Tài liệu Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ NGỌC TÚ GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI CñA TßA ¸N NH¢N D¢N QUA THùC TIÔN HUYÖN HO»NG HãA, THANH HãA LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ NGỌC TÚ GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI CñA TßA ¸N NH¢N D¢N QUA THùC TIÔN HUYÖN HO»NG HãA, THANH HãA Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lê Thị Ngọc Tú MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM ............. 9 1.1. Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án nói chung, khiếu kiện hành chính trong quản lý đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng là một tất yếu ...................................................... 9 1.2. Khái quát quá trình phát triển pháp luật về tố tụng hành chính Việt Nam .......................................................................................... 13 1.3. Khái niệm liên quan đến vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân ở Việt Nam ...................... 19 1.3.1. Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai .......... 19 1.3.2. Khái niệm vụ án hành chính và vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai ............................................................................................... 26 1.4. Nội dung về vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính liên quan đến đất đai tại tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng ................................................................................. 36 1.4.1. Đặc điểm của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai .............. 36 1.4.2. Quy định của luật tố tụng trong giải quyết vụ án hành chính về quản lý đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng........................................................................... 38 Kết luận chương 1 ........................................................................................ 46 Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở TÒA ÁN NHÂN DÂN - QUA THỰC TIỄN TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN HUYỆN HOẰNG HÓA ........................................................................................48 2.1. Thực trạng khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai ở tòa án nhân dân ........................................................................................... 48 2.1.1. Tình hình khiếu kiện hành chính về đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tại Tòa án cấp huyện nói riêng......................................... 48 2.1.2. Nguyên nhân phát sinh các khiếu kiện hành chính về đất đai ............ 50 2.1.3. Thực trạng giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai tại Tòa án cấp huyện ....................................................... 53 2.2. Thực tiễn giải quyết vụ án hành chính tại tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa ....................................................................................... 77 2.2.1. Giới thiệu chung ............................................................................... 77 2.2.2. Tình hình giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án Hoằng Hóa và tồn tại hạn chế ............................................... 78 Kết luận chương 2 ........................................................................................ 91 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN .................................................................................... 93 3.1. Những vướng mắc tồn tại trong giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai .......................................................................................... 93 3.2. Nguyên nhân .................................................................................... 98 3.3. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật trong giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai tại toà án nhân dân nói chung, tại toà án nhân dân cấp huyện nói riêng ........................................................... 99 Kết luận chương 3 ...................................................................................... 103 KẾT LUẬN ............................................................................................... 104 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................. 