Tài liệu đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở việt nam hiện nay

MỤC LỤC MỞ ĐẦU CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 1.1. TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG 1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ 1.1.2. Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phƣơng 1.1.3. Xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng 1.1.4. Phân cấp quản lí 1.2. KHÁI NIỆM ĐÔ THỊ 1.2.1. Định nghĩa đô thị 1.2.2. Đặc trƣng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam 1.3. CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 1.3.1. Tổ chức của chính quyền 1.3.2. Hoạt động của chính quyền CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG Ở VIỆT NAM 2.1. KHÁI QUÁT LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 2.1.1. Giai đoạn từ Cách mạng tháng 8/1945 - 1959 2.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 - 1980 2.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 - 1992 2.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 tới nay 2.2. SỰ ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG HIỆN NAY 2.3. MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH CỦA VIỆT NAM 2.4. KHÁI QUÁT VỀ CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY 2.4.1. Thành phố - Thủ đô Hà Nội 2.4.2. Thành phố Hồ Chí Minh 2.4.3. Thành phố Hải Phòng 2.4.4. Thành phố Đà Nẵng Trang 1 5 5 5 7 10 12 17 17 20 30 30 37 39 39 39 43 45 49 53 55 63 63 64 66 67 2.4.5. Thành phố Cần Thơ 2.5. MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY 2.5.1. Những điểm mạnh 2.5.2. Những điểm hạn chế 2.5.3. Về hiện tƣợng “khu đô thị mới” tại các đô thị lớn của Việt Nam trong thời gian gần đây CHƢƠNG 3: XU HƢỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VÀ KHUYẾN NGHỊ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. XU HƢỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ 3.1.1. Các mô hình phát triển đô thị trên thế giới 3.1.2. Định hƣớng phát triển đô thị ở Việt Nam theo pháp luật hiện hành 3.1.3. Dự báo xu thế phát triển của đô thị Việt Nam trong tƣơng lai 3.2. MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG CỦA MỘT SỐ NƢỚC 3.2.1. Thành phố - thủ đô Tokyo (Nhật Bản) 3.2.2. Thành phố - thủ đô Seoul (Hàn Quốc) 3.2.3. Thành phố New York (Hợp chủng quốc Hoa Kì) 3.2.4. Thành phố - thủ đô Matxcơva (Liên bang Nga) 3.2.5. Thành phố - thủ đô Bangkok (Thái Lan) 3.2.6. Một số nhận xét 3.3. KHUYẾN NGHỊ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 3.3.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền 3.3.2. Giải pháp hiện thực hóa việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng KẾT LUẬN TÀI LIỆU THAM KHẢO 68 69 69 70 76 81 81 81 84 87 88 89 91 92 94 96 98 99 102 109 114 116 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài ở Việt Nam, từ xƣa đã có rất nhiều thuật ngữ để chỉ đô thị: đô thị, đô thành, thành thị. Ngày nay, tuỳ theo cấp hành chính mà cũng có rất nhiều từ chỉ đô thị: thành phố, thị xã, thị trấn, thị tứ... Ngày nay, trên thế giới các đô thị lớn là bộ mặt của mỗi quốc gia. Quốc gia phát triển đồng nghĩa với việc có từ một đến nhiều các đô thị phát triển là trung tâm thế giới về kinh tế, văn hoá, du lịch…Nhắc đến các quốc gia đƣợc coi là phát triển, ngƣời ta luôn gắn kèm với những thành phố phát triển nhất của quốc gia đó: ở Mĩ, đó là New York, Anh - London, Pháp - Paris, úc - Sydney... Những thành phố nhƣ vậy trở thành biểu trƣng cho sự phồn thịnh và hùng mạnh của mỗi quốc gia. Mỗi đô thị lớn đều có những con đƣờng riêng của mình để đi đến sự giàu có, hiện đại. Có thành phố là do lịch sử để lại, có thành phố là do buôn bán, thƣơng mại, có thành phố là do phát triển công nghiệp, cũng có thành phố là do nhà nƣớc chủ động thúc đẩy phát triển. Nhƣng nhìn chung, để phát triển đô thị, bên cạnh việc tập trung phát triển kinh tế, cũng cần phải tìm cho đô thị đó một mô hình quản lí thích hợp. Việt Nam, trên con đƣờng phát triển của mình, cũng đang cần phải xây dựng những đô thị lớn mạnh, giàu đẹp. Muốn làm đƣợc điều đó, thì nhiệm vụ vừa cấp bách vừa lâu dài là phải xây dựng đƣợc chính quyền đô thị vững mạnh và phù hợp. Từ khi chúng ta giành đƣợc chính quyền đến nay, đã có một vài mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị đƣợc áp dụng. Chúng đã đóng góp nhất định vào việc xây dựng đô thị nói riêng và xây dựng đất nƣớc nói chung trong thời gian vừa qua. Tuy nhiên, có thể nói rằng vấn đề xây dựng và phát triển mô hình quản lí đô thị vẫn chƣa nhận đƣợc sự quan tâm đúng mức, và thêm vào đó, kinh nghiệm về xây dựng và phát triển những đô thị lớn, hiện đại của chúng ta vẫn còn quá ít. Hiện nay, với xu hƣớng phát triển kinh tế thị trƣờng, đô thị Việt Nam, đặc biệt là các thành phố trực thuộc trung ƣơng, cần phải tiếp tục có sự đổi mới về mô 1 hình tổ chức và hoạt động của chính quyền để có thể bứt phá, vƣơn