Tài liệu địa vị pháp lý của chính phủ theo hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) xu hướng phát triển và hoàn thiện

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---------- HOÀNG THỊ QUỲNH MAI ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ THEO HIẾN PHÁP 1992 (SỬA ĐỔI, BỔ SUNG NĂM 2001) – XU HƯỚNG PHÁT TRIỂN VÀ HOÀN THIỆN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2012 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---------- HOÀNG THỊ QUỲNH MAI ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ THEO HIẾN PHÁP 1992 (SỬA ĐỔI, BỔ SUNG NĂM 2001) – XU HƯỚNG PHÁT TRIỂN VÀ HOÀN THIỆN Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI - 2012 MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của đề tài 1 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài 2 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn 4 4. Giới hạn nghiên cứu của Luận văn 4 5. Phương pháp nghiên cứu của Luận văn 5 6. Ý nghĩa của Luận văn 5 7. Kết cấu của Luận văn 6 Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ QUA CÁC MÔ HÌNH CHÍNH THỂ TRÊN THẾ GIỚI 1.1. Đôi nét về sự ra đời của thiết chế Chính phủ 1.2. Tổng quan về địa vị pháp lý của Chính phủ qua các mô hình chính thể trên thế giới 7 7 13 1.2.1. Chính phủ trong nhà nước theo chính thể Quân chủ Đại nghị 14 1.2.2. Chính phủ trong chính thể Cộng hòa 16 1.2.2.1. Chính phủ trong chính thể Cộng hòa Đại nghị 16 1.2.2.2. Mô hình Chính phủ một người của chế độ Tổng thống 19 1.2.2.3. Chính phủ trong Cộng hòa Lưỡng tính 21 Kết luận chương 1 25 Chƣơng 2. SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN VỀ TỔ CHỨC CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM TỪ 1945 ĐẾN NAY QUA CÁC BẢN HIẾN PHÁP 2.1. Tổ chức Chính phủ Việt Nam theo Hiến pháp 1946 2.2. Tổ chức Chính phủ Việt Nam theo Hiến pháp 1959 27 28 31 2.3. Tổ chức Chính phủ Việt Nam theo Hiến pháp 1980 34 2.4. Tổ chức Chính phủ Việt Nam theo Hiến pháp 1992 38 Kết luận chương 2 42 Chƣơng 3. THỰC TRẠNG VÀ XU HƢỚNG PHÁT TRIỂN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ THEO HIẾN PHÁP 1992 (SỬA ĐỔI, BỔ SUNG NĂM 2001) 3.1. Kết quả đạt được 3.1.1. Các quy định Hiến pháp về Chính phủ đã từng bước thể hiện bước chuyển sang xây dựng nhà nước Pháp quyền xã hội chủ nghĩa 3.1.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ đã được quy định khá phù hợp 3.1.3. Cơ cấu và tổ chức Chính phủ tương đối phù hợp 3.1.4. Quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng phù hợp với vai trò quản lý Nhà nước trong nền kinh tế thị trường 44 45 45 45 46 46 3.1.5. Các thành tựu trong từng lĩnh vực cụ thể 47 3.2 Một số vướng mắc, bất cập 51 3.2.1. Cần xác định rõ vị trí, chức năng của Chính phủ 51 3.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ 52 3.2.2.1. Về thẩm quyền của Thủ tướng và tập thể Chính phủ 52 3.2.2.2. Hiện nay có sự lẫn lộn giữa khái niệm “Bộ” hoặc “Tập thể lãnh đạo bộ” với Bộ trưởng 52 3.2.2.3. Về quan hệ với chính quyền địa phương 53 3.2.2.4. Quy định về quan hệ báo cáo không rõ ràng 53 3.2.2.5. Về hình thức trách nhiệm đối với Chính phủ 54 3.2.2.6. Về hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 3.2.2.7. Về kỹ thuật lập Hiến 55 56 3.2.3. Về cơ cấu, tổ chức Chính phủ 3.2.3.1. Cần xem xét lại chức danh Phó Thủ tướng Chính phủ 56 3.2.3.2. Về tính kiêm nhiệm 56 57 3.2.4. Các hình thức hoạt động của Chính phủ 57 3.2.5. Tình trạng tham nhũng còn xảy ra tràn lan 60 Kết luận chương 3 63 Chƣơng 4. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ĐỂ NÂNG CAO ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ 4.1. Một số yêu cầu và quan điểm hoàn thiện Hiến pháp 1992 về chế định Chính phủ 4.1.1. Các quan điểm hoàn thiện chế định Chính phủ phải dựa trên cơ sở các nguyên tắc áp dụng chung cho toàn bộ bộ máy nhà nước 4.1.2. Cần làm rõ chủ thể thực hiện quyền Hành pháp 4.1.3. Cần có sự phân biệt về nhiệm vụ, quyền hạn của các chức danh thành viên Chính phủ 4.1.4. Cần hoàn thiện các quy định Hiến pháp về hình thức trách nhiệm đối với Chính phủ 4.1.5. Hoàn thiện Hiến pháp 1992 về chế định Chính phủ cần dựa trên cơ sở tổng kết, đánh giá quá trình thực hiện Hiến pháp 4.2. Một số giải pháp hoàn thiện để nâng cao địa vị pháp lý của Chính phủ 64 64 64 64 65 65 66 67 4.2.1. Về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ 67 4.2.2. Về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ 69 4.2.2.1. Về nhiệm vụ và quyền hạn của tập thể Chính phủ 69 4.2.2.2. Về nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ 72 4.2.2.3. Về nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ trưởng – thành viên Chính phủ 75 4.2.3. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ 76 4.2.4. Về hình thức hoạt động của Chính phủ 78 4.2.5. Về mối quan hệ của Chính phủ với Quốc hội 78 4.2.6. Về mối quan hệ của Chính phủ với Tòa án nhân dân 83 4.2.7. Về mối quan hệ của Chính phủ với Viện kiểm sát nhân dân 84 4.2.8. Hiến pháp và vấn đề phòng, chống tham nhũng 85 4.2.9. Địa vị pháp lý của Chính phủ theo quy định của dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 87 Kết luận chương 4 90 KẾT LUẬN 92 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay, địa vị pháp lý của Chính phủ được quy định trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001), Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, và các văn bản khác có liên quan. Những văn bản này là cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Các văn bản được ban hành gần đây đã thể hiện tư tưởng tăng cường hiệu quả của bộ máy hành pháp như tinh thần cải cách hành chính; phân công và phân cấp quản lý Nhà nước; tăng cường chế độ trách nhiệm của các chủ thể quản lý nhà nước [27, tr.343]. Và đặc biệt, Hiến pháp 1992 đã tạo lập cơ sở pháp lý cao nhất cho việc hình thành một thiết chế mới của hệ thống hành chính nhà nước, đó là thiết chế Thủ tướng Chính phủ. Thiết chế này cùng với thiết chế Chính phủ thay thế cho thiết chế Hội đồng Bộ trưởng trước đó theo Hiến pháp 1980. Đây là bước cải cách có ý nghĩa rất quan trọng đối với hành pháp và hành chính nhà nước nhằm thúc đẩy và nâng cao tính linh hoạt, nhạy bén trong quản lý, điều hành của bộ máy hành chính, thích ứng với yêu cầu của quá trình chuyển đổi cơ chế từ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, các văn bản chủ đạo là căn cứ cho hoạt động của Chính Phủ còn bộc lộ nhiều hạn chế. Một số quy định của Hiến pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung 2001) thiếu toàn diện và thiếu sự thuyết phục dưới góc độ khoa học. Liên quan đến Chính phủ, Điều 2 của đạo luật cơ bản có nhắc tới “quyền hành pháp”. Tuy nhiên, các quy định tiếp theo của Hiến pháp hoàn toàn thoát ly với thuật ngữ nói trên. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp mới đạt mục đích là tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trước cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước mà chưa thể hiện được tính độc lập tương đối vốn có của “quyền hành pháp”. Về Luật tổ chức Chính phủ, tương tự như Hiến pháp, ngoài những 1 điểm có tính cải cách và tiến bộ, Luật tổ chức Chính phủ 2001 còn bộc lộ rõ một số lúng túng trong cách quy định. Đây là kết quả của sự nóng vội và sự thiếu đầy đủ của luận cứ khoa học về quản lý hành chính Nhà nước. Hiện nay, nước ta đã và đang xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa và đang từng bước hội nhập mạnh mẽ vào “sân chơi chung” toàn cầu. Với việc xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập Quốc tế, càng ngày càng đòi hỏi phải nhận thức rõ tầm quan trọng của Chính phủ trong cơ cấu tổ chức nhà nước hiện đại. Đổi mới, điều chỉnh vai trò, chức năng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là vấn đề lớn, có phần phức