106 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CNQSD: Chứng nhận quyền sử dụng. KNTC: Khiếu nại tố cáo ND: Nhân dân PT-TH: Phát thanh - truyền hình QSD: Quyền sử dụng TAND: Tòa án nhân dân TANDTC: Tòa án nhân dân tối cao TP: Thành phố TTGQVAHC: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính UBND: Ủy ban nhân dân XHCN: Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Hiện nay tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai đang có xu hướng gia tăng cả về số lượng, tính chất phức tạp và phản ứng bức xúc của người dân. Tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có những đặc điểm cơ bản: Thứ nhất là về chủ thể của các tranh chấp hành chính nói chung, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng là chủ thể của quá trình quản lý, sử dụng đất và luôn có sự bất bình đẳng về ý chí, tức một bên chủ thể luôn là cơ quan hành chính nhà nước, và một bên còn lại là các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình. Từ đặc điểm này dẫn đến việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn là một vấn đề khá phức tạp ở nhiều phương diện, khía cạnh. Vì thế đặt ra vấn đề làm sao giải quyết loại khiếu kiện này để bảo đảm tính khách quan, chính xác, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của một bên chủ thể vốn luôn được cho là ở vào vị thế yếu hơn so với bên là cơ quan nhà nước. Hai là, đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có liên quan đến quyền quản lý, sử dụng và những lợi ích khác phát sinh từ quá trình khai thác, sử dụng đất, những hệ quả về mặt kinh tế như đền bù, bồi thường thiệt hại liên quan đến đất đai… Hay nói cách khác, các quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng của loại tranh chấp này đều liên quan đến một loại tài sản đặc biệt, ảnh hưởng đến đời sống sinh hoạt, sản xuất hàng ngày của người dân và thường có giá trị lớn hoặc rất lớn. Đây chính là một trong những đặc điểm khiến cho những tranh chấp hành chính về đất đai thường phức tạp, gay gắt hơn các dạng tranh chấp hành chính khác. 1 Ba là, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn gắn liền với quá trình quản lý và sử dụng đất cho nên khi tranh chấp xảy ra sẽ gây ảnh hưởng xấu đến nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội. Trước tiên, nó tác động lớn đến tâm lý, tinh thần của không chỉ đối với người trực tiếp tham gia vào tranh chấp mà còn có thể gây nên tình trạng căng thẳng, mất đoàn kết, mất ổn định trật tự xã hội, làm ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật nhà nước. Do đó khi giải quyết các loại tranh chấp hành chính này cần phải đặc biệt thận trọng, để ngoài việc đảm bảo quyền, lợi ích của người dân, của Nhà nước còn phải góp phần ổn định lòng người, ổn định trật tự an ninh, xã hội củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước. Việc khởi kiện tranh chấp hành chính ra Tòa án nhân dân để được giải quyết bắt đầu chính thức được pháp luật ghi nhận tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Theo pháp lệnh này, có 08 loại tranh chấp (khiếu kiện) được giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính và một trong tám loại tranh chấp đó là về đất đai. Qua những lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh năm 1998, 2006 và cho đến nay khi ban hành Luật tố tụng hành chính năm 2010, thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong lĩnh vực này liên tục được bổ sung, mở rộng, trong đó, tranh chấp hành chính về đất đai vẫn tiếp tục được quy định là một trong các loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Đặt ra việc nghiên cứu về vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân là một đề tài khá mới mẻ, có đối tượng và phạm vi nghiên cứu rộng. Vì vậy trong phạm vi của luận văn, tác giả chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu chủ yếu việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện, đồng thời lấy ví dụ thực tiễn tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa. 2 Trên địa bàn huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa trong những năm gần đây, do thực hiện nhiều chính sách phát triển kinh tế, xã hội nên đã phát triển nhiều dự án. Theo đó phát sinh vấn đề về thu hồi đất, di dời, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, cấp đất tái định cư…, đồng thời đẩy mạnh công tác cấp giấy chứng nhận QSD đất cho những hộ dân đủ điều kiện. Vì vậy cũng nảy sinh các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên người cho rằng mình bị vi phạm về quyền lợi thường chọn con đường giải quyết là khiếu nại lên cơ quan quản lý mà ít khi chọn giải quyết bằng con đường tố tụng tại Tòa án. Trong những năm qua, số vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai được thụ lý và giải quyết tại Tòa án nhân dân cấp huyện nói chung, tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa nói riêng còn chưa nhiều, hiệu quả xét xử còn hạn chế, giải quyết của Tòa án chưa thực sự tạo lập được uy tín cao trong xã hội. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên có thể có nhiều, từ những bất cập của chính sách, pháp luật về đất đai; sai sót, vi phạm trong việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính; cho đến sự thiếu hiểu biết và thiếu ý thức pháp luật của người dân và có lẽ còn có cả những bất cập hạn chế của mô hình tổng thể giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai. Tình trạng trên đặt ra vấn đề: giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án ND, cụ thể là TAND cấp huyện cần phải đáp ứng những yêu cầu gì? Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai hiện nay có phù hợp? Nếu có điểm không phù hợp thì nguyên nhân và giải pháp như thế nào? Vì vậy tác giả đã chọn đề tài nghiên cứu là “Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh đất đai của Tòa án nhân dân, qua thực tiễn huyện Hoằng Hóa, Thanh Hóa”, nhưng tập trung đi sâu nghiên cứu về vấn đề giải quyết khiếu 3 kiện hành chính về đất đai của Tòa án nhân dân cấp huyện. Qua nghiên cứu thấy được những mặt đã đạt được cũng như nhìn nhận khó khăn, tồn tại của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án cấp huyện để đưa ra giải pháp chung, góp phần hoàn thiện hơn nữa việc giải quyết các khiếu kiện hành chính nhất là trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn huyện Hoằng Hóa. Khi thực hiện nghiên cứu đề tài này nên đáp ứng được các nội dung cơ bản sau: Phân tích đánh giá thực trạng giải quyết vụ án Hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, Tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng; Thứ hai, thực trạng giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa; những mặt đã đạt được và những vấn đề còn tồn tại; Thứ ba, đề xuất quan điểm giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án giải pháp có thể khắc phục những tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa án. 2. Mục tiêu nghiên cứu Đặt ra vấn đề và thực hiện việc nghiên cứu đề tài nhằm đóng góp lý luận về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung; đồng thời đưa ra phân tích đánh giá thực trạng các quy định và thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại cơ quan tố tụng cấp huyện. Trên cơ sở đó có những nhìn nhận mang tính khái quát về những gì đã làm được và những gì còn hạn chế, tìm ra nguyên nhân của những hạn chế để đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính, phần nào góp phần hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết tranh tranh chấp hành chính nói chung, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng. 3. Tình hình nghiên cứu của đề tài Quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài dựa trước hết dựa trên các quy 4 định pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu kiện hành chính, phân tích đánh giá các quy định trên phương diện lý luận; đồng thời cần dưa trên các giáo trình về tố tụng hành chính cũng là một cách nhìn nhận khá đầy đủ là logic; bên cạnh đó tham khảo các bài viết của nhiều tác giả. Từ đó nghiên cứu chắt lọc những thông tin cần quan tâm để đưa ra được những phát kiến riêng cho đề tài nghiên cứu của mình. Qua tìm hiểu, mặc dù xung quanh vấn đề về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai đã có khá nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau trên cơ sở khoa học pháp lý cũng như thực tiễn áp dụng luật tố tụng hành chính, nhưng việc nghiên cứu một cách có hệ thống dưới hình thức luận văn thạc sĩ thì đề tài này đang là một vấn đề khá mới mẻ. Vì vậy đặt ra khá nhiều khó khăn trong việc thu thập nguồn tài liệu, đặc biệt là tài liệu nghiên cứu ngoài nước. Có một số luận án Tiến sĩ đã nghiên cứu các đề tài như: Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thanh Bình với đề tài: “Thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”; Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng với đề tài: “Thẩm quyền xét xử hành chính của của Tòa án nhân dân”; Một số bài viết như: “Tòa hành chính ngại giải quyết khiếu nại hành chính” của Luật sư Trần Vũ Hải trên trang Luatsuhanoi.com; Bài viết “Những vướng mắc khi áp dụng luật tố tụng hành chính và luật khiếu nại” của tác giả Vũ Thắng - Tòa phúc thẩm Đà Nẵng trên báo điện tử Tòa án nhân dân tối cao; Bài viết “Luật tố tụng hành chính đã có vướng mắc” của tác giả Quang Nhuần trên trang thông tin điện tử đài PT- TH tỉnh Sóc Trăng; Bài viết “Một số vấn đề về trình tự, thủ tục và kỹ năng xét xử vụ án hành chính tại phiên tòa sơ thẩm” của tác giả Phạm Công Hùng - Thẩm phán TANDTC đăng trên tạp chí Tòa án nhân dân số 02 tháng 01/2013. Tuy nhiên tất cả các công trình nghiên cứu và các bài viết này mới 5 chỉ dừng ở một góc độ, một khía cạnh nào đó chứ chưa thực sự trọng tâm vào nội dung đề tài luận văn đang mà tác giả đang nghiên cứu. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Việc nghiên cứu được xác định tập trung vào vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay. Qua đó đề xuất vấn đề cải cách tư pháp; quan điểm giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết của Tòa án đối với loại án này. Từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cáo hiệu quả của giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện nói chung, tại TAND huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa nói riêng. Phạm vi nghiên cứu của đề tài là lĩnh vực giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện, qua thực tiễn tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa. Được thể hiện ở phương diện pháp luật và thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện từ thời điểm có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh tranh chấp này cho đến nay và nhất là trong giai đoạn đẩy mạnh thực hiện cải cách tư pháp, từng bước xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài được thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu sử dụng các phương pháp như: phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp logic, phương pháp thống kê, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn dịch… để 6 tổng hợp các tri thức của khoa học luật tố tụng hành chính và luận chứng các vấn đề cần nghiên cứu. 6. Tính mới của đề tài Mặc dù việc nghiên cứu về giải quyết tranh chấp về đất đai đã được khá nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu thực hiện, nhưng chỉ xem xét và giới hạn ở những khía cạnh nhất định, vẫn chưa được nghiên cứu toàn diện và cụ thể về vấn đề Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại cơ quan tố tụng địa phương, nên đây là một đề tài khá mới mẻ. Vì vậy đó cũng là một thách thức đối với người nghiên cứu. Tuy nhiên, bằng lượng kiến thức bản thân, qua các tài liệu tham khảo, để đưa ra được những giải pháp hữu ích để có thể được tham khảo trong quá trình giải quyết khiếu kiện Hành chính trong lĩnh vực đất đai về sau. Đồng thời khẳng định giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường Tòa án là phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp và phù hợp với xu thế thời đại. 7. Ý nghĩa của đề tài Hiện nay, những quy định của pháp luật giải quyết khiếu kiện Hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, Tòa án cấp huyện nói riêng vẫn còn thiếu sự hệ thống, toàn diện, cần thiết sự tập trung trong một văn bản cụ thể. Đề tài là một công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và tương đối toàn diện ở góc độ lý luận và thực tiễn về vấn đề giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ có nhiều đóng góp về mặt khoa học. Do đó, việc nghiên cứu đề tài sẽ có những đóng góp nhất định cho những những nhà làm luật trong công tác hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính. Các luận cứ và kiến nghị của đề tài có độ tin cậy và giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập, đồng thời giúp ích phần 7 nào cho cán bộ làm công tác thực tiễn trong việc tìm hiểu và áp dụng các quy định của pháp luật về giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai. 8. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, đề tài được kết cấu gồm 3 chương, cụ thể: Chương 1: Một số vấn đề lý luận chung về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đại của Tòa án nhân dân ở Việt Nam. Chương 2. Thực trạng giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng. Qua thực tiễn tại Tòa án huyện Hoằng Hóa. Chương 3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của Tòa án nhân dân. 8 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM 1.1. Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án nói chung, khiếu kiện hành chính trong quản lý đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng là một tất yếu Con người và quyền con người là những giá trị cao quý nhất, là mục tiêu của các cuộc cách mạng và những tư tưởng tiến bộ vì con người. Các tư tưởng về quyền con người và bảo vệ quyền con người được hình thành từ rất sớm trong lịch sử phát triển của loài người. Mọi nhà nước và pháp luật đều mong muốn xây dựng một xã hội công bằng, bình đẳng, tự do, dân chủ và tất cả vì các quyền lợi chính đáng của con người trong xã hội ấy. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân luôn giữ một vị trí quan trọng trong chế định quyền lợi cơ bản của công dân. Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân chính là để đảm bảo cho công dân thực hiện trọn vẹn quyền và nghĩa vụ của mình trong đời sống xã hội. Đây chính là sự phản ánh một cách khách quan và hiện thực về một nền dân chủ, hay nói cách khác đây chính là thước đo giá trị nền dân chủ của một nhà nước. Việc người dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo trong đời sống chính trị là một trong biểu hiện cụ thể của dân chủ trực tiếp, thông qua đó để trực tiếp giám sát và tham gia vào hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước. Thông qua quyền khiếu nại tố cáo, công dân có thể bảo vệ những quyền và lợi ích hợp pháp của mình khỏi bị xâm hại với các hành vi quản lý trái pháp luật của nhà nước. Đây là một quyền rất quan trọng, là phương tiện