lên ngang tầm với những đô thị lớn của thế giới. Với nhận thức nhƣ vậy và với mong muốn đóng góp một phần vào công cuộc xây dựng, phát triển đô thị tại Việt Nam, tôi đã quyết định chọn đề tài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng nói chung và tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị nói riêng đã có những công trình nghiên cứu nhất định. Tuy nhiên, số lƣợng công trình nghiên cứu chuyên sâu về đề tài này cũng không nhiều. Theo tìm hiểu của tôi, đã có một số công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng nhƣ sau: - TS. Vũ Đức Đán - TS. Lƣu Kiếm Thanh (2000), Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, Nxb Thống kê, Hà Nội. - PGS. TS. Phạm Hồng Thái (2003), Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị, Đề tài khoa học cấp bộ, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội. - TS. Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lí Bộ Tƣ pháp, Hà Nội. - PGS. TS. Lê Minh Thông, PGS. TS. Nguyễn Nhƣ Phát (2002), Những vấn đề lí luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. - PGS. TS. Lê Sỹ Thiệp (1996), Đổi mới thể chế và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở địa phơng, Đề tài khoa học cấp bộ mã số 93-98-397, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội. - Tô Tử Hạ, TS. Nguyễn Hữu Trị, TS. Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn, Hà Nội. - Đỗ Xuân Đông (1996), Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay, Luận án phó tiến sỹ luật học, Hà Nội. 2 - Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 6/1999. - Bùi Xuân Đức (2000)), “Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 7/2000. - Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (2001), “Vài nét về nền hành chính Việt Nam từ Cách mạng Tháng Tám đến nay”, Tạp chí Quản lý Nhà nước, Số 10/2001. Ngoài ra, trong thời gian gần đây còn một số bài báo, tham luận hội thảo, bài nghiên cứu khác của các học giả trong nƣớc bàn về vấn đề này. Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị và đã có rất nhiều đề xuất, kiến nghị, giải pháp, mô hình tổ chức và hoạt động đƣợc đƣa ra. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của đô thị tại Việt Nam, thực tiễn đã đặt ra nhiều vấn đề mới mà các công trình này chƣa đề cập hoặc chƣa bao quát hết đƣợc, hơn nữa hầu hết các công trình nghiên cứu trong điều kiện trƣớc khi có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) năm 2003. Tôi hi vọng luận văn này có thể kế thừa những thành tựu mà những công trình nói trên đã đạt đƣợc, và sẽ tiếp nối những vấn đề mà các công trình này chƣa có điều kiện giải quyết. 3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng của Việt Nam theo qui định hiện hành của pháp luật, và nghiên cứu cả ba cấp chính quyền thành phố, quận - huyện - thị xã, phƣờng - xã thị trấn. Nhằm đạt đƣợc kết quả cao trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, đề tài chỉ nghiên cứu các đô thị trực thuộc trung ƣơng. Phạm vi khảo sát của đề tài là cả 5 thành phố trực thuộc trung ƣơng của Việt Nam hiện nay là Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, và Cần Thơ, nhƣng sẽ tập trung nhiều nhất vào Hà Nội. 3 Thời gian nghiên cứu chủ yếu là hiện tại, nhƣng đề tài cũng tham khảo cả thời kì phong kiến, thời kì kháng chiến chống Pháp, chống Mĩ. Ngoài mô hình của Việt Nam, đề tài cũng tham khảo cả mô hình của một số nƣớc trên thế giới. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các phƣơng pháp sau: phƣơng pháp lịch sử cụ thể; so sánh; khảo sát, thống kê; qui nạp; diễn dịch; phân tích - tổng hợp. 5. Mục đích của luận văn Đánh giá đƣợc thực trạng mô hình chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng Việt Nam theo pháp luật hiện hành. Đề xuất mô hình mới về tổ chức của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng Việt Nam. Xác định hệ thống chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền theo mô hình nói trên. 6. Bố cục của luận văn Luận văn gồm có Lời nói đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo và 3 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lí luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng. Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng ở Việt Nam. Chƣơng 3: Xu hƣớng phát triển đô thị và khuyến nghị đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng ở Việt Nam hiện nay. Mặc dù tác giả đã tập trung công sức nghiên cứu đề tài, nhƣng luận văn không tránh khỏi thiếu sót. Rất mong các thày, cô, bạn bè và đồng nghiệp cho ý kiến đóng góp để đề tài có thể tiếp tục phát triển hơn nữa. 4 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 1.1. TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG Quyền lực nhà nƣớc là vấn đề muôn thủa để các nhà chính trị - pháp lí bàn luận. Tuy nhiên, nếu nhƣ quyền lực nhà nƣớc ở trung ƣơng đã tƣơng đối rõ ràng bởi nó có lãnh thổ quốc gia xác định, thì quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng lại còn rất nhiều ý kiến khác biệt. Sự tranh cãi này là do bản chất của quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng tự nó đã tỏ ra mâu thuẫn: một mặt đã là quyền lực nhà nƣớc thì tức là có hiệu lực trên khắp phạm vi lãnh thổ đất nƣớc; mặt khác, nó lại bị giới hạn vào một lãnh thổ địa phƣơng nhất định và nhỏ hẹp hơn nhiều so với lãnh thổ quốc gia. Hầu nhƣ chƣa bao giờ ngƣời ta đạt đƣợc một định nghĩa chung về quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Vấn đề phức tạp nhƣ vậy, nhƣng chúng ta hàng ngày vẫn sống và hoạt động cùng với nó. Chính chúng ta góp phần tạo nên nó, vận hành nó, và chịu sự điều khiển của nó. Chúng ta cũng nghiên cứu nó để nó có thể đƣợc tổ chức và hoạt động tốt hơn. Dù cho còn nhiều tranh cãi, nhƣng các nhà khoa học chính trị - pháp lí cũng đã đạt đƣợc những thành tựu đƣợc công nhận chung trong nghiên cứu về quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. 1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ Một nhà nƣớc muốn quản lí đất nƣớc có hiệu quả, thì công việc không thể tránh khỏi là chia toàn bộ lãnh thổ đất nƣớc thành những đơn vị hay khu vực nhỏ. Ngay cả những quốc gia nhỏ bé, không chia thành các cấp hành chính - lãnh thổ xác định, thì cũng phải phân khu để quản lí. Lí do đơn giản cho việc phân chia này là để giúp cho quyền lực nhà nƣớc có thể tác động một cách tích cực nhất, hiệu quả nhất đến từng ngƣời dân. Một lí do khác là giúp cho ngƣời dân thực hiện các thủ tục hành chính - pháp lí cần thiết một cách thuận tiện. Hãy thử tƣởng tƣợng nếu không 5 phân chia lãnh thổ, một ngƣời dân bình thƣờng sẽ phải đi khoảng vài trăm cây số chỉ để lấy một con dấu xác nhận của chính quyền vào một lá đơn. Việc phân chia lãnh thổ cụ thể nhƣ thế nào tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của mỗi quốc gia, mỗi khu vực. Nhƣng nhìn chung, có hai hình thức cơ bản để phân chia: - Phân định tự nhiên - Phân định nhân tạo Việc phân định dựa trên cơ sở tự nhiên diễn ra khá phổ biến trên toàn thế giới. Xuất phát điểm ban đầu là những cụm cƣ dân hình thành một cách tự nhiên, dần dần trở nên cố kết và bền vững. Tính cố kết bền vững đƣợc tạo bởi rất nhiều yếu tố chung nhƣ địa lí, phong tục tập quán, phƣơng thức sản xuất, sinh hoạt, quan hệ huyết thống... Và đối với nhà nƣớc, thì cách tốt nhất là thừa nhận những cụm dân cƣ nhƣ vậy là một đơn vị hành chính - lãnh thổ. Việc chia nó ra hay ghép các đơn vị khác vào sẽ không mang lại hiệu quả gì về mặt quản lí. Đó cũng là lí do các đơn vị hành chính - lãnh thổ hình thành kiểu tự nhiên nhƣ vậy thƣờng là cấp cơ sở. Làng xã Việt Nam là nhƣ vậy. Các thành phố ở các nƣớc phƣơng Tây là nhƣ vậy. Cả thành phố là một pháo đài, một "cái chợ", một môi trƣờng văn hoá chung. Việc phân định nhân tạo dựa trên ý chí chủ quan của nhà nƣớc. Điều này thể hiện sự tính toán về chính trị, kinh tế, xã hội của các nhà lãnh đạo tuỳ từng thời kì. Việc phân định này chủ yếu xuất phát từ nhu cầu quản lí của nhà nƣớc ở địa phƣơng, ít tính toán đến đặc điểm, nguyện vọng của cộng đồng dân cƣ. Phân định nhân tạo có thể là chia, tách đơn vị hành chính - lãnh thổ cũ, nhập các đơn vị hành chính - lãnh thổ cũ, hoặc thành lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ mới. Việt Nam chúng ta đã rất nhiều lần chứng kiến những sự kiện nhập, tách nhƣ vậy đối với các cấp tỉnh, huyện và xã. Tất nhiên, trên thực tế luôn luôn có những trƣờng hợp khó mà phân định đƣợc đâu là tự nhiên, đâu là nhân tạo. Ví dụ, các khu kinh tế mới của Việt Nam chúng ta. Trong tập 2 cuốn sách Hỏi đáp 1000 năm Thăng Long - Hà Nội, với câu hỏi “Vùng kinh tế mới lớn nhất của Hà Nội ở đâu và có từ bao giờ?”, tác giả đã trả lời: 6 “Có thể nói Hà Nội là nơi đi đầu trong phong trào các tỉnh miền Bắc vào xây dựng cơ sở kinh tế mới tại phía Nam. Khoảng trung tuần tháng 10/1975, một đoàn cán bộ kinh tế mới Hà Nội đã tìm vào cao nguyên Lâm Đồng để đi tiền trạm. Chỉ sau 2 tháng, khu kinh tế mới ở huyện Đức Trọng (Lâm Đồng) bắt đầu đƣợc triển khai... Sau một thời gian ngắn, Hà Nội đƣa đƣợc 2500 lao động thuộc hơn 300 hộ đi xây dựng kinh tế ở Lâm Đồng trên một vùng đất rộng hơn 5 vạn ha, với hơn 30.000m2 nhà ở cùng một số cơ sở vật chất nhƣ đƣờng xá, bệnh viện, trƣờng học... Diện tích đất khai hoang lên tới 550 ha. Việc tách một bộ phận nhân lực đi xây dựng kinh tế mới ở Lâm Đồng (và các vùng khác) là một trong những chiến lƣợc rất quan trọng song song với việc xây dựng Thủ đô và đã trở thành ý thức công dân của ngƣời Hà Nội. Nay vùng kinh tế Lâm Đồng này rất phát triển nên đã đƣợc tách khỏi huyện Đức Trọng, lập thành huyện Lâm Hà và do tỉnh Lâm Đồng quản lí toàn diện” [12, 96]. Với đoạn trích nói trên, chúng ta thấy rằng, từ sau giải phóng, Nhà nƣớc ta đã có chính sách khuyến khích nhân dân đi làm kinh tế mới ở những khu vực còn ít dân cƣ sinh sống, mục đích là để phân bổ lại dân cƣ và phát triển kinh tế. Có trƣờng hợp dân cƣ kinh tế mới tập trung khá đông tại một khu vực, tạo thành một cụm dân cƣ mới với rất nhiều đặc điểm của một đơn vị hành chính - lãnh thổ. Thông thƣờng, nhà nƣớc sẽ thành lập một đơn vị hành chính - lãnh thổ mới cho cụm dân cƣ đó. Và nhƣ vậy, việc hình thành đó vừa là nhân tạo, vừa là tự nhiên. 