Tài liệu Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện quốc oai – thành phố hà nội. thực trạng và giải pháp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ SÁU HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN QUỐC OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi được bảo vệ luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lê Thị Sáu MỤC LỤC Trang Lời cam đoan 1 1 Mục lục 2 Danh mục các chữ viết tắt 5 MỞ ĐẦU 6 Chƣơng 1: Khái quát về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về giải 1.1. quyết khiếu nại, tố cáo 13 Khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo ………………… 13 1.1.1 Khái niệm khiếu nại, tố cáo ……………………………………… 13 1.1.2 Khái niệm về quyền khiếu nại, quyền tố cáo……………………… 19 1.1.3 Khái niệm giải quyết khiếu nại, tố cáo ……………………………… 20 1.1.4 Vai trò và ý nghĩa của hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo……….. 20 1.2 Pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo …………………………. 23 1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của pháp luật Khiếu nại, tố cáo……………. 23 1.2.2 Những nội dung cơ bản của pháp luật Khiếu nại, tố cáo…………….. 26 1.2.3 Sự hình thành và phát triển của pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam………………………………………………………….. 28 1.2.4 Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố cáo 2011 và những đổi mới cơ bản về giải quyết khiếu nại, tố cáo…………………………………………. 34 Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai – Thành phố Hà Nội 2.1. 42 Khái quát về khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai............. 42 2.1.1 Tình hình khiếu nại, tố cáo..................................................................... 42 2.1.2 Nội dung cơ bản của các vụ khiếu nại, tố cáo ...................................... 45 2.2 Kết quả hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và tiếp công dân trên địa bàn huyện Quốc Oai................................................................ 46 2.2.1 Kết quả hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo................................... 46 2.2.2 Công tác tiếp dân ................................................................................... 50 2.3 Đánh giá về hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và tiếp công dân trên địa bàn huyện Quốc Oai 52 2.3.1 Những kết quả đạt được............................................................................. 52 2.3.2 Những tồn tại, hạn chế............................................................................... 2 53 2.4 Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai 57 2.4.1 Bất cập trong các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo................. 58 2.4.2 Bất cập trong cơ chế tổ chức thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân, giải 63 quyết khiếu nại, tố cáo............................................................................ 2.4.3 Nhân sự phục vụ cho công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo còn thiếu và 66 yếu........................................................................................................... 2.4.4 Nhận thức về chính sách, pháp luật của một bộ phận nhân dân còn hạn 67 chế.............................................................................................................. Chƣơng 3: Các giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động giải quyết 3.1. khiếu nại, tố cáo 68 Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo 68 3.1.1 Hoàn thiện luật Khiếu nại 68 3.1.2 Hoàn thiện luật Tố cáo 71 3.2 Đổi mới cơ chế tổ chức thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo............................................................................................................ 75 3.2.1 Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng, chính quyền và sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức và nhân dân trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo........................................................................ 76 3.2.2 Triển khai có hiệu quả công tác cải cách hành chính trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.......................................................................................... 