Tài liệu đổi mới tổ chức và hoạt động của uỷ ban nhân dân quận kinh nghiệm từ thành phố hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ KIM CHUNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN - KINH NGHIỆM TỪ THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUÂN VĂN THẠC SỸ LUẬT Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. PHẠM HỒNG THÁI Hà nội – 2005 MỤC LỤC Trang Mở đầu 1 Chương 1: Vị trí, tính chất của uỷ ban nhân dân quận 4 1.1. Vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị 4 1.2. Khái quát sự hình thành và phát triển của chế định Uỷ ban 9 nhân dân quận 1.3. Tính chất của Uỷ ban nhân dân quận 16 1.3.1. Uỷ ban nhân dân quận là cơ quan chấp hành của Hội đồng 16 nhân dân cùng cấp, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương 1.3.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân quận 18 1.3.3. Các mối quan hệ của Uỷ ban nhân dân quận 26 Kết luận chương 1 32 Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân 33 dân quận - kinh nghiệm từ thành phố Hà nội 2.1 Thực trạng tổ chức 33 2.1.1. Cơ cấu thành viên của Uỷ ban nhân dân quận 35 2.1.2. Các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân quận 36 2.2. Thực trạng hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận 54 Kết luận chương 2 68 Chương 3: Phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động 69 của uỷ ban nhân dân quận (Hà Nội) 3.1. Đổi mới về tổ chức 69 3.2. Đổi mới về hoạt động 75 Kết luận 82 Danh mục tài liệu tham khảo 84 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm gần đây, tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận đã có những mặt đổi mới để làm tròn chức năng, nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, thực trạng tổ chức và hoạt động đó còn chưa đáp ứng được đòi hỏi của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, còn bộc lộ một số hạn chế. Tuy cùng một cấp nhưng giữa Uỷ ban nhân dân huyện và Uỷ ban nhân dân quận có những nét đặc trưng riêng biệt. Cho nên, tổ chức chính quyền đô thị có những đặc thù so với nông thông trong khi đó pháp luật đã điều chỉnh một cách tương đồng chưa có sự phân hoá cao. Việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận cả về lý luận và thực tiễn trong quá trình hình thành và phát triển của nó, giúp cho chúng ta thấy được những mặt ưu điểm và những mặt còn hạn chế trong quản lý nhà nước. Trên cơ sở đó xác định phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận cho phù hợp với yêu cầu của sự nghiệp đổi mới của đất nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Chúng tôi xin dẫn ra một số công trình khoa học của các cá nhân, các nhóm tác giả đã được công bố có liên quan đến đề tài luận văn: "Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay". Đồng chủ biên PGS.TS. Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2002; "Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật", TS. Trương Đắc Linh, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2003; "Một số vấn đề về hoàn thiện các cơ sở hiến định của tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay", TS. Lê Minh Thông, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 4/2000; "Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp", TS. 1 Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10/2000… và một số công trình có liên quan khác. Các công trình trên chủ yếu nghiên cứu những vấn đề có liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có Uỷ ban nhân dân các cấp. Cho đến hiện nay, chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận và thực tiễn dưới góc độ luật học về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân Quận theo hướng đổi mới và hoàn thiện, đáp ứng các yêu cầu của cải cách bộ máy nhà nước trong tình hình mới. Với lý do nêu trên, chúng tôi đã chọn đề tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận - kinh nghiệm từ thành