Tài liệu đổi mới tổ chức và hoạt động của uỷ ban nhân dân xã trong điều kiện hiện nay ở việt nam

ĐAI H Ọ C Q U Ố C GIA HÀ NỘI K HOA LUẬT *Ỵ9 +ĩt* *T% *1* +ĨA ry* 9T% +1+ NGUYỄN THỊ THU HÀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOAT ĐÔNG CỦA UY BAN NHAN DAN XA TRONG ĐIEƯ KIÊN HIÊN NAY Ở YIÊT NAM • • • • • Chuyên ngành: Lý l u ậ n Nhà nước và p h á p quyền Mã số: 5.0501 LUẬN VĂN T H Ạ C s ĩ KHOA H Ọ C LUẬT N GƯỜI HƯỚNG DẨN K HOA H Ọ C TIẾN Sĩ: PHẠM HỔNG THÁI £JA ! Ị ị c c q u ô c g i a h à n ó i ỉRUNGTAMÍHGHSTÍN/Ì HƯVIÊN ■■V- HÀ NỘI 2001 Lũ ! ểx MỤC LỤC ^ rỊ» ^ PHẦN MỞ ĐẦU Trang 1 CHƯƠNG I UỶ BAN NHÂN DÂN XÃ - THIẾT CHÊ QUYỂN L ự c NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG 1.1. Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền xã ở Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử. Trang 7 1.2. Vị trí, vai trò của u ỷ ban nhân dân xã trong cơ cấu quyền lực nhà nước ở địa phương .Trang 18 1.3. Tổ chức và các hình thức hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã Trang 27 CHƯƠNG II THỰC TRẠNG T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN XÃ 2.1. Những nhân tố khách quan và chủ quan tác động đến hoạt động của u ỷ ban n h â n dân xã...................................................................................Trang 45 2.2. T hực tr ạ n g tổ chức - nhân sự của u ỷ ban n h ân dân x ã...........Trang 57 2.3. Thực trạng hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã........................ Trang 72 CHƯƠNG III NHŨNG KIẾN NGHỊ GÓP PHẦN Đ ổi MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN XÃ 3.1. Sự cần thiết của việc đổi imớỉtổ chức và hoạt động của u ỷ ban nhân dân xã................................................................................................................ Trang 89 3.2. Một sô kiến nghị góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của u ỷ ban n h â n d ân x ã ............................................................................................. Trang 91 KẾT LUẬN.....................................................................................................Trang 103 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHẨN MỞ ĐẦU l.T ính cấp thiết của đề tài Có lẽ chưa có một cộng đồng dân cư nào lại chiếm số đông như làng xã. Nền văn minh nông nghiệp lúa nước và tổ chức xã hội truyền thống từ lâu đã lấy làng xã làm đơn vị quần cư chủ yếu. Cùng với quá trình dựng nước và giữ nước, làng xã Việt Nam có vai trò rất quan trọng trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Đây là nơi cộng đồng dân cư sinh sống, liên kết chặt chẽ với nhau trong quan hệ huyết thống, dòng tộc. Quan hệ này nối từ đời này sang đời khác, từ thế hệ này sang thế hệ khác và cộng đổng làng xã cứ lớn dần lên. Với khoảng 80% dân sinh sống tại cộng đồng nông thôn, cả nước có tới 10447 đơn vị cấp xã, trong đó có 8918 xã chiếm 85% số đơn vị cấp cơ sở, điều đó đã khẳng định được tầm quan trọng của chính quyền xã . Là cấp cuối cùng trong hệ thống hành chính nhà nước, xã là nơi đưa những chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước vào cuộc sống. Chính quyền xã được coi như cánh tay nối dài giữa nhà nước và nhân dân. Nhân dân xem nhà nước có trong sạch, vững mạnh hay không ở ngay chính hoạt động của chính quyền xã, trong đó đặc biệt là hoạt động của u ỷ ban nhân dân xã. Hiện nay, chúng ta đang thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở. Sau 3 năm thực hiện, cũng có thể khẳng định rằng chúng ta có thực hiện được tốt mục tiêu dân chủ ở cơ sở hay không một phần lớn phụ thuộc vào chính quyền xã, mà trong đó vai trò của Ưỷ ban nhân dân xã là rất lớn. Từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đất nước, u ỷ ban nhân dân xã ngày càng được quan tâm và củng cố. Nhiều cán bộ xã đã được đào tạo, bồi dưỡng nhằm nâng cao trình độ chuyên môn, đặc biệt về quản lý hành chính nhà nước. Cơ sở vật chất