80 3.2.3 Thực hiện tốt đối thoại giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại.......................................................................... 81 3.3 Nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo............................................................................. 82 3.4 Tăng cƣờng công tác tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp luật về khiếu nại, tố cáo....................................................................................... 85 KẾT LUẬN 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89 3 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1. UBND: Ủy ban nhân dân 2. HĐND: Hội đồng nhân dân 3. XHCN: Xã hội chủ nghĩa 4 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Việc quan tâm đến lợi ích của nhân dân là trách nhiệm của Đảng và Nhà nước. Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận. Giải quyết khiếu nại, tố cáo là một lĩnh vực hết sức quan trọng trong hệ thống quản lý nhà nước và điều hành xã hội. Do vậy thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân sẽ củng cố và tăng cường niềm tin của nhân dân vào đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của nhà nước đề ra, thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. Nhận thức được điều đó, Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra những chính sách, văn bản pháp luật ngày càng hoàn thiện để giải quyết khiếu nại, tố cáo nhanh, đúng pháp luật, bảo vệ và khôi phục kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp cho nhân dân, đồng thời xử lý nghiêm minh những cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật, tạo niềm tin của nhân dân vào con đường đi lên XHCN mà Đảng và Nhà nước ta đã lựa chọn. Trong thời gian qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo. Cụ thể là : Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo ngày càng hoàn thiện với sự ra đời mới đây của Luật khiếu nại 2011, Luật tố cáo 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điều đó đã giúp việc giải quyết khiếu nại, tố cáo đã đạt được nhiều kết quả tích cực hơn trước. Huyện Quốc Oai là một trong 30 quận, huyện của thành phố Hà Nội, nằm ở phía Tây thủ đô Hà Nội, cách trung tâm thành phố Hà Nội khoảng 20 km. Phía Đông giáp huyện Đan phượng, huyện Hoài Đức, phía Tây giáp tỉnh Hòa Bình; phía Nam giáp huyện Chương Mỹ và phía Bắc giáp huyện Thạch Thất và huyện Phúc Thọ. Huyện Quốc Oai trải rộng trên diện tích 147 km2 với dân số 172 5 nghìn người, có 20 xã và 01 thị trấn. Trong những năm qua, tình hình tăng trưởng kinh tế của huyện đạt ở mức cao. Giá trị sản xuất chung tăng bình quân hàng năm khoảng trên 10%. Những năm qua, các cấp ủy đảng và chính quyền huyện Quốc Oai rất quan tâm, coi trọng đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Tuy nhiên trên địa bàn huyện Quốc Oai những năm gần đây các đơn thư khiếu nại, tố cáo ngày càng có xu hướng gia tăng và phức tạp, đặc biệt là các đơn thư vượt cấp, kéo dài. Khi Luật khiếu nại, Luật tố cáo 2011 có hiệu lực, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có những chuyển biến đáng kể. Mặc dù các cấp chính quyền huyện đã có nhiều cố gắng trong công tác này, song vì công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo là vấn đề nhạy cảm và liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội và hoạt động quản lý nhà nước nên việc giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn chưa thực sự hiệu quả, chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng trên là do pháp luật về khiếu nại, tố cáo còn một số hạn chế, nhiều quy định còn thiếu tính cụ thể. Việc giải quyết phải tuân theo các quy định của pháp luật, tôn trọng sự thật khách quan, bảo đảm tính công khai, công bằng, đề cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo. Nhưng trên thực tế vẫn còn phổ biến tình trạng đùn đẩy, không thực hiện đầy đủ các quy định của pháp luật làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, làm suy giảm niềm tin của nhân dân vào Đảng, Nhà nước và chính quyền địa phương, gây mất an ninh chính trị và làm thiệt hại không nhỏ đến lợi ích kinh tế của cá nhân, tổ chức người khiếu nại, tố cáo cũng như của địa phương. Từ thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay tại huyện Quốc Oai cùng những vấn đề của pháp luật khiếu nại, tố cáo trước yêu cầu của cải cách hành chính, của hội nhập quốc tế và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân đã và đang đặt ra cho các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý nhu cầu phải giải đáp những vấn đề lý luận và thực tiễn đối với pháp luật khiếu nại, tố cáo và việc thực thi pháp luật khiếu nại, tố cáo phù hợp với những yêu 6 cầu của đổi mới. Bản thân tác giả là người trực tiếp tham gia công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc UBND huyện Quốc Oai - Thành phố Hà Nội. Do vậy, tác giả quyết định chọn vấn đề: “Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội – Thực trạng và giải pháp” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Những vấn đề về pháp luật khiếu nại, tố cáo và việc thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo đã được nhiều nhà nghiên cứu về khoa học pháp lý và các nhà hoạt động thực tiễn quan tâm. Luận văn Thạc sĩ của Hoàng Văn Lễ: “ Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính”, 2004; Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thu Hằng: “Giải quyết khiếu nại về đất đai tại khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang”; Luận văn thạc sĩ của Đặng Anh Tuấn: “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên”…. Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Thế Thuấn: “Tăng cường hiệu lực của pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Việt Nam hiện nay‟‟; luận án tiến sĩ luật học của Trần Văn Sơn: “ Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ chế hành chính nhà nước hiện nay”. Chuyên đề: “ Xây dựng quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính”, Đề tài nghiên cứu khoa học, Thanh tra nhà nước, 2004… Một số tài liệu chuyên khảo, giáo trình phục vụ nghiên cứu và giảng dạy có đề cập đến khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Cuốn: “ Tìm hiểu pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân” của PGS.TS Lê Bình Vọng, Nxb Pháp lý Hà Nội, 1991; “ Tìm hiểu pháp luật về khiếu nại, tố cáo” PGS.TS Phạm Hồng Thái (chủ biên), Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 2003. Mặc dù đã có nhiều đề tài nghiên cứu đề cập đến những vấn đề liên quan đến khiếu nại, tố cáo nhưng kể từ khi Luật khiếu nại 2011, Luật tố cáo 2011 có 7 hiệu lực cho đến nay vẫn chưa có nghiên cứu thực sự cập nhật những vấn đề liên quan đến khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đặc biệt là thông qua thực tế một địa phương. Do vậy, việc chọn đề tài “ Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai, Thành phố Hà Nội – Thực trạng và giải pháp” là một hướng nghiên cứu mới và có tính thực tiễn cao. 3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài 3.1. Mục đích của đề tài Đề tài nghiên cứu cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của pháp luật khiếu nại, tố cáo; đánh giá thực trạng pháp luật, thực trạng giải quyết khiếu nại, tố cáo qua thực tiễn huyện Quốc Oai. Từ đó đưa ra các đề xuất: - Nhằm hoàn thiện hơn nữa pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; - Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai, góp phần vào việc đảm bảo quyền công dân, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, ổn định trật tự an toàn xã hội và phát triển kinh tế của địa phương. 3.2. Nhiệm vụ của đề tài Từ ý nghĩa và mục đích đề tài đã đặt ra nhiệm vụ của đề tài được xác định là phải thực hiện được mục đích kể trên làm bật lên được ý nghĩa của đề tài. Đề tài phải được nghiên cứu và trình bày một cách hệ thống, khoa học và có chiều sâu. Đề tài phải làm bật lên được tính thời sự và cần thiết của nó, thực sự là một đề tài có tính ứng dụng vào thực tiễn, có thể trở thành công cụ cho học tập, nghiên cứu về sau …Để đạt được mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau: - Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về khiếu nại, tố cáo và pháp luật khiếu nại, tố cáo, những yêu cầu đặt ra của việc nâng cao chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. 8 - Đánh giá thực trạng pháp luật khiếu nại, tố cáo và hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước tại huyện Quốc Oai hiện nay. - Đưa ra những kiến nghị cụ thể để hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo và các giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo tại huyện Quốc Oai. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tƣợng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực trạng về pháp luật khiếu nại, tố cáo; thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính tại huyện Quốc Oai. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Với mục đích nghiên cứu đã trình bày ở trên, luận văn “Hoạt dộng giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội – Thực trạng và giải pháp” có phạm vi nghiên cứu là những vấn đề lý luận và thực trạng về pháp luật khiếu nại, tố cáo, thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn huyện Quốc Oai trong thời gian từ năm 2009 đến năm 2013. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin là biện chứng duy vật và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật. Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, trong quá trình nghiên cứu, tác giả luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như: Phương pháp phân tích được áp dụng khi xem xét quy định của các văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Về phương pháp thống kê, điều tra xã hội học tác giả đã sử dụng khi tìm hiểu một số nguyên nhân phát sinh đơn thư khiếu nại, tố cáo, các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Ngoài ra, tác giả luận văn còn sử dụng các phương pháp 9 nghiên cứu cụ thể như: phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử, phương pháp lôgic và phương pháp bình luận…. 6. Những điểm mới của luận văn Luận văn có những điểm mới sau: Thứ nhất: đã tổng hợp, hệ thống các quy đinh của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phân tích tìm ra những hạn chế, bất cập của Luật khiếu nại 2011, Luật tố cáo 2011. Thứ hai: phân tích thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo để tìm ra những hạn chế, bất cập trong thực tiễn giải quyết các khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai đồng thời tìm ra những nguyên nhân của những hạn chế bất cập đó. Thứ ba: trên cơ sở những đánh giá về hạn chế, bất cập trong những quy định của Luật khiếu nại, Luật tố cáo 2011 và thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai, tác giả đưa ra những đề xuất chung nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật khiếu nại, tố cáo đồng thời đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai. 7. Cấu trúc của luận văn Ngoài Lời nói đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của luận văn gồm 3 chương như sau: Chương I: Khái quát về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo Chương II: Thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội. Chương III: Các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. 10 CHƢƠNG I KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO 1.1. Khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo 1.1.1.Khái niệm khiếu nại, tố cáo 1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại Khiếu nại là một hiện tượng xã hội được quan niệm và hiểu theo nhiều góc độ khác nhau. Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm. Theo nghĩa rộng: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm hại đến quyền, lợi ích của mình. Các quyết định, hành vi là đối tượng của khiếu nại là quyết định, hành vi trái pháp luật hoặc không đúng quy định của tổ chức, cộng đồng. Theo nghĩa hẹp: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Lúc này, khiếu nại chỉ hướng vào phạm vi hoạt động của bộ máy 11 nhà nước và được thực hiện trên cơ sở nhận định, đánh giá về tính trái pháp luật của các quyết định, các hành vi. Theo quy định tại Điều 2, Luật khiếu nại năm 2011: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát sinh khiếu nại được phân thành hai dạng cơ bản sau: - Khiếu nại hành chính: khiếu nại về định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Đó là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng nó xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. - Khiếu nại tư pháp: khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái pháp luật trong hoạt động tư pháp. Khiếu nại tư pháp là khiếu nại về quyết định hoặc hành vi trái pháp luật của cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng như: cơ quan điều tra, kiểm sát, xét xử và thi hành án hoặc điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán, hội thẩm, chấp hành viên. Khiếu nại tư pháp trong lĩnh vực hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính được pháp luật tố tụng tương ứng quy định. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn chỉ đề cập đến khiếu nại trong phạm vi hành chính của các cơ quan nhà nước. 1.1.1.2. Khái niệm tố cáo Tố cáo là khái niệm được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng thì tố cáo là: “ vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận” 12 Cách hiểu khác: tố cáo là việc công dân báo với cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền về bất kỳ hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà họ cho rằng hành vi ấy vi phạm pháp luật hoặc vi phạm quy định của tổ chức, cộng đồng đã gây ra thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, tổ chức, cộng đồng hoặc quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Theo quy định tại Điều 2, Luật tố cáo năm 2011: “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. Tố cáo được phân thành các dạng cơ bản sau: - Tố cáo hành chính: tố cáo về các hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý của cơ quan nhà nước. Đây là dạng tố cáo hướng vào các hành vi vi phạm về các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước. Việc xử lý, giải quyết tố cáo dạng này do các cơ quan giải quyết theo thủ tục hành chính thông thường. - Tố cáo về các hành vi vi phạm của tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư thuộc phạm vi điều chỉnh của nội bộ các tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư đó. Đây là dạng tố cáo hướng vào các hành vi trái với tôn chỉ, muc đích đã được thể hiện trong quy định của tổ chức, của cộng đồng; trái với luân thường đạo lý đã mặc nhiên được thừa nhận. Xử lý tố cáo dạng này được thực hiện theo quy định của tổ chức, cộng đồng đã được ghi nhận trong quy chế, điều lệ hoặc được hình thành mặc nhiên trong cộng đồng. - Tố cáo tội phạm: tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật hình sự khi công dân cho rằng một cá nhân, một tổ chức đã hoặc sẽ thực hiện hành vi gây nguy hiểm cho xã hội hoặc cho rằng hành vi đó đã vi phạm các quy định của pháp luật hình sự thì họ thực hiện tố cáo hành vi vi phạm trước cơ quan có thẩm quyền. Hành vi là đối tượng của dạng tố cáo này được quy định cụ thể trong pháp luật hình sự. Việc xử lý và giải quyết tố cáo tội phạm được quy định chặt chẽ và thực hiện theo thủ thục tố tụng hình sự. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn chỉ đề cập đến tố cáo trong phạm vi hoạt động hành chính nhà nước. 13 1.1.1.3. Phân biệt khiếu nại và tố cáo Các Luật khiếu nại, tố cáo cùng những văn bản pháp luật khác có liên quan đã được ban hành nhằm tạo khung pháp lý cho hoạt động khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Song, vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo là đã có không ít trường hợp còn lúng túng, chưa phân biệt rõ ràng, chính xác thế nào là khiếu nại, thế nào là tố cáo, khi đơn thư có nội dung chứa đựng cả việc khiếu nại và việc tố cáo thì thụ lý, giải quyết còn nhiều lúng túng. Đây chính là một trong nhiều nguyên nhân làm nảy sinh những nhầm lẫn, thiếu sót, thậm chí là sai lầm trong việc xử lý đơn thư, tiến hành xác minh giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân... Từ đó dẫn đến việc đơn thư khiếu nại, tố cáo không được giải quyết kịp thời, chính xác, để tồn đọng quá nhiều trong một thời gian dài mà pháp luật không cho phép. Do đó, để khắc phục tình trạng chung này, đồng thời để các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng như mọi người dân hiểu rõ hơn về khiếu nại và tố cáo, tôi xin được đưa ra một vài đặc trưng riêng biệt để phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo như sau: - Trước hết, về chủ thể: chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Điều đó có nghĩa chủ thể của hành vi khiếu nại có thể là cơ quan, tổ chức cá nhân. Trong khi đó, chủ thể của hành vi tố cáo chỉ có thể là cá nhân, tức là chỉ bao gồm công dân và người nước ngoài. Cá nhân thực hiện hành vi tố cáo có thể chịu tác động trực tiếp hoặc không chịu tác động của hành vi vi phạm pháp luật. Ví dụ 1: Chị B là cán bộ cơ quan X đã bị xử lý kỷ luật với hình thức buộc thôi việc do có nhiều sai phạm trong quá trình công tác. Chị B đã không muốn khiếu nại quyết định kỷ luật đó. Tuy nhiên các đồng nghiệp của chị B lại rất bất bình, cho rằng các sai phạm của chị B chưa đến mức phải chịu hình thức kỷ luật buộc thôi việc, chị B phải chịu hình thức kỷ luật đó là do “sếp” có “tư thù” với chị B v.v... Trong trường hợp này, chỉ có chị B mới có quyền khiếu nại quyết định đó; 14 các đồng nghiệp của chị B không có quyền khiếu nại mà chỉ có thể “tác động” tới chị B để chị B khiếu nại. Ví dụ 2: Ông X là công dân sinh sống trên địa bàn xã Đ. Ông X biết được ông H là thẩm phán TAND huyện C đã nhận hối lộ của nhiều người. Tuy ông X hoàn toàn không có quyền lợi, nghĩa vụ gì liên quan nhưng là một cán bộ Đảng viên đã nghỉ hưu, ông rất bất bình nên đã làm đơn tố cáo ông H tới Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân huyện C và Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân thành phố N. Đơn tố cáo của Ông X trong trường hợp này được chấp nhận và phải được cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo đúng quy định của pháp luật. - Thứ hai, về đối tượng: Trong khi đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống, những quyết định và hành vi này phải có tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, thì đối tượng của tố cáo rộng hơn rất nhiều, công dân có quyền tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Có nghĩa là hành vi vi phạm pháp luật là đối tượng của tố cáo