Tài liệu Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai thực trạng tại tỉnh thừa thiên huế

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT A. MỞ ĐẦU ..................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1 2. Tình hình nghiên cứu .................................................................................... 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài .................................................................. 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................ 5 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu ................................................... 5 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài ....................................................... 5 7. Kết cấu của đề tài .......................................................................................... 6 B. PHẦN NỘI DUNG ..................................................................................... 7 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ............................ 7 1.1. KHÁI NIỆM KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI .................... 7 1.1.1. Khái niệm khiếu nại ................................................................................ 7 1.1.2. Sơ lược lịch sử về giải quyết khiếu nại ở nước ta qua các thời kỳ ...... 13 1.2. CƠ SỞ PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ........................................................... 19 1.2.1. Vai trò và những nguyên tắc cơ bản của việc giải quyết khiếu nại về đất đai ............................................................................................... 19 1.2.2. Điều kiện và thẩm quyền thụ lý, giải quyết đơn thư khiếu nại về đất đai .................................................................................................... 23 1.2.3. Trình tự, thủ tục khiếu nại về đất đai .................................................... 30 1.2.4. Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại và người bị khiếu nại ................ 32 Chương 2: THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ..................... 38 2.1. KHÁI QUÁT VỀ TÌNH HÌNH KHIẾU NẠI TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ......................................................................................... 38 2.1.1. Một số tình hình bức xúc về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ở Thừa Thiên Huế .................................................................................... 43 2.1.2. Nguyên nhân khiếu nại về đất đai ở Thừa Thiên Huế .......................... 45 2.2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI Ở THỪA THIÊN HUẾ GIAI ĐOẠN 2009-2011 .............. 47 2.2.1. Những kết quả đạt được trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai..... 48 2.2.2. Những tồn tại, vướng mắc trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai ở Thừa Thiên Huế trong thời gian qua...................................... 52 2.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, vướng mắc trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai ..................................................................... 63 Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ VIỆC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY .................. 67 3.1. GIẢI PHÁP CHUNG ............................................................................... 67 3.1.1. Giải pháp trong công tác chỉ đạo hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai .................................................................................................... 67 3.1.2. Giải pháp về mặt chính sách, pháp luật ................................................ 70 3.1.3. Giải pháp trong công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại trong quản lý đất đai ................................................................................................ 70 3.1.4. Một số giải pháp khác ........................................................................... 72 3.2. NHỮNG GIẢI PHÁP CỤ THỂ ĐỐI VỚI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ...... 73 C. KẾT LUẬN ............................................................................................... 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 82 NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân KNTC: Khiếu nại, tố cáo GS: Giáo sư Nxb: Nhà xuất bản TSKH: Tiến sĩ khoa học Tr: Trang UBND: Uỷ ban nhân dân XHCN: Xã hội chủ nghĩa A. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài “Nước ta là một nước dân chủ. Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm. Khắp nơi có đoàn thể nhân dân như Hội đồng nhân dân, Mặt trận, Công đoàn,vv… Những đoàn thể ấy là tổ chức của dân, phấn đấu cho dân, bênh vực quyền của dân, liên lạc mật thiết với nhân dân với Chính phủ. Khi ai có điều gì oan ức thì có thể do các đoàn thể tố cáo lên cấp trên. Đó là quyền dân chủ của tất cả công dân Việt Nam. Đồng bào biết rõ và khéo dùng quyền ấy”[10]. Cùng với quyền tố cáo thì quyền khiếu nại cũng là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp nước ta ghi nhận nó là một trong những quyền dân chủ không thể thiếu được trong chế độ xã hội chủ nghĩa. Chủ Tịch Hồ Chí Minh lúc sinh thời đã luôn coi trọng công tác giải quyết khiếu nại tố cáo người xem đây là một hình thức thể hiện trực tiếp mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng với Nhà nước. Thực hiện chủ trương đó Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm và không ngừng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại tố cáo nói chung. Để việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật, Quốc hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo (02/12/1998) đã đươc sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và 2005. Nay được thay thế bằng Luật khiếu nại 2011 và Luật tố cáo 2011 hai luật này đều có hiệu lực kể từ ngày 1 tháng 7 năm 2012. Theo đó công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. 1 Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá của quốc gia, là tư liệu sản xuất quan trọng của con người. Xung quanh tài sản quý giá này lại đang nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp nhất là vấn đề khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai. Hiện nay khiếu nại trong lĩnh vực đất đai đang là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội; đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý mới bằng việc trả lại đất đai những giá trị vốn có thì tranh chấp đất đai phát sinh có xu hướng ngày càng tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung. Tranh chấp đất đai có tính chất phức tạp, việc khiếu kiện kéo dài bắt nguồn từ những xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế, từ hệ quả của sự quản lý thiếu hiệu quả của cơ quan công quyền, sự bất hợp lý và thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai…Vấn đề giải quyết khiếu nại nói chung, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng đã và đang trở thành chủ đề nóng bỏng của nhiều độc giả, nhiêu nhà nghiên cứu. Khác với một số tỉnh, thành phố như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Thái Bình, Bình Dương…tỉnh Thừa Thiên Huế không phải là điểm nóng về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, trong thời gian qua Thủ trưởng các sở, ban, ngành cấp tỉnh, Chủ tịch UBND thành phố Huế, các huyện, Chủ tịch UBND các xã, phường, thị trấn đã quan tâm chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp có nhiều tiến bộ; đã giải quyết, xử lý kịp thời những đơn thư khiếu kiện của công dân, không để xảy ra "điểm nóng", góp phần ổn định tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, có một thực tế là từ năm 2007 đến nay số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo liên tục tăng, khiếu nại vượt cấp, đông người vẫn còn nhiều; công tác giải quyết đơn thư khiếu nại đặc biệt là các vụ tranh chấp về đất đai của Chủ tịch UBND các xã, phường, thị trấn còn nhiều bất cập, chưa đúng theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo; công tác giải 2 quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND thành phố Huế và các huyện vẫn còn tồn đọng, kéo dài, chưa thực hiện nghiêm túc việc đối thoại với công dân khi giải quyết khiếu nại lần đầu; nhiều trường hợp đã thụ lý giải quyết nhưng không ra quyết định mà trả lời bằng hình thức công văn, thông báo...dẫn đến việc người khiếu kiện liên tục gửi đơn lên cấp trên để can thiệp giải quyết. Một số vụ việc khiếu nại, tranh chấp về đất đai đã được Thủ trưởng các cấp, các ngành giải quyết và quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn chưa được thực hiện dứt điểm, ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các công trình, dự án, gây bức xúc trong cộng đồng xã hội, nhân dân. Vậy vấn đề giải quyết về khiếu nại về đất đai nói chung và ở tỉnh Thừa Thiên Huế nói riêng có điều gì còn vướng mắc? Những nguyên nhân nào làm cho việc khiếu kiện về đất đai kéo dài và khiếu nại vượt cấp? Tại sao việc giải quyết khiếu nại về tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND các xã, phường, thị trấn còn nhiều bất cập chưa đúng theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo…? Tôi cho rằng việc nghiên cứu, tìm hiểu về cơ chế giải quyết khiếu nại nói chung, trong lĩnh vực đất đai nói riêng là điều cần thiết để tìm ra những nguyên nhân và đề ra các biện pháp giải quyết phù hợp có hiệu quả góp phần vào việc bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay. Xuất phát từ thực trạng nói trên tôi chọn đề tài “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - thực trạng tại tỉnh Thừa Thiên - Huế”. 