1.1.2. Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phƣơng Quyền lực nhà nƣớc, dù ở trung ƣơng hay địa phƣơng, muốn phát huy tác dụng thì đều phải thông qua các cơ quan chính quyền. Các cơ quan chính quyền ở địa phƣơng chính là thiết chế quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, nắm giữ và hành xử quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Một khi đất nƣớc đã đƣợc phân chia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ, thì đƣơng nhiên mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ đều cần có một chính quyền của mình. Việc tổ chức các cơ quan chính quyền ở mỗi nƣớc cũng không hoàn toàn giống nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan - chủ quan khác nhau. 7 Về cơ bản, theo PGS. TS. Lê Minh Thông, có những dạng thức cơ quan chính quyền tại địa phƣơng đã và đang tồn tại: - Cơ quan chính quyền địa phƣơng là một bộ máy hành chính đứng đầu là một quan chức chủ đạo (tỉnh trƣởng, quận trƣởng) đƣợc bổ nhiệm từ trên. Cơ quan mang tính cá nhân (vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay ngƣời đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là thừa hành và giúp việc) có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lí hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, thực hiện việc “cai trị”. Mô hình này tồn tại phổ biến ở thời kì phong kiến trƣớc đây và hiện nay ở một số đơn vị hành chính “trung gian” ở một số nƣớc Bắc Âu, châu Mĩ và châu á. - Chính quyền địa phƣơng là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm (hoặc đƣợc bầu ra) kết hợp với một hội đồng tự quản do dân cƣ bầu ra. ở đây vai trò chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò tƣ vấn, nằm dƣới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ đƣợc bàn định những vấn đề thuần tuý địa phƣơng, không đƣợc tham gia vào những vấn đề quốc gia trừ các vấn đề có tính chất chính trị. Hình thức quản lí này phổ biến ở các đơn vị hành chính “trung gian” các nƣớc châu Âu lục địa (nhất là ở Pháp trƣớc cải cách hành chính 1982). - Mô hình quản lí địa phƣơng bởi một uỷ ban hành chính do dân cƣ hay các hội đồng tự quản cấp dƣới bầu ra. Uỷ ban cũng có ngƣời đứng đầu song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể. Uỷ ban quyết định tập thể các vấn đề quản lí địa phƣơng, các thành viên phân công phụ trách từng mảng công việc. Hình thức này phổ biến ở đơn vị hành chính cấp huyện, quận ở Anh, Mĩ, Bắc Âu. - Mô hình chính quyền địa phƣơng là một hội đồng tự quản do dân bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân, là cơ quan có toàn quyền quyết định và thực hiện các vấn đề ở địa phƣơng theo pháp luật. Hội đồng có cơ quan chấp hành của mình dƣới dạng uỷ ban chấp hành hoặc cơ quan cá nhân nhƣ thị trƣởng, chủ tịch. Bộ máy chính quyền này thƣờng đƣợc coi là “phi nhà nƣớc”, nằm ngoài bộ máy nhà nƣớc. Mô hình này phổ biến ở các đơn vị hành chính kiểu “tự quản”. - Mô hình chính quyền địa phƣơng là một cơ quan đại diện (xô viết, hội đồng) do nhân dân địa phƣơng bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phƣơng vừa 8 đại diện cho cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Đây là những cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực (quản lí) trên địa bàn lãnh thổ. Một cơ quan chấp hành đƣợc cơ quan này lập ra để tổ chức thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của nhà nƣớc nói chung. Đây là cơ quan chấp hành, và là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Mô hình này là mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng các nƣớc xã hội chủ nghĩa [44, 14-15]. Các hình thức tổ chức cơ quan quản lí địa phƣơng nói trên mặc dù có tên gọi khác nhau, cơ cấu và địa vị pháp lí của mỗi bộ phân không giống nhau, nhƣng tựu trung lại đều mang một tính chất là cơ quan chính quyền địa phƣơng, đƣợc lập ra để thực hiện các chức năng quản lí địa phƣơng, thực hiện quyền lực nhà nƣớc trên địa bàn lãnh thổ. Hay nói cách khác chúng đƣợc lập ra để thi hành pháp luật của nhà nƣớc trong việc quyết định những việc đƣợc giao ở địa phƣơng. Về nguyên tắc, cơ quan chính quyền ở địa phƣơng dù là một bộ phận hay nhiều bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan), song đều là một cơ cấu thống nhất, trong đó quyền hạn thực sự trong việc quản lí địa phƣơng thuộc về một cơ quan gọi là “cơ quan quyết định”. Cơ quan này là hội đồng hay uỷ ban hoặc quận trƣởng, thị trƣởng phụ thuộc vào tính chất của từng đơn vị hành chính