có thể tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo có thể không. Chính sự khác nhau này đã dẫn đến sự khác nhau về thẩm quyền, thủ tục giải quyết, về quyền và nghĩa vụ của chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo…chẳng hạn: người khiếu nại không phải chịu trách nhiệm về việc khiếu nại không đúng của mình nhưng việc tố cáo có liên quan và ảnh hưởng trực tiếp đến danh dự, uy tín, quyền lợi chính đáng của cán bộ công chức nhà nước nên theo quy định tại điểm c, d khoản 2 Điều 9 Luật tố cáo 2011 thì người tố cáo phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình, bồi thường thiệt hại do hành vi cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra. - Thứ ba, về mục đích: nếu như mục đích của khiếu nại là nhằm bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại bị xâm hại bởi 15 quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hoặc người có thẩm quyền thì mục đích của tố cáo không chỉ dừng ở việc bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà cao hơn thế nữa là nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước. Tuy nhiên sự phân biệt trên chỉ rạch ròi trên lý thuyết: thực tiễn cuộc sống là phong phú và sinh động hơn nhiều. Đa phần ta bắt gặp những trường hợp vừa khiếu vừa tố. Đó là những vụ việc mà quyết định hành chính, hành vi hành chính của công quyền vừa ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân cụ thể nên bị người ấy khiếu nại - đồng thời cũng quyết định, hành vi đó cấu thành nên một vi phạm pháp luật, cần phải được phát hiện và xử lý kịp thời. Có thể “giả thuyết” về những trường hợp trên như: ông A khiếu nại cơ quan công quyền về việc thu hồi đất của gia đình ông trái pháp luật và đem chia cho một cán bộ có chức quyền…Những trường hợp này không hiếm, và việc giải quyết trước tiên phải theo trình tự tố cáo, sau khi đã xem xét tính xác thực của vụ việc, đánh giá tính hợp pháp hay không của hành vi bị tố cáo, cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến đến xem xét giải quyết theo yêu cầu của người bị thiệt hại trong vụ việc trên. Và dĩ nhiên việc giải quyết khiếu nại ở phân đoạn này không thể hoàn toàn tuân thủ trình tự chung: người có thẩm quyền giải quyết không thể là người đã ra quyết định, hành vi vi phạm đó, mà phải là cơ quan hành chính cấp trên. Ví dụ trên khác với trường hợp cũng có tình trạng vừa khiếu vừa tố, nhưng vụ việc về bản chất lại tách bạch nhau. Ví dụ: bà N khiếu nại về việc công chức C giữ hồ sơ xin phép kinh doanh cây xăng của mình không giải quyết, đồng thời tố cáo về các hành vi khác của C như nghiện hút, cờ bạc và có đời sống riêng không lành mạnh..v.v . Lúc này việc giải quyết khiếu nại và tố cáo cũng được tách bạch thành các trường hợp riêng, cho từng hành vi riêng biệt. Việc phân biệt hai khái niệm khiếu nại và tố cáo sẽ góp phần quan trọng trong việc xây dựng cơ chế, thiết chế thực hiện quyền công dân và cũng là cơ sở 16 để cá thể hóa trách nhiệm, từ đó xác định thẩm quyền và xây dựng trình tự giải quyết khiếu nại và tố cáo ngày càng đơn giản, gọn nhẹ, nhanh chóng, tiết kiệm và hợp lí hơn. Thông qua việc phân biệt giữa khiếu nại với tố cáo giúp công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình đúng thủ tục và đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo, đồng thời giúp cho cơ quan nhà nước giải quyết khiếu nại, tố cáo nhanh chóng, kịp thời, chính xác, tránh được nhầm lẫn ,sai sót trong khi giải quyết khiếu nại, tố cáo. 1.1.2. Khái niệm về quyền khiếu nại, quyền tố cáo Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền Hiến định, quyền cơ bản của công dân. Ghi nhận quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền cơ bản của công dân là việc nhà nước thừa nhận sự phản kháng theo pháp luật của công dân đối với việc làm trái pháp luật từ phía các cơ quan nhà nước. Quyền khiếu nại, tố cáo là quyền dân chủ trực tiếp. Thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo trực tiếp kiểm tra, giám sát các hoạt động của nhà nước, trực tiếp góp ý, phản ánh với nhà nước các vấn đề quan tâm. Thông qua đó nhân dân có thể tự mình phát hiện những vấn đề khiếm khuyế của cơ chế chính sách. Quyền khiếu nại, tố cáo là quyền bảo vệ quyền. Mỗi khi có sự vi phạm các quyền, lợi ích ở lĩnh vực nào đó thì pháp luật cũng dự liệu cho các bên dùng quyền khiếu nại, tố cáo để tự bảo vệ thông qua sự can thiệp của nhà nước. 1.1.3. Khái niệm giải quyết khiếu nại, tố cáo 1.1.3.