tạp, không chỉ đòi hỏi phải có nhận thức, tư duy mới trên cơ sở nghiên cứu, tổng kết thực tiễn và tham khảo kinh nghiệm các nước mà còn đòi hỏi phải có quyết tâm chính trị rất cao của các cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng và Nhà nước. Những đổi mới và điều chỉnh đề cập trên đây đòi hỏi phải nghiên cứu sửa đổi những nội dung liên quan của Hiến pháp để tạo cơ sở cho việc sửa đổi cơ bản, toàn diện Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001. Hòa chung với không khí bàn luận sôi nổi về việc sửa đổi Hiến pháp hiện hành; và với mong muốn góp một tiếng nói thiết thực vào việc sửa đổi Hiến pháp lần này, tôi đã mạnh dạn chọn “Địa vị pháp lý của Chính phủ theo hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) – xu hướng phát triển và hoàn thiện” để làm đề tài cho Luận văn của mình. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Chính phủ là một chế định quan trọng trong hệ thống các cơ quan nhà nước ta, được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu và được đề cập đến trong nhiều bài viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành Luật, giáo trình, sách chuyên khảo, các đề tài nghiên cứu khoa học. Ngoài một số giáo trình có liên quan như: giáo trình “Luật Hiến pháp Việt Nam” của Đại học Luật Hà Nội, Khoa luật Đại học Quốc gia Hà Nội, giáo trình “Hiến pháp và Luật tổ chức bộ 2 máy Nhà nước” của Học viện Hành chính, thuộc Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh; giáo trình Luật Hành chính; giáo trình “Sự hạn chế quyền lực nhà nước”; giáo trình “Luật Hiến pháp các nước tư bản”, sách chuyên khảo: “Hình thức nhà nước đương đại”, “Chính phủ trong nhà nước pháp quyền” của GS. TS. Nguyễn Đăng Dung; Đề tài khoa học cấp Bộ: “Chính phủ trong xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam” Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh năm 2009 của PGS. TS. Vũ Đức Đán; Sách chuyên khảo “Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn” (2011), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội;…còn có rất nhiều bài viết tiếp cận ở các góc độ khác nhau về Chính phủ, như bài “Về vị trí, tính chất của Chính phủ trong bộ máy nhà nước ở nước ta” của TS. Vũ Hồng Anh; “Nâng cao chất lượng xây dựng các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo” và “Tiếp tục cải thiện phương thức hoạt động của Chính phủ” của TS. Phạm Tuấn Khải; “Cơ chế vận hành bộ máy hành chính – kinh nghiệm một số nước” của TS. Văn Tất Thu; “Yêu cầu cải cách khu vực công và vai trò của một Chính phủ tốt” của ThS. Trần Thị Thanh Thủy; “Các mô hình Chính phủ" của GS. TS. Nguyễn Đăng Dung; “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính phủ” của PGS. TS. Bùi Xuân Đức…Liên quan đến cơ chế trách nhiệm của Chính phủ, có những bài viết như: “Hoàn thiện cơ chế trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên của Chính phủ” của PGS. TS. Bùi Xuân Đức; “Trách nhiệm của Hiến pháp” của ThS. Bùi Ngọc Sơn… Qua đó, chúng ta thấy các nghiên cứu trên thường chỉ tiếp cận ở góc độ chế định Chính phủ chuyên sâu về từng vấn đề khác nhau, mà chưa có tính hệ thống về địa vị pháp lý của Chính phủ theo hiến pháp hiện hành (Hiến pháp 1992, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Chính vì vậy, cần có sự nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về địa vị pháp lý của Chính phủ theo hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 3 2001), tìm ra xu hướng phát triển và nhằm hoàn thiện để nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ, đáp ứng các đòi hỏi thực tiễn và yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn Luận văn có mục đích tổng quát là nghiên cứu Địa vị pháp lý của Chính phủ theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): Vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ; Nhiệm vụ quyền hạn; Cơ cấu tổ chức; và các hình thức