phố Hà Nội" làm luận văn cao học. 3. Mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận văn là nghiên cứu những vấn lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận, xác định những vấn đề cần hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận nhằm đảm bảo cho cơ quan này có đủ năng lực đáp ứng đòi hỏi của công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn: phân tích những điểm khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, khái quát quá trình hình thành và phát triển của Uỷ ban nhân dân quận. Từ đó làm cơ sở cho việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận trong giai đoạn hiện nay. Nghiên cứu căn cứ pháp lý về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận theo pháp luật hiện hành. Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận. Trên cơ sở đó đánh giá những ưu điểm, hạn chế để tìm ra nguyên nhân, giải pháp và những kiến nghị về đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận cho phù hợp với công cuộc đổi mới của đất nước. 2 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 5. Giới hạn phạm vi nghiên cứu - Phân tích làm rõ vị trí, tính chất của Uỷ ban nhân dân quận - Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận (qua kinh nghiệm của thành phố Hà Nội) - Đưa ra một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần phân tích một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về vị trí, tính chất của Uỷ ban nhân dân quận. - Luận văn đưa ra một số kiến nghị về đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận. 7. Kết cấu luận văn Luận văn gồm - Mở đầu; - Ba chương; - Kết luận; - Danh mục tài liệu tham khảo. 3 CHƢƠNG 1 VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN QUẬN 1.1. Vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị Trước khi tìm hiểu về vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị chúng ta phân biệt một số điểm khác nhau giữa đô thị và nông thôn. Huyện và quận là hai hình thức của cùng một cấp hành chính nhưng cấp quận là một cấp hành chính đặc thù của đô thị bởi nhiều yếu tố phối hợp từ mật độ dân cư, sự tập trung và phát triển về kinh tế, văn hoá, xã hội, thương mại, du lịch, công nghiệp. Trong khi đó, huyện (nông thôn) chủ yếu phát triển nghề nông hoặc tiểu thủ công nghiệp truyền thống. Sở dĩ có những điểm khác nhau đó do một số lý do sau: Một là, về vai trò, vị trí Quận là trung tâm văn minh, là hạt nhân, là động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Đô thị là nơi tập trung dân cư và sản xuất ở mật độ cao. Ở đây mối quan hệ giữa con người với nhau rất chặt chẽ và gần gũi bằng một hệ thống các công trình công cộng. Thông tin ở đây rất nhiều. Vì vậy ở đây rất dễ nẩy sinh những tư tưởng mới, những sản phẩm mới, hình thức và phương thức sinh hoạt mới, hình thức tổ chức mới. Họ cởi mở, biết tiếp thu những cái mới để làm lợi cho mình. Do vậy những đô thị là trung tâm kinh tế thường là những trung tâm đổi mới, sáng tạo và tiếp thu cái mới. Hai là, về kinh tế Kinh tế nông thôn là đơn ngành và chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp. Còn kinh tế đô thị là đa ngành, phi nông nghiệp, chủ 4 yếu là công nghiệp, thương mại và dịch vụ. Kinh tế đô thị có tốc độ phát triển cao hơn và là nguồn thu chủ yếu của ngân sách Nhà nước. Quản lý nhà nước về kinh tế ở đô thị là một trong những đối tượng quản lý quan trọng của chính quyền đô thị [20, tr. 289]. Quản lý nhà nước về kinh tế phải hướng tới chỗ tạo ra các điều kiện cần thiết và kiểm soát được quá trình phát triển kinh tế đô thị, mà hiệu quả cuối cùng phải đạt được là sự tăng trưởng kinh tế theo các mục đích đặt ra. Tính đa dạng của các hoạt động kinh tế ở đô thị làm cho hoạt động quản lý nhà nước về kinh tế ở đô thị có những nét riêng so với quản lý nhà nước về kinh tế ở nông thôn. Nét khác nhau cơ bản ở đây là: nếu quản lý nhà nước đối với nông thôn chủ yếu là vấn đề nông