2. Tình hình nghiên cứu Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai không phải là đề tài mới, chủ đề này đã được rất nhiều độc giả trong và ngoài nước quan tâm. Như bài viết về “những vướng mắc trong giải quyết khiếu nại về đất đai” của tác giả Nguyễn Trí Phước thanh tra huyện Xuyên Mộc, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, bài viết “Giải 3 quyết khiếu nại về đất đai: Luật “đối đầu”… Luật” của tác giả Tuấn Khôi; Về thực trạng chính sách đất đai ở Việt Nam của Phạm Hữu Nghị, Tạp chí Nhà nước và pháp luật; Một số vấn đề quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay của tiến sĩ Nguyễn Đình Bồng, Tạp chí Quản lý nhà nước; Luận văn “Thanh tra giải quyết khiếu nại trong quản lý đất đai tại Sở Địa Chính Hà Tây”; Luận văn thạc sĩ “Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình - thực trạng và giải pháp khắc phục” của tác giả không rõ tên; luận văn “khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Quảng bình” của tác giả Nguyễn Khánh Na, khoa luật - Huế; “Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án” tác giải Đoàn Trường Hải; Luận văn thạc sĩ của tác giả Phạm Anh Tuấn “ Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay và vấn đề hoàn thiện”; Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Trần Văn Sơn ““Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay”… Nhìn chung, các công trình trên mới chỉ đề cập đến vấn đề về khiếu nại, những vướng mắc trong việc giải quyết khiếu nại một cách chung chung. Trong luận văn tốt nghiệp cử nhân luật tác giả, Nguyễn Thị Thảo, Trần Thị Diệu Hương sinh viên khoa Luật – Đại học Huế có nghiên cứu về vấn đề khiếu nại, tố cáo trong bài viết tác giải có nói về tình trạng khiếu nại ở Thừa Thiên Huế, khiếu nại về đất đai trên cả nước nhưng chỉ dừng lại ở mức độ chung chung chưa nghiên cứu về cơ chế giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Một số bài viết khác có viết về vấn đề khiếu nại nói chung nhưng chưa đi sâu nghiên cứu trong lĩnh vực đất đai. Chính vì vậy, đề tài “ Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế” được xem là công trình đầu tiên nghiên cứu vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ở một địa phương cụ thể là tỉnh Thừa Thiên Huế. 4 3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài * Mục đích: Nghiên cứu cơ chế giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai hiện nay qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế. Đề ra một số giải pháp để góp phần nâng cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung ở tỉnh Thừa Thiên Huế nói riêng. * Nhiệm vụ: + Hệ thống hoá một số khía cạnh lý luận cơ bản về khiếu nại và giải quyết khiếu nại nói chung, trong lĩnh vực đất đai nói riêng. + Phân tích đánh giá thực trạng khiếu nại và những vướng mắc trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Thừa Thiên Huế thông qua tìm hiểu thực tiễn và số liệu báo cáo tổng kết của thanh tra tỉnh hàng năm. + Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Thừa Thiên Huế trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu cơ chế giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Thừa Thiên Huế. - Phạm vi nghiên cứu: Tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2009 – 2011. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm của Đảng về quản lý đất đai. Đề tài sử dụng các phương pháp cụ thể như phương pháp thống kê, phương pháp so sánh đối chiếu số liệu khiếu nại và giải quyết khiếu nại giữa các năm; Phương pháp phân tích, tổng hợp, chứng minh… để đánh giá tình hình giải quyết khiếu nại và xâu chuỗi các vấn đề. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài - Nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn trong cơ chế giải quyết khiếu nại liên quan đến đất đai ở tỉnh Thừa Thiên Huế. 5 - Tìm ra những vướng mắc trong cơ chế giải quyết khiếu nại về đất đai ở Tỉnh Thừa Thiên Huế từ đó mạnh dạn đề ra các biện pháp giải quyết phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung ở tỉnh Thừa Thiên Huế nói riêng. 