Tài liệu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ NGỌC DUNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - NĂM 2005 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ NGỌC DUNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH : Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật MÃ SỐ: 6.01.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Phạm Hồng Thái HÀ NỘI- NĂM 2005 Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ... MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU ………………..……………………………………………….. 3 CHƢƠNG 1: CHÍNH QUYỀN XÃ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA .............................................................. 8 1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng .................................................... 8 1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã. ...................................................... 10 1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong lịch sử Việt nam. .......... 10 1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. ............................................................................. 21 1.3. Đặc điểm và xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã ........................ 25 1.3.1 Đặc điểm của chính quyền xã. ..................................................... 25 1.3.2. Xu hướng biến đổi của chính quyền xã ...................................... 30 1.4. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã. .................... 33 1.4.1 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã. ..... 33 1.4.2 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân xã. ........ 41 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY. .......................................... 49 2.1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã. ........ 49 2.1.1. Tổ chức ........................................................................................ 49 2.1.2. Về hoạt động của Hội đồng nhân dân. ........................................ 51 2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã............. 54 2.2.1. Về tổ chức ................................................................................... 54 2.2.2 Về hoạt động. ............................................................................... 57 2.3. Thực trạng đội ngũ cán bộ xã. ........................................................... 63 1 Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ... CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ. .................................................................. 75 3.1. Những yêu cầu của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay................................................................... 76 3.1.1. Yêu cầu xây dựng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tăng cường kỷ luật, trật tự, kỷ cương xã hội ở cơ sở ............................ 76 3.1.2 Yêu cầu đòi hỏi của sự nghiệp phát triển nông nghiệp, xây dựng nông thôn theo hướng CNH, HĐH .............................................. 77 3.1.3 Yêu cầu để mọi công dân tham gia hoạt động tự quản theo pháp luật ngày càng nhiều và bổ ích hơn .............................................. 78 3.2. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. ...... 79 3.3. Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. ........................................................................................... 82 3.3.1. Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền xã ......... 82 3.3.2. Đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền xã ........................................................................................................... 87 3.3.3 Đổi mới công tác tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ xã. ..................................................................................................... 98 Kết luận ……………………………………………………………………99 2 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khi công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng và lãnh đạo được triển khai trên quy mô toàn xã hội thì việc đổi mới, kiện toàn lại bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền cấp xã là điều tất yếu khách quan. Những bước tiến về đổi mới kinh tế cũng như yêu cầu phát huy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phảỉ có những đổi mới tương ứng của hệ thống chính trị, của pháp luật, của tổ chức bộ máy nhà nước và phương thức hoạt động của nó. Vấn đề này, C. Mác đã viết “… Cơ sở kinh tế bị thay đổi thì tất cả cái kiến trúc thượng tầng đồ sộ cũng bị đảo lộn ít nhiều nhanh chóng” [5, tr. 631]. Như vậy, trình độ phát triển kinh tế, xã hội, chính trị, văn hoá và khoa học công nghệ, phong tục, tập quán và những biến đổi trên đều là những nhân tố tất yếu tác động đến Nhà nước, đến cơ cấu tổ chức, phương tiện hoạt động và vai trò của Nhà nước nói chung và của chính quyền xã nói riêng trong đời sống ở nông thôn- nơi đang chứa đựng những mâu thuẫn giữa cái cũ và cái mới, cái hoàn thiện và chưa hoàn thiện, cái tiến bộ của thời đại với cái trì trệ, bảo thủ của truyền thống… Cấp xã là cấp cơ sở điển hình và phổ biến ở nước ta. Chính quyền là mắt khâu xung yếu trong đổi mới hệ thống chính trị ở xã, cũng đồng thời là bộ phận trung tâm, cần có những biến đổi căn bản nhất trong hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta. Chính quyền xã đã từng tồn tại hơn nửa thế kỷ, tầm quan trọng của nó được ghi nhận rõ ràng trong các văn bản pháp lý và trong nhận thức xã hội, 1 nhưng cho đến nay vẫn là một chính quyền không đầy đủ, không quy chế hoá, khoa học hoá được. Những cải cách về thể chế hành chính lâu nay vẫn chưa đủ sức hình thành đội ngũ cán bộ cơ sở theo chuẩn mực công chức hoá, không định hình được chế độ bổ nhiệm và đưa vào quy trình đào tạo quy củ, cơ bản, lâu dài. Cấp xã được thừa nhận là một cấp ngân sách, quản lý toàn diện nhưng những điều kiện cần và đủ cho hoạt động của chính quyền lại không được đáp ứng đồng bộ, phân công, phân cấp, phân quyền không đủ rành mạch nên không quy rõ được trách nhiệm. Chính quyền của dân, do dân, vì dân nhưng lại chưa đủ mạnh cả thực lực lẫn thực quyền. Những biến đổi không ngừng trong lĩnh vực khoa học và công nghệ đã tác động mạnh mẽ đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý. Các phương pháp quản lý truyền thống đã tỏ ra lạc hậu, không còn phù hợp với tình hình mới. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước việc nắm bắt, xử lý kịp thời những thông tin là nhiệm vụ quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước, vì thông tin là căn cứ để ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định có hiệu quả. Điều này đòi hỏi bản thân bộ máy quản lý phải được tổ chức gọn nhẹ. Để có đủ khả năng ứng dụng khoa học kỹ thuật vào quản lý xã hội, quản lý dân cư thì chỉ có cách duy nhất là tự đổi mới mình của chính bộ máy Nhà nước dưới các góc độ, các lĩnh vực khác nhau: tổ chức- pháp lý- cán bộ, cơ sở vật chất, tâm lý…để tổng hợp và thống nhất với nhau thì mới phát huy được hiệu lực và hiệu quả của tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Đó cũng chính là đòi hỏi vừa khách quan vừa cấp thiết, vừa cơ bản không thể trì hoãn đối với chính quyền xã trong giai đoạn hiện nay. 2 Việc kế thừa, phát huy những di sản lịch sử trong tổ chức bộ máy quản lý nông thôn là một yêu cầu được đặt ra. Trong lịch sử, các Nhà nước ban đầu đều bảo tồn công xã và dựa vào công xã để quản lý xã hội. Nhà nước trung ương tập quyền càng phát triển thì quyền tự trị của công xã càng bị thu hẹp và diễn ra mối quan hệ vừa đấu tranh vừa thoả hiệp phức tạp giữa “phép vua” với “lệ làng”. Nhà nước giải quyết mối quan hệ theo hướng biến công xã thành đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nước và thiết lập ở đó cơ quan cai trị với tổ chức gọn nhẹ, đơn giản, tuyển chọn từ trong dân nhằm bảo đảm sự cai trị tập trung thống nhất của Nhà nước trung ương nhưng vẫn giao và tôn trọng quyền tự quản của nhân dân làng xã. Đây là những kinh nghiệm rất đáng lưu ý cần phải được chọn lọc, kế thừa trong quá trình nghiên cứu để tổ chức lại cơ quan quản lý Nhà nước ở cơ sở hiện nay. Xuất phát từ những tình huống có vấn đề ở chính quyền cấp xã hiện nay, đặt ra nhu cầu bức thiết cần phải đổi mới. Sau sự kiện Thái Bình, Tây Nguyên và nhiều địa phương khác, lần đầu tiên, Đảng đã ra một nghị quyết riêng về đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn, trong đó đặc biệt nhấn mạnh tới chính quyền cấp xã. 2. Tình hình nghiên cứu Chính quyền xã có một vị trí quan trọng đặc biệt trong hệ thống chính quyền địa phương. Tuy nhiên, điểm lại quá trình xây dựng và phát triển bộ máy Nhà nước ta trong các giai đoạn đổi mới, cải cách, so với các bộ phận hợp thành bộ máy Nhà nước ở cấp Trung ương, bộ máy Nhà nước ở địa phương, đặc biệt là tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ít có biến đổi. Về cơ bản, kể từ sau khi 3 Hiến pháp 1959 được ban hành, qua Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992 và những sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 được Quốc hội khóa X thông qua năm 2001, hệ thống tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền xã nói riêng vẫn khá ổn định và hầu như không có thay đổi gì đáng kể. Điều này thể hiện tình hình nghiên cứu về chính quyền xã từ trước đến nay còn ít và tản mạn. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, nhận thức được vị trí và vai trò quan trọng của chính quyền cấp cơ sở các chúng ta đã có nhiều công trình nghiên cứu về chính quyền cơ sở, điển hình là chính quyền xã. - TS. Trần Nho Thìn: (2000) Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã; Nxb Chính trị Quốc gia. HN. - Ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức nhà nước: (2000) Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã. Nxb Chính trị Quốc gia. HN. - Lê Xuân Tiến.(1999) Luận văn Thạc sỹ: Hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền xã trong cải cách hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay. Từ khi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003 ra đời, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu về chính quyền cấp xã. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về thực chất đây là sự kết hợp giữa luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 1994 (sửa đổi) và Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp (1996). Luật mới chưa có sự thay đổi đáng kể về tính chất, chức năng của 4 Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (đặc biệt là ở cấp cơ sở) mà chỉ là những điều chỉnh về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền. Sự điều chỉnh này chưa đáp ứng được những yêu cầu thực tế đang đặt ra. Do vậy, nghiên cứu những giải pháp để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã vẫn đang là một vấn đề mở, có tính thời sự. 3. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn tìm hiểu vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thực trạng hoạt động của chính quyền xã ở Việt nam hiện nay để xác định rõ yêu cầu bức xúc phải củng cố và hoàn thiện bộ máy chính quyền xã từ đó đưa ra những biện pháp, kiến nghị, đề xuất về phương hướng hoàn thiện. 4. Phạm vi nghiên cứu Luận văn đi sâu tìm hiểu về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt nam hiện nay. Như vậy, luận văn chỉ dừng lại ở chính quyền xã, đó là chính quyền cơ sở điển hình và phổ biến ở nước ta hiện nay. Chính quyền xã chứ không phải là chính quyền cấp xã (cấp cơ sở) vì chính quyền cấp xã bao gồm cả chính quyền phường và thị trấn. Hơn nữa, đối với phường và thị trấn có những đặc thù riêng về nguồn gốc hình thành, những nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động nên luận văn không đề cập đến. 5. Đóng góp của luận văn: - Xác định rõ vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ thống chính quyền địa phương, tìm ra những ưu điểm, hạn chế của bộ máy chính quyền xã qua từng giai đoạn lịch sử ở nước ta. 5 - Trên cơ sở phân tích thực trạng luận văn đưa ra những bất hợp lý cần khắc phục trong tổ chức bộ máy chính quyền xã hiện nay. - Đề xuất phương hướng và giải pháp góp phần đổi mới và hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền xã đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính. 6. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin: chủ nghĩa biện chứng duy vật và chủ nghĩa duy vật lịch sử là cơ sở lý luận để nghiên cứu. - Dựa trên cơ sở quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước. - Sử dụng các phương pháp: phân tích, tổng hợp, sưu tầm tài liệu, điều tra xã hội học. 7. Bố cục của Luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Luận văn được chia làm 3 chương: Chương I: Chính quyền xã trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta Chương II: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay. Chương III: Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. CHƢƠNG I: CHÍNH QUYỀN XÃ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA 6 1.1 Khái niệm về chính quyền địa phƣơng Trong mục này, luận văn khẳng định việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của mọi nhà nước là một nhu cầu thiết yếu. Chính vì vậy mà chính quyền địa phương ra đời, nó là một bộ phận hợp thành của hệ thống chính quyền nhà nước có những đặc điểm chung sau: - Có phạm vi lãnh thổ được xác định. - Có một cộng đồng dân cư với những quyền bầu cử, ứng cử và có quyền tham gia các công việc địa phương. - Một pháp nhân công quyền. - Có thẩm quyền riêng - Có nguồn lực, tài lực riêng. - Có một cơ quan dân cử, tự quyền quyết định các vấn đề của địa phương trên địa bàn lãnh thổ không trái với những quy định của luật. Luận văn trình bày những cách hiểu khác nhau về chính quyền địa