nghiệp, thì quản lý nhà nước đối với đô thị lại là vấn đề công nghiệp, thương nghiệp, dịch vụ. Ba là, về dân cư Dân cư nông thôn đơn giản, thuần nhất, gắn kết với nhau từ lâu đời có tính truyền thống và huyết thống tạo nên những bản sắc, phong tục, tập quán riêng của từng tỉnh, huyện, xã, thôn, làng, ấp, bản. Dân cư đô thị rất đa dạng và phức tạp. Dân cư đông đúc, tập trung với mật độ cao là đặc trưng của đô thị. Dân cư đô thị có nguồn gốc rất khác nhau “tứ xứ” tập trung lại (dân phường Thị Cầu - Bắc Ninh có nguồn gốc từ 27 tỉnh; dân phường Thành Công thành phố Hà Nội có nguồn gốc từ 42 tỉnh), những người dân này sẽ mang theo những phong tục tập quán và lối sống khác nhau của địa phương nơi họ đã ra đi [2,tr.3]. Dân cư đô thị có trình độ học thức và dân trí cao hơn nông thôn, vì vậy họ thường sống và làm việc theo các chuẩn mực pháp luật đã được các cơ quan trung ương định sẵn mà không phụ thuộc vào các quy định từ các khu dân cư đặt ra như ở các khu vực dân cư nông thôn. Cuộc sống của họ - cư dân thành thị phụ thuộc vào mức độ công nghiệp hoá [19, tr. 10]. 5 Thành phần dân cư không thuần nhất, nhu cầu cuộc sống đa dạng và phức tạp hơn, dân ngụ cư không chính thức và dân vãng lai cũng chiếm một tỉ lệ đáng kể. Một yếu tố khác, đô thị là nơi dân cư có thu nhập cao, nhiều người đến để tìm kiếm việc làm, người hành khất … Do đó quản lý dân cư, hộ tịch, hộ khẩu ở đô thị khó khăn và phức tạp gấp nhiều lần so với nông thôn, chiếm một tỷ lệ không nhỏ trong hoạt động quản lý của chính quyền đô thị. Bốn là, về lối sống Cuộc sống của người dân nông thôn chủ yếu là tự túc, tự cấp, còn cuộc sống của người dân đô thị hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường theo phương thức mua - bán. Những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày, từ cái nhỏ nhất như cái tăm đều do thị trường cung cấp. Bảo đảm cung cấp đủ nhu yếu phẩm cho cuộc sống hàng ngày của người dân là trách nhiệm nặng nề của chính quyền các đô thị. Chính quyền đô thị không chỉ có trách nhiệm bảo đảm cung cấp nhu yếu phẩm mà còn có trách nhiệm giải quyết việc làm, tạo ra nguồn sống cho người dân đô thị. Chính quyền nông thôn cũng phải lo cho cuộc sống của dân song mức độ phức tạp và gay gắt không thể bằng đô thị. Năm là, về cơ sở hạ tầng Cơ sở hạ tầng ở đô thị phức tạp gấp nhiều lần so với ở nông thôn nhất là về giao thông, cấp, thoát nước và vệ sinh môi trường. Cơ sở hạ tầng đô thị (nhà ở, các công trình thương nghiệp, dịch vụ công cộng, ăn uống, nghỉ dưỡng, y tế, văn hoá, giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, thể dục thể thao, công viên, cây xanh, giao thông, điện, nước, thông tin…) là những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung, thống nhất cao, không thể phân tán, cắt khúc. Khi quá trình đô thị hoá diễn ra thì kéo theo nó là vấn đề nhà ở là một trong những vấn đề xã hội bức xúc đặt ra không những ở đô thị của Việt Nam 6 mà còn ở đô thị của các nước khác trên thế giới. Một bộ phận không nhỏ người dân đô thị không có nhà ở hoặc nhà ở chật chội, chưa có tiện nghi sinh hoạt cần thiết ở mức tối thiểu hoặc thấp kém. Theo đà tăng dân số đô thị, nhà ở đang và sẽ là vấn đề nóng ở đô thị. Thêm vào đó, các nơi vui chơi, giải trí còn nghèo nàn, giá cả cao khiến một bộ phận dân cư không có khả năng tiếp cận được các dịch vụ đó. Sáu là, về quản lý Ở đô thị, nội dung quản lý phức tạp, khối lượng công việc quản lý lớn gấp nhiều lần so với nông thôn và có nhiều nội dung quản lý Nhà nước khác với nông thôn, ở nông thôn hầu như không có nội dung quản lý Nhà nước về nhà, xây dựng, cấp thoát nước; giao thông và vệ sinh đường phố. Trong khi đó những nội dung trên là những vấn đề bức xúc, thường xuyên trong quản lý Nhà nước ở đô thị. Một ví dụ minh hoạ cho điều nhận định ở trên: kết quả thực hiện mô hình “một cửa, một dấu” ở thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, hàng