hoạt động của Chính phủ. Từ thực trạng hoạt động của Chính phủ để tìm ra các ưu, nhược điểm, xu hướng phát triển, từ đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao địa vị pháp lý của Chính phủ của nước ta hiện nay. Với mục đích nêu trên, Luận văn có những nhiệm vụ cơ bản sau: Trước hết, nghiên cứu tổng quan về địa vị pháp lý của Chính phủ qua các mô hình Chính thể trên thế giới để tác giả có được một cái nhìn tổng quát, thấy được sự giống, khác nhau trên các phương diện để tìm ra được lời lý giải cho các vấn đề liên quan; Thứ hai, nghiên cứu về địa vị pháp lý của Chính phủ qua các bản Hiến pháp Việt Nam: Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001); Thứ ba, từ các quy định pháp luật của nước ta hiện hành về địa vị pháp lý của Chính phủ, so sánh với thực trạng hoạt động của Chính phủ để tìm ra các ưu, nhược điểm, xu hướng phát triển, từ đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao địa vị pháp lý của Chính phủ ở nước ta hiện nay. 4. Giới hạn nghiên cứu của Luận văn Địa vị pháp lý của Chính phủ là vấn đề có phạm vi rộng và có phần phức tạp. Với thời lượng hạn chế, trong khuôn khổ của Luận văn tác giả chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định trong Hiến pháp của nước ta hiện hành về địa vị pháp lý của Chính phủ để tìm ra các ưu, nhược điểm. Bên cạnh đó, 4 nghiên cứu tổng quan về địa vị pháp lý của Chính phủ qua các mô hình Chính thể trên thế giới để tác giả có được một cái nhìn tổng quát, thấy được sự giống, khác nhau trên các phương diện để tìm ra lời lý giải cho các vấn đề liên quan; từ đó thấy được xu hướng phát triển, đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao địa vị pháp lý của Chính phủ ở nước ta hiện nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu của Luận văn Trong quá trình viết và hoàn thiện Luận văn này, tác giả đã cố gắng dày công học hỏi, nghiên cứu, thu thập tài liệu để lấy thông tin và các kiến thức cần thiết giúp cho việc hoàn thiện đề tài. Và trong khi viết, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu, đó là phương pháp nghiên cứu duy vật biện chứng và phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh. Sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để tổng hợp, phân tích các thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu. Việc sử dụng phương pháp so sánh sẽ giúp ta có được một cái nhìn tổng quát, thấy được sự giống, khác nhau trên các phương diện để tìm ra được lời lý giải cho các vấn đề liên quan như: Địa vị pháp lý của Chính phủ qua các mô hình Chính thể trên thế giới; Thiết chế Chính phủ qua các bản Hiến pháp Việt Nam; Từ các quy định pháp luật của nước ta hiện hành về địa vị pháp lý của Chính phủ, so sánh với thực trạng hoạt động của Chính phủ để tìm ra các ưu, nhược điểm, xu hướng phát triển, từ đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao địa vị pháp lý của Chính phủ của nước ta hiện nay. 6. Ý nghĩa của Luận văn Những kiến thức khoa học trong Luận văn có ý nghĩa thiết thực, bổ ích, cần thiết, là tài liệu tham khảo phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo Luật ở Việt Nam. Luận văn nêu ra những vướng mắc, bất cập trong các quy định về địa vị pháp lý của Chính phủ theo Hiến pháp Việt Nam hiện hành, từ đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và 5 nâng cao địa vị pháp lý của Chính phủ của nước ta hiện nay. Xu hướng phát triển và giải pháp hoàn thiện mà tác giả nêu ra trong Luận văn là ý kiến đóng góp để các nhà khoa học, các nhà quản lý, các thành viên trong ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp của Quốc hội khóa XIII tham khảo, phục vụ cho việc sửa đổi Hiến pháp hiện hành. 