phương và đi đến kết luận: Theo nghĩa rộng: Chính quyền địa phương bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước nằm trong hệ thống quyền lực hoạt động trong phạm vi lãnh thổ địa phương như cơ quan quyền lực, cơ quan hành pháp, tư pháp. Theo nghĩa hẹp thì chỉ bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Trong phạm vi đề tài này luận văn chỉ đề cập khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp. 1.2 Vị trí, vai trò của chính quyền xã. 1.2.1 Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong lịch sử Việt Nam. 7 Trong phần này luận văn đã trình bày những điểm đáng chú ý của tổ chức bộ máy chính quyền xã qua các thời kỳ. Chính quyền xã thời phong kiến: Luận văn chỉ rõ sự tồn tại của tổ chức chính quyền xã là một nhu cầu thiết yếu được các nhà nước phong kiến quan tâm, nhằm củng cố bộ máy nhà nước trung ương tập quyền. Tổ chức bộ máy chính quyền xã có những đặc điểm sau: - Bộ máy chính quyền xã được tổ chức gọn nhẹ, vận động theo hướng từ chỗ quyền lực xã tập trung vào các xã quan đến chố tập trung vào một người đứng đầu xã (từ thời Minh mạng) - Tổ chức bộ máy chính quyền xã chuyển từ chế độ bổ nhiệm sang chế độ dân cử (thời Lê) các chức danh xã trưởng. Từ thời Trần, quan lại trong xã không nằm trong hệ thống quan chức của triều đình. - Chính quyền cơ sở có tư cách pháp nhân, có triện gỗ, người đứng đầu phải là người có học vị. - Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chỉ giới hạn trong phạm vi xã, đôn đốc thuế khóa, binh dịch... dưới sự giám sát, kiểm tra của phủ huyện. - Có thưởng, phạt. - Chế độ tự quản cho phép làng, xã tự điều hành công việc nội bộ của mình, song phải đáp ứng yêu cầu của chính quyền trung ương. Điều đó cho thấy tính chất tập trung của nhà nước phong kiến thời Trung đại, mặt khác cho thất tính chất tự quản của làng xã có từ rất lâu. Chính quyền thời Pháp thuộc Bằng chính sách cải lương hương chính thực dân Pháp đã can thiệp sâu vào tổ chức hoạt động 8 của nội bộ làng, xã Việt Nam, làm cho tính tự trị khép kín của làng xã cổ truyền Việt Nam bị phá vỡ. Còn chính quyền xã thời kỳ dưới chế độ Việt Nam cộng hòa Miền nam Việt Nam (1954- 1975) có những đặc điểm đáng chú ý sau: Thực hiện chính sách thuộc địa kiểu mới, chính quyền ngụy đã thiết lập bộ máy chính quyền xã gồm 2 cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Hội đồng nhân dân được bầu theo phổ thông trực tiếp. Chúng đã ban hành nhiều chính sách để tăng quyền tự trị cho địa phương song chỉ là hình thức, cơ chế hành chính làng xã Miền Nam Việt Nam hoàn toàn bị khống chế bởi chính quyền cấp trên. Chính quyền ngụy đã nhiều lần tiến hành cải cách hành chính để khống chế các làng xã, gây xáo trộn trong cơ cấu làng xã cổ truyền Việt Nam và để lại di sản của việc đảo lộn là khá nặng nề. Chính quyền xã thời kỳ Cách mạng tháng Tám đến nay: Giai đoạn 1945- 1959 (14 năm): Chính quyền xã được xác định là đơn vị hành chính cơ sở, cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền địa phương nước ta. Chính quyền xã hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ với một cơ cấu khá hoàn chỉnh gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Sắc lệnh số 63-SL là văn bản đầu tiên quy định việc tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp. Do hoàn cảnh chiến tranh, Hội đồng nhân dân đã không phát huy được vai trò đại diện của mình và bị giải tán vào năm 1953. Uỷ ban hành chính được tổ chức khá cồng kềnh và hoạt động theo cơ chế ủy ban, nhưng có sự phân biệt rành mạch giữa trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể. Vai trò của Chủ tịch xã nổi lên rất rõ so với các giai đoạn sau. 9  Giai đoạn 1959- 1980 (21 năm): Đây là thời kỳ nhân dân ta bắt tay vào khôi phục và xây dựng CNXH. Chính quyền xã được củng cố và kiện toàn theo Hiến pháp 1959 gồm có Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính. Có sự phân biệt rõ ràng về vị trí, vai trò của hai cơ quan này, Hội đồng nhân dân được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Uỷ ban hành chính là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, với phong trào hợp tác hóa được tiến hành ở khắp miền Bắc đã làm cho chính quyền xã bị suy yếu, hợp tác xã chi phối toàn bộ đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của nhân dân địa phương, làm thay đổi một số chức năng quản lý nhà nước, vai trò của Uỷ ban hành chính trở nên mờ nhạt.  Giai đoạn 1980- 1992 (12 năm): Giai đoạn đầu thời kỳ này, vai trò của chính quyền xã còn mờ nhạt do việc đề cao cấp huyện và do phong trào hợp tác hóa. Uỷ ban hành chính đổi thành Uỷ ban nhân dân. Quyết định 112-HĐBT ngày 15/10/1981 quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của chính quyền xã đã không tính đến đặc thù của nông thôn các vùng trong cả nước. Mặt khác, do sự chi phối của Đảng ủy xã và hợp tác xã, mà Uỷ ban nhân dân đã không làm tròn chức năng quản lý nhà nước của mình. Dưới ánh sáng của Nghị quyết Đại hội Đảng VI, cùng với việc thực hiện khoán 10 đã làm thay đổi bộ mặt nông thôn, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã cũng thay đổi. Hợp tác xã tập trung vào chức năng quản lý sản xuất kinh doanh, còn chức năng quản lý nhà nước được giao lại cho Uỷ ban nhân dân, nhưng Uỷ ban 10 nhân dân lại rơi vào tình trạng lúng túng về phương thức hoạt động. Tổ chức bộ máy chính quyền xã được quy định rõ ràng, cụ thể, Uỷ ban nhân dân hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, phân công, cá nhân phụ trách, các Ban chuyên môn xã được hình thành, Hội đồng nhân dân có Ban thư ký làm nhiệm vụ  Giai đoạn 1992- 2003 (12 năm) - Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do Luật tổ chức của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp quy định. Hội đồng nhân dân vẫn được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan hành chính nhà nước. - 1.2.2 Vị trí và vai trò của chính quyền xã trong hệ thống chính quyền địa phƣơng hiện nay. - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003 ra đời nhưng cũng chưa có những thay đổi căn bản về tính chất, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã. Về tổ chức Hội đồng nhân dân xã có thêm thường trực Hội đồng nhân dân xã gồm Chủ tịch và Phó chủ tịch. Trong hoạt động, Luật mới tăng thêm thực quyền cho Hội đồng nhân dân bằng cách tăng thêm thẩm quyền giám sát, quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Hội đồng nhân dân bầu... - Uỷ ban nhân dân vẫn duy trì chế độ làm việc tập thể nhưng có tăng thêm trách nhiệm cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân. Số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân xã giảm xuống còn từ 3-5 người. Như vậy, chính quyền xã vẫn là một đơn vị hành chính trong hệ thống 4 cấp hành chính, tổ chức mang tính quyền lực nhà nước có 11 quyền hạn và nhiệm vụ quản lý các mặt kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh quốc phòng ở đơn vị hành chính xã. Chính quyền xã gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được bầu ra theo Hiến pháp và pháp luật, là cơ quan quyền lực của nhân dân trong xã, thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật và dưới sự lãnh đạo của Đảng uỷ xã. Chính quyền xã do nhân dân địa phương thiết lập có quyền quyết định những vấn đề của địa phương, có ngân sách riêng, có đội ngũ cán bộ thực hiện công vụ, có quyền tạo lập và phát mại tài sản riêng, có thiết chế dân chủ, có năng lực pháp lý và đủ những điều kiện để quản lý các công việc của địa phương mình và có sự giám hộ của cơ quan chính quyền cấp trên. Chính quyền cơ sở nói chung và chính quyền xã nói riêng là trung tâm của hệ thống chính trị ở cơ sở, có vai trò rất quan trọng, thể hiện trên những mặt chủ yếu sau: Một là, chính quyền là bộ mặt của chế độ, biểu hiện sự hiện diện của chế độ. Ở đâu không có chính quyền ở đó không có chế độ. Hai là, hệ thống chính quyền xã là hệ thống quyền lực có địa bàn rộng lớn nhất, trực tiếp với cuộc sống nhân dân nhất. Ba là, tất cả các tổ chức quyền lực nhà nước cấp trên, cuối cùng đều phải thông qua vai trò của hệ thống chính quyền cấp xã, và nếu không có chính quyền xã vững mạnh, các tổ chức chính quyền cấp trên cũng không thể phát huy tác dụng. Bốn là, muốn dân gắn với Đảng, với Nhà nước, mọi quan hệ của dân với nhà nước trước hết và trực tiếp thông qua quan hệ của dân với chính quyền xã. 12 Năm là, sức mạnh của chính quyền xã là ở nơi dân, vừa quy tụ được lòng dân, phát huy tình đoàn kết, truyền thống, tinh thần làm chủ của nhân dân. Không tạo lập được lòng tin đó, Đảng, Nhà nước sẽ mất dân. Vai trò đó trực tiếp thuộc về hệ thống chính trị, và trước hết tuỳ thuộc vào chính quyền xã. Sáu là, toàn bộ hệ thống chính trị ở cơ sở có thực hiện được những mục tiêu là xây dựng được một địa phương có kinh tế- văn hoá phát triển hay không, đời sống nhân dân có được cải thiện hay không, bộ mặt địa phương có được thay đổi hàng ngày hay không, đời sống nhân dân có được cải thiện hay không là tuỳ thuộc phần lớn vào chính quyền xã. 1.3 Đặc điểm và xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã. 1.3.1 Đặc điểm của chính quyền xã. Luận văn đưa ra và phân tích những đặc điểm cơ bản của chính quyền xã, phân biệt chính quyền xã với các cấp chính