tháng Quận I, Quận V thụ lý từ 800 - 1.200 hồ sơ, trong khi đó huyện Củ Chi chỉ thụ lý 120 - 150 hồ sơ [2, tr. 3]. Bảy là, về địa giới hành chính Ở đô thị, địa giới hành chính chỉ có ý nghĩa trong quản lý hành chính Nhà nước. Còn trong các lĩnh vực khác (hoạt động, kinh tế, văn hóa, xã hội, giao thông, cư trú….) hầu như không có khái niệm địa giới hành chính. Ở nông thôn, địa giới hành chính trùng với các địa giới khác, nhất là địa giới kinh tế. Tám là, sự khác biệt giữa Quận và Huyện do quá trình đô thị hóa. Ví dụ như: mở rộng phạm vi diện tích và dân cư của đô thị do đòi hỏi của thị trường, của công nghiệp; sự thay đổi của nông thôn thành đô thị ở một số vùng do sự hình thành các trung tâm kinh tế, thương mại, du lịch và công 7 nghiệp. Tốc độ đô thị hoá mạnh mẽ đã kéo theo những hệ quả tất yếu là sự đa dạng thành phần dân cư, sự phức tạp về an ninh chính trị, an toàn xã hội cũng như các tệ nạn xã hội phát triển cao. Từ những đặc điểm khác nhau giữa đô thị và nông thôn, đòi hỏi cấp quận phải có hình thức quản lý địa bàn phù hợp đồng thời đòi hỏi cán bộ công chức phải thích ứng. Cùng là cơ quan hành chính nhà nước ngang cấp nhưng nhiệm vụ quản lý địa phương của Uỷ ban nhân dân cấp quận phức tạp và nặng nề hơn nhiều so với cấp huyện do các yếu tố vừa phân tích ở trên đem lại. Phân tích về tầm quan trọng của quản lý hành chính cấp Quận (Huyện) có một số quan điểm cho rằng không nhất thiết phải tồn tại cấp quận (huyện) với tư cách là một cấp chính quyền đầy đủ. Ở quận (huyện) không cần thiết phải có Hội đồng nhân dân mà chỉ nên có cơ quan hành chính thuần tuý với tính chất là “cánh tay hành chính nối dài” của chính quyền cấp thành phố (tỉnh) trên địa bàn quận (huyện). Đồng thời, cũng có quan điểm cho rằng tổ chức bộ máy hành chính cấp quận (huyện) không nhất thiết phải có ở tất cả mọi địa phương mà tuỳ thuộc vào yêu cầu thực tế, thậm chí trong một địa phương có thể có nơi cần tổ chức bộ máy hành chính quận (huyện), có nơi lại không cần như kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới. Quan điểm này xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà nước ta những năm 1946. Theo Hiến pháp Việt Nam năm 1946 quy định tất cả các cấp hành chính - lãnh thổ đều có cơ quan hành chính (xã, huyện, tỉnh, kỳ) nhưng không phải cấp hành chính - lãnh thổ nào cũng có Hội đồng nhân dân mà chỉ có cấp xã và cấp tỉnh có Hội đồng nhân dân, đối với cấp huyện chỉ có cơ quan hành chính trung gian thay mặt chính quyền tỉnh quản lý các xã trong huyện. Trên cơ sở khoa học và thực tiễn, trong điều kiện cụ thể của nước ta, xây dựng, kiện toàn hai cấp chính quyền địa phương đầy đủ gồm cấp Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương và cấp xã, phường, thị trấn là một mô hình 8 khá lý tưởng. Tuy nhiên, không thể phủ nhận vai trò trung gian đắc lực của cấp quận (huyện) trong quản lý hành chính nhà nước ở địa phương hiện nay. Bởi thực tế, chính quyền cấp Thành phố (Tỉnh) và cấp phường (xã) chưa đủ mạnh để thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn một cách có hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, vai trò của cấp quản lý hành chính trung gian lại trở nên quan trọng trong điều chỉnh mọi quan hệ xã hội xuyên suốt từ trung ương đến cơ sở. Do đó, để xây dựng mô hình chính quyền hai cấp đòi hỏi chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải kiện toàn đủ mạnh để chỉ đạo trực tiếp đến cấp xã mà không cần phải thông qua một cấp trung gian nào nữa, đồng thời cấp xã cũng phải được xây dựng, kiện toàn đúng với tầm của chính quyền cơ sở và được phân cấp nhiều hơn nữa về chức năng, thẩm quyền quản lý nhà nước. Đây là một vấn đề còn khá xa. Do vậy, chúng ta phải từng bước nâng cao dần hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền một cách đồng bộ, xuyên suốt từ cấp thành phố (tỉnh), quận (huyện), phường(xã). 