Tài liệu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN TRUNG TUẤN ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2006 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN TRUNG TUẤN ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60.38.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ HÀ NỘI - 2006 MỤC LỤC Tran g MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH 5 QUYỀN PHƯỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM 1.1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phương 5 1.2. Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phường 9 1.3. Sự khác nhau giữa phường với tính chất là một khu vực đô thị 14 và xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn 1.4. Tổ chức chính quyền phường từ lịch sử đến hiện tại 19 1.5. Tham khảo mô hình chính quyền địa phương cấp phường, xã 25 của Inđônêxia Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH 28 QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 2.1. Một số vấn đề chung về tình hình tổ chức và hoạt động của 28 chính quyền phường 2.2. Tổ chức và cơ cấu bộ máy Hội đồng nhân dân và Uỷ ban 29 nhân dân phường theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003 2.3. Hoạt động của Hội đồng nhân dân phường 33 2.4. Hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường 58 Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, 87 HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 3.1. Những phương hướng cơ bản về đổi mới tổ chức và hoạt 89 động của chính quyền phường 3.2. Một số kiến nghị 99 KẾT LUẬN 101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài Bộ máy chính quyền Nhà nước ở nước ta được hình thành và phát triển cùng với sự hình thành và phát triển của tổ chức Nhà nước nói chung. Những nguyên tắc và hình thức tổ chức ban đầu của nó được thể hiện ở Hiến pháp năm 1946, được sửa đổi và bổ sung qua các lần cải cách theo Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp năm 1992. Hiện nay, việc cải cách nền hành chính Nhà nước nói chung, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nói riêng đang được triển khai ngày càng sâu rộng. Việc đối mới tổ chức hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường là một quá trình vận động tất yếu khách quan, phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế – xã hội và sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước mà Đảng và Nhà nước đang lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện. Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường với tính chất là chính quyền địa phương cơ sở ở khu vực đô thị, cùng với chính quyền xã, thị trấn tạo thành cấp chính quyền thứ tư – cấp chính quyền gần dân và trực tiếp với dân nhất, nơi trực tiếp tổ chức thực hiện mọi đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; nơi mọi người dân bày tỏ nguyện vọng và thực hiện nghĩa vụ công dân của mình. Muốn thực hiện được nhiệm vụ lớn đó, không có con đường nào khác là chính quyền địa phương cấp xã nói chung, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường ở khu vực đô thị nói riêng phải được kiện toàn, củng cố và đổi mới về tổ chức và hoạt động để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được pháp luật quy định; hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và đáp ứng ngày càng tốt hơn các nhu cầu và nguyện vọng chính đáng của nhân dân địa phương. Sở dĩ tác giả lựa chọn nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường (Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường) mà không phải chung cho cấp xã (bao gồm xã - phường - thị trấn) vì phường có những đặc điểm riêng khác so với xã, thị trấn. Phường với tính chất là một cấp chính quyền ở khu vực đô thị có nhiều đặc trưng khác biệt so với chính quyền xã, thị trấn ở khu vực nông thôn. Mặt khác, từ trước tới nay, có khá nhiều đề tài khoa học, luận văn, luận án và các chuyên luận nghiên cứu chung về cấp xã hoặc xã song lại có rất ít đề cập riêng tới phường – với tính chất một khu vực đô thị. Trong điều kiện hiện nay, yêu cầu làm rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, tổ chức bộ máy phù hợp với từng loại hình đô thị và nông thôn để phát huy hiệu quả quản lý của chính quyền của từng loại hình đang đặt ra khá cấp thiết. Trên cơ sở đó, tác giả muốn nghiên cứu một vấn đề mang tính độc lập hơn, mới mẻ hơn về chính quyền đô thị ở cấp cơ sở. Vì vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nói chung, của chính quyền xã, phường, thị trấn nói riêng được nhiều cơ quan, nhà khoa học, nhà quản lý và các sinh viên, học viên nghiên cứu. Nhiều công trình nghiên cứu dưới góc độ quản lý nhà nước như: Đổi mới tổ chức 2 và hoạt động của chính quyền cấp xã (Đề án nghiên cứu do TS. Nguyễn Hữu Đức thực hiện). Nghiên cứu củng cố chính quyền cơ sở các tỉnh, thành phố vùng duyên hải miền Trung giai đoạn 2000-2005 và những năm tiếp theo (đề tài khoa học cấp Bộ do Ông Huỳnh Thanh Bình – Bộ Nội vụ làm chủ nhiệm đề tài). Sách chuyên khảo của tác giả PGS.TS. Bùi Tiến Quý: Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà Nội, 1998; Sách chuyên khảo của tập thể tác giả Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ): Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong tiến trình cải cách hành chính, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà Nội, 2002..v.v… Tuy nhiên, chưa có bất kỳ công trình nào nghiên cứu đề tài "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay" như tác giả đã lựa chọn. 3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường trong giai đoạn hiện nay, đề xuất các kiến nghị đổi mới cả về tổ chức lẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời gian tới. Phạm vi nghiên cứu của đề tài giới hạn đối với đơn vị hành chính phường (không mở rộng đến các đơn vị tương đương như xã, thị trấn). Để đạt được mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Làm rõ cơ sở lý luận, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường; 3 - Nghiên cứu làm rõ các đặc trưng của phường với tính chất là một khu vực đô thị khác với xã, thị trấn ở khu vực nông thôn; - Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường hiện nay; - Đề xuất một số kiến nghị và giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời gian tới. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài Đề tài luận văn được tác giả nghiên cứu chủ yếu ở cách tiếp cận liên ngành, dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về chính quyền địa phương nói chung, chính quyền phường nói riêng. Ngoài ra, để đạt được mục đích nghiên cứu, tác giả đề tài còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác như: Phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp thống kê; phương pháp điều tra, khảo sát. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền phường trong hệ thống chính quyền địa phương Việt Nam. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta hiện nay. 4 Chương 3. Phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền phường trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM 1.1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phƣơng 1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, Bộ máy Nhà nước bao gồm các cơ quan Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương. Hệ thống cơ quan Nhà nước Trung ương bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Phạm vi hoạt động của các cơ quan này bao trùm toàn bộ lãnh thổ đất nước. Khác với các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, các cơ quan Nhà nước ở địa phương được thành lập trên cơ sở các cấp đơn vị hành chính hoặc theo hệ thống dọc xuyên suốt từ Trung ương tới các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đặc điểm chung của hệ thống các cơ quan này là phạm vi hoạt động chỉ trên địa bàn các địa phương, trong từng đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định. 5 Các cơ quan Nhà nước ở địa phương bao gồm các cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra là Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân (các Sở, phòng, ban); và các cơ quan Nhà nước khác tuy không do nhân dân bầu ra nhưng phạm vi hoạt động của các cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa bàn địa phương, chẳng hạn các cơ quan được thiết lập theo ngành dọc Trung ương đóng trên địa bàn địa phương như Cục thuế, Kho bạc Nhà nước, Kiểm lâm.v.v. Toàn bộ các cơ quan này hợp thành hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Khái niệm (hay thuật ngữ) ''Chính quyền địa phương'' là khái niệm phái sinh từ khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', dùng để chỉ các cơ quan Nhà nước được tổ chức (hay thành lập) nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên địa bàn địa phương, trong từng đơn vị hành chính – lãnh thổ nhất định. Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng khá phổ biến trong nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước cả văn bản quy phạm pháp luật lẫn văn bản pháp luật thông thường. Chẳng hạn, Luật Tài nguyên nước ban hành năm ngày 20 tháng 5 năm 1998 quy định tại Điều 10 khoản 2 nội dung: ''Chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm bảo vệ tài nguyên nước tại địa phương''. {38} 1.1.2. Các quan niệm về Chính quyền địa phương Là một khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và thực tế đời sống xã hội, tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có bất kỳ một văn bản pháp luật nào duy danh định nghĩa khái niệm ''chính quyền địa 6 phương'' bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Hiện có nhiều cách hiểu không đồng nhất về khái niệm ‘’chính quyền địa phương’’ xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận, từ góc độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà thực tiễn và quản lý, tập trung vào 3 quan niệm như sau: 1.1.2.1 Chính quyền địa phương là khái niệm chung dùng để chỉ tất cả các cơ quan Nhà nước (mang quyền lực Nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương. 1.1.2.2. Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân hệ cơ quan Nhà nước ở Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) là: cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân các cấp) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp). 1.1.2.3. Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan - cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân). Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ ''Chính quyền địa phương'' (Local Authorrity) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: Chính quyền địa phương theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' bao gồm tất cả các cơ quan Nhà nước đóng trên địa bàn địa phương. Thẩm quyền của các 7 cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa dư nhất định. Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' đồng nhất với khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', tức là gồm tất cả các cơ quan Nhà nước được tổ chức ra để thực thi quyền lực Nhà nước. Theo nghĩa hẹp, Chính quyền địa phương được hiểu chỉ gồm cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, tức là bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Ở phương diện này, chính quyền địa phương được đề cập tới là các cơ quan do nhân dân địa phương trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Điều 119 và Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: ''Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên''; ''Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân''. Các cơ quan tư pháp (toà án), cơ quan kiểm sát, công an và các cơ quan Nhà nước khác ở địa phương không nằm trong nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, xuất phát từ tính chất đặc thù về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan này trong bộ máy Nhà nước. Trong hai quan niệm trên, tuỳ vào mục đích nghiên cứu, cách thức giải quyết vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng. Tuy nhiên, xét ở bình diện chung, một quan điểm được các 8 nhà nghiên cứu, các nhà quản lý và những người làm công tác thực tiễn đồng thuận cao là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, tức bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Đây cũng là cách hiểu phổ biến và đang được áp dụng trong thực tế cuộc sống hiện nay. Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, khái niệm ''chính quyền địa phương'' thường được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính Nhà nước đối với ''chính quyền địa phương'' chỉ đề cập tới việc kiện toàn, củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan Nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương {29}; Thông tư hướng dẫn số 469-TCCP ngày 2-12-1981 của Ban Tổ chức Chính phủ quy định về việc thi hành Quyết định số 94 - HĐBT của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) cũng quy định: Tổ chức chính quyền Nhà nước cấp phường gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Mặt khác, từ phương diện lý luận về Nhà nước, chính quyền Nhà nước ở nước ta (gồm cả Trung ương và địa phương) được thiết lập nên bởi nhân dân, nói cách khác, nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước – Bộ máy Nhà nước. Quyền lực Nhà nước ở nước ta được quy định tất cả thuộc về nhân dân và quyền lực của nhân dân đã được tổ chức thành Nhà nước. Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là những cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra thông qua cơ chế bầu cử. Vì vậy, việc xác định chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là chính xác về mặt thuật ngữ và phù hợp với thực tiễn áp dụng. 9 Trong luận văn này, tác giả đề tài nghiên cứu cũng tiếp cận thuật ngữ chính quyền địa phương nói chung và chính quyền phường nói riêng bao gồm hai cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. 1.2. Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phƣờng: 1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền phường Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định cơ cấu và cấp đơn vị hành chính ở nước ta như sau: ‘’Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: - Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương - Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; - Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường’’ {35}. Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, hệ thống đơn vị hành chính của Nhà nước ta được chia thành bốn cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã. Cấp xã là một trong bốn cấp hành chính và là cấp cuối cùng trong hệ thống tổ chức hành chính. Chính quyền phường cùng với xã và thị trấn tạo thành hệ thống chính quyền địa phương cấp xã (cấp cơ sở), là cấp hành chính cuối cùng trong hệ thống chính quyền 4 cấp Trung ương – tỉnh – huyện – xã của nước ta. Trong hệ thống tổ chức hành chính ở khu vực đô thị, chính quyền địa phương cấp phường là cấp sát dân và trực tiếp với dân nhất. Chính quyền phường là cầu nối trực tiếp giữa nhân dân với Nhà nước, nơi tổ chức triển khai mọi chủ 10 trương, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; đồng thời, cũng là nơi kiểm nghiệm thực tiễn các chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước trong đời sống xã hội tại các đơn vị hành chính đô thị. Nghị quyết Trung ương 5 khoá IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã xác định vai trò quan trọng của chính quyền cấp cơ sở ‘’Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế – xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư’’ {2} Chính quyền phường một mặt có nhiệm vụ chấp hành đúng các chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước, Chính phủ và cơ quan Nhà nước cấp trên; mặt khác có trách nhiệm tổ chức triển khai và vận động nhân dân thực hiện các chính sách, pháp luật đó. Với vị trí, vai trò như vậy, chính quyền địa phương cấp phường thực sự có vị trí trọng yếu trong bộ máy Nhà nước. Là cầu nối trực tiếp giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân do đó, bộ máy Nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả thì trước hết và trên hết phải dựa trên chính quyền cấp cơ sở vững mạnh, hoạt động hiệu quả, phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương, đáp ứng được lợi ích của Nhà nước, nguyện vọng của quảng đại quần chúng nhân dân ở địa phương. Chính quyền địa phương cấp phường gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân – cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn xã. 11 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định: ‘’Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước’’. ‘’Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên. Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương tới cơ sở’’. 1.2.2. Chức năng của chính quyền phường 12 Chính quyền phường gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân – cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; và Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn phường. 1.2.2.1. Chức năng của Hội đồng nhân dân phường Hội đồng nhân dân phường thực hiện chức năng quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Hội đồng nhân dân phường thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân trên địa bàn phường. Các chức năng này của Hội đồng nhân dân phường được thể hiện thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân phường trong việc quyết định các vấn đề quan trọng ở phường trên các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, trong lĩnh vực thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, trong lĩnh vực thi hành pháp luật, trong việc giám sát các cơ quan, tổ chức và công dân ở phường tuân theo pháp luật và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường. Như vậy, Hội đồng nhân dân phường có hai chức năng cơ bản: - Chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của phường 13 - Chức năng giám sát hoạt động đối với việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và việc tuân thủ pháp luật ở địa phương. 1.2.2.2. Chức năng của Uỷ ban nhân dân phường Uỷ ban nhân dân phường chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. Uỷ ban nhân dân phường thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương tới cơ sở’’. Chức năng của Uỷ ban nhân dân phường được thể hiện thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân phường trong việc tổ chức thực hiện pháp luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường trên các lĩnh vực kinh tế, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá và thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, thi hành pháp luật ở địa phương, trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo cũng như trong quản lý đô thị trên địa bàn phường. Như vậy, Uỷ ban nhân dân phường có hai chức năng cơ bản: - Chức năng chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường. - Chức năng điều hành – tức là hoạt động quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ quản lý trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn phường. 14 1.3. Sự khác nhau giữa phƣờng với tính chất là một khu vực đô thị và xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn 1.3.1. Sự khác nhau từ các đặc trưng quản lý 1.3.1.1. Về vị trí, vai trò Đô thị là những trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế - xã hội, là hạt nhân và động lực thúc đẩy sự phát triển của quốc gia, của vùng, của tỉnh, thành phố, quận, huyện hoặc một khu vực dân cư nhất định. Phường là một khu vực đô thị trực thuộc quận hoặc thị xã, thành phố thuộc tỉnh đóng vai trò là các trung tâm về các lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế – xã hội của một quận, thị xã hoặc thành phố thuộc tỉnh. Xã, thị trấn là các khu vực nông thôn gắn nhiều với sản xuất nông nghiệp và các hoạt động kinh tế nông nghiệp. 1.3.1.2. Về kinh tế Kinh tế phường với tính chất kinh tế đô thị là kinh tế đa ngành, chủ yếu là phi nông nghiệp (công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ, du lịch …), có tốc độ phát triển cao và là nguồn thu chủ yếu của ngân sách Nhà nước, còn kinh tế khu vực nông thôn xã, thị trấn là kinh tế đơn ngành, chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp. 1.3.1.3. Về dân cư Dân cư đô thị phường rất đa dạng, phức tạp. Phường nhìn chung là một khu vực tập hợp dân cư đông đúc, tập trung với mật độ cao là đặc trưng của đô thị phường. Dân cư đô thị có nguồn gốc rất khác nhau '' tứ xứ'' tập trung lại mang theo những phong tục, tập quán và lối sống khác nhau. 15 Dân cư nông thôn có cơ cấu đơn giản, thuần nhất, gắn kết với nhau từ lâu đời có tính truyền thống và huyết thống tạo nên những bản sắc, phong tục, tập quán riêng của từng tỉnh, từng huyện, từng xã, thậm chí của từng thôn, làng, ấp, bản. Dân cư đô thị có trình độ học thức và dân trí nhìn chung cao hơn khu vực nông thôn; thành phần dân cư không thuần nhất, nhu cầu cuộc sống đa dạng và phức tạp hơn. Dân ngụ cư không chính thức và dân vãng lai cũng chiếm một tỉ lệ đáng kể. Do đó quản lý dân cư đô thị khó khăn và phức tạp hơn so với nông thôn. 1.3.1.4. Về lối sống Cuộc sống của dân cư tại xã, thị trấn chủ yếu là tự túc, tự cấp. Dân cư ở khu vực này có thể tự túc được những nhu yếu phẩm trong cuộc sống hàng ngày. Cuộc sống của dân phường hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường theo phương thức mua - bán. Những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày chủ yếu do thị trường cung cấp. 1.3.1.5. Về cơ sở hạ tầng Cơ sở hạ tầng đô thị của phường có tính liên hoàn và phức tạp hơn rất nhiều so với ở xã, thị trấn, nhất là về giao thông, cấp - thoát nước và vệ sinh môi trường. Cơ sở hạ tầng đô thị phường là những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung, thống nhất, không thể phân tán, cắt khúc. Các cơ sở hạ tầng đô thị ( điện, đường, cấp - thoát nước, môi trường...) là những hệ thống, mạng lưới đồng bộ xuyên suốt địa bàn thành phố, thị xã, đòi hỏi phải có quy hoạch xây dựng và quản lý thống nhất, không được cắt 16