của chính quyền xã cũng ngày càng được nâng lên. Tuy nhiên, bên cạnh những đóng góp đã đạt được trong thời gian vừa qua, Ưỷ ban nhân dân xã vãn còn bộc lộ nhiều yếu kém nhu' hoạt động kém chất lượng, kém hiệu quả, nghiệp dư, cán bộ xã sáng làm việc xã, chiều làm việc nhà. Trong số 242 xã trên tổng số 285 xã của Thái Bình có diễn biến phức tạp thì có đến 190 chủ tịch xã bị mất chức do sự yếu kém trong quản lý hoặc có những hành vi vi phạm pháp luật như tham ô, ăn hối lộ... Có thể nói những câu chuyện đó là sự bộc lộ rõ nét nhất, đầy đủ nhất thực trạng về mô hình của chính quyền cấp xã kéo dài hàng chục năm đã trở nên xơ cứng trong điều kiện đất nước chuyển sang cơ chế thị trường và hội nhập thế giới. Hơn nữa, khi xem xét vấn đề tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã trên phương diện pháp luật thì nhìn chung vẫn còn nhiều vướng mắc đặt ra. Những "chồng chéo", "lấn sân" nhau trong quản lý còn xảy ra ở cấp này cấp khác. Chức năng, nhiệm vụ giữa Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân hay giữa bộ phận này với bộ phận khác trong Uỷ ban nhân dân còn chưa rõ ràng thì nói gì đến làm tốt, làm hay! Một bộ máy nhà nước chỉ hoạt động có hiệu quả khi có một nền tảng pháp luật ổn định, hợp lý. Trong khi đó, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã và đang tạo ra những biến đổi sâu sắc trên mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội. Các quan hệ kinh tế - xã hội cũng có biến đổi theo. Điều đó cũng đòi hỏi mỗi cơ quan nhà nước cần phải tự nâng cao chất lượng hoạt động của mình, nếu không sẽ khó có thể theo kịp xu thế phát triển chung của thời đại. Uỷ ban nhân dân xã không nằm ngoài "guồng quay" đó. Xây dựng một nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân với một nền hành chính hiện đại, trong sạch, vững mạnh là mục tiêu của chúng ta. Xã là cấp gần dân nhất, do vậy, muốn biết người dân có thực sự được hưởng nền dân chủ hay không thì trước hết phải xem ngay ở hoạt động của chính quyền xã. Nếu chúng ta không đổi mới cấp chính quyền này thì chắc chắn những mục tiêu trên sẽ không thể đạt được.Tất cả những điều đó buộc chúng ta phải có sự nhìn nhận lại vấn đề tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã. 9 Tại đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định một trong những nội dung quan trọng của qúa trình đổi mới là xây dựng một nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hoá, trong đó vấn đề" phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của u ỷ ban nhân dân và bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn" { 41,133} rất được coi trọng. Như vậy, Đảng ta đã rất quan tâm đến vấn đề tổ chức và hoạt động của u ỷ ban nhân dân xã. Nhận thức được tầm quan trọng của chính quyền xã, trong đó có Uỷ ban nhân dân xã, chúng tôi đã lựa chọn đề tài: " Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ưỷ ban nhân dân xã trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, trong đó có chính quyền cấp xã đã được một số công trình nghiên cứu như: Cuốn" Tổ chức chính quyền Nhà nước ở địa phươnạ - Lịch sử và hiện tại" của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung - NXB Đổng Nai 1997; " v ề tổ chức cơ quan chính quyền địa phương tro ni’ Hiến pháp sửa đổi" của PGS.TS. Bùi Xuân Đức - Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1-1992; Báo cáo kỷ yếu hội thảo khoa học: " Nội dung và phương thức hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước " đề tài KX.05 - 08 do GS.Đoàn Trọng Truyến chủ nhiệm đề tài - Hà nội 1993; Chuyên đê 10 năm cải cách thể chế hành chính - Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp ; Nguyễn Duy Gia - Cải cách nền hành chính quốc gia ở nước ta - NXB Chính trị quốc gia 1995" ; 3 " Vài nét về hành chính Việt Nam từ Cách mạnạ tháno 8 đến nay" - TS.Đinh Văn Mậu, TS.Phạm Hồng Thái 'T ạp chí Quản lý nhà nước năm 1996; Cuốn " Cải cách hành chính địa phương - ¡ý luận và thực tiễn" do TS.Tô Tử Hạ, TS.Nguyễn Hữu Tri, TS. Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên năm 1998.Đề tài "Bộ máy chính quyên địa phương và những kiến nghị đổi mới" mã số KX - 0508 của tác giả Trần Hữu Thắng. Ngoài ra còn có rất nhiều những bài báo đăng trên các báo và tạp chí chuyên ngành. Tuy nhiên, các công trình đều đề cập đến vấn đề trên diện rộng, mà chưa có những công trình khảo sát chuyên sâu về thiết chế Ưỷ ban nhân dân xã. Hơn nữa, từ khi Quy chế dân chủ ở cơ sở được thực hiện ở xã, vị trí của chính quyển xã và của nhân dân đã có những bước thay đổi nhất định, tình hình thực tiễn cũng đã có những biến chuyển mới: Vì vậy, việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã ở nước ta hiện nay như là sự kế thừa, phát huy những kết quả nghiên cứu trước đó trong môi trường, điều kiện mới. Do đó, trong khi nghiên cứu, chúng tôi sẽ chú trọng tham khảo, kế thừa có chọn lọc kết quả của những công trình nghiên cứu, những bài viết của các tác giả nói trên. 3. M ục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận vãn Mục đích của luận văn nhằm nghiên cứu một cách có hệ thống và sâu sắc tổ chức và hoạt động của u ỷ ban nhân dân xã, thấy được những bất cập trong pháp luật và thực tiễn hoạt động của nó, từ đó đưa ra được những phương hướng cơ bản nhằm hoàn thiện từng bước tổ chức và hoạt động của u ỷ ban nhân dân xã nói riêng và của chính quyền địa phương nói chung. Thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của luận văn là: - Phân tích khái quát những vấn đề lý luận cơ bản về Ư ỷ ban nhân dân xã, trong đó có việc nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của thiết 4 chế này qua các thời kỳ lịch sử ở Việt Nam, vị trí, vai trò, tổ chức vàhoạt động của Uỷ ban nhân dân xã theo pháp luật hiện hành. - Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban đó khẳng định sự cần thiết khách quan cần tiếp tục đổi mới nhân dân xã, từ tổ chức vàhoạt động của thiết chế này. - Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn nêu ra một số kiến nghị bước đầu nhằm từng bước hoàn thiện tổ chức và hoạt động của u ỷ ban nhân dân xã. 4. Giới hạn của luận văn Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là một nội dung rộng, phong phú, vì vậy, trong phạm vi một luận văn cao học không thể giải quyết được tất cả các khía cạnh của vấn đề. Do đó, luận văn hướng trọng tâm vào đánh giá thực trạng tổ chức, chất lượng hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã mà không đề cập đến u ỷ ban nhân dân phường, thị trấn. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử cùng các quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam. Bôn cạnh đó, đề tài có sử dụng các phương pháp cụ thể như so sánh, đánh giá, phân tích, tổng hợp, điều tra xã hội học, khảo sát thực tế... 6. Ý nghĩa của iuận văn Với thành công của luận văn, chúng tôi hy vọng rằng luận văn sẽ góp phần làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động của u ỷ ban nhân dân xã. Trên cơ sở phân tích thực trạng và khẳng định sự cần thiết khách quan cần phải đổi mới Uỷ ban nhân dân xã, luận văn nêu ra một số kiến nghị góp phần từng bước hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền xã nói riêng và chính quyền địa phương nói chung. 5 Với những kết quả đạt được, luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho những người làm công tác quản lý, những người làm công tác nghiên cứu và học tập trong hệ thống các cơ quan nhà nước và các trường đào tạo. 7. Kết cấu của luận vãn Luận văn gồm phần mở đầu, ba chương và kết luận. 6 CHƯƠNG I: UỶ BAN NHÂN DÂN XÃ - THIẾT CHÊ QUYỂN Lực NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG 1.1. Quá trình hình thành và phát triển của chính quyển xã ở Vỉẽt Nam qua các thời kỳ lịch sử Sự đi lên của nông thôn Việt Nam luôn gắn liền với những bước phát triển của chính quyền làng,xã. Có thể nói, hệ thống chính quyền này đã góp