và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nƣớc của các chế độ nhà nƣớc. Các cơ quan khác còn lại - cơ quan chấp hành - thừa hành hoặc tƣ vấn - giám sát đƣợc lập ra để thực hiện phần công việc đƣợc phân giao hoặc để giám sát. ở đây không có việc vận dụng chế độ phân quyền giữa các cơ quan chính quyền địa phƣơng (tức là chia chính quyền địa phƣơng ra hai cơ quan độc lập nhau, chế ƣớc lẫn nhau giống nhƣ cách tổ chức các cơ quan nhà nƣớc ở cấp trung ƣơng) nhƣ một số ngƣời quan niệm. Trong những cơ cấu tổ chức đó, bộ máy hành chính (hay hành chính nhà nƣớc) địa phƣơng chỉ bao gồm một hệ thống các cơ quan hành chính (ở các nƣớc theo chế độ phong kiến và tƣ bản là bộ máy hành chính đƣợc tổ chức tại các đơn vị hành chính trung gian, đứng đầu là các vùng trƣởng, tỉnh trƣởng, quận trƣởng, do cấp trên bổ nhiệm, ở các nƣớc theo chế độ xã hội chủ nghĩa là hệ thống các cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan hành 9 chính nhà nƣớc). Các cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, cơ quan tự quản địa phƣơng và cả cơ quan chấp hành của cơ quan tự quản (uỷ ban chấp hành, thị trƣởng) mặc dù thực hiện các chức năng hành chính nhà nƣớc, không phải là cơ quan hành chính nhà nƣớc. 1.1.3. Xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng Ngày nay, các nhà nghiên cứu đã tìm đƣợc một số nguyên tắc cơ bản chi phối việc xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng. Đó là các nguyên tắc: - Tập quyền (centralization): mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ƣơng. Các cơ quan trung ƣơng quyết định mọi vấn đề từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Các cơ quan chính quyền địa phƣơng tiếp nhận mệnh lệnh từ cấp trên, không có quyền sáng tạo, chủ động, chỉ phục tùng. Đây là nguyên tắc đƣợc áp dụng từ lâu trong các nhà nƣớc phong kiến, nhà nƣớc thuộc địa, hay nói chung là trong các chế độ chuyên chế độc quyền. - Tản quyền (deconcentration): về thực chất cũng là tập quyền, nhƣng một bộ phận quyền lực do bộ phận cơ quan trung ƣơng đặt tại địa phƣơng giải quyết. Nói cách khác, nhà nƣớc trung ƣơng cử đại diện đi cai trị tại các địa phƣơng, qua đó thâu tóm hết quyền lực về tay mình, nhƣng vẫn bảo đảm thoả mãn một phần nhu cầu đặc thù của từng địa phƣơng. - Phân quyền (deconcentralization): có nghĩa là quyền lực nhà nƣớc đƣợc phân định rõ ràng giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Trong phạm vi đƣợc phân, các địa phƣơng chủ động giải quyết công việc theo qui định của pháp luật. Tất nhiên, địa phƣơng vẫn phải chịu sự giám sát của các chính quyền trung ƣơng. - Tập trung dân chủ: Là nguyên tắc đặc thù của nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa, mà hiện nay Việt Nam vẫn đang tiếp tục áp dụng. Thực chất tập trung và dân chủ là hai mặt không thể tách rời của một cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Tập trung có nghĩa là quyền lực nhà nƣớc tập trung thống nhất, không phân chia theo chiều ngang hay chiều dọc. Còn dân chủ thì hƣớng đến trao quyền chủ động trong công việc cho các cấp chính quyền cụ thể, bảo đảm phản ánh và đáp ứng tốt mọi nhu cầu đặc thù của địa phƣơng. 10 Một vấn đề khác liên quan đến việc xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng, đó là nguồn gốc quyền lực của chính quyền địa phƣơng. Có nhiều ý kiến về vấn đề này, nhƣng tựu trung lại, có hai xu hƣớng cơ bản nhƣ sau: Xu hƣớng thứ nhất, coi quyền lực của địa phƣơng xuất phát từ quyền lực nhà nƣớc nói chung, là một bộ phận trong quyền lực của chính quyền trung ƣơng. Chính quyền địa phƣơng có đƣợc quyền lực là do chính quyền trung ƣơng “chuyển giao” một bộ phận quyền lực của mình xuống địa phƣơng. Quan điểm chính thống của Việt Nam hiện nay tỏ ra ủng hộ xu hƣớng này. Chúng ta cho rằng, quyền lực nhà nƣớc là tập trung, thống nhất, không phân chia, nhƣng có sự phân công giữa các cơ quan để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Quyền lực của chính quyền địa phƣơng không đƣợc nhắc đến trong nguyên tắc này. Do vậy, có thể suy ra quyền lực của địa phƣơng chỉ là một bộ phận nằm ở đâu đó trong khối quyền lực thống nhất này (một số nhà nghiên cứu cho rằng nó nằm trọn vẹn trong mảng hành pháp [3, 457-471]). Từ đó, quyền lực của địa phƣơng đến đâu sẽ do sự chuyển giao quyền lực của chính quyền trung ƣơng quyết định. Pháp luật của chúng ta từ trƣớc đến nay, vẫn luôn có xu hƣớng “trao quyền” cho địa phƣơng, chứ không phải công nhận những quyền đó. Trong văn kiện pháp lí mới nhất về chính quyền địa phƣơng - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003 - chúng ta đã khẳng định rõ điều này: Điều 1: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Điều 2: UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Theo luật, cả hai cơ quan cơ bản của chính quyền địa phƣơng - HĐND và UBND - tuy trực tiếp hay gián tiếp do nhân dân địa phƣơng bầu ra - đều là cơ quan nhà nước ở địa phƣơng. Với tính chất nhƣ vậy, thì việc đƣợc trao quyền là chuyện tất yếu. 11 Ngƣợc lại với xu hƣớng này, nhiều học giả phƣơng Tây coi quyền lực của địa phƣơng là quyền tự nhiên, hình thành từ chính cộng đồng cƣ dân địa phƣơng. Vì vậy họ đề cao quyền tự trị, tự quản của địa phƣơng. Nhà nƣớc chỉ can thiệp vào địa phƣơng khi cần triển khai những công việc mang tính toàn quốc. Những công việc gì là của riêng địa phƣơng thì do địa phƣơng toàn quyền quyết định. Tranh chấp giữa các địa phƣơng hoặc giữa địa phƣơng và nhà nƣớc đƣợc giải quyết bằng con đƣờng toà án, dựa trên pháp luật mà quyết định. Thậm chí, những ngƣời theo quan điểm này coi quyền lực của chính quyền địa phƣơng là “cành quyền lực thứ tƣ”, bên cạnh ba quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp của chính quyền trung ƣơng, bởi vì họ thấy nó độc lập so với ba quyền này. Cũng vì vậy, không có vấn đề “chuyển giao” quyền lực của chính quyền trung ƣơng cho chính quyền địa phƣơng, mà chỉ có vấn đề quyền lực của chính quyền địa phƣơng đƣợc thừa nhận ở mức độ nào trong pháp luật và trên thực tế. “Theo triết lí đó, sẽ không có vấn đề trao quyền cho cơ sở mà chỉ có thể và cần phải có vấn đề trả lại các quyền lực vốn có và hợp lí của từng cấp chính quyền cơ sở” [44, 382]. 1.1.4. Phân cấp quản lí Phân cấp quản lí là một vấn đề quan trọng trong việc hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí nhà nƣớc, đồng thời cũng là một nội dung quan trọng của công cuộc cải cách hành chính nhà nƣớc hiện nay nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ và hợp lí, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính các cấp. Phân cấp quản lí nhà nƣớc không phải là một hoạt động quá mới đối với chúng ta. Trong quá khức, bộ máy nhà nƣớc ta cũng phải tổ chức hoạt động của mình thành các cấp từ trung ƣơng tới địa phƣơng, có cơ quan là cấp trên, có cơ quan là cấp dƣới, và nhƣ vậy là đã có phân cấp quản lí rồi. Tuy nhiên, trƣớc kia, chúng ta chỉ nghiên cứu vấn đề này lồng vào trong các nội dung khác nhƣ tập trung dân chủ, phân công quyền lực nhà nƣớc... Chỉ trong giai đoạn gần đây, cả thực tiễn quản lí nhà nƣớc lẫn khoa học quản lí nhà nƣớc mới thực sự đặt phân cấp quản lí nhà nƣớc ra nhƣ một vấn đề độc lập, và phân cấp quản lí nhà nƣớc mới đƣợc nhận thức với đầy đủ nội hàm của mình. 12 Đại hội IX của Đảng đã khẳng định nhiệm vụ đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc, phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế; cải cách thể chế và phƣơng thức hoạt động của Nhà nƣớc, mà một trong những giải pháp quan trọng là thực hiện “phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phƣơng, kết hợp chặt chẽ quản lí ngành và quản lí lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lí HĐND; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của UBND và bộ máy chính quyền cấp xã, phƣờng, thị trấn”. Trong chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2001 2010, phân cấp quản lí hành chính nhà nƣớc đã đƣợc nhắc tới nhƣ một nội dung quan trọng và cấp thiết. Mục 1.5 trong phần mục tiêu của chƣơng trình xác định: “Đến năm 2005, về cơ bản xác định xong và thực hiện đƣợc các qui định mới về phân cấp quản lí hành chính nhà nƣớc giữa trung ƣơng và địa phƣơng, giữa các cấp chính quyền địa phƣơng; định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị và nông thôn”. Mục 2.2 trong phần nội dung của chƣơng trình nêu rõ: “Đến năm 2005, về cơ bản ban hành xong và áp dụng các qui định mới về phân cấp trung ƣơng - địa phƣơng, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng, tăng cƣờng mối liên hệ và trách nhiệm của chính quyền trƣớc nhân dân địa phƣơng. Gắn phân cấp công việc với phân cấp về tài chính, tổ chức và cán bộ. Định rõ những loại việc địa phƣơng toàn quyền quyết định, những việc trƣớc khi địa phƣơng quyết định phải có ý kiến của trung ƣơng và những việc phải thực hiện theo quyết định của trung ƣơng”. Ngày 30/06/2004, Chính phủ đã ra Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lí nhà nƣớc giữa chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, trong đó xác định rõ các quan điểm, nguyên tắc khi phân cấp, và những nội dung phân cấp chủ yếu cần thực hiện. Nhƣ vậy, phân cấp quản lí nhà nƣớc một cách khoa học, hợp lí vừa là một mục tiêu cần đạt đến, vừa là một nội dung hoạt động quan trọng trong công cuộc cải 13 cách hành chính của chúng ta. Và những dữ kiện trên cho thấy phân cấp quản lí nhà nƣớc ngày càng đƣợc quan tâm, không chỉ từ phía các nhà khoa học, mà còn từ phía các nhà quản lí. Vì vậy, việc xác định đúng đắn thế nào là phân cấp quản lí nhà nƣớc là cần thiết. Có nhiều quan niệm về phân cấp quản lí nhà nƣớc. Phân cấp quản lí nhà nƣớc có lúc đƣợc hiểu là sự phân quyền giữa trung ƣơng và địa phƣơng; có lúc đƣợc đồng nhất với sự phân công lao động, giữa cấp trên và cấp dƣới. Ở đây có một