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, lời cảm ơn, lời cam đoan, mục lục, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 4 chương như sau: Chương 1: Tổng quan về địa vị pháp lý của Chính phủ qua các mô hình chính thể trên thế giới; Chương 2: Sự hình thành và phát triển về tổ chức của Chính phủ Việt Nam từ 1945 đến nay qua các bản Hiến pháp; Chương 3: Thực trạng và xu hướng phát triển về Địa vị pháp lý của Chính phủ theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); Chương 4: Một số giải pháp hoàn thiện để nâng cao Địa vị pháp lý của Chính phủ. 6 NỘI DUNG CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ QUA CÁC MÔ HÌNH CHÍNH THỂ TRÊN THẾ GIỚI 1.1. Đôi nét về sự ra đời của thiết chế Chính phủ Nhiều định chế quyền lực có gốc tích ở Anh quốc. Nội các - Chính phủ cũng có nguồn gốc từ xứ sở này [8, tr.439]. Vào khoảng thế kỷ thứ XV - XVI, để giúp các nhà Vua trị nước, an dân có nhiều quan lại gọi là nhưng bậc quần thần thượng thư phụ tá. Nhà vua thường triệu hồi các bậc quần thần này để lấy ý kiến của họ về những vấn đề quan trọng. Đến thế kỷ XVII dựa trên cơ sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập với tên gọi Viện Cơ mật. Đó là cơ quan tối cao giúp nhà vua thảo luận, quyết định những vấn đề trọng đại và bí mật. Đến đầu Thế kỷ XVIII, năm 1714, khi George lên ngôi, vị vua Anh này mang dòng máu Đức, không biết rành rọt tiếng Anh, không thích thú với công việc làm Vua nước Anh, rất chểnh mảng việc dự các phiên họp của Viện Cơ mật nói trên, mà chỉ quan tâm đến dòng họ Hanauver bên Đức. Dần dần công việc cai trị đất nước nhà vua uỷ thác hoàn toàn cho Viện Cơ mật. Không có nhà Vua chủ trì, Viện Cơ mật buộc phải tìm ra trong số quần thần một vị thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp. Sau này các thượng thư được chuyển đổi tên gọi là các bộ trưởng, hội nghị trên thành nội các. Vị thượng thư thứ nhất điều khiển gọi là thủ tướng như ngày nay. Các bộ trưởng càng ngày càng đóng một vai trò quan trọng trong công việc cai trị quốc gia, thường họp thành nội các nhưng không có mặt vua. Nội các dần dần trở thành một tập thể thống nhất hành động dưới quyền chủ toạ của thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước quốc hội. Vua vắng mặt, các vị thượng thư càng thấy dễ dàng hơn và yên ổn hơn khi chống đối các ý kiến của vua, đồng thời họ củng cố lẫn nhau bằng cách chịu trách 7 nhiệm chung về các quyết định. Vua George III, vốn sinh trưởng ở Anh, mặc dù thành thạo tiếng Anh, tìm cách phục hồi quyền lực. Nhưng ông đã bị thất bại năm 1776. Vào những năm trị vì cuối cùng, vua bị điên, nên uy thế của nội các đối với việc cai trị nhà nước càng vững thêm [2, tr. 277, 279]. Theo tiến trình của dân chủ, thế lực của vương triều ngày càng giảm sút, những phiên họp Quốc hội do nhà Vua điều hành ngày càng trở nên hình thức, trong khi đó công việc thực sự của Quốc hội là công lao của hai viện họp riêng. Ưu thế của Quốc hội đã bắt nhà Vua cai trị qua các vị bộ trưởng có chân ở trong Quốc hội. Trong các cuộc chiến tranh chống Pháp, nhà Vua William đã vấp phải rất nhiều khó khăn trong việc điều hành đất nước thông qua các vị bộ trưởng chỉ có chân đơn thuần trong Quốc hội, mà không có uy tín trong Quốc hội. Từ năm 1693- 1696 nhà Vua giải tán đảng Tories và giao phó các chức vụ bộ trưởng (thượng thư) cho đảng Whigs, chiếm đa số tại Hạ Nghị viện, thái độ cứng rắn trước kia của Quốc hội đã trở nên mềm dẻo. Làm như vậy có lợi cho nhà Vua vì hoàn cảnh chính trị đã bó buộc các vị quân vương chỉ thu dụng làm Bộ trưởng những vị nghị sỹ có thế lực tại Hạ Nghị viện. Nếu được Hạ Nghị viện tín nhiệm, các vị đó có thể kiểm soát được cơ quan này. Nhờ hoàn cảnh đó mà phát sinh ra thủ tục chọn vị Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của Đảng cầm quyền. Tiếp theo thủ tục chọn Chính phủ trong đảng chiếm đa số ở Hạ nghị viện là thủ tục Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Cũng vì không biết tiếng Anh một cách rành rọt, nhà Vua cũng không dự các phiên họp của Hạ nghị viện. Để nhà