Tài liệu đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HẢI LONG ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ HÀ NỘI – NĂM 2006 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa ..........................................................................................1 Lời cam đoan ........................................................................................2_ Mục lục ................................................................................................. 3 Mở đầu.................................................................................................. 7 Chương 1. Cơ sở lý luận của việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hiện nay ở nước ta .............................................................................. 12 1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước ............................................................................................. 12 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các thời kỳ................................................................................. 12 1.1.2. Quan điểm của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. ....................................................... 18 1.1.3. Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới. ............................................................................... 20 1.1.4. Kinh nghiệm giám sát của cơ quan dân cử địa phương ở một số nước. ....................................................................... 22 1.2. Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh .......................................................................................... 24 1.2.1. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân ............... 24 1.2.1.1. Khái niệm ........................................................... 24 3 1.2.1.2. Phân biệt giám sát của HĐND và một số hình thức giám sát khác. ................................................................. 27 1.2.2. Quá trình hình thành và phát triển chế định giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. .......................................................... 30 1.2.2.1. Giai đoạn 1945- 1959 ........................................ 31 1.2.2.2. Giai đoạn 1959 - 1980 ....................................... 33 1.2.2.3. Giai đoạn 1980-1992 ......................................... 33 1.2.2.4. Giai đoạn 1992 -2003 ......................................... 35 1.2.2.5. Giai đoạn 2003 đến nay ...................................... 36 1.2.3. Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát ........ 38 1.2.3.1. Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đặt trong yêu cầu chung về mới tổ chức bộ máy nhà nước. .... 38 1.2.3.2. Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong yêu cầu hội nhập quốc tế. ....................................... 39 Chương 2. Thực trạng về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh .... 41 2.1. Thực trạng pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.......... 41 2.2. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.......... 44 2.2.1. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ............................................................................... 46 2.2.2 Thực trạng hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh........................................................................... 55 2.2.3 Thực trạng hoạt động giám sát của các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. ....................................................... 67 4 2.2.4. Thực trạng hoạt động giám sát của đại biểu HĐND cấp tỉnh. .................................................................................... 80 2.2.5. Thực trạng công tác đôn đốc, theo dõi giải quyết kiến nghị sau công tác giám sát. .................................................................. 83 2.3. Những nhân tố quyết định tới hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát ....... 84 2.3.1. Nhận thức vai trò lãnh đạo của cấp ủy Đảng ................... 85 2.3.2. Cơ chế pháp luật .......................................................... 86 2.3.3. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát ......................... 88 2.3.4 . Cơ cấu tổ chức ............................................................ 89 2.3.4.1. Cơ cấu, thành phần, trình độ đại biểu Hội đồng nhân dân .................................................................................... 89 2.3.4.2. Cơ cấu Thường trực HĐND và các Ban của HĐND. .. 91 2.3.4.3. Mối quan hệ giữa HĐND và các cơ quan, tổ chức ở địa phương; với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. ................................................. 