một phần không nhỏ trong việc gìn giữ, phát huy những truyền thống tốt đẹp của dân tộc. Ngay từ dưới thời kỳ phong kiến, chính quyền xã đã khẳng định được vai trò của mình. Vì vậy, khi nghiên cứu, chúng ta không thể bỏ qua việc tìm hiểu quá trình hình thành và phát triển của chính quyền xã trong suốt chiều dài lịch sử của đất nước. 1.1.1. Trước năm 1945 * Chính quyền xã thời kỳ phonq kiến Lịch sử mấy nghìn năm dựng nước và giữ nước của dân tộc gắn rất chật với lịch sử phát triển của chính quyền xã. Đinh, Lý, Trần, Lê với các triều đại khác nhau luôn coi xã là cấp chính quyền vô cùng quan trọng, vì vậy đã dành cho nó một chế độ tự trị - một chế độ đặc biệt được áp dụng ở nước ta. Với chế độ này, làng, xã Việt nam được hưởng một nền tự trị rộng rãi. Quyền cai trị trong xã thuộc về các đại biểu do nhân dân xã tự lựa chọn hoặc ngẫu nhiên được công nhận theo tiêu chuẩn đã được quy định trong Hương ước của làng, xã. Các xã cũng đều có những tài sản riêng như ruộng, đất và động sản. Nhà vua và triều đình về nguyên tắc không được can thiệp vào công việc của làng, xã. Khi nhà Đinh trị vì đất nước, Đinh Tiên Hoàng đã chia nước ta thành 10 đạo. Từ năm 986 đến năm 1009, nhà Tiền Lê lúc đầu vẫn giữ nguyên các đạo như nhà Đinh, nhưng sau đó đã đổi thành lộ, dưới lộ là phủ, châu, hương và xã. Đến năm 1010, Lý Công u ẩ n lên ngôi vua, ban hành "Chiếu dời đô" về 7 Thăng Long và đã chia nước ra làm 24 lộ, dưới lộ là phủ, huyện, hương, giáp, thôn. Đời nhà Trán từ năm 1226 đến năm 1400, nước ta được chia thành 12 lộ, dưới lộ là phủ, châu, huyện và xã. Năm 1428, sau khi cuộc kháng chiến chống quân xâm lược nhà Minh thắng lợi, Lê Lợi lên ngôi vua và chia nước thành 5 đạo: Đông, Tây, Nam,Bắc và Hải Tây, dưới đạo là lộ, phủ, châu và xã.Ông còn chia xã ra làm ba loại: đại xã, trung xã và tiểu xã. Năm 1466, vua Lê Thánh Tông cho thay xã quan bằng xã trưởng do toàn thể dân đinh trong xã bầu ra, lần đầu tiên chế độ dân cử đã được thực hiện. Xã trên 500 hộ có 5 xã trưởng, trên 300 hộ có 4 xã trưởng, trên 100 hộ có 2 xã trưởng. Các xã trưởng không được xếp vào đẳng cấp quan lại, công việc điều hành trong xã cũng không bị lệ thuộc vào cấp trên. Thời kỳ nhà Mạc, hệ thống chính quyền nhà nước theo đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta không mấy thay đổi. Sau khi đánh bại quân Thanh, người anh hùng áo vải Nguyễn Huệ đã lên ngôi Hoàng đế lấy hiệu là Quang Trung. Hệ thống hành chính lãnh thổ nước ta lúc này được chia thành trấn, phủ, huyện, tổng xã. Vua Quang Trung vừa có hoài bão lớn muốn mở rộng để củng cố giang sơn, vừa có ý muốn ngăn ngừa việc ẩn lậu thuế đinh nên đã cho chỉnh đốn lại hành chính xã. Xã được xem là đơn vị hành chính căn bản, nhiều xã họp lại thành tổng. Đến năm 1802, sau khi diệt nhà Tây Sơn, Nguyễn Ánh lên ngôi vua lấy hiệu là Gia Long, ông chia nước ta thành bắc, trung, nam, dưới có doanh ( trấn), phủ huyện (hoặc châu), tổng, xã.Thời Minh Mạng trị vị, cả nước chia thành 29 tỉnh, dưới tỉnh là huyện ( châu), tổng, xã. Chức danh lý trưởng thay thế cho chức danh xã trưởng. Xã trưởng chi ụ trách nhiệm quản lý xã, bên cạnh đó còn có Hội đồng kỳ mục ( có nơi còn gọi là Hội đồng kỳ hào, Hội đồng xã, Hội đồng làng) nhằm giải quyết các công việc của xã. Hội đồng kỳ mục là một tập thể không hạn 8 định về mặt số lượng bao gồm các thân hào có tiếng trong xã đã từng đỗ đạt (tú tài, củ' nhân, tiến sĩ), đang làm quan hoặc đã từng làm quan. Có Hương ước của làng trọng khoa thì Hội đồng kỳ mục chỉ dành cho những người đỗ đạt, có Hương ước trọng phẩm hàm thì Hội đồng kỳ mục chỉ gồm những người đã từng hoặc đang làm quan lại trong triều. Và dù có đủ điều kiện như trong hương ước đi chăng nữa thì đương sự vẫn phải nộp vọng và khao dân mới có thể đương nhiên ngồi trong Hội đồng. Thứ bậc trong Hội đồng thường được sắp xếp theo tuổi tác hoặc theo phẩm hàm quan chức. Có xã trọng thiên tước thì người giữ chức Tiên chỉ là