chút vấn đề phải bàn về thuật ngữ “phân công” và “phân cấp” mà trong một vài trƣờng hợp đã đƣợc sử dụng lẫn lộn chƣa chính xác. Phân công đƣợc hiểu theo chiều ngang, là sự phân chia công việc để thực hiện. Có thể hiểu nôm na, chúng ta có một danh sách các công việc, công việc 1 giao cho cơ quan A, công việc 2 giao cho cơ quan B, công việc 3 và 4 giao cho cơ quan C... Cứ nhƣ vậy cho đến khi phân công hết công việc cho tất cả các cơ quan có liên quan. Các công việc là ngang nhau, và các cơ quan A, B, C... cũng là ngang nhau (ít hay nhiều, hiểu theo nghĩa trách nhiệm trong thực hiện công việc). Hãy xem nguyên tắc chính trị - pháp lí cơ bản của chúng ta: Quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, không phân chia, nhƣng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp... Thì phân công ở đây chính là hiểu theo nghĩa vừa trình bày. Phân công lao động xã hội từ xƣa đến nay cũng vậy. Phân cấp khác phân công. Nếu nhƣ phân công là theo chiều ngang, thì phân cấp lại thƣờng đƣợc hiểu theo chiều dọc. Một công việc vốn do cấp trên thực hiện, nay giao cho cấp dƣới thực hiện, thì đƣợc gọi là phân cấp. Ví dụ, việc thu thuế vốn do cấp huyện thực hiện, nay uỷ nhiệm cho cấp xã tiến hành. Cũng có ngƣời cho rằng phân cấp quản lí nhà nƣớc là “sự phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lí nhà nƣớc đối với các hoạt động kinh tế - xã hội” [46, 11]. 14 Định nghĩa nói trên đã phản ánh tƣơng đối chính xác và đầy đủ về phân cấp quản lí nhà nƣớc. Tuy nhiên, có lẽ nên thêm cụm từ “thƣờng xuyên” vào sau “sự phân định”. Phân cấp quản lí nhà nƣớc cần phải có cơ sở pháp lí ổn định, và trở thành cơ sở pháp lí ổn định để các cơ quan quản lí nhà nƣớc hoạt động, chứ không thể là một ý thích nhất thời của các nhà quản lí. Có nhƣ vậy mới bảo đảm đƣợc bản chất của phân cấp quản lí nhà nƣớc, tránh sự dễ dãi, tuỳ tiện hoặc độc đoán khi phân cấp. Hoạt động phân cấp quản lí nhà nƣớc hiện nay thƣờng dựa vào hai cơ sở sau: Thứ nhất, ban hành văn bản qui phạm pháp luật để phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền. Ví dụ, Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 qui định tại Điều 82: “Trong lĩnh vực kinh tế, UBND tỉnh thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: ... 8. Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nƣớc tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phƣơng theo qui định của pháp luật.” Nhƣ vậy, UBND tỉnh đã đƣợc luật phân cấp cho thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nƣớc tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phƣơng. Chính phủ và các bộ, ngành liên quan có thể kiểm tra, giám sát việc này thông qua các qui định của pháp luật, chứ không làm thay cho UBND tỉnh. Thứ hai, ban hành văn bản cá biệt uỷ nhiệm, uỷ quyền hoặc giao cho cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện một, một số công việc cụ thể nào đó. Ví dụ, thực hiện Chƣơng trình cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 của tỉnh Quảng Ninh, ngành thuế tỉnh Quảng Ninh đã tiến hành uỷ nhiệm cho 127/183 xã, phƣờng, thị trấn thu một số khoản thuế và khoản thu khác vào ngân sách nhà nƣớc [5, 36]. Xét cả hai trƣờng hợp trên, bản thân việc ra văn bản qui định cơ quan, tổ chức này phải làm gì hoặc đƣợc làm gì đã là phân cấp rồi, không cần phải sử dụng đến từ “phân cấp” trong văn bản đó mới là thực hiện phân cấp. 15 Tuy nhiên, có nhiều quan điểm cho rằng phân cấp quản lí khác với những quyền hạn, trách nhiệm do văn bản pháp luật qui định. Theo đó, có những quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức là do luật định, và có những quyền hạn, trách nhiệm là do phân cấp mà có. Tƣ duy máy móc nhƣ vậy khiến cho việc phân cấp quản lí dễ trở thành một công cụ trong tay cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp trên để “ban phát” quyền cho cấp dƣới. Còn cấp dƣới, khi đã có đƣợc quyền hành rồi thì dễ đi tới lạm dụng nó, bởi vì quyền đƣợc ban phát thì cứ dùng thoải mái, cấp trên ban phát quyền thì cấp trên phải chịu trách nhiệm; hoặc vẫn không tránh khỏi sự dựa dẫm, vì cảm giác dù sao thì quyền lực vẫn là của cấp trên chứ không phải của mình. Ngay trong Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003, những ngƣời soạn thảo cũng vẫn còn phân biệt giữa “luật định” và “phân cấp”: Ví dụ, Điều 113 qui định: Trong lĩnh vực xây dựng, giao thông vận tải, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: 1. Tổ chức thực hiện việc xây dựng, tu sửa đƣờng giao thông trong xã theo phân cấp; 2. Quản lí việc xây dựng, cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẻ ở điểm dân cƣ nông thôn theo qui định của pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xây dựng và xử lí vi phạm pháp luật theo thẩm quyền do pháp luật qui định. Theo qui định này, dƣờng nhƣ nhƣng gì do luật định thì không phải là phân cấp; và những gì chƣa có luật định thì mới