Tài liệu Hoạt động của quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế xã hội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ HỘI KHOA LUẬT VŨ CHÂU HẠNH HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC QUYẾT ĐỊNH NHỮNG VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG CỦA ĐẤT NƢỚC VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ HỘI KHOA LUẬT VŨ CHÂU HẠNH HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC QUYẾT ĐỊNH NHỮNG VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG CỦA ĐẤT NƢỚC VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Hoàng Văn Tú Hà Nội - 2010 2 Lời cam đoan Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu độc lập của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong các công trình khoa học khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tác giả luận văn Vũ Châu Hạnh 3 MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan MỤC LỤC………………………………………………………………….…4 MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 8 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC QUỐC HỘI QUYẾT ĐỊNH NHỮNG VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG CỦA ĐẤT NƢỚC VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI….. ............................................................................................................ 14 1.1. Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội Một chức năng quan trọng của Quốc hội ................................................... 14 1.1.1. Khái quát về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội ...................... 14 1.1.2. Khái niệm vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội . 23 1.1.3. Các tiêu chí để Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội .................................................................. 25 1.2. Vị trí, vai trò của việc Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội ................................................................. 29 1.2.1. Khẳng định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại diện cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ...................................................................................................... 29 1.2.2. Là định hướng cơ bản để Chính phủ chỉ đạo, điều hành, phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ....................................................... 32 1.2.3. Là cơ sở quan trọng để Quốc hội thực hiện chức năng giám sát tối cao ................................................................................................... 33 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG 4 VIỆC QUYẾT ĐỊNH CÁC VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG CỦA ĐẤT NƢỚC VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI ....................................................................................... 36 2.1. Các chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc quy định việc Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội ............................................................................................................... 36 2.1.1. Quy định về việc Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm ................................................................. 38 2.1.2. Quy định về việc Quốc hội quyết định các vấn đề về ngân sách nhà nước .............................................................................................. 39 2.1.3. Quy định về việc Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư dự án, công trình quan trọng quốc gia ........................................................... 41 2.2. Quy trình hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội ............................................... 42 2.2.1. Thời gian trình Quốc hội xem xét, quyết định ........................... 47 2.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn và năng lực thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội ............................................................................................... 47 2.2.3. Nhiệm vụ, quyền hạn và năng lực quyết định của đại biểu Quốc hội ......................................................................................................... 