7. Kết cấu của đề tài Đề tài được chuyển tải trong 03 phần chính sau: A. Phần mở đầu. B. Phần nội dung. Chương 1. Cơ sở lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Chương 2. Thực trạng việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ở Thừa Thiên Huế giai đoạn từ năm 2009 – 2011. Chương 3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại về đất đai ở Thừa Thiên Huế trong giai đoạn hiện nay. C. Phần kết luận. 6 B. PHẦN NỘI DUNG Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1.1. KHÁI NIỆM KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1.1. Khái niệm khiếu nại Có nhiều định nghĩa khác nhau về thuật ngữ khiếu nai, theo cuốn Thuật ngữ pháp lý thì khiếu nại là: “đưa ra những thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [19]. Theo Từ điển Tiếng Việt “khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [30]. Có quan điểm lại cho rằng khiếu nại hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc một công chức nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước để xem xét giải quyết theo thủ tục hành chính [29, tr.34]. Một định nghĩa khác thì cho rằng khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính Nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ... [21]. Luật Khiếu nại năm 2011: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong 7 cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình” [15, tr.1]. Khiếu nại chính là tấm gương phản ánh mức độ đúng của việc áp dụng pháp luật, phản ánh sự đồng thuận của xã hội và thái độ của công dân đối với cơ quan nhà nước và sâu xa hơn là thái độ của công dân đối với chế độ chính trị [9, tr. 28]. Từ nội hàm của thuật ngữ khiếu nại, khiếu nại hành chính, quyền khiếu nại có thể được hiểu đó là quyền của cá nhân, công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại khi người khiếu nại cho rằng quyết định hoặc hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ trái pháp luật, xâm hại quyền lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, yếu tố trực tiếp dẫn đến người dân thực hiện hoạt động khiếu nại là sự nhận thức chủ quan của người khiếu nại về tính trái pháp luật của quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ. Chính sự thừa nhận ý chí chủ quan của người khiếu nại đã thể hiện quyền khiếu nại là quyền nhằm bảo đảm nhu cầu phản ứng của người dân đối với quyết định, hành vi pháp lý của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, tổ chức xã hội và người có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ. Một khi những người bị sự tác động trực tiếp của hành vi, quyết định của cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền nhận thấy những quyền và lợi ích của mình mâu thuẫn, khác biệt với những quyền, lợi ích mà các quyết định, hành vi đó mong muốn đạt được thì họ có quyền khiếu nại những quyết định, hành vi đó cho dù những quyết định, hành vi đó có căn cứ phù hợp với pháp luật. 8 Tình huống này đã thể hiện tinh thần của pháp luật về quyền khiếu nại không chỉ là quyền thể hiện sự phản kháng của người khiếu nại do quyết định, hành vi pháp lý trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của họ mà còn bao gồm cả quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại do sự khác biệt về lợi ích, mong muốn của người khiếu nại với lợi ích, mong muốn mà quyết định, hành vi pháp lý hướng đến. Dù lý do khiếu nại có như thế nào thì mong muốn trước tiên của người khiếu nại là thể hiện quan niệm, nhận thức và những lợi ích và quyền của mình bị tác động bởi những quyết định, hành vi pháp lý tác động đến trước cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền đã ban hành quyết định, hành vi pháp lý. Vì thế, yêu cầu tiên quyết của hoạt động giải quyết khiếu nại là người khiếu nại và người bị khiếu nại phải có cơ hội gặp gỡ, thông tin vào trao đổi với nhau về ý chí, mong muốn và những lợi ích của các bên chịu sự tác động của quyết định, hành vi bị kiếu nại. Trong đó, cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền phải có nghĩa vụ giải thích rõ căn cứ pháp lý của hành vi, quyết định của mình cho những người khiếu nại biết được; trình bày và phân tích rõ ràng, chi tiết những lợi ích mà quyết định, hành vi bị khiếu nại mong muốn đạt được để người khiếu nại hiểu rõ, thông cảm và ủng hộ việc thực hiện quyết định, hành vi pháp lý đó. Đồng thời, cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền phải có nghĩa vụ trao đổi với người khiếu nại, phải nắm bắt được ý chí, mong muốn và những lợi ích của họ bị tác động đến như thế nào?, quan niệm của người khiếu nại về nội dung của quyết định, hành vi của mình và phải giải thích về tính hợp pháp của quyết định, hành vi đã được thực hiện để người khiếu nại hiểu rõ về tính pháp lý của quyết định, hành vi đó. Xét ở