1.2. Khái quát sự hình thành và phát triển của chế định Uỷ ban nhân dân Quận Chính quyền cấp quận là một cấp chính quyền nhân tạo chứ không phải là chính quyền tự nhiên. Chúng ta tìm hiểu cấp quận xuất hiện từ khi nào trong lịch sử chính quyền địa phương ở Việt Nam. Giai đoạn từ 2/9/1945 đến năm 1959 Giai đoạn này được đánh dấu bằng Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kì và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Trong điều kiện toàn quốc kháng chiến, Chính phủ đã ban hành nhiều sắc lệnh để sửa đổi bổ sung sắc lệnh số 63 và 77 cho phù hợp với tình hình đất nước còn chiến tranh. Theo sắc lệnh ngày 20/12/1946 và Thông lệnh liên Bộ quốc phòng - nội vụ ngày 18/12/1946 cấp kì tạm bỏ, cả nước được chia 9 thành 16 chiến khu. Sau đó, theo Sắc lệnh ngày 25/11/1948 các chiến khu được xác nhập thành 10 liên khu kháng chiến. Dưới chiến khu hoặc liên khu vẫn là những đơn vị hành chính tỉnh, thành phố, thị xã, huyện, xã. Thời kỳ này bên cạnh Uỷ ban hành chính, Uỷ ban bảo vệ được thành lập để giải quyết những vấn đề kháng chiến. Theo thông lệnh liên Bộ nội vụ - quốc phòng ngày 31/12/1946 Uỷ ban bảo vệ được gọi là Uỷ ban kháng chiến và sắc lệnh ngày 01/10/1947 Uỷ ban kháng chiến và Uỷ ban hành chính hợp nhất thành Uỷ ban kháng chiến - hành chính. Ngày 31/5/1958 Chủ tịch nước đã ban bố Luật số 110 (do Quốc hội khoá I kì họp thứ 8 thông qua) về tổ chức chính quyền địa phương. Sau khi Hiến pháp năm 1959 ban hành, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính năm 1962 đánh dấu một giai đoạn mới trong tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Phân tích các quy định của pháp luật và hoạt động thực tiễn của chính quyền địa phương trong giai đoạn này chúng ta có thể đưa ra các nhận xét sau đây về mặt ưu điểm của chính quyền địa phương: - Đã có sự phân biệt giữa quản lí đô thị và quản lí nông thôn, vì Chính phủ đã ban hành sắc lệnh riêng để quy định về tổ chức chính quyền nông thôn (Sắc lệnh số 63) và về tổ chức chính quyền đô thị (Sắc lệnh số 77). Theo sắc lệnh số 63, ở nông thôn chính quyền được tổ chức thành 3 cấp trong đó có 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã vừa có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, còn cấp huyện chỉ có Uỷ ban nhân dân vì được coi là cấp trung gian. Ở Thành phố, theo Sắc lệnh số 77 chỉ có một số cấp chính quyền hoàn chỉnh đó là cấp thành phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân còn khu phố chỉ có Uỷ ban hành chính mà không có Hội đồng nhân dân. Quy định này hoàn toàn hợp lí bởi ở các thành phố, đô thị là một quần cư không thể chia cắt như các tỉnh chia thành huyện được. 10 - Pháp luật quy định rất rõ ràng, cụ thể về quyền, trách nhiệm pháp lí của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân với các chế tài cụ thể có thể áp dụng một cách dễ dàng. Ví dụ, Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77 quy định cơ quan hành chính cấp trên có quyền chuẩn y kết quả bầu cử Uỷ ban hành chính và Hội đồng nhân dân cấp dưới nhưng trong thời hạn 5 ngày (Uỷ ban hành chính huyện) hoặc 15 ngày (Uỷ ban hành chính kì) phải có văn bản trả lời cấp dưới. Nếu từ chối chuẩn y thì Uỷ ban hành chính cấp trên phải nói rõ lí do. Uỷ viên Uỷ ban hành chính nào không được chuẩn y phải bầu lại nhưng nếu bầu lại vẫn trúng cử Uỷ ban hành chính thì cấp trên phải chuẩn y kết quả bầu đó (Điều 68, 73, 82, 87 Sắc lệnh 63, Điều 33, 47 Sắc lệnh 77). Sắc lệnh số 63 quy định :”Khi Hội đồng nhân dân xã hoặc tỉnh ra nghị quyết trái với mệnh lệnh cấp trên thì ngoài việc thủ tiêu nghị quyết đó, Uỷ ban hành chính cấp trên còn cảnh cáo Hội đồng nhân dân và nếu Hội đồng nhân dân vẫn không tuân lệnh thì Uỷ ban hành chính tỉnh có quyền giải tán Hội đồng nhân dân xã và Chính phủ có quyền giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh” (Điều 8, Điều 38). Điều 2 Sắc lệnh số 117 ngày 2/7/1946 “Về bổ sung Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77” quy định: “Nếu đại biểu Hội đồng nhân dân nào vắng mặt 3 kì họp Hội đồng nhân dân liên tiếp mà không có lí do hoặc lí do không chính đáng sẽ bị mất quyền đại biểu”. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 Ở giai đoạn này, chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt động trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính năm 1962. Ở nông thôn có ba cấp chính quyền là tỉnh, huyện , xã, còn thành phố trực thuộc trung ương (ở nội thành) có hai cấp là thành phố và khu phố. Các huyện ngoại thành thì tổ chức như ở nông thôn. 11 Như vậy, cho đến thời kỳ này vẫn có 2 mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính năm 1962 có những điều khoản riêng quy định nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính thành phố (Điều 17, 46 và khu phố (Điều 18, 47). Đáng lưu ý là từ năm 1947 với Quyết định số 78/CP ngày 10/04/1974 của Hội đồng Chính phủ các khu phố của Thành phố Hà Nội và Hải Phòng chia ra nhiều khu nhỏ gọi là tiểu khu với quy mô từ 2000 đến 5000 nhân khẩu. Mỗi tiểu khu có một cơ quan đại diện của Uỷ ban hành chính khu phố gọi là ban đại diện hành chính tiểu khu. Ban đại diện hành chính tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của nhân dân tiểu khu, không phải là cấp chính quyền hay là đơn vị hành chính lãnh thổ. Phân tích quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương trong thời gian này, chúng ta có thể rút ra các nhận xét sau đây: Uỷ ban hành chính là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương. Uỷ ban hành chính cấp trên chỉ có quyền đình chỉ những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp, còn quyền bãi bỏ những nghị quyết này là của Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp. - So với Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh 77 năm 1945, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962 thu hẹp phạm vi những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới. Chỉ những vấn đề đặc biệt quan trọng, thông thường là liên quan đến vấn đề tổ chức như Uỷ ban hành chính cấp trên phê chuẩn kết quả bầu cử Uỷ ban hành chính cấp dưới. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân giải tán Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp phải được Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Những quy định này nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho chính quyền các cấp. 12 Giai đoạn từ năm 1980 đến 1992 - Để hạn chế tình trạng tuỳ tiện, làm thiệt hại quyền lợi của công dân trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan chính quyền địa phương, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 quy định từ nay ở địa phương chỉ có Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về vi phạm hành chính, nếu những hành vi này chưa được Chính phủ quy định (trước đây Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về các hành vi vi phạm hành chính và mức độ, hình thức xử phạt hành chính ). Tuy nhiên, pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn này cũng có những hạn chế sau đây: - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 đã bỏ bộ phận thường trực Uỷ ban nhân dân để mọi vấn đề thuộc thẩm quyền Uỷ ban nhân dân đều phải bàn bạc giải quyết tập thể và biểu quyết theo đa số tại phiên họp của Uỷ ban nhân dân. Quy định này về mặt lí thuyết có vẻ hợp lí nhưng thực tiễn chỉ ra rằng các công việc chấp hành, điều hành của Uỷ ban nhân dân đòi hỏi sự phản ứng nhanh nhạy, không phải khi nào cũng có điều kiện để bàn bạc tập thể được. - Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 đồng nhất hoá các cấp tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn cũng như thành thị. Có thể thấy rằng đây là bước thụt lùi trong việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 (sửa đổi năm 1989) đã hạn chế sự kiểm soát của Uỷ ban nhân dân cấp trên đối với