49 2.3. Nội dung và hiệu lực của các quyết định của Quốc hội ..................... 51 2.3.1. Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ... .............................................................................................................. 51 2.3.2. Nghị quyết về các vấn đề thuộc lĩnh vực ngân sách nhà nước .. 55 2.3.3. Nghị quyết về dự án, công trình quan trọng của đất nước ........ 57 2.4. Đánh giá chung ................................................................................... 60 5 2.4.1. Những kết quả đạt được ............................................................. 60 2.4.2. Một số hạn chế, bất cập ........................................................... 63 2.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên ................................ 66 CHƢƠNG 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC QUYẾT ĐỊNH NHỮNG VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG CỦA ĐẤT NƢỚC VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI ..... 72 3.1. Yêu cầu của tình hình mới đối với việc Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội .......................................... 72 3.1.1. Yêu cầu về nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam .......... 72 3.1.2. Yêu cầu về phân công, tăng cường, phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước ........................................................................ 73 3.1.3. Yêu cầu về phát huy dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân, tăng cường tính công khai, minh bạch ........................................ 75 3.1.4. Yêu cầu về bảo đảm và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phù hợp với Hiến pháp và pháp luật, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế .. 76 3.2. Một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội ........................................................................................................ 77 3.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định về các vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội ....................................... 77 3.2.2. Tăng cường năng lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội ......................................................... 79 3.2.3. Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện quy trình, thủ tục trong hoạt động 6 quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội .... 81 3.2.4. Bảo đảm hiệu lực thực thi các quyết định quan trọng của Quốc hội ......................................................................................................... 82 3.2.5. Tăng cường hình thức tham vấn lấy ý kiến nhân dân trong việc xây dựng và thực thi các quyết định quan trọng của Nhà nước .......... 85 3.2.6. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng ................................. 87 KẾT LUẬN…………………………..………………………………….……90 PHỤ LỤC…………………………………………..…………………………92 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...………….…..………………..…121 7 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Theo dõi quá trình hình thành và phát triển của Quốc hội hơn sáu mƣơi năm qua cho thấy, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam và tƣ tƣởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về cơ quan đại diện của nhân dân là nhất quán và có sự phát triển phù hợp với yêu cầu của đất nƣớc theo từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Tại Hiến pháp 1946 đã quy định thành lập “Nghị viện nhân dân” và khẳng định Quốc hội là hội đồng nhân dân toàn quốc, “Quốc hội quyết định những công việc quan trọng nhất của đất nước”. Hiến pháp 1992 kế thừa tinh hoa của những bản Hiến pháp trƣớc, bên cạnh việc ghi nhận vị trí và vai trò của Quốc hội trong hệ thống chính trị của đất nƣớc, đã từng bƣớc xác định rõ hơn nhiệm vụ của Quốc hội, đồng thời tách bạch hơn nhiệm vụ về quyết định chính sách với nhiệm vụ điều hành. Điều 83 Hiến pháp 1992 khẳng định “Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”. Nhƣ vậy, gắn liền với lịch sử hình thành của Quốc hội nƣớc ta, việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc nói chung, các vấn đề về kinh tế - xã hội nói riêng đã và đang đƣợc xem