đấu tranh đảm bảo cho các quyền khác của công dân được thực hiện. Chính việc ghi nhận về mặt pháp lý, quyền khiếu nại tố 9 cáo của công dân mới được đảm bảo hiện thực hóa trong cuộc sống và đó là một trong những nội dung quan trọng của quá trình xây dựng nền dân chủ xã hội nói chung và dân chủ xã hội chủ nghĩa nói riêng. Tuy nhiên trên thực tế, việc giải quyết các khiếu nại chỉ bằng con đường hành chính, tức chỉ bởi các cơ quan hành chính, người đã đưa ra các quyết định hành chính và có hành vi hành chính bị khiếu nại, chưa thực sự đảm bảo tính khách quan, cần thiết phải có một thiết chế chuyên biệt để song song giải quyết các tranh chấp hành chính và để cho chính chủ thể khiếu nại có quyền lựa chọn việc giải quyết tranh chấp của mình bằng con đường hành chính hay bằng thiết chế này. Nhận thấy định chế Tòa án là một cơ cấu đặc biệt trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Đó vừa là cơ quan được hưởng quy chế phân quyền, vừa có tính độc lập tương đối so với cơ quan hành pháp. Tính độc lập xuất phát từ nhu cầu thực hiện chức năng xét xử trong Nhà nước pháp quyền. Tùy thuộc vào niềm tin của người dân vào hệ thống tư pháp, định chế Tòa án cung cấp cho xã hội một phương pháp xác định sự thật và sự công bằng trong các hành động của nhà nước. Chỉ có Tòa án mới có quyền chính thức phán quyết sự hợp pháp của những hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng quản lý, nhất là quản lý nhà nước về đất đai. Việc quyết định cho tư pháp có quyền xét xử lại hành vi, quyết định của chính bộ phận các cơ quan nhà nước là bước tiến vượt bậc dân chủ và văn minh nhân loại. Đây cũng là một tất yếu khách quan của một nhà nước phát triển. Tòa án giải quyết tranh chấp hành chính giữa cá nhân, tổ chức với người có thẩm quyền, cơ quan nhà nước được gọi là tư pháp hành chính. Đó là loại thủ tục phức tạp nhưng có khả năng bảo đảm pháp chế, bảo đảm dân chủ cao hơn so với các hình thức khác. Điều này cũng được coi là một trong những đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền. Theo đó các thủ tục pháp lý được đề ra buộc Tòa án khi giải quyết tranh chấp hành chính phải tuân theo nhằm khắc phục hạn chế của hoạt động giải quyết 10 khiếu nại theo cấp hành chính, mà việc giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính là một hoạt động mang tính chất của một hoạt động quản lý, trong đó chứa đựng tính bất bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại trong quá trình giải quyết vụ việc, thể hiện sự áp đặt đơn phương một chiều ngày trong các quyết định giải quyết khiếu nại. Khi giải quyết các tranh chấp hành chính, Tòa án tuân theo một trình tự tố tụng mà pháp luật đã đặt ra. Qua đó bảo đảm sự cân bằng và bình đẳng giữa người khiếu kiện và người bị kiện trong quá trình giải quyết vụ kiện, đảm bảo cho các bên có thể đưa ra những chứng cứ, lý lẽ để chứng minh cho tính đúng đắn của ý kiến, yêu cầu của mình và phản bác lại ý kiến của bên kia. Tòa án tuân thủ đúng trình tự tố tụng và đưa ra quyết định, bản án đúng đắn và mang tính thuyết phục. Như vậy có thể nói giải quyết khiếu nại hành chính theo con đường Tòa án là cách thức bảo vệ pháp chế ở mức độ cao nhất, có khả năng bảo vệ quyền cao nhất quyền của cá nhân, tổ chức. Sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, chính phủ mới đặc biệt quan tâm đến việc giải quyết khiếu nại của người dân mà không thừa nhận việc khiếu kiện hành chính. Việc giải quyết tranh chấp hành chính phát sinh giữa công quyền và công dân chỉ theo con đường khiếu nại hành chính, thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền và hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước tiền thân là ủy ban thanh tra đặc biệt. Kế từ ngày 01/7/1996, Tòa hành chính được thành lập đã đánh dấu bước phát triển mới của nền pháp lý Việt Nam. Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính được thực hiện bởi hai cơ chế là hành chính và tư pháp. Người dân có quyền lựa chọn việc giải quyết khiếu nại hành chính theo cơ chế hành chính hoặc theo con đường tố tụng tại Tòa án sau khi được giải quyết khiếu nại lần 1 hoặc lần 2, nếu họ không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại đó. Việc giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án vào thời điểm 11 đó tuân theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Sau khi Luật tố tụng hành chính năm 2010 có hiệu lực thi hành, tức là kể từ ngày 01/7/2011, người dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó (mà không cần phải thủ tục tiền tố tụng, trừ một số trường hợp), hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại đó không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết đó. Kể từ ngày 01/7/1996, Tòa án nhân dân ở nước ta chính thức được trao thẩm quyền xét xử hành chính. Để thực hiện thẩm quyền này, Tòa hành chính đã được thành lập ở tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao. Ở cấp huyện, tuy không thành lập tòa hành chính chuyên trách nhưng có thẩm phán được phân công làm nhiệm vụ chuyên trách về xét xử hành chính. Việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân đã đánh dấu việc thiết lập cơ chế tài phán tư pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính ở Việt Nam - loại tranh chấp trước đây chủ yếu chỉ được giải quyết bằng con đường hành chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây là nỗ lực đáng kể của Nhà nước ta trong việc thiết lập các công cụ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, bảo đảm trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước, đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội và quan trọng hơn cả là góp phần vào việc thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Một thực tế không thể phủ nhận được là giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án đã và đang trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở nước ta. Có khá nhiều vụ việc hành chính đã được xét xử tại tòa án, trong đó cá nhân, tổ chức với tư cách là người khởi kiện đã thắng kiện. Đánh giá chung về hoạt động 12 xét xử hành chính của tòa án nhân dân trong gần 20 năm qua, Tòa án nhân dân tối cao đã khẳng định: hoạt động xét xử hành chính ở nước ta đã góp phần vào nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đặc biệt là việc làm cho các cơ quan hành chính nhà nước phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành quyết định hành chính hay thực hiện một hành vi hành chính. Đồng thời, hoạt động này cũng được khẳng định là có vai trò quan trọng trong công cuộc đổi mới đất nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Như vậy thực tiễn nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam từ những năm đầu của thập kỷ 90, thế kỷ XX đã đặt ra vấn đề cần phải có một cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước trong quá trình quản lý, điều hành xã hội, khắc phục những biểu hiện cửa quyền, lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn tránh trách nhiệm. Nội dung này chính là cơ chế kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp, đặc biệt là các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Theo đó Tòa án cấp có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính nói chung, quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong quản lý đất đai nói riêng của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền khi những quyết định, hành vi đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Đây cũng chính là một chủ trương lớn của Đảng ta gắn liền với công cuộc đổi mới cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách hệ thống tư pháp. 1.2. Khái quát quá trình phát triển pháp luật về tố tụng hành chính Việt Nam Ở Việt Nam, ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập thì chính quyền cách mạng đã quan tâm tới công tác giải quyết các khiếu nại tố cáo của nhân dân, trong đó 13 có các khiếu kiện hành chính. Điều này đã được thể hiện trong tinh thần của các bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta là Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959. Ngay từ tháng 11-1945, Ban thanh tra đặc biệt đã được thành lập với hai chức năng cơ bản: thứ nhất là giám sát việc thi hành pháp luật và chính sách của Nhà nước ở các cấp hành chính; thứ hai là giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân [8]. Sắc luật số 04/SLT ban hành năm 1957 về bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp đã trao cho Toà án nhân dân thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri nếu người khiếu kiện không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri (Điều 15). Tuy nhiên trong giai đoạn này, do chịu ảnh hưởng của mô hình hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây nên pháp luật Việt Nam chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền và các khiếu nại này được giải quyết theo thủ tục hành chính chứ không được giải quyết theo con đường tố tụng tại Tòa án. Trong giai đoạn này, hoạt động tài phán hành chính ở Việt Nam có một số đặc điểm sau: Thứ nhất, pháp luật ghi nhận quyền khiếu nại của các công dân, cơ quan, tổ chức đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan công quyền và cán bộ có thẩm quyền phát sinh trong các lĩnh vực khác nhau của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Thứ hai, người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó trong quá trình thực hiện công vụ đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại. Như vậy các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan đó vừa là người bị khiếu nại, vừa là người giải quyết khiếu nại, đây được xem là cơ chế “bộ trưởng – quan tòa”. Từ đó có thể thấy một hạn chế lớn của cơ chế này đó là thiếu một cơ quan 14