Uỷ ban nhân dân cấp dưới bằng quy định chỉ có Hội đồng nhân dân cùng cấp có quyền bãi nhiệm Uỷ ban nhân dân. Quy định này đã tăng quyền lực theo 13 chiều ngang (cho Hội đồng nhân dân cùng cấp) nhưng đã hạn chế quyền lực theo chiều dọc (Uỷ ban hành chính cấp trên đối với cấp dưới). Giai đoạn từ năm 1992 đến nay Các văn bản pháp luật chủ yếu điều chỉnh hoặc liên quan đến hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian này là Hiến pháp 1992; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân do Quốc hội thông qua ngày 5/7/1994; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996; Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức toà án nhân dân (28/10/1995); Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995; Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996, sửa đổi bổ sung năm 1998; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004. So với các giai đoạn trước đây, Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 vẫn xác định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa phương, Uỷ ban nhân dân vẫn là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 và luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 đã mở rộng quyền hạn và tăng cường trách nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp, tăng cường tính tập trung thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có những quyền hạn trước đây thuộc về Uỷ ban nhân dân như đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của Uỷ ban nhân dân cấp dưới, đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới và đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền phê chuẩn kết quả bầu, bãi miễn các thành viên Uỷ ban 14 nhân dân cấp dưới trực tiếp (Điều 52 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994). - Một bước tiến mới trong việc hoàn thiện tổ chức của chính quyền địa phương ở nước ta là việc ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004. Văn bản của chính quyền cấp huyện, quận có hiệu lực sau 7 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua, của cấp xã phường có hiệu lực sau 5 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua nếu trong các văn bản quy phạm pháp luật đó không xác định cụ thể ngày phát sinh hiệu lực. Mặt khác, để đảm bảo tính công khai minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương luật này quy định các văn bản chính quyền cấp huyện, quận phải được niêm yết công khai trong vòng 3 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua. Đây là một bước tiến bộ đáng kể, đáp ứng những nguyên tắc mới của pháp luật theo xu hướng hội nhập quốc tế và toàn cầu hoá [23, tr 2-6]. Thứ hai, về số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân cấp quận thì không có gì thay đổi, tổng số vẫn là 09 thành viên nhưng có sự thay đổi về số phó chủ tịch uỷ ban nhân dân quận. Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 thì số phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân quận là hai Phó chủ tịch, số uỷ viên ủy ban nhân dân là 6 Uỷ viên. Còn theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 thì số phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân quận là 3 phó chủ tịch, số uỷ viên uỷ ban nhân dân là 5 uỷ viên. Hiện nay chúng ta đã tăng số phó chủ tịch Ủy ban nhân dân ( một phó chủ tịch) và giảm số uỷ viên Uỷ ban nhân dân (một uỷ viên). Ở một số nước trên thế giới, họ có tồn tại chính quyền cấp quận. Ở đây, cấp quận đóng một vai trò khá quan trọng trong đời sống đô thị. 15 Ví dụ ở Canada họ quan niệm quận là một cấp quyết định và tham mưu mới, thành lập trên lãnh thổ các thành phố lớn chính quyền cấp quận có một số nhiệm vụ, quyền hạn. Việc thành lập các quận nhằm bảo vệ tính đặc thù của các địa phương trong việc giải quyết các vấn đề và cung cấp các dịch vụ trực tiếp phục vụ công dân. Nó là cấp gần dân nhất và có tác động của địa phương, cơ sở. Những dịch vụ cấp này cung cấp có thể điều chỉnh theo nhu cầu của công dân. Quận là điểm kết nối giữa công dân và hoạt động quản lý của thành phố. Trách nhiệm của quận - Quận quản lý công viên, trang thiết bị thể thao, văn hoá giải trí tại địa phương; - Phát triển kinh tế địa phương cộng đồng và xã hội; - Tổ chức lấy ý kiến của công chúng đối với quy hoạch vùng; - Tiến hành điều chỉnh nhỏ liên quan đến quy hoạch đô thị; - Cấp phép xây dựng; - Thu gom rác thải; - Quản lý các hệ thống đường địa phương. Họ quan niệm quận như là thành phố nhỏ trong thành phố lớn. Sơ đồ tổ chức của Quận: - Phòng văn hoá, giải trí và đời sống cộng đồng: thể thao, giải trí, nghệ thuật văn hoá; - Phòng quan hệ với công dân: giải quyết các vấn đề công dân; - Phòng quản lý lãnh thổ; Trong việc cung cấp dịch vụ đòi hỏi phải có tính linh hoạt, hiệu quả cao. Trước hết cần hiểu nhiệm vụ nào do thành phố đảm nhiệm, dịch vụ nào do thành phố cung cấp. 16 - Thành phố có trách nhiệm cung cấp sự hỗ trợ cần thiết cho hoạt động cấp quận. - Thành phố chăm lo sự gắn kết giữa những sáng kiến đưa ra trên toàn thành phố. Quận là cầu nối chủ yếu giữa công dân và thành phố. - Thành phố đảm nhiệm công việc đào tạo và phát triển nguồn nhân lực. Khả năng quản lý trong tương lai, theo đặc thù các quận: - Các quận có thể được cấp hạn mức ngân sách riêng; - Các quận có thể đánh thuế và điều chỉnh thuế theo dịch vụ họ cung cấp [6, tr. 29]. 1.3. Tính chất của Uỷ ban nhân dân quận 1.3.1. Uỷ ban nhân dân quận là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Chỉ duy nhất ở Hiến pháp năm 1946, Uỷ ban hành chính được xác định chức năng, nhiệm vụ: chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với hội đồng nhân dân địa phương mình. Từ luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 đến nay, Uỷ ban nhân dân được xác định là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước hội đồng nhân dân cùng cấp, chịu sự lãnh đạo thống nhất của chính phủ. Theo Điều 123 Hiến pháp năm 1992 “ Uỷ ban nhân dân do hội đồng nhân dâu bầu là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của hội đồng nhân dân” [4]. Với tính chất là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quận là một bộ phận của chính quyền quận, do Hội đồng nhân dân 17 quận bầu ra, chịu trách nhiệm về việc triển khai, tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, biến các nội dung của nghị quyết hội đồng nhân dân thành hiện thực. Trên cơ sở các quy định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân họp để thông qua và chỉ đạo triển khai thực hiện. Là cơ quan song trùng trực thuộc, Uỷ ban nhân dân quận chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Uỷ ban nhân dân quận chịu trách nhiệm thi hành những Nghị quyết của hội đồng nhân dân, chịu sự giám sát của hội đồng nhân dân quận. Hội đồng nhân dân có quyền bãi miễn những thành viên của Uỷ ban nhân dân, giám sát, sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của Uỷ ban nhân dân. Các cơ quan hành chính nhà nước theo luật định là Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp. Những cơ quan này giữ vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Phạm vi thẩm quyền của những cơ quan này không bị giới hạn trong ngành hay lĩnh vực. Chúng là những cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước toàn diện trên địa bàn hành chính lãnh thổ tương ứng. Quốc hội và Uỷ ban thường vụ quốc hội quy định về tổ chức, nhiệm vụ, cách thức thành lập các cơ quan này nên chức năng, nhiệm vụ và cách thức tổ chức bộ máy các cơ quan này tương đối ổn định. 1.3.2.Nhiệm vụ, quyền hạn của uỷ ban nhân dân quận Một là, trong lĩnh vực quản lý nhà nước Đây là lĩnh vực chủ yếu, bao trùm lên toàn bộ hoạt động của Uỷ ban nhân dân. Uỷ ban nhân dân thống nhất quản lý hành chính ở địa phương về chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội, an ninh - quốc phòng… đảm bảo cho hiến 18