là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội, đồng thời là một chức năng chứa đựng nhiều điểm đặc thù của Quốc hội Việt Nam so với Nghị viện các nƣớc trên thế giới. Trong những năm gần đây, cùng với việc đổi mới tổ chức và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội, tăng cƣờng chức năng lập pháp, giám sát tối cao thì chức năng quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội của đất nƣớc đƣợc Quốc hội chú trọng hơn, đầu tƣ thời gian và công sức ngày càng nhiều hơn. Các nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, về các dự án, công trình quan trọng quốc gia và các vấn đề về ngân sách nhà nƣớc… đã trở 8 thành những cơ sở định hƣớng và căn cứ pháp lý vững chắc cho các cấp, các ngành và nhân dân thực hiện tốt các nhiệm vụ đƣợc giao, tạo đƣợc sự đồng thuận của xã hội. Những cố gắng không nhỏ của Quốc hội trong việc cải tiến nội dung, phƣơng thức quyết định, nâng cao hiệu lực triển khai các Nghị quyết trên thực tế cho thấy Quốc hội ngày càng xứng đáng hơn với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, cơ quan đại diện cao nhất của Nhà nƣớc cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tuy nhiên, những yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc và thách thức từ quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đang tạo ra sức ép lớn cho Quốc hội trong việc quyết định nhiều hơn, đa dạng hơn và phức tạp hơn các vấn đề về kinh tế - xã hội. Bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc, hoạt động của Quốc hội trong lĩnh vực này vẫn bộc lộ một số hạn chế, có những lúc chƣa kịp thời, trong nhiều trƣờng hợp hiệu lực và hiệu quả của các Nghị quyết chƣa cao. Những tồn tại này nếu không đƣợc khắc phục sẽ là rào cản đối với sự nghiệp đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Chính vì vậy, chủ trƣơng “tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội,… thực hiện tốt hơn nhiệm vụ quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” đã đƣợc khẳng định tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng, trở thành một định hƣớng phát triển quan trọng của những khoá Quốc hội tiếp theo. Nhận thức rõ tầm quan trọng và những tƣ tƣởng mang ý nghĩa chỉ đạo của Đảng và Nhà nƣớc về vấn đề này, đồng thời, xuất phát từ những đòi hỏi của thực tiễn, việc chọn đề tài “Hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội” làm đề tài luận văn tốt nghiệp thạc sỹ chuyên ngành luật học là hết sức cần thiết và có ý nghĩa cả về phƣơng diện lý luận lẫn thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu Việc Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc nói chung, về kinh tế - xã hội nói riêng đã đƣợc đặt ra ngay từ Nhiệm kỳ Quốc 9 hội khóa I và ghi nhận trong bản Hiến pháp đầu tiên của nƣớc ta năm 1946. Vấn đề này luôn đƣợc các nhà khoa học quan tâm, đặc biệt là từ khi việc xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền đƣợc khẳng định trong các văn kiện của Đảng và Nhà nƣớc. Đã có một số hội thảo, cuộc toạ đàm về vấn đề này, chẳng hạn: Hội thảo khoa học về nâng cao chất lượng Quyết định của Quốc hội về các vấn đề quan trọng của đất nước do Tiểu ban chỉ đạo xây dựng đề án của Đảng đoàn Quốc hội tổ chức, Toạ đàm về tình hình kinh tế Việt Nam, vai trò, trách nhiệm của Quốc hội đối với những quyết sách kinh tế do Uỷ ban kinh tế của Quốc hội tổ chức. Ngoài ra, còn có một số bài báo đăng trên các tạp chí của các tác giả: Thái Vĩnh Thắng, Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước: Nghị quyết hay luật (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6/2006), Đổi mới công tác quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước là một yêu cầu trong đổi mới hoạt động của Quốc hội (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12/2006), … Bên cạnh đó, vấn đề nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội còn ít nhiều đƣợc đề cập đến trong một số công trình khoa học nghiên cứu về việc xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, nâng cao chất lƣợng hoạt động lập pháp của Quốc hội v.v… Tuy nhiên, cho đến nay, chƣa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội, đặc biệt là vị trí, vai trò của Quốc hội trong hoạt động này, gắn liền với bối cảnh xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền