát. - Giám sát phải thể hiện đƣợc quan hệ giữa chủ thể thực hiện hoạt động giám sát với đối tƣợng chịu sự giám sát, là quan hệ mang tính quyền lực. Chủ thể có những quyền và nghĩa vụ gì khi thực hiện hoạt động giám sát và ngƣợc lại. - Giám sát luôn thể hiện tính chủ động trong hoạt động có mục đích đƣợc xác định trƣớc của chủ thể thực hiện hoạt động giám sát và hoạt động giám sát đƣợc thực hiện thƣờng xuyên theo một chƣơng trình kế hoạch nhất định. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đã chính thức sử dụng khái niệm "giám sát" để qui định chức năng giám sát của HĐND; Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, chức năng giám sát của HĐND đƣợc qui định đầy đủ, cụ thể hơn; Đặc biệt Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, chức năng giám sát của HĐND đƣợc cụ thể hóa chi tiết tại Chƣơng III, nhƣng thuật ngữ "giám sát" không đƣợc pháp luật giải thích chính thức. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, lần đầu tiên chính thức giải thích "giám sát " là gì. Khoản 1 Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội quy định: 8 Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội [30, Điều 2, Khoản 1]. Nội dung giải thích "giám sát" nhƣ trên xác định những vấn đề quan trọng nhất của giám sát là: Chủ thể thực hiện giám sát (Quốc hội, các cơ quan, tổ chức của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội); đối tƣợng chịu sự giám sát của Quốc hội (các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát của Quốc hội); cách thức tiến hành giám sát ("theo dõi, xem xét và đánh giá") và nội dung giám sát của Quốc hội (việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội). Từ các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 về hoạt động giám sát của HĐND, có thể khái quát hoạt động giám sát của HĐND bao gồm các nội dung chủ yếu: mục đích của giám sát của HĐND; chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND; đối tƣợng thuộc quyền giám sát của HĐND; nội dung giám sát của HĐND; hình thức giám sát; các biện pháp pháp lý … Với những nội dung nhƣ trên của chức năng giám sát của HĐND trả lời cho các câu hỏi: giám sát để làm gì, vì ai, vì cái gì (mục đích giám sát); ai giám sát (chủ thể giám sát), giám sát ai (đối tƣợng giám sát); giám sát cái gì (nội dung giám sát); giám sát như thế nào (hình thức giám sát)... Vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện có thể đƣợc hiểu nhƣ sau: Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện là tổng thể các hoạt động của HĐND, của Thường trực HĐND, các Ban HĐND, đại biểu HĐND cấp huyện nhằm xem xét, theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, các Nghị quyết của 9 HĐND trên các lĩnh vực của địa phương đối với các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND cấp huyện; từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử l‎ý phù hợp để khắc phục những hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật… của HĐND cấp huyện là một trong những biện pháp cần thiết và không thể thiếu, có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân. Thông qua hoạt động giám sát của HĐND bảo đảm cho mọi hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức và công dân đặt dƣới sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của nhân dân địa phƣơng, nh m tăng cƣờng kỷ luật, kỷ cƣơng phép nƣớc, khắc phục tính cục bộ địa phƣơng, ngăn chặn, đẩy lùi tình trạng suy thoái đạo đức, tham nhũng, quan liêu, sách nhiễu nhân dân trong bộ máy nhà nƣớc. Đây chính là điều kiện bảo đảm vững chắc cho quyền lực của nhân dân đƣợc thực hiện trong thực tế, là nh m thực hiện “chế ước quyền lực Nhà nước”. Hoạt động giám sát của HĐND bảo đảm cho Hiến pháp, pháp luật đƣợc tuân thủ thống nhất, nghiêm chỉnh trên phạm vi địa phƣơng và bảo đảm việc thực hiện các nghị quyết của HĐND. Điều 3 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 qui định, việc bảo đảm cho Hiến pháp, pháp luật đƣợc tuân thủ thống nhất, nghiêm chỉnh trên phạm vi địa phƣơng là nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phƣơng, trong đó chức năng giám sát của HĐND giữ một vai trò không thể thiếu. Theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì đối tƣợng, phạm vi, nội dung giám sát của HĐND rất rộng. HĐND có quyền giám sát hoạt động của tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân; giám sát mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội; giám sát tất cả các khâu từ xây dựng pháp 10 luật, tổ chức thực hiện pháp luật và áp dụng pháp luật ở địa phƣơng. Đây chính là cơ sở pháp lý thuận lợi nhất để HĐND phát huy vai trò của mình. Qua hoạt động giám sát HĐND phát hiện kịp thời những việc làm sai trái của các cơ quan nhà nƣớc, của cán bộ, công chức nhà nƣớc… làm thiệt hại đến lợi ích nhà nƣớc, tập thể và công dân để yêu cầu chấm dứt hoặc đề nghị xử lý theo pháp luật. Bảo đảm tính nghiêm minh và tính thống nhất của pháp chế xã hội chủ nghĩa, góp phần hạn chế và loại trừ những hành vi vi phạm Hiến pháp, pháp luật ở địa phƣơng. Qua hoạt động giám sát giúp HĐND nhanh chóng phát hiện những văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng trái với Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND hoặc giữa những văn bản pháp luật đó có sự mâu thuẫn, chồng chéo… đề nghị huỷ bỏ, sửa đổi. Có thể nói hoạt động giám sát của HĐND có vai trò to lớn trong việc tạo ra sự thống nhất cao trong xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật và áp dụng pháp luật ở địa phƣơng. Đây chính là những bảo đảm cho Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND đƣợc tuân thủ thống nhất và nghiêm chỉnh trên phạm vi địa phƣơng, pháp chế xã hội chủ nghĩa đƣợc tăng cƣờng. Hoạt động giám sát của HĐND có vai trò quan trọng trong việc tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND nói riêng và của bộ máy nhà nƣớc ở địa phƣơng nói chung Muốn