quyền khác nhằm mục đích giúp cho việc hoạch định những chính sách và pháp luật của nhà nước phù hợp với những đặc điểm riêng biệt đó. - Chính quyền cấp xã là cấp cơ sở điển hình và phổ biến ở Việt nam. - Là cấp gần với cộng đồng dân cư, do vậy tổ chức và hoạt động mang tính tự quản cao. - Là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước đến với dân. - Cấp có bộ máy đơn giản nhất, đội ngũ cán bộ biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp chịu sự chi phối của nhân dân. 13 - Là cấp mà quan hệ dòng họ, văn hoá làng xã có tác động mạnh nhất. - Là cấp đầu tiên đối mặt với những yêu cầu bức xúc của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống. 1.3.2 Xu hƣớng biến đổi của chính quyền xã - Xu hướng phát triển của bộ máy nhân sự - Xu hướng ngày càng gia tăng về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã. - Xu hướng hoà trộn giữa luật thực định với luật tục, giữa “phép nước” với “lệ làng” trong quản lý điều hành của chính quyền. - Xu hướng dân chủ hoá: - Xu hướng ngày càng phát triển về tri thức và nhu cầu ứng dụng khoa học công nghệ hiện đại trong lãnh đạo, quản lý, tuyên truyền vận động quần chúng nhân dân. - Xu hướng công chức hoá và hành chính hoá. Luận văn đánh giá xu hướng tự điều chỉnh của hệ thống chính quyền xã có thể thấy trong đó có cả mặt tích cực hợp lý, cả mặt tiêu cực, chưa hợp lý, thậm chí có những xu hướng cho đến nay chưa bộc lộ rõ mặt nào là chính, cần phải theo dõi, kiểm nghiệm qua thực tiễn. 1.4 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã Luận văn nêu lên cách thức tổ chức và thẩm quyền của chính quyền xã theo pháp luật hiện hành đồng thời nêu lên những điểm mới của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành so với luật cũ 14 1.4.1 Tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã. Về tổ chức: Theo Điều 119 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Để tổ chức cho Hội đồng nhân dân hoạt động, Hội đồng nhân dân xã bầu ra Chủ tịch và Phó Chủ tịch. Khoản 2, Điều 4 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định: “Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân và thể thức bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp do Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định”. Theo Điều 9 Luật Bầu cử Hội đồng nhân dân năm 2003 thì: số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân từ 15-35 đại biểu tùy thuộc vào quy mô và vị trí của mỗi xã. Về nhiệm vụ, quyền hạn: Chức năng, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân được pháp luật quy định xuất phát từ nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân. Nhiệm vụ cơ bản nhất của Hội đồng nhân dân được Hiến pháp quy định thay mặt nhân dân địa phương quyết định những vấn đề quan trọng có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương và tổ chức thực hiện những quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên. (Điều 120Hiến pháp 1992 sửa đổi) Để đảm đương nhiệm vụ trên Hội đồng nhân dân có 3 chức năng: quyết định; tổ chức thực hiện; giám sát việc thực hiện các 15 quyết định. Trong ba chức năng trên, chức năng quyết định là chức năng quan trọng nhất. Chức năng quyết định làm nổi bật vị trí của Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. 1.4.2 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân xã. Về tổ chức: Ở xã, Uỷ ban nhân dân xã do Hội đồng nhân dân xã bầu ra gồm có chủ tịch, Phó chủ tịch và Uỷ viên. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân, các thành viên khác không nhất thiết, kết quả bầu các thành viên của Uỷ ban nhân dân xã phải được chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện phê chuẩn. Chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên của Uỷ ban nhân dân không thể đồng thời là Chủ tịch, Phó chủ tịch của Hội đồng nhân dân để đảm bảo tính khách quan trong quá trình giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Uỷ ban nhân dân. Theo Điều 11, Nghị định 107/2004/NĐ-CP ngày 02/4/2004 quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu thành viên Uỷ ban nhân dân các cấp quy định: “Uỷ ban nhân dân xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5000 người trở lên; xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8000 người trở lên và xã biên giới, có 5 thành viên gồm có 1 Chủ tịch, 2 phó Chủ tịch, 2 uỷ viên. Thành viên Uỷ ban nhân dân được phân công phụ trách các lĩnh vực công việc như sau: 1. Chủ tịch phụ trách chung, khối nội chính, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội xã. 2. Các phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân: 16