Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ÌS l Jt£ LƯƠNG THANIi CƯỜNG HOÀN TIIIỆN PHÁP LUẬT VỂ KHIÊU NẠI, T ố CÁO ở N ư ớ c TA T R O N G GIAI ĐOẠN IIIỆN N A Y Chuyên ngành: Lý luận Nhà nước và pháp quyền Mã sô: Luận văn: 5 05 01 Thạc sỷ khoa học Luật Người hướng dẫn khoa học: Tiến sỹ Phạm Hỏng Tliái 3.1.1. Ticu chí đánh giá tính hoàn thiện của pháp luật vé khiếu nại, tô K9 cáo 3.1.2. Một sô phương hướng nhằm hoàn thiện hệ thống vãn bán quy ()ĩ phạm pháp luật về khiếu nại, tô cáo 3.1.3. Những kiến nghị cụ thê nhằm góp phán hoàn thiện pháp luật vế % khiếu nại, tô cáo 3.2. Những giải pháp đê nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác 104 giải quyết khiêu nại, tô cáo trong giai đoạn hiện nay 3.2.1. Những nguyên nhân cơ bán làm giám hiệu lực, hiệu quá công 105 tác giải quyết khiếu nại, tô cáo 3.2.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quá trong còng I 12 tác giải quyết khiếu nại, tô cáo Kết luận 11V Danh muc tài liêu tham khảo 123 MỚ ĐẦU 1. TÍNH CAP THIET CUA ĐÊ TAI Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, các quvền con người, quyền công dân ngày càng được mở rộng, Nhà nước quan tâm và tạo điều kiện để các quyền đó được thực hiện trên thực tế. Trong số các quyền đó có quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định tại điều 74: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào..." Trong hệ thống các quyén công dân, quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân có vị trí đặc biệt quan trọng. Một mặt, nó là một trong số các phương tiện hữu hiệu để báo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích của nhà nước và xã hội; mặt khác, công dân sử dụng quyền khiếu nại, quyển tố cáo là một trong các hình thức dân chủ trực tiếp, là phương thức để kiêm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật của các cư quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội. Qua đó công dân giúp nhà nước phát hiện các vi phạm pháp luật, có các biện pháp phòng, chống vi phạm pháp luật. Vì vậy khi thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, công dân không những thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, mà còn góp phần tăng cường pháp chế XHCN, củng cố trật tự pháp luật, thắt chặt mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo được thực hiện đúng đắn tạo điều kiện cho Đáng và Nhà nước đánh giá đúng tình hình thi hành chính sách, pháp luật, đánh giá đúng năng lực, phẩm chất của cán bộ, cổng chức, thấy rõ yêu cầu chính đáng của nhân dân, từ đó có cơ sở để hoàn thiện chính sách, pháp luật, đổi mới bộ máy giải quyết khiếu nại, tô' cáo nhằm góp phần "nắm bắt thời cơ, vượt qua thách thức, tiếp tục đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, VI dân giàu, nước mạnh, xã hội cổng bằng, dân chủ, văn minh, vững bước tiến lên trong thế kỷ XXI"16"-411. Đc bảo đám cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo của công dân, như đã hai lần ban hành pháp lệnh: Pháp lệnh xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991; Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998... Những văn bán quy phạm pháp luật này là những bảo đám pháp lý quan trọng để công dân thực hiện quyển khiếu nại, quyền tố cáo. Đồng thời, Nhà nước đã có nhiều cố gắng trên thực tế đê giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà nước đã khôi phục lại nhiều quyển, lợi ích hựp pháp cho công dân, thu hồi nhiều tài sản cho Nhà nước bị chiếm đoạt trái phép, từ đó góp phần củng cố trật tự pháp luật, củng cố niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước. Bên cạnh những mặt đạt được, việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng còn nhiều hạn chế. Thực tiễn trong những năm gần đây cho thấy số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo ngày càng tăng. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo nhiều nơi giải quyết chưa đúng và việc thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo còn chậm, kcm hiệu lực, hiệu quả. Từ đó làm cho khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã trở thành vấn đề thời sự cấp bách, Nhà nước và xã hội đều quan tâm. Hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhàn như: - Nhiều khiếu nại, tố cáo liên quan đến các vấn đề do lịch sử để lại nên chứng cứ, tài liệu bị thất lạc, gây khó khăn cho công tác giải quyết; - Tệ quan liêu, tham nhũng và mất dân chủ đã xảy ra ở một bộ phận không nhỏ trong đội ngũ cán bộ các cấp; - Trình độ, năng lực, phẩm chất của một bộ phận cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo còn chưa tương xứng với nhiệm vụ... 2 Trong đó một nguyên nhân hết sức quan trong là pháp luật về khiếu nại, tô cáo của nước ta còn chưa đồng bộ. chưa thống nhất, rõ ràng, kê cá Luật khiếu nại, tô cáo han hành năm 1998, trôn thực tế đã bộc lộ nhiều điểm yếu, chưa đáp ứng được đáy đủ đòi hỏi của thực tiễn và chưa phát huy được vai trò là công cụ pháp lv chủ đạo trong việc mai quyết khiếu nại, tỏ cáo cú a công dân, đặc biệt các quy định về trách nhiệm giúi quyết khiếu nại, tố cáo. cơ chê tổ chức thực hiện các quyết định giái quyết khiếu nại, tô cáo đã có hiệu lực pháp luật; quyền và nghĩa vụ cua người khiếu nại, tô cáo và người giai quyết khiếu nại, tô cáo còn nhiều điếm chưa cụ thổ, rõ ràng... Vì vậy, để nâng cao hiệu lực, hiệu quá cứa công tác giái quyết khiếu nại, tô cáo, thông qua đó góp phấn háo đảm cho quyền khiếu nại, tô cáo cua công dân được thực thi đáy đủ trcn thực tế luôn là vấn đề vừa mang tính thời sự, vừa mang tính chiến lược lâu dài, và một trong những giái pháp quan trọng là phái hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tô cáo. Xuất phát từ yêu cầu, đòi hỏi đó của thực tiền, chúng tôi chọn đổ lài: "Hoàn thiện pháp luật vê khiếu nại, tô cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay ". 2. TÌNH HÌNH NGHIÊN c ú u ĐỀ TÀI Vấn đề khiếu nại, tồ cáo được một số nha nghiên cứu quan tâm. Cháng hạn cuốn: "Tìm hiếu pháp lệnh khiếu nại, tỏ cáo" của ông Lê Bình Vọng, NXB Pháp lý năm 1991; trong giáo trình Luật Hành chính Việt Nam- Khoa Luật, trường Đại học Tổng hợp Hà nội xuất bán năm 1994 có một phần nhó khi nói về hoạt động kiểm tra, giám sát của công dân đã đề cập đến quyền khiếu nại, tố cáo của công dân (trang 376-389); Trong cuốn: "Luật Hành chính Việt Nam" của tác giả TS. Phạm Hồriiỉ Thái và TS. Đinh Văn Mậu, NXB Thành phố Hồ Chí Minh năm 1996 có chương XIX viết về: " Cỉiái quyết khiếu nại , tố cáo của công dân"; Bài viết: " Tang cường pháp chê xã hội chú nghĩa, phát huy dân chủ, nâng cao hiệu quả cổng tác giái quyết khiếu nại, tô cáo" của ông Tạ Hữu Thanh, Tổng Thanh tra Nhà nước, đăng trên lạp chí Thanh tra số 10/1997. Trước khi Luật khiếu nại, tô cáo được ban hành có một số bài viết góp ý cho dự thảo Luật khiếu nại tô cáo như các hài: "Một số vấn đề cơ bán của Luật khiếu nại, tô cáo" của T. s Đào Trí ú c và Phạm Hữu Nghị đăng trcn tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4/1998; bài: "Một vài ý kiến về dự thảo Luật khiếu nại, tố cáo" của T.s Nguyễn Cửu Việt, đãng trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4/1998; bài "Một số vấn đề về dự tháo Luật khiếu nại, tố cáo" của Thạc sĩ Nguyễn Văn Hựp và Trương Đắc Linh đăng trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4/1998. Bài:"Quyền khiếu nại, tỏ cáo của công dân qua các Hiến pháp Việt Nam" của ông Lê Bình Vọng, đăng trên tạp chí Thanh tra số 4/1998; bài: "Giải quyết khiếu nại, tố cáo với yêu cầu phát huy quyền dân chủ của nhân dân" của ông Lê Đình Đấu, Phó tổng Thanh tra Nhà nước, đăng trên tạp chí Thanh tra số 7/1998; bài: "Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến pháp luật về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo" của ông Trần Quốc Trượng, Phó tổng Thanh tra Nhà nước đăng trên tạp chí Thanh tra số 11/1998... Về cư bán, các tác giả nói trên mới chí đề cập đến pháp luật về khiếu nại, tố cáo hiện hành chứ chưa đề cập một cách toàn diện về quá trình hình thành, phát triển của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là chưa đề cập đến thực trạng và hiệu lực của Luật khiếu nại, tố cáo kể từ khi Luật khiếu nại, tố cáo có hiệu lực đến nay. Trong hệ thống giáo trình đào tạo cử nhân luật học, cử nhàn hành chính ở nước ta việc nghiên cứu về pháp luật về khiếu nại, tố cáo chưa được sâu, mặc dù như trên đã nêu, pháp luật về khiếu nại, tố cáo là một trong những báo đám pháp lý quan trọng nhất cho quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện, sâu sắc về pháp luật về khiếu nại, tố cáo không những đáp ứng yêu cầu của thực tiễn cần phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, mà còn góp phần làm sáng tỏ vé mặt lý luận về các vấn đề của pháp luật về khiếu nại, tố 3. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM v ụ CỦA LUẬN VĂN M ục đích n iu luận văn: Nghiên cứu pháp luật về khiếu nại, tố cáo, luận văn góp phần làm sáng tỏ lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo, pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nêu và phân tích thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhằm vạch ra những ưu điểm và hạn chế của pháp luật vể khiếu nại, tố cáo, từ đó đưa ra các kiến nghị đê góp phần hoàn thiện về pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Luận vân có các nhiệm vụ: - Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân; sự hình thành, phát triển của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; - Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo và công tác giúi quyết khiếu nại, tố cáo; - Đưa ra các kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 4. PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHUƠNG PHÁP NGHIÊN c ú u Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật, pháp chế, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bán chất của vấn đề. 5. GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN CÚtJ Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp. Trong khuôn khổ của luận văn, chúng tôi tập trung nghiên cứu các vân đề: Lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo; Sự hình thành, phát triển của pháp luật về khiếu nại, tố cáo ớ nước ta; Thực trạng khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta từ Ỉ9 9 ỷâ ố n nay, trọng tâm là khiếu nại, tố cáo trong quản lý nhà nước; Các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố 6. Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THựC TIẼN c ủ a l u ậ n v ă n Với kết quả đạt được, chúng tôi hy vọng luận văn góp phần làm sâu sắc thêm một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo, pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta. Luận văn là tài liệu tham kháo cho học tập, nghiên cứu, giảng dạy cho sinh viên, học viên ở các cơ sở đào tạo cử nhân luật học, cử nhân hành chính. Đồng thời luận văn đưa 5 ra một số kiến nghị góp phẩn hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nâng cao hiệu quá công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 7. KẾT CẤU LUẬN VĂN Luận văn gồm: Phần mớ đầu; Ba chương; Kết luận; Danh mục tài liệu tham kháo. 6 Chương 1 NHỮNG VÂN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ KHIÊU NẠI, T ố CÁO VÀ PHÁP LUẬT VỂ KHIẾU NẠI, T ố CÁO CỦA NƯỚC TA 1.1. KHIẾU NẠI, TỐ CÁO 1.1.1. Khiếu nại và quyền khiếu nại / . / . / . / . Khiếu nại Trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hiện nay ở nước ta, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, bên cạnh việc nhận được các đơn khiếu nại thì còn nhận được nhiều đơn khác với nội dung khiếu nại nhưng được dùng với nhiéu thuật ngữ khác nhau như: "đơn kêu oan", "đơn kcu cứu khẩn cấp", "đơn trình bày”... Do vậy, trước hết cần phải làm rõ thuật ngữ "khiếu nại”. Thuật ngữ "khiếu nại" được hiổu theo nhiều nghĩa rộng, hẹp khác nhau. Trong "Đại từ điển tiếng Việt" thì "khiếu nại" cổ nghĩa là: "thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y" |l6-tr‘x,4>. Một quan niệm khác là: "khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" I.U .trJW I Với tư cách là một phương thức bảo vệ quyền chủ thể thì: "khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà n ư ớ c"|2(Mr4771. Luật khiếu nại, tố cáo do Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ tư thông qua ngày 02/12/1998 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 1999 tại khoản 1 điều 2 quy định: "khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán hộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quvốt định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình". Xcm xét các quan niệm trên, ta thấy chúng đều giống nhau cơ bán ở chỗ: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định, hành vi mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Đồng thời các quan niệm trên khác nhau về phạm vi, khách thê khiếu nại, trong đó cách quan niệm về khiếu nại trong Luật khiếu nại, tố cáo là hẹp nhất. Trên thực tế, khiếu nại hết sức phong phú, phức tạp. Để có cái nhìn khái quát về khiếu nại, ta có thể tiến hành phân loại chúng theo nhiều tiêu chí khác nhau. Nếu căn cứ vào chủ thể khiếu nại, ta có khiếu nại của cá nhân, khiếu nại của cơ quan, tổ chức. Nêu căn cứ vào hình thức khiếu nại ta có khiếu nại bằng văn viết và khiếu nại hằng văn nói. Nếu căn cứ vào các lĩnh vực của đời sống xã hội ta có khiêu nại trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, xã hội... Có quan điếm phân loại khiếu nại theo thủ tục giải quyết khiếu nại, theo đó khiếu nại được chia thành khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp. Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước, cán bộ, cồng chức có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức mà người khiếu nại cho rằng trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cơ quan hành chính nhà nước giải quyết theo trình tự, thủ tục mà pháp luật về khiếu nại, tố cáo quy định hoặc được Toà án hành chính giải quyết theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Còn khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư pháp (Toà án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra, thi hành án). cán bộ, công chức ngành tư pháp có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của cơ quan tư pháp hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính [46',r28]. Theo chúng tôi, có một cách phân loại quan trọng là căn cứ vào tính chất pháp lý của khiếu nại thì khiếu nại được chia thành hai nhóm lớn: khiếu nại có tính pháp lý và khiếu nại không có tính pháp lý. Khiếu nại có tính pháp lý là khiếu nại mà khi được thực hiện, chúng là sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại. Khiếu nại này có một số đặc điểm cơ bản: - Việc khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan hệ khiếu nại được pháp luật quy định; - Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại; - Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định do pháp luật quy định trước. Khiếu nại không mang tính pháp lý là khiếu nại mà việc thực hiện chúng không làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại. Loại khiếu nại này có một số đặc điểm cơ bản: - Việc khiếu nại không được pháp luật điều chỉnh; - Không phải là sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật; - Việc giải quyết khiếu nại căn cứ vào các quy phạm xã hội( của tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đoàn thể quần chúng). Ví dụ, một đảng viên khiếu nại về hình thức kỷ luật đảng thì việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại này được giải quyết theo điều lệ của Đảng. Tóm lại, khiếu nại xuất hiện khi quyền, lợi ích của bản thân chủ thể khiếu nại bị xâm hại, do đó cỏ th ể coi khiếu nại là một hình thức phản kháng của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước quyết đinh, hành vi của cá nhân, cơ qua n , tổ chức khác xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình thông qua việc yêu cầu cá nhâ n, cơ quan, tổ chức đó xem xét lại quyết định, hành vi của họ. Do cỉó, khiếu nại luôn thè hiện dưới clạiìí’ lìànlĩ vi chủ (ÍỘIÌÍỊ (thông qua lời nói, đơn thư...), thể hiện tính tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia các quan hệ xã hội. Từ những vấn đề trên có thể định nghĩa khiếu nại lủ việc cá nhân, cơ Í/IHIIÌ, tồ-chức, cán hộ, côniỊ chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại mọi quyết dinh, hành vi khi có căn cứ cho rằfii> quyết định hoặc hành vi của họ trái plìáp luật, khô/ìíỊ hợp /ý, xâm phạm (íến quyên, lợi ích hợp pháp của mình. 1.1.1.2. Quyên klìiếu nại Qua sự phân tích ớ trên cho thấy, khiếu nại là một phán ứng tất yếu khi quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại. Vì vậy việc ghi nhận khiếu nại trở thành một quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức là một điéu cần thiết. Điều 74 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền lố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào...". Cụ the hoá điều 74 Hiến pháp 1992, Luật khiếu nại, tố cáo quy định: "Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Cán bộ, công chức có quyển khiếu nại quyết định kỷ luật của người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình". Như vậy chủ thể của quyền khiếu nại bao gồm: - Công dân Việt Nam, không phân biệt dân tộc, tôn giáo, giới tính. Công dàn thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi. v ề đicu kiện năng lực hành vi, nghị định 67/2001/NĐ-CP ngày 07/8/1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ đây trở về sau xin gọi tắt là Nghị định 67/2001/NĐ-CP) quy định: Người khiếu nại phải là người