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại Khoản 11, điều 3, Luật khiếu nại 2011 quy định: “Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”. Hoạt động giải quyết khiếu nại là bước tiếp theo khi có yêu cầu giải quyết (khi có khiếu nại), gồm có các giai đoạn: thụ lý vụ việc; xác minh tình tiết, nội dung vụ việc; kết luận về tính đúng sai, cơ sở pháp lý của nội dung khiếu nại, của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; ra quyết định giải quyết khiếu nại. Giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ quan này tiến hành hoạt động thuộc thẩm quyền của mình để có biện 17 pháp theo quy định của pháp luật, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội. 1.1.3.2. Khái niệm giải quyết tố cáo Theo quy định tại Khoản 7, điều 2, Luật tố cáo 2011: “Giải quyết tố cáo là việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo”. Theo đó hoạt động giải quyết tố cáo bao gồm các giai đoạn: tiếp nhận vụ việc; xác minh tình tiết, nội dung vụ việc; kết luận về tính đúng sai, cơ sở pháp lý của nội dung tố cáo; việc xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo. Hoạt động giải quyết tố cáo phức tạp hơn hoạt động giải quyết khiếu nại vì giải quyết tố cáo có liên quan đến quyền lợi của nhiều chủ thể bị xâm phạm bởi hành vi trái pháp luật: lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích của công dân… điều này đòi hỏi khi giải quyết tố cáo các cơ quan có thẩm quyền phải xem xét thật kỹ. 1.1.4. Vai trò và ý nghĩa của hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo Bản chất của quyền khiếu nại, tố cáo là quyền tự vệ hợp pháp trước những hành vi vi phạm để tự bảo vệ mình hoặc bảo vệ quyền và lợi ích của xã hội. Đó là quyền hiến định, quyền dân chủ và hơn thế nữa, đó là quyền để bảo vệ quyền. Chính vì vậy, khiếu nại, tố cáo là hiện tượng khách quan trong đời sống xã hội. Khiếu nại, tố cáo là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo không những có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Thứ nhất: Làm tốt và thông qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân được pháp luật tôn trọng và bảo đảm. Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp. Việc thực hiện quyền khiếu nại và tố cáo sẽ là cơ sở cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân. Nó chính là phương tiện để công dân đấu tranh chống lại các hành vi trái pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, lợi ích của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của chính mình. 18 Thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo là một hình thức trực tiếp và chủ yếu để nhân dân thông qua đó tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, phát huy dân chủ XHCN. Thứ hai: Làm tốt và thông qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, giải quyết kịp thời và chính xác mọi vướng mắc, bức xúc, mâu thuẫn của người dân, góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Thứ ba: Thông qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước cũng phát huy tối đa vai trò của những người đi tiên phong trong việc phổ biến tuyên truyền và giáo dục chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước tới người dân; giúp họ hiểu và nắm vững các quy định của pháp luật mà tự giác thực hiện. Thứ tư: Công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, cũng là điều kiện, là một “kênh” quan trọng để các cơ quan báo chí, tổ chức xã hội, tổ chức chính trị-xã hội, bằng cách này hay cách khác, gián tiếp hoặc trực tiếp tham gia và giám sát các hoạt động công vụ của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước, bảo đảm quyền dân chủ, tính pháp chế XHCN - một trong những tiêu chí cơ bản để xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay. Tính chất giám sát của nhân dân đối với nhà nước trong khiếu nại và tố cáo được biểu hiện ở chỗ khi khiếu nại, tố cáo, nhân dân đã chuyển đến cho cơ quan nhà nước những thông tin, phát hiện về những việc làm vi phạm pháp luật, xâm hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trên cơ sở đó, nhà nước kiểm tra lại hoạt động, hành vi của các cơ quan, cán bộ, công chức của mình thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Qua đó, nhà nước phát hiện được những hành vi tham nhũng, quan liêu, tiêu cực cũng như các biểu hiện vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức để kịp thời giáo dục, xử lý, loại trừ ra khỏi bộ máy nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh. Thứ năm: Thông qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã phát hiện và kiến nghị với Đảng, Nhà nước, cũng như các cơ quan, đơn vị bị thanh tra kịp thời chấn chỉnh công tác quản lý; sửa đổi, bổ sung nhiều cơ chế, chính 19