cần phân cấp. Phân cấp ở đây chỉ đƣợc hiểu là sự giao quyền của cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp trên đối với cấp dƣới. Có lẽ ở đây cần sửa đổi thành “theo phân cấp của cấp trên trực tiếp” thì sẽ bảo đảm chính xác hơn. Các công trình nghiên cứu gần đây, khi đƣa ra các giải pháp cho việc phân cấp quản lí nhà nƣớc, thƣờng xác định các yêu cầu, hay nguyên tắc để việc phân cấp có hiệu quả. Nghị quyết 08/NQ-CP cũng đƣa ra tám quan điểm, nguyên tắc cụ thể cho việc phân cấp quản lí nhà nƣớc. Tuy nhiên, có thể thu gọn các nguyên tắc vào hai từ: khoa học và hợp lí. 16 Phân cấp quản lí nhà nƣớc một cách khoa học có nghĩa là biết vận dụng các lí thuyết về hệ thống, về tổ chức vào thực tiễn để tiến hành phân cấp. Tính khoa học ở đây yêu cầu những ngƣời thực hiện việc phân cấp phải xác định chính xác những công việc mà cấp chính quyền đƣợc phân cấp có khả năng thực hiện. Việc xác định này phải bảo đảm thống nhất, đồng bộ trong cả hệ thống các cấp chính quyền, không để chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ sót công việc. Bên cạnh tính khoa học, việc phân cấp cũng phải bảo đảm tính hợp lí. Không phải cơ quan chính quyền cụ thể nào cũng có ngay khả năng thực hiện các thẩm quyền có thể đƣợc giao. Vì vậy, phải căn cứ vào điều kiện thực tế của cơ quan đó mà phân cấp công việc. Điều kiện ở đây, tuỳ theo mỗi cấp, mỗi cơ quan, có thể là cơ sở vậy chất, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức, cơ chế hoạt động nội bộ của cơ quan đó... Tính hợp lí của phân cấp yêu cầu các nhà quản lí không đƣợc đồng nhất mọi cơ quan chính quyền cùng cấp, mà cần tôn trọng thực trạng, và có sự cân nhắc về hiệu quả phân cấp. Nếu cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp trên đang thực hiện một công việc đáng ra là của cấp dƣới mà vẫn bảo đảm hiệu quả, nhanh gọn, thì có lẽ nên để nguyên tình trạng đó. Kinh nghiệm ở thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, khi tiến hành phân cấp cho chính quyền phƣờng một số nội dung công việc cụ thể, nhiều phƣờng đã tỏ ra lúng túng vì cán bộ thiếu khả năng, kinh nghiệm để thực hiện công việc mới. Nói tóm lại, phân cấp quản lí nhà nƣớc - hiểu theo nghĩa hiện đại - còn là một nội dung khá mới đối với nền hành chính của chúng ta. Trƣớc yêu cầu của thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lí nhà nƣớc, việc phân cấp quản lí là cần thiết và cấp bách. Bên cạnh đó, cũng rất cần tiến hành nghiên cứu một cách chi tiết, cụ thể về phân cấp quản lí nhà nƣớc, sao cho có thể đƣa ra những giải pháp phân cấp một cách khoa học và hợp lí nhất. 1.2. KHÁI NIỆM ĐÔ THỊ 1.2.1. Định nghĩa đô thị Việc tìm ra một định nghĩa chung về đô thị không phải là công việc đơn giản, nếu không nói là bất khả thi. Có bao nhiêu quốc gia, thì có bấy nhiêu định 17 nghĩa về đô thị. Thậm chí, tuỳ theo ngành và mục đích nghiên cứu, mà lại có những cách định nghĩa đô thị riêng biệt. Ví dụ, ngành dân số học định nghĩa đô thị chủ yếu dựa vào kiểu định cƣ, nghĩa là tập trung vào vấn đề dân cƣ; ngành kinh tế học thì xem xét đô thị dƣới góc độ các chỉ tiêu kinh tế. Ngay trong một quốc gia, định nghĩa đô thị cũng có thể thay đổi tuỳ từng thời kì. Thậm chí, có những quốc gia không cần định nghĩa đô thị, mà ấn định luôn một số thành phố của mình là đô thị [59, 98-102]. Ở đây, chúng ta hiểu đô thị theo nghĩa là một đơn vị hành chính - lãnh thổ, do đó, định nghĩa đô thị sẽ chủ yếu dựa trên nền các qui định của pháp luật, nói cách khác là các định nghĩa có giá trị pháp lí. Vì đô thị và đô thị hoá hiện nay đã trở thành một hiện tƣợng toàn cầu, nên các quốc gia đã đạt đƣợc một số điểm chung nhất định trong việc xác định đâu là đô thị. Những điểm chung đó là: Thứ nhất, việc định nghĩa đô thị gần nhƣ bắt buộc phải dựa vào qui mô dân số của một đơn vị hành chính lãnh thổ. Số dân phải đạt đƣợc một ngƣỡng nào đó mới đƣợc coi là đô thị. Thứ hai là tính chất của nền kinh tế tại địa phƣơng. Nhìn chung, các quốc gia đều thống nhất rằng nền sản xuất của một địa phƣơng phải độc lập tƣơng đối từ việc khai thác trực tiếp đất đai thì mới coi là đô thị. Từ đó, thuật ngữ “sản xuất phi nông nghiệp” (non-agricultural production) đã đƣợc sử dụng để làm tiêu chí xác định đô thị. Nền sản xuất tại địa phƣơng phải đạt đến một tỉ lệ nào đó của sản xuất phi nông nghiệp thì mới có thể coi là đô thị. Thứ ba, sự tích tụ dân số, hay nói cách khác, mật độ dân số trên một đơn vị diện tích cũng thƣờng đƣợc sử dụng để xác định đô thị. Một địa phƣơng có thể có dân số rất đông, nhƣng phân bố dân cƣ quá thƣa thì không thể gọi là đô thị đƣợc. Một số quốc gia còn cho rằng đô thị phải là trung tâm hành chính, kinh tế, văn hoá... của vùng, của khu vực, hoặc đƣa ra một vài tiêu chí khác nữa nhƣ khoảng cách tối đa giữa hai khu nhà/toà nhà, tính chất của cơ sở hạ tầng - vật chất..., nhƣng ba tiêu chí nói trên vẫn là cơ bản nhất. 18