có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ Luật Dân sự hoặc là người chưa có năng lực hành vi đẩy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có quyền khiếu nại; đối với công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không the nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật đê thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại, Iií>n’('ri d ạ i diện ph ải có íỊÍấy tờ d ể cliứníỊ minh với cơ quan nhủ nước có tham quyền về việc đại diện lì(/Ịj pháp của mình. Người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thê lự mình khiếu nại thì có thể uỷ quycn cho người đại diện là cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột đã thành niên để thực hiện việc khiếu nại; việc uỷ quyền khiếu nại phái lập tlìùnlì văn bán cố xác nhận của Uy ban nhân dân cấp xã nơi ni>ười nỷ quxền hoặc nơi nạưởi dược Í(V quyên CƯ trú. - Cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. - Cá nhân, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam. Mặc dù tại khoản 1, điều 1 của Luật khiếu nại, tố cáo không đề cập đến cá nhân, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam, song điều 101 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định:" Việc khiếu nại và giai quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài, việc tố cáo và giải quyết tố cáo của cá nhân nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác". Như vậy, chủ thể của quycn khiếu nại còn là cá nhân, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam. Từ quy định của khoán 1 điều 1 của Luật khiếu nại, tố cáo cho thấy, chủ thể khiếu nại có đặc trưng cơ bản là: họ phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu sự tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại. Đây chính là đặc trưng để phân biệt quyền khiếu nại với yêu cầu, kiến nghị, tố cáo. Đối tượng của quyền khiếu nại là những quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hoặc của người do họ bảo hộ, của cơ quan, tổ chức. Mục đích của khiếu nại là nhằm khôi phục các quyền hoặc báo vệ các quyển, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại khi bị các quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ trái pháp luật xâm hại. Khiếu nại còn được xem là quyền chủ thể của các cá nhân, tổ chức trong quan hệ pháp luật khiếu nại. Quyền chủ thể ở đây được hiểu là "khả năng xử sự của những người tham gia quan hệ được pháp luật quy định trước và được bảo vệ bởi sự cưỡng chế của nhà nước"[22lr400]. Như vậy, quyền khiếu nại khi xem xét dưới góc độ quyền chủ thể sẽ là khả năng xử sự của những người tham gia quan hệ pháp luật khiếu nại được pháp luật về khiếu nại, tố cáo quy định trước và được bảo vệ bởi sự cưỡng chế của nhà nước. Khả năng xử sự của các cá nhân, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại được thê hiện qua các khả năng: - Khá năng được thực hiện những hành vi nhất định mà pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã xác định trước (như: khả năng viết đơn khiếu nại, khả năng bảo vệ quan điểm của mình, khả năng cung cấp các chứng cứ chứng minh cho các yêu cầu của mình...); - Khả năng yêu cầu bên có nghĩa vụ phải thực hiện nghĩa vụ của họ mà pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã xác định trước (như yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải đưa cho mình giấy hẹn ngày trả lời, yêu cầu bên kia xem xét, đánh giá lại chứng cứ...); - Khả năng yêu cầu các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế cần thiết đối với bên kia đê họ thực hiện nghĩa vụ, trong trường hợp quyền chủ thể của mình bị bên kia vi phạm. Với cấu thành chủ thể, nội dung, đối tượng như trên quyền khiếu nại được hiểu là một trong những quyền cơ bản của con người, của công dân, là khả tiănạ thực hiện những hành vi nhất định do pháp luật quy định của các cá nhân, cơ quan, tổ chức dối với các quyết định pháp luật cá biệt, hành vi cótìíi vụ trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình nhằm bào vệ cúc quyên, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại với nội dung như trên khác với yêu cầu, kiến nghị của công Kiến nghị theo một nghĩa chung nhất là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đưa ra các sáng kiến nhằm hoàn thiện một hoặc một số vấn đề nào đó. Dưới góc độ pháp lý, kiến nghị là một trong các quvền cơ bán của công dân được ghi nhận tại điều 53 của Hiến pháp 1992: "Công dân có quyền kiến nghị...". Quvén kiến nghị lù "quyền thường được sử dụng trong hoạt động mang tính tích cực nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước, không liên quan trực tiếp đến vi phạm pháp luật"120'"'4771. Chủ thê của quyền kiến nghị, về nguyên tắc chung là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, v ề nội dung, kiến nghị chứa đựng các sáng kiến của cúc cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động quán lý nhà nước. Phạm vi của kiến nghị không hạn chế ở bất kỳ lĩnh vực nào như đưa ra các sáng kiến về đổi mới tổ chức hộ máy nhà nước, về hoàn thiện hệ thống pháp luật, về các biện pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quá của pháp luật, về tăng cường pháp chế... Như vậy, quyên kiến nghị là khả năììỊị của công dán dưa ra các sánq kiến với cúc cơ quan, tó chức, cá nhân có thẩm quyền nhằm góp pliần hoàn thiện mọi m ặt hoạt íỉộ/ĩíị nhà nước hoặc về một vấn dề nào đó tro nạ đời sống nhà nước, .vỡ hội. Ycu cầu theo một nghĩa chung là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đòi hỏi các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác phái thực hiện (hoặc không được thực hiện) một hoặc một số hành vi nhất định đê nhằm đáp ứng quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Ví dụ: Một công dân sau khi hoàn thành việc đăng ký kinh doanh thì doanh nghiệp của anh ta có quyền có mã số đăng ký kinh doanh. Nhưng mã số đăng ký kinh doanh chỉ có được khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp. Nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa cấp, họ có quyền đòi hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phái cấp mã số đăng ký kinh doanh cho họ. Cũng có trường hợp, hành vi của các chủ thể khác chỉ gián tiếp làm cản trở việc thực hiện quyển chủ thể của họ, song họ vẫn có thê đòi hỏi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện những hành vi nhất định để loại trừ những cản trở đó. Chẳng hạn việc công dân đòi hỏi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sau khi đã phát hiện vi phạm pháp luật, phải nhanh chóng xử lý vi phạm pháp luật đó để thiết lập lại trật tự pháp luật. Từ các cơ sở đó mà xuất hiện quyền yêu cầu. Quyền yêu cầu là quyền "thường được sử dụng đ ể thực hiện quyền chủ th ể khác...cũng có trường hợp liên quan đến vi phạm pháp luật nhưng không động chạm trực tiếp tới nạ ười yêu r j z/n[20 ir477i J ương tự nhu quyên kiến nghị, chủ thể của quyền yêu cầu là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, v ề nội dung, yêu cầu chứa đựng các đòi hỏi đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện (hoặc không được thực hiện) những hành vi nhất định nhằm đáp ứng quyền chủ thể của người yêu cầu. Mục đích của các yêu cầu là nhằm tạo tiền để cho việc thực hiện các quyển chủ thể. Người yêu cầu có thể đặt ra mọi đòi hỏi hợp pháp để nhằm tạo điều kiện, tiền đề cho việc thực hiện quyền chủ thể của mình. Do đó, quyền yêu cầu là khả năng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đưa ra các đỏi hỏi đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyển phái thực hiện (hoặc không thực hiện) những hành vi nhất định nhằm tạo cơ sở cho việc thực hiện quyền chủ th ể của mình. Quyền yêu cẩu có một giá trị pháp lý bắt buộc cao hơn so với quyền kiến nghị. Khi cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền yêu cầu thì bắt buộc phía chủ thể bên kia phải thực hiện (hoặc không thực hiện) những hành vi nhất định. Trong trường hợp phía bên kia cố tình không đáp ứng các đòi hỏi hợp pháp do bên yêu cầu đặt ra thì có thể việc không đáp ứng đó sẽ phát triển trở thành hành vi vi phạm pháp luật. Trong ví dụ về cấp đăng ký kinh doanh nêu trên, nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền không cấp đăng ký kinh doanh mà không có lý do chính đáng thì hành vi đó là hành vi vi phạm pháp luật (hành vi không thực hiện công vụ trái pháp luật). Từ các nội dung trên cho thấy quyền khiếu nại khác với quyền yêu cầu, quyền kiến nghị. Quyền khiếu nại luôn đề cập đến các vi phạm pháp luật xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, còn quyền kiến nghị, quyền yêu cầu thì thường không liên quan đến vi phạm pháp luật và nếu có thì vi phạm pháp luật đó không xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hựp pháp của người kiến nghị, ycu cầu. Nội dung các kiến nghị, yêu cầu có phạm vi rộng hơn so với nội dung của khiếu nại. Quyền khiếu nại còn khác quyền kiến nghị, yêu cầu ớ nguyên nhân phát sinh, mục đích, trình tự, thủ tục giải quyết. 