hiện nay cũng nhƣ những phƣơng hƣớng cụ thể nhằm đổi mới và nâng cao chất lƣợng hoạt động của Quốc hội trong lĩnh vực này, phù hợp với hoàn cảnh cụ thể ở nƣớc ta, vừa đáp ứng đƣợc những đòi hỏi của thế giới thời mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế. 10 3. Mục đích nghiên cứu Luận văn đi sâu nghiên cứu một số vấn đề có tính lý luận về các vấn đề quan trọng của đất nƣớc trong lĩnh vực kinh tế - xã hội (khái niệm các vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội; các tiêu chí để Quốc hội quyết định; vị trí, vai trò của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội); tổng kết thực trạng hoạt động của Quốc hội Việt Nam trong lĩnh vực này; từ đó, đề xuất một số giải pháp cơ bản trong việc xây dựng đổi mới, hoàn thiện quy trình hoạt động, tăng cƣờng năng lực của các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả Nghị quyết của Quốc hội về các vấn đề quan trọng của đất nƣớc trong lĩnh vực kinh tế - xã hội. 4. Đối tƣợng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là những khái niệm, tiêu chí cơ bản để Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội, thực trạng hoạt động của Quốc hội Việt Nam trong lĩnh vực này và các phƣơng hƣớng nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động quyết định của Quốc hội trong thời gian tới. 5. Phạm vi nghiên cứu Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về nhiệm vụ của Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc trong lĩnh vực kinh tế - xã hội; những kết quả đạt đƣợc cũng nhƣ hạn chế trong hoạt động của Quốc hội về lĩnh vực này; một số yêu cầu và giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, luận văn không đề cập đến toàn bộ các vấn đề về kinh tế - xã hội thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhƣ về chính sách tài chính, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất mà tập trung sâu vào ba nội dung chính nhƣ sau: Một là, việc quyết định nhiệm vụ kinh tế - xã hội của đất nƣớc 5 năm 11 và hàng năm. Hai là, việc quyết định các vấn đề về ngân sách nhà nƣớc (quyết định dự toán ngân sách nhà nƣớc, phân bổ ngân sách trung ƣơng và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nƣớc). Ba là, việc quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia. 6. Những đóng góp của Luận văn Luận văn trình bày một cách cụ thể, rõ ràng những vấn đề lý luận cơ bản về nhiệm vụ và quyền hạn, vị trí và vai trò của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội. Trên cơ sở lý thuyết về các vấn đề quan trọng của đất nƣớc, xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội Việt Nam trong thời gian qua, đặc biệt là thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động của nhà nƣớc, Luận văn đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội . Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là thông tin khoa học tham khảo phục vụ quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về chức năng cơ bản của Quốc hội nói chung và trong quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế, xã hội nói riêng, Đồng thời, còn là nguồn tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, tổ chức, cá nhân quan tâm đến vấn đề này. 7. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phƣơng pháp luận là quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đƣờng lối, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thể hiện trong các nghị quyết của Đảng, trong Hiến pháp và pháp luật của Nhà nƣớc. - Các phƣơng pháp cụ thể bao gồm: phƣơng pháp tổng kết, đánh giá thực tiễn các quy định của pháp luật; phƣơng pháp so sánh, phân tích, tổng hợp; kết hợp lý luận và thực tiễn để đƣa ra các kết luận, đánh giá. 12 8. Cấu trúc của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm ba chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận của việc Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội Chƣơng 3: Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội. 13 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC QUỐC HỘI QUYẾT ĐỊNH NHỮNG VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG CỦA ĐẤT NƢỚC VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI 1.1. Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc về kinh tế - xã hội - Một chức năng quan trọng của Quốc hội 1.1.1. Khái quát về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội Nghiên cứu lịch sử Nghị viện, đặc biệt là trong giai đoạn hiện đại, chúng ta sẽ thấy một nghịch lý: ở nhiều nƣớc, Nghị viện chỉ có tính chất hình thức nhƣng không bị giải tán mà vẫn tồn tại bền vững. Phải chăng bản thân Nghị viện nhƣ một tổ chức “vật chất” có thể không mạnh, nhƣng “phần hồn” hay “tinh thần” của chế định Nghị viện lại tạo ra vai trò không thể thay đƣợc, nhất là trong một nền dân chủ. Điều này cũng lý giải vì sao qua lịch sử phát triển thăng trầm của Nghị viện, thậm chí có lúc bị lấn át, triệt tiêu nhƣng cuối cùng, Nghị viện vẫn khẳng định một chỗ đứng vững chắc trong hệ thống quyền lực nhà nƣớc. Trong lịch sử nhà nƣớc và pháp luật thế giới, ngƣời ta vẫn cho rằng nƣớc Anh là quê hƣơng của Nghị viện, nơi mà từ thế kỷ 13 quyền lực của Nhà vua đã bị thu hẹp hơn do có các cuộc đại hội của những lãnh chúa phong kiến, giới tăng lữ cao cấp và đại diện của các thành phố và địa hạt (các đơn vị hành chính nông thôn lúc đó). Những cơ quan đại diện đẳng cấp nhƣ thế cũng xuất hiện sau đó ở Ba Lan, Hungary, Pháp và những nƣớc khác. Dần dần những cơ quan đó phát triển thành Nghị viện nhƣ ngày nay. Hiện nay, trên thế giới có khoảng gần 250 nƣớc và vùng lãnh thổ thì có đến 178 nƣớc tổ chức nghị viện với nhiều tên gọi khác nhau. Bên cạnh những nghị viện lâu đời nhƣ Nghị viện Anh, Tây Ban Nha, lại có những Nghị viện ra đời muộn hơn nhƣ ở Pháp, Mỹ và trong những thập kỷ gần đây là Nghị viện ở các nƣớc đang phát 14 triển. Với lịch sử hình thành và phát triển khác nhau nhƣng nghị viện hầu hết các nƣớc trên thế giới đều mang những chức năng, thẩm quyền đặc trƣng của mình là lập pháp, giám sát và tài chính. Trừ một số trƣờng hợp ngoại lệ, trong phần lớn hiến pháp các nƣớc trên thế giới đều có chƣơng riêng về những chức năng, thẩm quyền của Nghị viện, tuy nhiên căn cứ vào phạm vi thẩm quyền của Nghị viện, chúng ta có thể nêu ra ba nhóm nghị viện sau: Nhóm thứ nhất là những Nghị viện với thẩm quyền không hạn chế: Đó là Nghị viện ở những nƣớc tuyên bố về tính tối cao của Nghị viện và trao cho Nghị viện quyền đƣợc thông qua các luật lệ về tất cả các vấn đề. Ví dụ điển hình ở đây là Nghị viện Anh. Các nhà nghiên cứu ngƣời Anh cho rằng tính tối cao của Nghị viện Anh bao gồm: 1) Tính tối cao của luật (luật có hiệu lực pháp lý cao hơn mọi văn bản pháp qui của các cơ quan chính quyền khác, không một cơ quan nào ngoài Nghị viện có quyền ban hành luật; 2) Quyền chuẩn y ngân sách Nhà nƣớc và các loại thuế; 3) Trách nhiệm tập thể của Chính phủ trƣớc Nghị viện; 4) Quyền phê chuẩn sự bổ nhiệm các quan toà; 5) Không có những quyền lực cạnh tranh tƣơng tự. Hiến pháp Nhật Bản 1946 trong Điều 41 viết: “Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nƣớc tối cao và là cơ quan lập pháp nhà nƣớc duy nhất” đồng thời, không qui định cụ thể quyền hạn của cơ quan này - từ đó có thể thấy Nghị viện Nhật Bản không bị giới hạn về thẩm quyền. Tƣơng tự nhƣ vậy, phần lớn Quốc hội các nƣớc xã hội chủ nghĩa cũng thuộc nhóm này, ví dụ nhƣ Hiến pháp Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Liên Bang Nga - Hiến pháp xã hội chủ nghĩa đầu tiên đã qui định: “Mọi vấn đề tầm cỡ quốc gia đều thuộc thẩm quyền của Đại hội Xô viết toàn Nga và Uỷ ban chấp hành Trung ƣơng các Xô Viết toàn Nga”; tiếp đó, Điều 50 viết: “Ngoài những vấn đề nêu trên, mọi vấn đề khác mà Đại hội Xô viết toàn Nga và Uỷ ban Chấp hành Trung ƣơng toàn Nga cho là thuộc phạm vi giải quyết của mình đều thuộc thẩm quyền của những cơ quan đó”. 15 Nhóm thứ hai là những nghị viện bị giới hạn thẩm quyền tuyệt đối. Ví dụ điển hình ở đây là Cộng hoà Pháp. Hiến pháp 1958 đã qui định cụ thể trong các điều 34, 35, 49 về những vấn đề mà Nghị viện Pháp có thể ban hành luật và các quyết định Mọi vấn đề khác thuộc về thẩm quyền của Chính phủ. Nếu Nghị viện vƣợt qua giới hạn cho phép và ban hành luật về vấn đề không đƣợc qui định trong Điều 34 của Hiến pháp, thì theo Điều 37 đạo luật đó có thể bị thay thế bằng một pháp lệnh (ordonance) của Chính phủ do Tổng thống ký. Thẩm quyền bị hạn chế tuyệt đối cũng thƣờng gặp ở nhiều nƣớc đang phát triển trƣớc đây là thuộc địa của Pháp nhƣ Congo, Madagascar, Senegal, Gabon... Nhóm thứ ba là những nghị viện có thẩm quyền bị giới hạn tương đối ở các nƣớc theo chế độ liên bang và những nhà nƣớc đơn nhất phi tập trung. Tại những nƣớc nhƣ vậy thẩm quyền của chính quyền trung ƣơng bị giới hạn bởi những quyền hạn của các chủ thể liên bang hoặc những lãnh thổ hành chính khác, vì vậy Nghị viện cũng chỉ có thể hoạt động trong khuôn khổ đó. Hiến pháp Hoa Kỳ 1787 đã qui định “Những thẩm quyền không đƣợc Hiến pháp trao cho Liên bang và không bị cấm đối với tiểu bang sẽ thuộc về các tiểu bang hoặc nhân dân”. Nhƣ vậy Quốc hội Mỹ chỉ có thể thực hiện những thẩm quyền mà Hiến pháp trực tiếp trao cho hoặc Hiến pháp cấm các bang thực hiện. Cách phân loại trên đây cho thấy phạm vi thẩm quyền của Nghị viện ở mỗi nƣớc là khác nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố nhƣ hình thức cấu trúc nhà nƣớc và tƣơng quan với các nhánh quyền lực khác. Ở Việt Nam, nhìn lại lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy nhà nƣớc từ năm 1945 cho đến nay, có thể thấy rằng, Quốc hội luôn giữ một vị trí đặc biệt quan trọng, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, đồng thời là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa 16 Việt Nam. Với vị trí ấy, có thể khẳng định rằng, chức năng, quyền hạn của Quốc hội là không giới hạn. Điều 83 Hiến pháp 1992 (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 của Quốc hội khóa X, sau đây gọi tắt là Hiến pháp 1992) quy định về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội nhƣ sau: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”. Nhƣ vậy, so với lịch sử lâu đời của Nghị viện thế giới, Quốc hội Việt Nam còn khá non trẻ, nhƣng ngay từ khi hình thành nó đã mang đầy đủ những chức năng cơ bản và đặc trƣng, cụ thể là: chức năng lập pháp, chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc và chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nƣớc. * Chức năng lập pháp Hiến pháp của hầu hết các nƣớc trên thế giới đều nhấn mạnh chức năng lập pháp của Nghị viện, coi đây là lĩnh vực hoạt động rộng nhất, cơ bản nhất của Nghị viện. Lập pháp là hoạt động thực hiện quyền lực Nhà nƣớc - quyền lập pháp. Với ý nghĩa đó, hoạt động lập pháp là hoạt động mang tính sáng tạo, là quá trình nhận thức các quan hệ xã hội, đặc biệt là vấn đề lợi ích, xác định tầm quan trọng của các quan hệ xã hội, từ đó xác định phạm vi và phƣơng pháp điều chỉnh đúng đắn đối với các quan hệ xã hội [15, tr. 6]. Quyền lập pháp là biểu hiện sinh động nhất của quyền lực nhà nƣớc. Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội nƣớc ta là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất. Điều đó không có nghĩa rằng Quốc hội sẽ làm mọi việc. Quốc hội chỉ nắm quyền 17 lập hiến và lập pháp, quyết định những vấn đề hệ trọng của đất nƣớc và thực hiện quyền giám sát tối cao. Nhƣ vậy, từ các phân tích trên, lập pháp có thể được hiểu đó là quyền của Quốc hội được ghi nhận trong Hiến pháp, Quốc hội sử dụng quyền lập pháp quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước thông qua hình thức là các đạo luật. Khái niệm trên xét về bản chất cũng có những điểm tƣơng đồng với khái niệm lập pháp đƣợc nêu ngắn gọn trong Từ điển Tiếng Việt, theo đó, lập pháp được hiểu là việc định ra pháp luật [16, tr. 555]. Trong những năm qua, Quốc hội nƣớc ta đã không ngừng chăm lo xây dựng và hoàn thiện pháp luật – công cụ pháp lý cực kỳ quan trọng để xây dựng và phát triển đất nƣớc trong từng thời kỳ. Ngay từ khóa Quốc hội đầu tiên, với vai trò là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, Quốc hội đã thay mặt nhân dân cả nƣớc thông qua Hiến pháp 1946 – Hiến pháp đầu tiên – Cơ sở pháp lý cao nhất để củng cố chính quyền cách mạng non trẻ, khẳng định tính pháp lý của một nhà nƣớc trƣớc thế giới, đồng thời là một dấu mốc thể hiện sự hoàn chỉnh về cơ bản bộ máy nhà nƣớc. Đến nay, Quốc hội đã bốn lần ban hành Hiến pháp (Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992), Hiến pháp sau kế thừa Hiến pháp trƣớc và luôn giữ vị trí đứng đầu trong hệ thống pháp luật. Trên cơ sở các Hiến pháp này, Quốc hội đã thông qua hàng trăm đạo luật, bộ luật, sắc luật, sắc lệnh, pháp lệnh với nội dung tiến bộ, phù hợp với thực tiễn của nƣớc ta trong từng thời kỳ, vừa