người cao niên trong xã, có xã trọng phẩm hàm thì người giữ chức Tiên chỉ là người có chức sắc cao trong xã. Dưới Tiên chỉ là các thành viên Hội đồng kỳ mục. Về nguyên tắc, các công việc trong xã do Hội đồng kỳ mục quyết định. Trên thực tế, nhiều quyết định do ông Tiên chỉ đưa ra. Trước khi quyết định, Tiên chỉ thường hỏi ý kiến của những kỳ mục đứng đầu đại diện cho những dòng họ có nhiều thế lực. Nơi hội họp của Hội đồng kỳ mục là đình làng ( nơi thò thần hoàng làng).Dưới thời kỳ phong kiến, quyền tự chủ cai trị trong làng hoàn toàn do Hội đồng kỳ mục đảm nhiệm. Các quan lại cấp trên đều cắt việc, bổ thuế, tuyển đinh theo các làng xã. Còn việc bổ, tuyển ai là do chính quyền xã. Để thực thi các quyết định của mình, Hội đồng kỳ mục bầu ra xã (lý) trưởng. Xã (lý) trưởng chính là mắt xích liên hệ giữa nhà nước phong kiến và nhân dân trong xã thông qua Hội đồng kỳ mục. Xã trưởng là người đại diện cho nhân dân trong toàn xã. Nhiệm vụ chủ yếu của xã trưởng là thực thi các quyết định của Hội đồng kỳ mục, thay mặt xã liên lạc với các nhà chức trách cấp trên. Nhiệm vụ đó bao gồm một số vấn đề sau: -Tiến hành việc thu thuế của xã dân và giao nộp lại cho chính quyền cấp trên. 9 - Thi hành luật pháp nhà nước phong kiến, quyết định của chính quyền cấp trên đối với xã. - Thay mặt cho dân với tư cách là bên nguyên hay bên bị trước pháp luật. - Cung cấp tài liệu theo yêu cầu của cấp trên. - Có trách nhiệm báo cáo lên chính quyền cấp trên tình hình xã về mọi mặt chính trị, kinh tế, văn hoá... Để thừa hành công vụ, xã trưởng có một số cộng sự giúp việc như phó lý, trương tuần và các tuần đinh. Phó lý trưởng được nhân dân trong xã bầu ra có nhiệm vụ giúp việc cho lý (xã) trưởng. Trương tuần thường không do dân bầu mà do Hội đồng kỳ mục chỉ định. Trương tuần có nhiệm vụ phụ trách công việc tuần phòng trong xã nên thường được lựa chọn trong số những tráng đinh khoẻ mạnh nhất và có đôi chút tài sản. Trương tuần có tuần đinh phụ tá. Cũng như lý trưởng, phó lý và trương tuần, tuần đinh không có lương, không có bổng. Đê thù lao cho những người này, xã trưởng để ra mấy sào ruộng cho họ gọi là ruộng bút. Có thể thấy, tính tự quản cao Irong cộng đổng làng xã Việt Nam được thể hiện hết sức rõ rệt. Hoạt động của lý trưởng, của Hội đồng kỳ mục trong xã đã đóng một vai trò to lớn nhằm góp phần ổn định đời sống nhân dân, sự ổn định này không chỉ được đảm bảo từ trên xuống mà nó được đảm bảo thực hiện ngay trong cộng đồng dân cư. * Chính quyền xã thời kỳ thực dân nửa phonẹ kiến: Năm 1858, thực dân Pháp nổ tiếng súng đầu tiên xâm lược nước ta. Bắt đầu từ đây, người dân Việt Nam phải chịu cuộc sống một cổ hai tròng. Sự đói nghèo và đàn áp dã man đè nặng lên vai họ. Các phong trào chống giặc ngoại xâm nổ ra liên tiếp . Nhũng người nông dân vốn quen với cái cầy cái cuốc 10 cũng mang trong mình nỗi đau của người dân mất nước và cùng đứng lên chống Pháp. Với danh nghĩa là nước đi khai phá văn minh, nước bảo hộ, Pháp thực hiện quyền thống trị của mình lên toàn cõi Đông Dương thông qua hệ thống chính quyền tay sai.Sau Hiệp ước Patơnốt ngày 6/6/1881, người Pháp đã chia Việt Nam thành ba kỳ, ở mỗi kỳ có chế độ bảo hộ khác nhau. Với tính cách chia để trị, mặt khác nhận thức rõ được tầm quan trọng của chính quyền làng xã, chúng đã thực hiện việc cai trị ở các xã với quy định khác nhau ở mỗi kỳ: - ơ Bắc kỳ, việc quản lý xã giao cho Hội đồng tộc biểu với số lượng từ 4 đến 20 người và nhiệm kỳ là 3 năm. Hội đồng này gồm những người có tài sản trong xã, đứng đầu là Chánh, phó trưởng hội. Năm 1927, người Pháp đã thực hiện việc cải tổ Hội đồng hương chính, bên cạnh Hội đồng tộc biểu còn thiết lập Hội đồng kỳ mục có chức năng tư vấn do Tiên chỉ đứng đầu. Bên cạnh đó có một nhóm thừa hành, đứng đầu là lý trưởng do cấp trên duyệt y và bổ nhiệm. Lý trưởng điều khiển các trưởng thôn, trương tuần. Năm 1942, Vua Bảo Đại ra chỉ dụ nhằm chấn chỉnh lại tổ chức quản lý nông thôn, theo đó việc quản lý làng xã giao cho một cơ quan duy nhất là Hội đồng kỳ mục. - Tại Trung kỳ, người Pháp không trực tiếp can thiệp vào chính quyền xã mà thông qua hành chính Nam triều để cai trị. Hội đồng kỳ mục được giao việc quản trị xã. Hội đồng này đứng ra thành lập Uỷ ban thường trực hội đồng kỳ mục. Ưỷ ban có 5 uỷ viên chấp hành được gọi là ngũ hương, ngoài ra còn có một lý trưởng, 1 phó lý để cai quản việc trong xã. - Tại Nam kỳ, người Pháp trực tiếp cai quản xã. Hội đồng kỳ mục gồm 1 1 thành viên thực hiện việc quản trị xã. Những người tham gia hội đồng này phải là những điền chủ hoặc người giàu có trong xã. 11 Nhìn chung, ở thời kỳ Pháp thuộc, chính sách cai trị của Pháp đối với chính quyền làng xã là đặt toàn bộ hệ thống chính quyền này trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất từ trung ương đến cơ sở. Người Pháp đã nắm trong tay quyền quyết định về nhân sự và kiểm soát mọi hành động của làng xã.Tính độc lập, tư trị của làng xã cổ truyền Việt Nam đã mất dần, nó không còn là đơn vị khép kín đối với nhà nước. 1.1.2.Từ 1945 đến nay * Chính quyền xã ở miền Nam ( 1954 - 1975) - Sau Hiệp định Giơnevơ 1954, người Mỹ nhảy vào miền Nam Việt Nam tiếp tay cho Ngô Đình Diệm lập lên một chính quyền tay sai thân Mỹ. Chế độ họ Ngô đã xây dựng nên một hệ thống chính quyền làng xã ở nông thôn miền Nam mang tính phân quyền giả tạo nhằm mục đích mị dân. Việc cai quản có tính chất hành chính được giao cho Hội đồng xã đảm nhận mà các thành viên của nó đều do Tỉnh trưởng bổ nhiệm tuỳ theo dân cư của xã và tính chất phức tạp ít hay nhiều của việc quản lý dân cư các vùng. Đến năm 1963 thì Hội đổng xã do cử tri đoàn bầu. Từ năm 1966, ở mỗi xã đều có Hộiđồng nhân dân và u ỷ ban hành chính gồm chủ tịch, phó chủ tịch và một số uỷ viên. Dưới xã là khóm, ấp mà thực chất là những nơi gom dân nhằm chia rẽ, cách ly nhân dân với cách mạng. Chính quyền Mỹ - nguỵ đã nhiều lần tiến hành cải cách hành chính địa phương, trong đó có hành chính xã để thích nghi với quy mô của chiến tranh. Đến thời kỳ của chính quyền tay sai Nguyễn Văn Thiệu, tất cả các thành viên trong bộ máy chính quyền xã, ấp đều là quân nhân biệt phái nhằm quân sự hoá chính quyền để đàn áp phong trào cách mạng. Với cuộc tổng tiến công và nổi dậy vào mùa xuân năm 1975, nhân dân miền Nam đã đánh đuổi được đế quốc Mỹ, lật đổ chế độ Nguỵ quyền Sài gòn, giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất tổ quốc, kết thúc 30 năm dưới ách 12 kìm kẹp,nô lệ của đế quốc Mỹ và tay sai. Toàn dân tộc Việt Nam đã bước sang một trang sử mới. * Chính quyền xã thời kỳ từ cách mạnq thán o T 'ám 1945 đến nay - Từ 1945 - 1959: Mùa thu năm 1945, dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam, đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh, nhân dân Việt Nam đã tiến hành cuộc cách mạng tháng 8 thành công, lập ra nước Việt Nam dân chủ cộng hoà - nhà nước công nông đầu tiên ở Đông Nam Châu Á. Ngay từ những ngày đầu, Nhà nước ta đã rất chú trọng đến việc xây dựng và củng cố chính quyền nhà nước , trong đó đặc biệt là chính quyền cấp xã. Ngày 22-11-1945, Chủ tịch nước đã ký Sắc lệnh số 63/SL về tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban hành chính các cấp ở địa phương. Hiến pháp1946 - bản hiến pháp đầu tiên của nhà nước non trẻ và cũng là hiến pháp tiến bộ nhất Đông Nam Á lúc bất giờ- cũng đã ghi rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã. Trên cơ sở của hiến pháp quy định, nhà nước ta có chủ trương hợp các xã nhỏ lại và bỏ cấp tổng.Xã lúc đó gộp lại từ 3,4,5 xã cũ. Dưới xã là thôn. Việc thực hiện hợp nhất các xã theo tiêu chuẩn chung: - Xã đồng bằng dài từ 3 đến 10 km, trên 3000 dân; - Xã trung du dài từ 10 đến 20 km, trên 2000 dân; - Xã miền núi dài từ 30 đến 60 km, từ 1 - 2 ngườilkm2. Là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền , xã có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương bầu ra, quyết định những vấn đề thuộc địa phương nhưng không được trái với chỉ thị của cấp trên. Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm trước cấp trên và trước Hội đồng nhân dân cùng cấp. Điều này đã khẳng định được vai trò của cơ quan dân cử ở xã. Khi mới giành chính quyền, Uỷ ban hành chính lâm thời gồm từ 13 3 đến 5uỷ viên: gồm 1 chủ tịch, I phó chủ tịch và 1 thư ký, ngoài racòn có thủ quỹ, 1uỷ viên và 2 uỷ viên dự khuyết. Nhiệm vụ của Uỷ ban hành chính gồm: - Thi hành mệnh lệnh của cấp trên, thực thi nghị quyết của Hội đồn ạ nhân dân xã; -T h i hành các bản án của toà án; - Triệu tập các kỳ họp Hội đồng nhân dân xã; - Kiểm soát các cơ quan chuyên môn xã; - Giải quyết côn ẹ việc trong xã; - Quyết toán thu chi ngân sách xã. Năm 1947, cuộc kháng chiến bùng nổ, để củng cố và tăng cường sức mạnh của chính quyền cách mạng, Chủ tịch nước đã ban hành sắc lệnh số 254/SL ngày 19-11-1948 về tổ chức lại chính quyền nhân dân địa phương trong thời kỳ kháng chiến, theo đó u ỷ ban hành chính được chuyển thành Uỷ ban hành chính kháng chiến. Có thể nói, Ưỷ ban hành chính kháng chiến đã giữ vai trò quan trọng trong việc đấu tranh giành và giữ chính quyền cách mạng, nhanh chóng thủ tiêu những tàn dư của chế độ cũ. Trong thời gian này, Hội đồng nhân dân tạm thời không hoạt động. Đến năm 1950, cuộc kháng chiến của nhân dân ta đã giành được nhiều thắng lợi quan trọng, nhiều vùng bị địch tạm chiếm đã được giải phóng, trở thành vùng tự do. Chủ tịch nước ký tiếp sắc lệnh số 820/SL để điều chỉnh một số quy định tạm thời của các sắc lệnh trước đó. Hội đồng nhân dân xã lại tiếp tục hoạt động và bầu ra u ỷ ban hành chính. Nhu' vậy, ngay từ những ngày đầu, Đảng và Nhà nước ta đã rất chú trọng đến việc xây dựng và củng cố bộ máy chính quyền xã. Đây được coi là nơi trực tiếp nối liền Nhà nước với nhân dân. Tuy nhiên, ở thời kỳ này, khi chúng 14 1 ta thực hiện việc cải cách ruộng đất và quy định việc để bạt cán bộ của ư ỷ ban hành chính kháng chiến gồm những thành viên cốt cán là bần cố nông, loại trừ thành phần địa chủ phú nông, thì chúng ta đã không chú ý đúng mức đến tính toàn diện về phẩm chất, năng lực và trí tuệ. Chính vì vậy đã gây ramột số khuyết điểm trong quản lý ỏ' nông thôn, làm cho vai trò của chính quyền xã bị lu mờ, giảm hiệu lực. Nâni 1952 chúnẹ ta đã tiến hành phân lại xã: - Xã đồnạ băn ẹ dài 5 km, 6000 dân là tối đa; - Xã trunẹ du dài 7km, 5000 dân là tối đa; - Xã miền núi dài 10 - 15km, dân cư thưa thớt. Năm ¡953 phân lại xã kết hợp với giảm tô: - Xã đồng bằng dài 3km, 2500 dân là tối đa; - Xã trun ạ du dài 4km, 1000 đến 2000 dân; -Xã miền núi từ 6-10 km, dân s ố khôn ẹ quy đinh. Năm 1956, Chính phủ chủ trương sửa chữa sai lầm trong cải cách ruộng đất, bộ máy chính quyền được kiện toàn lại trên các mặt, các ban được giảm bót, chỉ để lại một số ban : -Ban xã đội - Ban k ế hoạch sản xuất. - Ban thônẹ kê - Ban văn hoá - Ban ạiáo dục - Ban xã hội - Ban Cônạ tác thươnạ binh, phục viên, liệt sĩ. 15 - Công an xã Sau khi được tiến hành sửa sai, vai trò của chính quyền xã dần được tăng cường. - Từ 1959 - 1975: Từ năm 1954, sau Hiệp định Giơnevơ, đất nước ta tạm thời bị chia làm hai miền Nam- Bắc. Đây là giai đoạn miền Bắc bước vào thời kỳ xây dựng chủ nghĩa xã hội, miền Nam tiếp tục công cuộc giải phóng. Năm 1959, Hiến pháp mới được ban hành đã kế thừa những giá trị của Hiến pháp 1946 và bổ sung thêm những quy định mới cho phù hợp với tình hình. Hiến pháp 1959 đã xác định " Hội đồng nhân dân bầu ra Ưỷ ban hành chính và có quyền bãi miễn các thành viên của u ỷ ban hành chính " " u ỷ ban hành chính vừa chịu trách nhiệm đối với Hội đồng nhân dân vừa chịu trách nhiệm với Uỷ ban hành chính cấp trên". Ngày 27/10/1062, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp đã được ban hành. Với phong trào hợp tác hoá được tiến hành rộng khắp miền Bắc đã làm nảy sinh mối quan hệ giữa cấp uỷ Đảng, chính quyền với Ban chủ nhiệm hợp tác xã nông nghiệp. Một số nơi đã nhận thức không đúng đắn về mối quan hệ trên nên đã xuất hiện tình trạng Hội đồng nhân dân hoạt động nặng về hình thức, u ỷ ban hành chính hoạt động trực tiếp theo nghị quyết của cấp uỷ, chịu sự chi phối về kinh tế của Ban chủ nhiệm hợp tác xã. Một số hợp tác xã nông nghiệp ở nông thôn đã thực hiện luôn một số chức năng quản lý nhà nước làm cho vai trò của Uỷ ban hành chính trở nên mờ nhạt. - Từ ỉ 975 đến 1986: Sau đại thắng mùa xuân năm 1975, miền Nam được hoàn toàn giải phống. Cả nước thống nhất đi lên chú nghĩa xã hội với hai nhiệm vụ chiến lược: xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa . Tháng 7 năm 1976, nước ta đổi tên là nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt 16 Nam. Năm 1977, cả nước tiến hành bầu Hội đồng nhân dân các cấp nhằm thống nhất bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Hiến pháp 1980 được ban hành , kế thừa những giá trị truyền thống của hai hiến pháp trước đó và bổ sung các quy định mới cho phù hợp với tình hình mới. Chính quyền cơ sở được Hiến pháp 1980 quy định gồm chính quyền xã, phường, thị trấn. Cả nước lúc này có 8905 xã. u ỷ ban hành chính được đổi thành Uỷ ban nhân dân và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân các cấp được ban hành. Ngày 15/10/1981, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành quyết định số 112/ HĐBT quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy hành chính xã. Theo quyết định, mỗi xã có 7 ban và 2 trạm, gồm: - Ban kinh tế k ế hoạch - Ban văn hoá - xã hội - Ban tài chính - Công an xã - Ban chỉ huy quân sự - Ban thanh tra nhân dân -Ban tư pháp - Trạm y tế - Trạm bưu điện Tuy nhiên, do những hậu quả của chiến tranh vẫn còn rất nặng nề, hơn nữa với cơ chế quản lý tập trung, bao cấp, nước ta đã lâm vào tình trạng khủng hoảng kinh tê - xã hội trầm trọng, do đó hoạt động của chính quyền xã cũng bị ảnh hưởng không nhỏ. - Từ 1986 đến nav: / 17 Đại hội Đáng toàn quốc lần thứ VI ( 1986) với chủ trương đổi mới toàn diện đã làm cho nền kinh tế nước ta dần được khôi phục, bộ mặt nông thôn cũng vì thế mà dần thay đổi. Nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa đã đặt ra những yêu cầu và thách thức mới đối với chính quyền nhà nước nói chung và chính quyền xã nói riêng. Hiến pháp 1992 ra đời đã khẳng định vai trò không thể thiếu được của chính quyền cấp xã. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sửa đổi ( 1994) và pháp lệnh về nhiệm vụ , quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân ở mỗi cấp ( 25/6/1996) đã quy định một cách chi tiết về chính quyền xã. Theo đó, ủy ban nhân dân xã được tổ chức theo hướng gọn lại, mỗi xã chỉ còn từ 5-7 thành viên uỷ ban nhân dân. Như vậy, trong suốt quá trình dựng nước và giữ nước của dân tộc, hệ thống chính quyền làng xã đã luôn nắm giữ một vị trí vô cùng quan trọng trong nền hành chính nước nhà. Chính quyền xã là cấp trực tiếp đưa chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của nhà nước vào cuộc sống, là cầu nối giữa Đảng- Nhà nước và nhân dân. Vì vậy, một nền hành chính có trong sạch, vững mạnh hay không thì trước hết hãy xem hoạt động của chính quyền xã, trong đó đặc biệt là hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã. 1.2. Vi trí, vai trò của Uv ban nhân dân xã trong cơ cáu quyển lưc n h à nước ở đỉa phương hiên nay Từ khi xuất hiện nhà nước cho đến nay, dù là hình thức nhà nước cát cứ hay tập quyền, thì việc phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để thực hiện việc quản lý , điều hành luôn tồn tại. Điều này mang tính tất yếu khách quan. Việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính, thành các cấp chính quyền thường không căn cứ theo ý muốn chủ quan của một cá nhân hay một nhóm người nắm quyền lực mà căn cứ vào điều kiện tự nhiên, xã hội, truyền thống, tập quán của cộng đồng dân cư sống trên từng 18