93 2.3.4.4. Các yếu tố tâm lý, xã hội ...................................... 94 2.3.4.5. Các điều kiện đảm bảo. ........................................ 95 Chương 3. giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 96 3.1. Đổi mới nhận thức về vai trò của Hội đồng nhân dân và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân ............................................................. 98 3.2. Tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng .................................... 102 3.3. Đổi mới tổ chức Hội đồng nhân dân. ........................................... 104 5 3.4. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. .................................................... 111 3.5. Quy định cụ thể về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. ....... 114 3.6. Nâng cao các điều kiện đảm bảo phục vụ hoạt động giám sát ...... 116 3.7. Một số vấn đề khác nâng cao hoạt động giám sát ........................... 117 Kết luận ............................................................................................... 119 Tài liệu tham khảo ................................................................................. 120 6 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND), là trung tâm , xương sống của hệ thống chính trị ở địa phương, trong đó, HĐND giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vị trí và vai trò của HĐND càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân. HĐND có 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát, hai chức năng này bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả. Hoạt động giám sát của HĐND các cấp, trong đó có HĐND cấp tỉnh trong thời gian qua tuy đã có đổi mới, được coi trọng hơn, toàn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp ứng được yêu cầu và mong đợi của người dân. Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003), trong đó, một điểm mới là có riêng một chương quy định về hoạt động giám sát của HĐND. Tiếp theo đó, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 ban hành Quy chế hoạt động của HĐND với nhiều quy định hướng dẫn về hoạt động giám sát của HĐND. Mặc dù Quy chế đã hướng dẫn tương đối cụ thể hoạt động giám sát được quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND nhưng thực tiễn cho thấy, nhiều địa phương còn vướng mắc trong quá trình thực thi vì nhiều lý do. Những lý do này xuất phát từ sự chưa hoàn thiện của quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt động, tổ chức bộ máy nhà nước... 2. Tình hình nghiên cứu 7 Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi để HĐND làm tốt chức năng quyết định của mình thì một yếu tố không thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát. Tuy đã có đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND hay của chính quyền địa phương (bao gồm cả HĐND và UBND) của một số nhà luật học và thậm chí cả HĐND một số địa phương nhưng hầu như chỉ nghiên cứu hoạt động giám sát trong tổng thể chung về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND mà ít có nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. Cũng có đề tài nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội (một cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan dân cử có hình thức hoạt động tương tự như HĐND) và giám sát của HĐND, các đề tài này phần nào có đề cập tới hoạt động giám sát của HĐND nhưng chưa sâu và chưa cụ thể. Ngoài ra, sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát thì hầu như chưa có nghiên cứu chuyên sâu nào về đề tài này. 3. Mục đích nghiên cứu Đề tài “Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh” vừa tổng kết kinh nghiệm thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên phạm vi cả nước phục vụ yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát HĐND cấp tỉnh hiện tại, vừa đề xuất những vấn đề có tính chất pháp lý, khoa học về tổ chức, phương pháp hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian tới. Với tinh thần đó, trong tình hình mới hiện nay, mục tiêu nghiên cứu là: - Tổng kết các cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; - Nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; 8 - Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh (trước và sau khi có Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Quy chế hoạt động của HĐND2005), từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các vấn đề nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, đề ra giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát. - Ứng dụng kết quả nghiên cứu đề tài phục vụ cho việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội hướng dẫn hoạt động giám sát của HĐND trên cơ sở Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và Quy chế hoạt động của HĐND 2005. Luận văn sẽ tập trung đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh cho phù hợp với tình hình hiện nay 4. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của đề tài giới hạn trong các lĩnh vực sau: - Các tài liệu, tư liệu, văn bản pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt động của HĐND. - Các tài liệu, tư liệu, văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND - Các văn bản tài liệu hướng dẫn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ đối với HĐND. 9 - Các báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Ban Công tác đại biểu của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các loại văn bản khác có liên quan. 5. Đối tƣợng nghiên cứu - Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh. - Các quy định của Hiến pháp 1946-1959-1980-1992-Hiến pháp sửa đổi 2002, Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật bầu cử đại biểu HĐND, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và Quy chế hoạt động của HĐND các văn bản có liên quan đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh. - Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan đại diện (HĐND) ở một số nước trên thế giới. 6. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp biện chứng, lịch sử. - Phương pháp phân tích, tổng hợp. - Phương pháp so sánh, thống kê. - Phương pháp xã hội học, hội thảo và chuyên gia. - Phương pháp mô hình hoá, hệ thống hoá. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận của việc đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh hiện nay ở nước ta. Chương 2: Thực trạng về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh 10 Chương 3: Giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 11 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH HIỆN NAY Ở NƢỚC TA 1.1. VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Trên thế giới có nhiều học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng chủ yếu chỉ dừng ở tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương với việc phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoặc đề cập tới việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp ở địa phương. Lý luận mang tính học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp địa phương, cụ thể là cấp tỉnh, chưa hình thành rõ ràng. Trong 61 năm xây dựng bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam cũng chịu nhiều ảnh hưởng của các tư tưởng khác nhau qua từng thời kỳ. Nhưng một nguyên lý cơ bản nhất, xuyên suốt, đó là: HĐND là cơ quan dân cử ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương quyết định những vấn đề cơ bản ở địa phương, bầu ra cơ quan hành pháp ở địa phương. 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các thời kỳ. Xét về lịch sử hình thành chính quyền địa phương ở Việt Nam, chỉ 2 tháng sau khi cách mạng tháng tám năm 1945 thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945, Điều thứ nhất Sắc lệnh nói rõ: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân.”. Sắc lệnh cũng xác định sự hình thành của HĐND cấp tỉnh, mối quan hệ giữa Uỷ ban hành chính và HĐND, giữa HĐND cấp 12 tỉnh và chính quyền cấp trên. Uỷ ban hành chính tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra, HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Uỷ ban hành chính, quyết nghị của HĐND hàng tỉnh không được trái với chỉ thị của các cấp trên, [19, Điều thứ 48, 80, 84, 90]. Như vậy, ngay từ văn bản đầu tiên, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh đã được xác nhận, theo đó, HĐND tỉnh là cơ quan do cử tri bầu ra, nằm trong hệ thống bộ máy nhà nước thống nhất, chịu sự chỉ đạo của Uỷ ban hành chính cấp trên (cấp kỳ) và HĐND tỉnh bầu ra cơ quan hành chính ở địa phương là Uỷ ban hành chính tỉnh. Tư tưởng này xuyên suốt các lquy định của pháp luật về tổ chức HĐND và UBND sau này. Sắc lệnh 63 là văn bản đầu tiên của nhà nước cách mạng công nông để thành lập chính quyền ở địa phương, đặt nền móng cho việc thành lập chính quyền địa phương ở nước ta. Tiếp sau Sắc lệnh 63 năm 1945, Hiến pháp 1946 đã có một chương riêng (chương VI gồm 6 điều, từ Điều 57 đến Điều 62) quy định rất rõ về việc thành lập HĐND và Uỷ ban hành chính (UBND), trong đó, quy định HĐND được thành lập ở cấp tỉnh và cấp xã. Hiến pháp là văn bản quy định những vấn đề cơ bản, nên quy định một đạo luật khác sẽ quy định hoạt động của HĐND. Sau 12 năm, đến ngày 31 tháng 5 năm 1958, Quốc hội thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương gồm 5 chương, 43 điều. Tổ chức chính quyền đại phương ở Việt Nam lúc đó cũng khác so với bây giờ, đó là có những khu tự trị, trong các khu tự trị có các tỉnh, thành phố trực thuộc. Chính quyền lúc đó không được tổ chức như một hệ thống chính quyền thống nhất. Tuy nhiên, Luật tổ chức chính quyền địa phương 1958 đã khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân bầu ra. Như vậy, ở Việt Nam, bắt đầu từ 1958, HĐND được xác định là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa phương. Trong thời gian từ 1946 đến 1954, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký một số sắc lệnh như sắc lệnh 254, 255 ngày 19-11-1948 để chỉ ra cách tổ chức chính 13 quyền trong các vùng kháng chiến và trong các vùng tranh chấp. Trong đó, đối với những vùng bị địch tạm kiểm soát hay uy hiếp chưa có HĐND, thì có thể chỉ định ra một HĐND lâm thời (Điều 3, Sắc lệnh 255). Như vậy, dù trong thời kỳ chiến tranh, việc bầu cử HĐND rất khó khăn nhưng về mặt tổ chức chính quyền vẫn phải tuân thủ nguyên tắc ở bất cứ nơi nào có dân, có chính quyền thì phải có HĐND. Hiến pháp 1959 cũng có một chương với 19 điều quy định về cách thức tổ chức của HĐND, chế độ hoạt động cũng như các mối quan hệ của HĐND. Hiến pháp 1959 cũng như Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính năm 1962 đều quy định vị trí của HĐND cấp tỉnh vẫn được giữ nguyên, hầu như không có thay đổi so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958. Hiến pháp 1980 đã hoàn thiện quy định về tổ chức HĐND và UBND lên một bước rõ rệt. Sau đó, Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 gồm 9 chương, 71 điều. Tuy nhiên, cũng như trước đây, HĐND chỉ hoạt động chủ yếu thông qua kỳ họp, cơ quan chịu trách nhiệm chung giữa hai kỳ họp HĐND là UBND và kỳ họp HĐND do UBND triệu tập. Như vậy, vai trò của HĐND là tương đối mờ nhạt, việc quy định quyền hạn phần nhiều mang tính hình thức. Trong khi đang thực hiện Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, Đảng có chủ trương đổi mới, trong đó có việc sửa đổi về tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương, dẫn đến việc ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989. Lần sửa đổi này, một cơ quan mới, tổ chức mới đã xuất hiện trong HĐND, đó là Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện, tổ chức này được hiểu là cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND giữa 2 kỳ họp. Sự xuất hiện của Thường trực HĐND ở cấp tỉnh là bước ngoặt rất quan trọng trong hoạt động của HĐND cấp tỉnh, thúc đẩy hoạt động của 14 HĐND đến một bước mới, tạo cho hoạt động của HĐND linh hoạt hơn so với trước kia. HĐND cấp tỉnh đã ngày càng có vai trò và vị trí trong hệ thống cơ quan nhà nước, giảm bớt tính hình thức thông qua hoạt động thường xuyên. Hiến pháp 1992, tại Điều 119, một lần nữa khẳng định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”. Năm 1994, khi sửa đổi Luật tổ chức HĐND và UBND thì Thường trực HĐND cấp tỉnh vẫn giữ nguyên nhưng về tổ chức thì không còn chức danh Uỷ viên Thư ký mà gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, số Phó Chủ tịch do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ HĐND 1994-1999 và 1999-2004, do Chính phủ trình chỉ có 1 Phó Chủ tịch nên Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm: Chủ tịch và 1 Phó Chủ tịch. Năm 2003, Luật tổ chức HĐND và UBND được ban hành thay thế luật năm 1994, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh nói riêng và HĐND nói chung vẫn được giữ nguyên nhưng có bước phát triển mới với nhiều quy định cụ thể về nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND, nhằm làm cho hoạt động của HĐND thực quyền hơn. Ngoài ra, về tổ chức, Thường trực HĐND gồm 3 thành viên, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường trực HĐND. Xuất phát từ vị trí, vai trò đó, HĐND có 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát. Hai chức năng này có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau. HĐND quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát việc thực hiện các quyết định đó, thông qua hoạt động giám sát, phát hiện vấn đề cần sửa đổi, HĐND ban hành nghị quyết quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương. Như vậy, HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng dần dần từ những bước sơ khai ban đầu đã được xác định rõ ràng vai trò, vị trí trong Hiến 15 pháp và trong Luật tổ chức HĐND và UBND. Trong đó, HĐND cấp tỉnh luôn được đề cao và có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương, đã có thời kỳ cấp kỳ, cấp khu tự trị và cấp huyện không có cơ quan dân cử nhưng từ khi thành lập nước đến nay, chưa thời điểm nào không có HĐND cấp tỉnh. Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, nếu phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương thì cấp tỉnh là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương. Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Xét dưới góc độ tự chủ, quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, quyền quyết định lớn, có tác động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Chính vì vậy, HĐND cấp tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. HĐND cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân cử ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp trung ương. Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định đường hướng phát triển cho kinh tế – xã hội ở địa phương mình. Như vậy, HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên. Tổ chức quyền lực ở Việt Nam theo mô hình phân công, phân nhiệm trong cùng cấp và thống nhất quyền lực từ trung ương xuống địa phương. Như vậy, HĐND 16 cấp tỉnh cũng nằm trong mối quan hệ đó, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương nhưng phải tuân thủ quy định của Quốc hội, Chính phủ theo hệ thống dọc. Xét theo chiều ngang, HĐND bầu ra cơ quan chấp hành là UBND, và gần như có sự “phân công” nhiệm vụ giữa HĐND và UBND, HĐND quyết định vấn đề quan trọng và UBND chịu trách nhiệm thi hành. Khi đã có sự phân công rồi thì tất yếu phải có theo dõi, kiểm tra, giám sát để bảo đảm cho các cơ quan hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ và hoàn thành tốt công việc. HĐND cấp tỉnh cũng giám sát một phần hoạt động của HĐND cấp huyện bởi có sự phân cấp, phân quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện. Vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất nhiều vào mô hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh và trung ương. Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh, vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như không có sự thay đổi, cụ thể như sau: - HĐND cấp tỉnh do cử tri trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. - HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước ở trung ương, chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương. - HĐND cấp tỉnh bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Trong hệ thống dọc, UBND cấp tỉnh lại chịu sự chỉ đạo của Chính phủ. 17 1.1.2. Quan điểm của Đảng và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Quá trình ra đời và phát triển HĐND các cấp ở nước ta là sự vận dụng sáng tạo chủ nghĩa Mác - Lê nin về nhà nước và các cơ quan dân cử kiểu mới xã hội chủ nghĩa. Phong trào Xô viết - nghệ Tĩnh năm 1930, Quốc dân Đại hội được triệu tập trong những ngày chuẩn bị cho cuộc tổng khởi nghĩa tháng Tám năm 1945 là tiền thân của cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa. Đây chính là bước tập dượt quan trọng đầu tiên, để lại những bài học kinh nghiệm quý giá cho Đảng và nhân dân ta. Đảng Cộng sản Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh sáng lập và lãnh đạo đã quán triệt vận dụng đúng đắn sáng tạo những tư tưởng của chủ nghĩa Mác- Lênin về xây dựng cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa vào thực tiễn cách mạng Việt Nam. Sự ra đời và phát triển của cơ quan dân cử các cấp chính quyền ở nước ta gắn liền với tên tuổi của Chủ tịch Hồ Chí Minh. Trong cuộc đời hoạt động của mình, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn quan tâm, chăm lo xây dựng Nhà nước Việt Nam của dân, do dân và vì dân. Sau Cách mạng Tháng Tám thành công, các cơ quan dân cử từ trung ương đến địa phương được chính thức thành lập với nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua Quốc hội và HĐND các cấp. Phát huy tinh hoa của dân tộc Việt Nam và nhận thức sâu sắc Chủ nghĩa Mác-Lênin, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: "Nước ta là nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ”. “Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra” [30, tr.95]. Tư tưởng của Hồ Chí Minh được thể hiện một cách đồng bộ, toàn diện và nhất quán trong những bài phát biểu, bài viết, trong các Hiến pháp và những văn bản pháp luật quan trọng mà Hồ Chí Minh trực tiếp chỉ đạo soạn thảo, chỉnh lý và ký lệnh ban hành như Sắc lệnh 63 năm 1945 và nhiều sắc lệnh khác, Hiến pháp đầu tiên của Nhà 18 nước ta - Hiến pháp 1946 . . . mà trong đó sự tồn tại của HĐND cấp tỉnh được khẳng định ngay từ những văn bản đầu tiên. Tư tưởng Hồ Chí Minh về chế định HĐND đã được tiếp tục kế thừa và phát triển, thể hiện rõ và sâu sắc hơn trong các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992. Tư tưởng đó khẳng định và làm rõ tính đại diện, tính quyền lực, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ của HĐND trong hệ thống chính trị, với nguyên tắc: Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Trung thành với