1.1.2. Tô cáo và quyền tỏ cáo Ị. 1.2.1 T ố cáo Trong Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì tố cáo là "vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận"151 Irll5n|. Dưới góc độ khoa học luật học thì "tô cáo là việc công dân phát hiện với cơ quan nhà nước có thẩm quvén vé việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân đã gây thiệt hại hoặc sẽ đe doạ gây thiệt hại cho lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích của công dân" 1201,47' . Khoán 2, Điéu 2 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định: "Tố cáo là việc công dân, theo ihủ tục do Luật này quy định, báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe đoạ gây thiệt hại lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức". Như vậy, tỏ cáo tlìực chút lủ việc côni> dân phát hiện và tliôiií> báo chính thức với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những hành vi vi phạm pháp luật nào đó diễn ra trong đời sống xã hội có thê hoặc không liên quan trực tiếp tới quyền và lợi ích của chính mình hoặc của những người cụ thể khác. Tô cáo thể hiện sự phán ứng của công dân trước hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể khác trong xã hội. Trcn phương diện xã hội, tố cáo không chi được điều chỉnh hằng pháp luật (tố cáo có tính chất pháp lý) mà tô cáo, theo một nghĩa rộng hơn, còn được điểu chính bằng các quy phạm xã hội khác (tố cáo không mang tính chất pháp lý) nhu các tố cáo trong các tổ chức xã hội được điều chính bởi điều lệ, quy chế của các tổ chức xã hội đó hoặc các quy phạm xã hội khác. Nói cách khác, theo một nghĩa rộng, tố cáo hướng đến bất kỳ sự vi phạm quy phạm xã hội nào. Ví dụ, một thành viên của một tổ chức xã hội tô cáo một thành viên khác vi phạm điều lệ của tổ chức, một người tố cáo một người khác vi phạm các tập quán, hương ước của cộng đồng dân cư...Thậm chí, trong quan hệ quốc tế, thuật ngữ "tố cáo" cũng được sử dụng, ví dụ: tố cáo tội ác chiến tranh. Nếu như khiếu nại thể hiện sự phán ứng của chủ thể trước lợi ích của mình bị xâm phạm thì tố cáo thể hiện sự phản ứng của chủ thê trước lợi ích chung của xã hội bị xâm phạm. Việc tố cáo thê hiộn mức độ quan tâm của cá nhân đối với cộng đồng, đối với xã hội. Trong khi đó, việc khiếu nại thế hiện mức độ quan tâm của cá nhân đối với quyền, lợi ích của chính họ. /./.2 .2 . Quyền tô'cáo Khi nhà nước ra đời, một trong những nhiệm vụ mà bất kỳ nhà nước nào cũng phải thực hiện đó là bảo vệ pháp luật, xử lý các vi phạm pháp luật, thiết lập trật tự pháp luật theo ý chí của nhà nước. Muốn xử lý các vi phạm pháp luật thì phải có thông tin về chúng. Một trong những nguồn thông tin quan trọng đó là tố cáo. Vì vậy, nhiéu nhà nước coi tố cáo là nghĩa vụ. Pháp luật nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam coi tố cáo là một trong các quyền cư hàn của công dân. Với tư cách là quyền công dân, quyền tố cáo dược hiểu lù khả nă/iạ ciìa cỏiìỊị dân thực hiện các hành vi (thểliiện qua nhiều hình thức khác nhau) nhằm phứt hiện và thông háo chính thức cho cơ qu an , tổ chức, cá nhân có tliấm íỊityền về m ọ i vi p h ạ m p h á p luật. Vé chủ thổ của quyền tố cáo có thể là bất kỳ ai biết được hành vi vi phạm pháp luật đều có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyén về hành vi vi phạm pháp luật đó. Trong một số trường hợp, người tố cáo có những nét giống với người làm chứng trong tố tụng hình sự, đó là việc cá người tố cáo và người làm chứng trong tố tụng hình sự đêu biết những thỏtĩiỊ tin liên quan trực tiếp đến 17 phạm pháp luật và đêu phái chiu trách nhiệm pháp lý về những thônạ tin do mình dưa ra. Chẳng hạn điều 43 của Bộ luật tố tụng hình sự năm 1988 quy định: "Người nào biết được những tình tiết liên quan đến vụ án có thể đưực triệu tập đến làm chứng" và họ có nghĩa vụ khai trung thực tất cả những tình tiết mà mình biết về vụ án. Trong trường hợp người làm chứng từ chối hoặc trốn tránh việc khai báo mà không có lý do chính đáng hoặc khai báo gian dối thì họ có thể phải chịu trách nhiệm hình sự (Ví dụ điểu 308 Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định tội từ chối khai báo). Một số trường hợp khác, tố cáo còn là nghĩa vụ của công dân theo quy định của Bộ luật hình sự, trong