thực hiện đúng và có hiệu quả chức năng quyết định (quyết định các chủ trƣơng, biện pháp nh m xây dựng và phát triển kinh tế-xã hội ở địa phƣơng, các biện pháp nh m bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên và nghị quyết của HĐND đã ban hành), HĐND phải có đƣợc đầy đủ những thông tin về tình hình kinh tế, xã hội của địa phƣơng, về thực tế thực hiện Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng, về việc thực hiện các nghị quyết của HĐND trƣớc đó đã ban hành, những vấn đề 11 gì mới phát sinh cần phải giải quyết… Thiếu những thông tin này, HĐND không thể quyết định đƣợc những chủ trƣơng, biện pháp phù hợp và đáp ứng nhu cầu mà cuộc sống đòi hỏi. Để có đƣợc những thông tin nhƣ thế rất cần hoạt động giám sát của HĐND. Vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND đƣợc xem nhƣ một khâu không thể thiếu của quá trình ban hành các quyết định (nghị quyết) của HĐND. Thông qua hoạt động giám sát, giúp HĐND phát hiện kịp thời những yếu kém, khiếm khuyết trong hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát, từ đó kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả, để các đối tƣợng chịu sự giám sát làm tốt hơn chức năng, nhiệm vụ của mình. Góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nƣớc ở địa phƣơng, làm cho chính quyền địa phƣơng trở nên vững mạnh. Qua giám sát phát hiện kịp thời những điểm chƣa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội của các quy định pháp luật và kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả Mặc dù khi xây dựng văn bản pháp luật các nhà hoạch định chính sách và các chuyên gia làm công tác xây dựng pháp luật đã tuân theo quy trình nghiêm ngặt và khoa học, nhƣng khi áp dụng vào thực tiễn những dự định đó mới đƣợc kiểm nghiệm và bộc lộ những điểm chƣa phù hợp hoặc chƣa đáp ứng đúng nhu cầu của đời sống xã hội. Những quy định đó cần sớm đƣợc phát hiện và sửa đổi, bổ sung kịp thời. Những kết quả của hoạt động giám sát, đặc biệt là kết quả trong giám sát việc thi hành văn bản pháp luật là nguồn thông tin quan trọng, cung cấp cơ sở thực tiễn cho các nhà hoạch định chính sách và các chuyên gia làm công tác xây dựng pháp luật trong quá trình soạn thảo ở tất cả các khâu: từ xác định nhu cầu lập pháp tức là xác định sự cần thiết phải ban hành một văn bản pháp luật, đến việc xác định mục đích cần đạt đƣợc của dự án và tính khả thi của dự án luật đó. 12 Hiến pháp và Luật quy định không chỉ HĐND mới có chức năng giám sát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này nhƣ: Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, Ban Thanh tra nhân dân... Trong đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt động giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt động giám sát của các cơ quan khác. - Hoạt động giám sát của Ban Thanh tra nhân dân Luật Thanh tra năm 2010 quy định về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân. Hoạt động giám sát của Ban Thanh tra nhân dân khác với họat động giám sát của HĐND, Thƣờng trực HĐND, các Ban HĐND, đại biểu HĐND. Ban Thanh tra nhân dân đƣợc thành lập ở xã, phƣờng, thị trấn, cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nƣớc để giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. Hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân do Ủy ban MTTQ Việt Nam xã, phƣờng, thị trấn hoặc Ban chấp hành Công đoàn cơ sở ở cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp hƣớng dẫn tổ chức, chỉ đạo hoạt động. So với HĐND thì phạm vi giám sát của Ban Thanh tra nhân dân hẹp hơn rất nhiều. Theo quy định của Luật Thanh tra thì Ban Thanh tra nhân dân còn làm nhiệm vụ xác minh những vụ việc nhất định theo yêu cầu của Chủ tịch UBND xã, phƣờng, thị trấn, ngƣời đứng đầu cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nƣớc. Trong trƣờng hợp này Ban Thanh tra nhân dân đƣợc sử dụng nhƣ một công cụ để xem xét những hoạt động có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Đây là hoạt động hoàn toàn thụ động, không mang tính chủ động, không n m trong chƣơng trình, kế hoạch giám sát nhƣ hoạt động của HĐND. - Hoạt động giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Điều 9 Hiến pháp 2013 quy định: MTTQ Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; 13 đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cƣờng đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nƣớc, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc [33]. MTTQ Việt Nam cũng có quyền thực hiện chức năng giám sát, nhƣng hoạt động giám sát này không mang tính quyền lực nhà nƣớc mà “mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nƣớc, nh m góp phần xây dựng và bảo vệ Nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân” (Điều 12, Luật MTTQ Việt Nam). Đặc điểm nổi bật của hoạt động giám sát của MTTQ Việt Nam là: không áp dụng các hình thức, phƣơng pháp mang tính quyền lực nhà nƣớc mà mang tính nhân dân dƣới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị, động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát, tham gia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nƣớc. Giám sát của HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, mang tính quyền lực nhà nƣớc. Xét về bản chất việc thực hiện quyền giám sát thì HĐND là cơ quan thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nƣớc do chính nhân dân giao cho. Còn giám sát của Đảng, của MTTQ không mang tính quyền lực nhà nƣớc mà đó là giám sát của tổ chức chính trị và tổ chức chính trị xã hội. - Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND: Giám sát của Quốc hội và HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, mang tính quyền lực nhà nƣớc, đây là một khâu, một yếu tố cấu thành quyền lực nhà nƣớc, không tách rời quyền lực nhà nƣớc. Xét về bản chất, việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và HĐND là các cơ quan này thay mặt 14