phương diện bản chất của quyền lực nhà nước, việc cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền trao đổi, bàn bạc và phân tích, giải thích rõ căn 9 cứ pháp lý về quyết định, hành vi pháp lý của mình với những người khiếu nại là một biểu hiện rõ ràng và thực chất bản chất dân chủ của quyền lực nhà nước, bản chất nhân dân của quyền lực nhà nước. Quyền khiếu nại được xem là một trong những cơ chế pháp lý hữu hiệu để nhân dân tham gia trực tiếp vào hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, người dân (người khiếu nại) có quyền bày tỏ quan niệm, ý chí và mong muốn của mình đối với hành vi, quyết định của cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền; trong khi đó cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền sẽ thấu hiểu được tâm tư, nguyện vọng của người dân đối với quá trình thực thi quyền lực của mình từ đó có những điều chỉnh phù hợp nhằm nâng cao hơn sự tương thích của hoạt động của nhà nước với ý chí, mong muốn của người dân. Chính nội dung và ý nghĩa đặc biệt của mối quan hệ phát sinh giữa người khiếu nại với Nhà nước, với bản chất dân chủ của Nhà nước nên Hồ Chí Minh luôn coi giải quyết khiếu nại, tố cáo chính là một biện pháp quan trọng và thiết thực để củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. Trên phương diện bảo đảm quyền con người, quyền được bày tỏ sự phản kháng của người khiếu nại đến người trực tiếp ra quyết định, hành vi pháp lý và yêu cầu người bị khiếu nại, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hủy bỏ, sửa đổi quyết định, hành vi pháp lý và yêu cầu bồi thường thiệt hại do những quyết định, hành vi đó gây ra là cách thức hữu hiệu cho người dân tự giác bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khỏi sự xâm hạn của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hôi, người có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ. Sự ưu việt của cơ chế bảo vệ quyền bằng quyền khiếu nại thể hiện, gồm: Tính cá biệt của chủ thể mong muốn bảo vệ quyền cũng như chủ thể (mang quyền lực nhà nước) bị cho là xâm hại quyền. Hành vi pháp lý (quyết định, hành vi) là những hành vi thực tế đã xảy ra. 10 Căn cứ pháp lý thực hiện hành vi là những căn cứ trực tiếp và gắn liền với những quy phạm cụ thể đã được hướng dẫn thi hành. Người khiếu nại có quyền được trực tiếp bày tỏ quan niệm, ý chí và nguyện vọng của mình trước cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, cá nhân có thẩm quyền. Với những đặc điểm đó, bảo vệ quyền, lợi ích bằng quyền khiếu nại trở thành phương thức hiệu quả để nhân dân có thể tự mình bảo vệ quyền của mình trước những hành vi xâm hại của Nhà nước. Đồng thời với mong muốn đề nghị cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại tính pháp lý của quyết định, hành vi của họ và đề nghị họ giải quyết những thiệt hại do quyết định, hành vi đó gây ra, hành vi khiếu nại của người dân đã được sử dụng như một công cụ giám sát hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước (mà trực tiếp là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức xã hội). Cùng với mục đích thể hiện thái độ của mình đến cơ quan nhà nước, thông qua hành vi khiếu nại (mà trực tiếp khiếu nại đến cơ quan nhà nước cấp trên) nhân dân đã buộc các chủ thể trực tiếp ban hành quyết định, thực hiện hành vi công vụ phải tự hạn chế sự tùy tiện của mình, phải tự ràng buộc những hành vi của mình trong những giới hạn mà pháp luật quy định cũng như những lợi ích hợp pháp của người dân. Chính cơ chế bảo đảm người trực tiếp chịu sự tác động của quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước đã khiến cho hoạt động khiếu nại trở thành một trong những cơ chế giám sát quá trình thực hiện quyền lực nhà nước hữu hiệu bảo đảm cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước phù hợp với pháp luật và bảo đảm lợi ích của người dân. - Khái niệm khiếu nại về đất đai Khiếu nại về đất đai là việc công dân, tổ chức, cơ quan đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi 11 hành chính trong quá trình quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại cũng là quyền dân chủ cơ bản của người sử dụng đất vì nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu, thay mặt nhân dân thực hiện hoạt động quản lý đất đai đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, phục vụ lợi ích của chủ sở hữu cũng như quyền và lợi ích của hợp pháp của người sử dụng đất. Chính vì vậy bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào khi có đủ căn cứ đều có quyền khiếu nại và được đảm bảo bằng nghĩa vụ giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền. - Các loại khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Các loại khiếu nại trong lĩnh vực đất đai thường gặp là các quyết định hành chính và hành vi hành chính liên quan đến đất đai. + Các quyết định hành chính như: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Các quyết định bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư; Cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất và một số khiếu nại khác. + Hành vi hành chính bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi thực hiện các công việc liên quan đến hoạt động nói trên. - Giải quyết khiếu nại Có quan điểm cho rằng việc giải quyết khiếu nại chính là toàn bộ phương thức hoạt động, những quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giải quyết các khiếu nại và mối quan hệ giữa các cơ quan với nhau trong quá trình giải quyết các khiếu nại hành chính với mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện. 12 Để hiểu rõ hơn vấn đề giải quyết khiếu nại nói chung, giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng chúng ta cần tìm hiểu quá trình hình thành cơ chế giải quyết khiếu nại ở nước ta qua một số giai đoạn lịch sử cụ thể. 1.1.2. Sơ lược lịch sử về giải quyết khiếu nại ở nước ta qua các thời kỳ a. Thời kỳ phong kiến Các triều đại phong kiến đã có nhiều biện pháp để phát huy sức dân, dựa vào sức dân đảm bảo cho sự bền vững của triều đại. Sử cũ còn ghi. Vua Lý Thái Tông (1028-1054) thường tổ chức các chuyến đi kinh lý về các vùng quê để gần dân và xem xét việc dân. Một số triều đại khác đã tạo điều kiện thuận lợi để dân có thể dễ dàng bày tỏ ý nguyện với triều đình. Chúa Trịnh Doanh năm 1747 cũng đặt chuông mõ ở cửa Phủ Đường để người tài tự tiến cử và người bị ức hiếp khiếu nại [1, tr. 23]. Dưới thời vua Lý Thái Tông đã đặt lầu chuông để ai có việc kiện tung, oan uổng thì đánh trống kêu oan. Vua Lý Anh Tông (1137-1175), ra lệnh đặt một cái hòm ở giữa sân để ai muốn trình bày việc gi thì bỏ thư vào hòm ấy [7, tr. 1]. Nhà Lý còn phong các chức gián nghị đại phu với tư cách là những viên quan có thẩm quyền can gián nhà vua khi vua mắc sai lầm. Thời nhà Trần đặt ra ngự sử đài – cơ quan thanh tra chuyên trách có nhiệm vụ: “ Đàn hạch các quan, nói bàn về chính sự hiện thời, phàm các quan làm trái phép, chính sự hiện thời có thiếu sót đều được xem xét hoặc trình bày, cũng là xét bàn về thành tích của các nha môn, đề lĩnh, phủ doãn, trần thủ, hữu thủ, thừa ty và xét hỏi các vụ kiện về người quyền quý ở kinh ức hiếp, về người cai quản hà lạm” Một số triều đại phong kiến còn ban hành luật lệ và nhiều văn bản quy định việc gửi đơn của thần dân và trách nhiệm của các quan trong việc xem xét các khiếu tố đó, quy định việc khiếu nại của dân và trách nhiệm của các quan trong việc giải quyết khiếu nại như: Bộ luật Hình thư thời Lý (1042); Bộ Quốc triều hình luật đời Trần (1341); Bộ luật Hồng Đức thời Lê (1483). 13 b. Giai đoạn từ năm 1945 đến trước năm 1998 Ngay sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (02/09/1945) đến nay công tác tiếp nhận và giải quyết thắc mắc, khiếu kiện của nhân dân về những việc làm sai trái của chính quyền các cấp và những viên chức trong bộ máy Nhà nước được Nhà nước rất quan tâm. Quan điểm này được thể hiện qua câu nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Đồng bào có oan ức, có thắc mắc mới khiếu nại, ta phải giải quyết nhanh, tốt các khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ giữa quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được củng cố tốt hơn” [11, tr. 81-82]. Với quan điểm trên nên ngay sau khi thành lập nước, ngày 23 tháng 11 năm 1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt với nhiều nhiệm vụ quan trọng, trong đó có nhiệm vụ tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của người dân đối với các cơ quan của Chính phủ và nhân viên các cơ quan này. Sau thời kỳ Ban thanh tra đặc biệt, ngày 28 tháng 12 năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 138/B-SL thành lập Ban thanh tra Chính phủ và một trong 3 nhiệm vụ của Ban thanh tra là: “Thanh tra sự khiếu nại của nhân dân”. Người coi thanh tra vừa là “Tai mắt ở trên”, “vừa là bạn của dưới”, nên không chỉ kiểm tra, kiểm soát mà còn giúp đỡ các cấp “làm đúng với chỉ thị, nghị quyết của trên đưa xuống”, thu nhận giải quyết tốt các đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân: “Đến với nhân dân việc kêu nài, có lúc không kêu nài đi nữa, cán bộ thanh tra cũng đi thăm dò ý kiến của nhân dân”. Những quy định này nói lên sự quan tâm của Hồ Chủ tịch và Chính phủ đối với việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân. Ngoài ra, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra một cơ chế đảm bảo việc khiếu nại của nhân dân được xe xét, giải quyết kịp thời, có hiệu quả. Trong thông tư số 203NV/VP ngày 25/05/1946 của Bộ trưởng Bộ 14 Nội vụ (ngày nay là một số Bộ như Thanh tra Chính phủ, Bộ Công an, Bộ tài chính, Văn phòng chính phủ, Bộ tư pháp,…) nói rõ: “Chính phủ và các cơ quan của chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khúc trong dân gian”. Thông tư hướng dẫn cho nhân dân thủ tục gửi đơn, quy định thẩm quyền của các cơ quan. Thời hạn giải quyết khiếu nại. Thông tư số 436/TTg ngày 13/09/1958 của Thủ tướng Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan thẩm quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố giác (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân. Việc nghiên cứu và giải quyết thư khiếu tố của nhân dân còn có tác dụng giúp chính quyền nắm tình hình chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, kịp thời uốn nắn những lệch lạc, sai lầm của cán bộ và nhân viên cơ quan Nhà nước, và bổ sung chủ trương, chính sách…” Ngày 01 tháng 01 năm 1960 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh công bố Hiến pháp mới của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (Hiến pháp 1959). So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 đã dành riêng một điều quy định về quyền khiếu nại của công dân và trách nhiệm của cơ quan Nhà nước phải xem xét giải quyết kịp thời, nhanh chóng bảo vệ quyền hợp pháp của công dân. Hiến pháp năm 1959 của Nhà nước ta ghi nhận: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với vất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước có quyền được bồi thường” [12]. Tiếp đó Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản nhằm cụ thể hóa Hiến pháp đảm bảo cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại của mình; đồng thời quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại của nhân dân. 15 Nghị quyết số 164/CP ngày 31 tháng 8 năm 1970 của Hội đồng Chính phủ quy định về tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước. Nghị định số 165/CP ngày 31 tháng 08 năm 1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ. Thông tư số 60/UBTTr ngày 22 tháng 05 năm 1971 của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết khiếu nại của công dân. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng Cộng sản Việt Nam đã vạch ra đường lối, chính sách để xây dựng Nhà nước Việt Nam hòa bình, độc lập, thống nhất đi lên chủ nghĩa xã hội. Chúng ta cần có Hiến pháp mới nhằm xác định thắng lợi vĩ đại của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước và cụ thể hóa đường lối của Đảng phục vụ sự nghiệp cách mạng xã hội chủ nghĩa trong cả nước. So với Hiến pháp năm 1959 thì Hiến pháp năm 1980 quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được quy định cụ thể, chi tiết hơn. Điều 73, Hiến pháp 1980 ghi nhận: “Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó. Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo” [13]. 16 Cụ thể hoá Hiến pháp 1980 và nhằm đáp ứng được yêu cầu giải quyết khiếu nại, ngày 27 tháng 11 năm 1981 Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh quy định về việc xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Tiếp đó Chính phủ ban hành nhiều văn bản hướng dẫn, chỉ đạo việc xét giải quyết các khiếu nại của công dân như: Nghị định số 58/HĐBT ngày 29 tháng 3 năm 1982 của Hội đồng Bọ trưởng hướng dẫn việc thi hành Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Thông tư số 02/TTr ngày 4 tháng 5 năm 1983 của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn việc thi hành Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng. Chỉ thị số 176/CT ngày 3 tháng 7 năm 1989 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc kiểm điểm việc thực hiện Pháp lệnh quy định xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Tuy nhiên. Qua gần mười năm thực hiện Pháp lệnh quy định xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đã bộc lộ những mặt hạn chế như: - Chưa quy định những nguyên tắc pháp lý của việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại. - Phạm vi điều chỉnh quá rộng dẫn đến việc khiếu nại tràn lan, vượt cấp, không đúng thẩm quyền. Vì vậy, ngày 02 tháng 05 năm 1991 Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân được Hội đồng Nhà nước ban hành để thay thế Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981. Đây là một bước tiến mới trong việc hoàn thiện cơ chế về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. c. Từ năm 1998 đến nay Sau hơn năm năm thực thi Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân tỏ 17