một số trường hợp nếu công dân không tố cáo thì họ có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Bộ luật Hình sự (điều 314 Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định tội không tố giác tội phạm). Đối tượng của quyền tố cáo có một phạm vi rất rộng, nó có thể là bất kỳ một vi phạm pháp luật nào (hình sự, dân sự, hành chính, kỷ luật...) do bất kỳ chủ thể nào thực hiện. Thông qua việc tố cáo vi phạm pháp luật, Nhà nước có được một nguồn thông tin rất quan trọng về vi phạm pháp luật, qua đó có được các biện pháp xử lý nhằm lập lại trật tự pháp luật. Qua thống kê hàng năm cho thấy về tố cáo đúng chiếm 50%,có đúng có sai 20%, sai hoàn toàn 26%.. Những vụ việc điển hình như: thông qua tố cáo mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khám phá vụ án phá rừng Tánh Linh- Bình Thuận năm 1999-2000; vụ đường liên cảng A5- thành phố Hồ Chí Minh năm 2001...Vì vậy, tố cáo thể hiện rất rõ nét tính tích cực của công dân trong đấu tranh, phòng chống vi phạm pháp luật. Tính tích cực này thể hiện thông qua số lượng, chất lượng tố cáo và cùng với khiếu nại, tố cáo phản ánh hiệu lực, hiệu quả của pháp luật, sự vững chắc của pháp chế như thế nào. Tố cáo khác với tố giác, với tin báo, thông tin về vi phạm pháp luật. Sự khác nhau cơ bản ở chỗ: trong tố cáo, về nguyên tắc (trừ một số trường hợp tố cáo giấu tên), chủ thể luôn là một chủ thể xác định cụ thể và chủ thể này phải chịu trách nhiệm pháp lý về những thông tin của mình. Mặt khác, tố cáo còn là một sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về tố cáo, trên cơ sở đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có nghĩa vụ giải quyết tố cáo và trả lời cho người tố cáo biết. Còn tố giác, chủ thể không xác định, thông tin trong tố giác chỉ là thông tin để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền tham khảo và họ có thể xử lý nếu thấy thông tin đó có căn cứ thực tế và ngược lại không xử lý khi thấy thông tin đó không có căn cứ thực tế. M - l o / 17 1.1.3. Môi quan hệ quyền khiếu nại và quyền tỏ cáo Ọuyền khiếu nại và quyền tố cáo quan hệ qua lại chặt chẽ với nhau. Điếm chung giữa quyền khiếu nại và quyền tố cáo là chúng cùng được sử dụng với tư cách là quyền hảo vệ quyển (bảo vệ quyén, lợi ích hợp pháp của bản thân, quyền, lợi ích của Nhà nước, xã hội). Mỗi một khi có vi phạm pháp luật nào đó xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể, thì tuỳ từng trường hợp cụ thế mà quycn khiếu nại hay quyền tố cáo được sử dụng đế chống lại các vi phạm pháp luật đó, bảo vệ các quyền, lợi ích của các chủ the. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo đều là phương tiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân đâu tranh với các vi phạm pháp luật, lập lại trật tự pháp luật. Các thông tin do khiếu nại, tố cáo dem đến đều là nhữniỊ thôniỊ tin phàn ánlì vi phạm pliáp luật, vì vậy, về bàn chất, í>iái quyết khiếu nại, tô cáo lủ iỊÌdi quyết, .xứ lý các vi phạm pháp luật. Mặt khác, quyền khiếu nại và quycn tố cáo có nhiều điểm khác nhau. Chủ thô của quycn khicu nại luôn là một chủ thể cụ thể, còn chủ thể của quyền tố cáo, tuy về nguyên tắc cũng là chủ thế xác định, tuy nhiên thực tiễn cho thày vẫn có nhiều trường hợp chủ thể của tố cáo không xác định (tố cáo giấu tên). Đối tượng của quyền khiếu nại là các quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ trái pháp luật xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại (hoặc của người được người khiếu nại giám hộ, đỡ đầu). Còn đối tượng của quyền tố cáo có một phạm vi rộng hơn, là mọi vi phạm pháp luật do bất kỳ chủ thể nào thực hiện. Mục đích của việc thực hiện quyền khiếu nại là nhằm khôi phục lại quyền, lợi ích hợp pháp của chính người khiếu nại (hoặc của người được người khiếu nại giám hộ, đỡ đầu). Mục đích của việc thực hiện quyển tố cáo là nhằm khôi phục lại quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân nói chung, của Nhà nước, xã hội. Thực tiễn cho thấy, trong một số trường hợp, khi quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ trái pháp luật nghiêm trọng xâm phạm quyển, lợi ích hợp pháp của mình thì các cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng sử dụng quyền tố cáo. v ề nguyên tắc, với tư cách là quyền công dân, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể thực hiện hoặc không thực hiện quyền khiếu nại, quycn tố cáo của mình