kế thừa và phát triển những giá trị vốn có của dân tộc ta, vừa tiếp thu có chọn lọc tinh hoa của nhân loại. Thông qua hoạt động lập hiến và lập pháp của Quốc hội, chúng ta đã xây dựng đƣợc cơ sở pháp lý vững chắc cho sự phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Nhiều văn bản luật do Quốc hội ban hành đã thiết lập nên hệ thống pháp luật tạo môi trƣờng ổn định và thuận lợi cho sự phát triển đa dạng hóa các thành phần kinh tế, đồng thời tạo ra cơ sở 18 pháp lý bảo đảm bình đẳng trong các quan hệ kinh tế và cơ chế hữu hiệu để giải quyết các tranh chấp phát sinh. Hoạt động lập pháp của Quốc hội còn tạo ra cơ sở pháp lý để xác định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, kiện toàn tổ chức và đổi mới phƣơng thức hoạt động của bộ máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng, thực sự thúc đẩy cải cách hành chính và sự phát triển một nền quản trị nhà nƣớc có hiệu quả. Sự phát triển của pháp luật còn góp phần quan trọng trong việc tạo ra cơ chế ngày càng hoàn thiện bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của ngƣời dân. Pháp luật về quyền lao động, việc làm, an sinh, giáo dục và các lĩnh vực xã hội khác đã có những đổi mới quan trọng theo hƣớng dân chủ và tiến bộ xã hội nhằm khắc phục những khiếm khuyết và hạn chế của cơ chế thị trƣờng. Cùng với những cố gắng không ngừng của Quốc hội trong việc đổi mới tổ chức và phƣơng thức hoạt động, nâng cao chất lƣợng hoạt động lập pháp thì cho đến nay, đã hình thành nên hệ thống pháp luật tƣơng đối đồng bộ thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nhà nƣớc pháp quyền. Pháp luật đã trở thành công cụ chủ yếu để quản lý nhà nƣớc và xã hội. Nguyên tắc pháp quyền, tức là tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, từng bƣớc đƣợc đề cao và phát huy hiệu quả trên thực tế. * Chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước Quá trình đổi mới hệ thống chính trị đã và đang mang lại cho Quốc hội quyền hạn rất lớn đồng thời là trách nhiệm nặng nề trong việc thực hiện các chức năng cơ bản của mình, trong đó có việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc. Theo quy định của Hiến pháp, những vấn đề quan trọng của đất nƣớc thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội bao gồm ba nội dung chủ yếu: Một là, các vấn đề về tổ chức và nhân sự cấp cao của nhà nƣớc nhƣ: 19 quy định nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và chính quyền địa phƣơng; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn các chức vụ cao nhất của nhà nƣớc và những ngƣời đứng đầu các bộ, cơ quan ngang bộ; quyết định thành lập, bãi bỏ các bộ và các cơ quan ngang bộ; thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng… Hai là, các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, trong đó quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, dự toán ngân sách nhà nƣớc và phân bổ ngân sách trung ƣơng, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nƣớc; quyết định chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo của nhà nƣớc; quyết định quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai của nhà nƣớc; quyết định chủ trƣơng đầu tƣ các công trình quan trọng quốc gia. Ba là, các nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và chính sách cơ bản về đối ngoại nhƣ: quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình, quyết định việc trƣng cầu ý dân; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ƣớc quốc tế… Trong những năm qua, thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền với hệ thống pháp luật đầy đủ, minh bạch và công bằng, hệ thống giám sát hiệu quả thì việc đổi mới, nâng cao chất lƣợng hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc là một nhiệm vụ ƣu tiên của Quốc hội và đƣợc nhân dân đặc biệt quan tâm. Quốc hội xem xét và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc xuất phát từ lợi ích quốc gia và trên cơ sở vì lợi ích quốc gia. Do vậy, ngoài việc phát huy vị trí, vai trò của mình, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội đã lắng nghe tiếng nói của ngƣời dân và coi sự tham gia của công chúng là phƣơng thức hữu hiệu để bảo đảm tính khả thi của các quyết định do Quốc hội ban hành, thể hiện bản chất của nhà nƣớc và sự tham 20