những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng ta trong quá trình lãnh đạo Nhà nước đã luôn luôn quan tâm vấn đề xây dựng các cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân từ trung ương đến chính quyền cơ sở, đảm bảo phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong xây dựng và quản lý Nhà nước. Tư tưởng chủ đạo xuyên suốt của Đảng ta là không ngừng nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội và HĐND, làm cho các cơ quan này hoạt động có thực quyền, thực sự đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Thể hiện tư tưởng đó, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI - Đại hội mở đầu thời kỳ đổi mới đã nhấn mạnh cải tiến tổ chức và hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân để làm đúng chức năng quy định. Các nghị quyết Đại hội VII, Đại hội VIII, IX và X của Đảng đã tiếp tục khẳng định vấn đề nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND) để các cơ quan này thực sự là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước trong việc xem xét và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương. Như vậy, ở vào mỗi thời kỳ phát triển của cách mạng, trong đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam luôn luôn quán triệt tư tưởng xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân. 19 Đặc biệt, trong Báo cáo chính trị của BCH TW Đảng khóa IX tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung, còn nhấn mạnh cần “phát huy vai trò giám sát của HĐND”. Trong thời kỳ mới, để tiếp tục cải cách và hoàn thiện Nhà nước, xây dựng Nhà nước ngày càng trong sạch, vững mạnh và có hiệu quả, một trong những vấn đề quan trọng là nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử. Đặc biệt là tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND. Đây là vấn đề có ý nghĩa về nhiều mặt, cả về xã hội và pháp lý cũng như ý nghĩa khoa học và thực tiễn. Như vậy, có thể thấy rằng quan điểm của Đảng ta từ khi xây dựng nhà nước năm 1945 đến nay luôn đề cao vai trò của HĐND trong đó chú trọng HĐND cấp tỉnh, cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương. Trong thời kỳ đổi mới, một trong những chức năng của HĐND ngày càng được nhấn mạnh, tập trung đổi mới là chức năng giám sát. 1.1.3. Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng trên thế giới. Theo một số nhà nghiên cứu về chính quyền địa phương, trên thế giới có 4 mô hình tổ chức chính quyền địa phương cơ bản: - Mô hình Anh (Anh, Mỹ, Canada, Uc, Niu Dilân ...). Điểm đặc biệt là tính độc lập của hệ thống chính quyền địa phương, tính toàn năng của Hội đồng (không có cơ quan mang tính chất như UBND giống ở Việt Nam). Như vậy, quyền giám sát của Hội đồng (do dân bầu ra) không phát triển do đối tượng giám sát chủ yếu (UBND- cơ quan chấp hành của HĐND) không tồn tại. - Mô hình Pháp (Pháp, một số nước Nam Âu, nhiều nước Châu Mỹ La tinh, Thái Lan). Điểm đặc biệt là đại diện của chính quyền trung ương ở các cấp của địa phương và địa phương chịu sự song trùng giám sát. Bên cạnh cơ 20 quan Hội đồng còn có cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, chính quyền trung ương áp đặt rất nặng, làm hầu hết các việc nên chính quyền địa phương chỉ còn lại môt ít chức năng và phụ thuộc nhiều vào cấp trung ương, vì vậy, Hội đồng không có nhiều nhiệm vụ, quyền hạn. Do đó, chức năng giám sát của Hội đồng không phát triển. - Mô hình Đức (Đức, các nước Bắc Âu, Nhật). Điểm đặc trưng là tính phân quyền, những gì địa phương làm tốt thì địa phương làm. Bên cạnh Hội đồng còn có cơ quan hành pháp. - Mô hình Xô Viết (Liên Xô cũ, các nước Đông Âu, Việt Nam, Trung Quốc, Cu Ba và một số nước Châu Phi). Một đặc trưng khác là ở hầu hết các nước này chỉ có 1 Đảng cầm quyền. Mô hình này có đặc điểm là song trùng trực thuộc, trong đó, biến Xôviết – cơ quan đại diện nhân dân – thành hình thức và do đó, quyền giám sát của HĐND cũng là hình thức. Tham khảo những mô hình tổ chức chính quyền của các nước trên thế giới, chính quyền địa phương ở Việt Nam có thể xếp vào mô hình song trùng trực thuộc, có nhiều nét tương tự như mô hình của Liên Xô trước đây. Mô hình Xô Viết có một đặc trưng rất nổi bật là đã có cấp chính quyền thì phải có HĐND. Ở mô hình này không có sự phân chia theo cấp mà tất cả các cấp chính quyền là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất... Trong hệ thống này, các cơ quan Xô Viết (HĐND) được gọi là cơ quan quyền lực [27, tr.68]. Trên thế giới, cách thức tổ chức chính quyền địa phương là rất đa dạng, cùng một mô hình nhưng ở mỗi nước lại có những biến thể khác nhau cho phù hợp với điều kiện từng nước. Mỗi cách thức đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định, không thể đem mô hình nước khác áp dụng máy móc 21