Vua nắm được tình hình, vị Bộ trưởng đứng đầu Nội các (Cơ Mật viện) sau mỗi phiên họp phải tâu trình chi tiết cuộc thảo luận hay những quyết nghị của Nghị viện. Thời Walpole làm Bộ trưởng đứng đầu Nội các, lại không biết tiếng Đức, thành thử vua tôi chỉ trao đổi với nhau bằng tiếng La tinh, vì người nào 8 cũng biết được chút ít thứ ngôn ngữ cổ này. Như thế ông Bộ trưởng đứng đầu Nội các mặc nhiên dần dần làm nhiệm vụ như của Thủ tướng Chính phủ hiện nay. Lâu dần thành thói quen, khi Walpole được gánh vác trách nhiệm đó, ông độc đoán, nhưng lại vì ông có tài nên được mọi người khâm phục. Do đó quyền hành của Walpole mỗi ngày một tăng, Nội các trở thành một cơ quan thống nhất do chính ông lựa chọn và điều khiển. Walpole chấp nhận và lập luận rằng, ông có quyền đó là do sự nhất trí của đa số trong Viện Dân biểu, và khác với các vị tiền nhiệm, ông tuyên bố sẽ từ chức nếu Viện Dân biểu không còn tín nhiệm ông.[16, tr. 246 – 247] Năm 1742, khi không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông Wapole từ chức. Năm 1782 tương tự như vậy ông Lord North, cũng không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông từ chức. Nhưng sự từ chức của Lord North lại kéo theo cả Nội các từ chức. Thủ tục trách nhiệm tập thể của Nội các dần dần được hình thành. Kể từ thời gian này, Nội các tượng trưng cho hoạt động tập thể và liên đới chịu trách nhiệm về chính trị và cả hành chính. Nếu Hạ nghị viện bất tín nhiệm một nhân viên của nội các hay chính thức điều khiển việc nước, có nghĩa là Hạ nghị viện bất tín nhiệm toàn bộ Nội các. Khái niệm trách nhiệm chung được coi như là một bảo đảm chống lại sự lạm dụng quyền lực của nhà Vua. Nếu như các vị Bộ trưởng xung đột với nhau, nhà Vua sẽ tìm các cố vấn khác. Trách nhiệm chung là biện pháp để duy trì sự duy nhất và sức mạnh của đảng phái - chẳng qua là những phe nhóm được hình thành trong quá trình sinh hoạt của Nghị viện. Lãnh đạo chính trị xuất phát từ Quốc hội và nhất là từ Hạ nghị viện, những chức vụ chính trị do đảng chính trị chiếm đa số tại Hạ nghị viện đề cử. Các vị lãnh đạo này không chỉ chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện về chính 9 sách chính trị mà họ vạch ra mà cả về công việc hành chính hàng ngày trong nước. Đảng chiếm đa số tại Hạ nghị viện có quyền ấn định chính sách và lập trường của nhà Vua. Vì vậy, các vị Bộ trưởng như là một Uỷ ban của Hạ viện. Các vị Bộ trưởng này phải có trách nhiệm về những văn kiện do nhà Vua ký, vì họ phải phó thự văn kiện đó. Chế định "phó thự" sinh ra từ đây. Chế định này quy định sự chịu trách nhiệm của các bộ trưởng cho đến Thủ tướng Chính phủ, khi họ trình các văn kiện cho nhà Vua ký, hay còn được gọi là chế định chữ ký kèm theo trong văn bản và phải chịu trách nhiệm thi hành về văn bản đó. Nhà Vua ký theo thỉnh cầu của Chính phủ, nên không chịu trách nhiệm. Vì những lẽ đó nên nhà Vua chỉ bổ nhiệm những vị Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Hay nói một cách khác nhà Vua hay Nữ hoàng không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như, người đó không là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Hạ nghị viện. Những tiến triển kể trên đã dẫn đến thủ tục trách nhiệm của Nội các Chính phủ hình thành. Nội các phải được Hạ nghị viện tín nhiệm, hay phải từ chức, trừ trường hợp giải tán Hạ nghị viện và thiết lập các cuộc tuyển cử mới. Trong khoa học pháp lý và chính trị học, Hành chính và Hành pháp là không phân biệt. Hành chính và Hành pháp đều là cai trị, với bộ máy chuyên nghiệp, được khái quát thành một bộ máy ăn bám, đứng trên nhân dân. Vì vậy, tất cả các cuộc cách mạng xã hội, bộ máy này đều bị lên án, nhất là của chế độ phong kiến – độc tài và chuyên chế. Để lật đổ chế độ nhà nước hiện hành, không còn một cách nào khác hơn là phải loại trừ chúng và cùng với việc đó là tăng cường quyền hạn cho những chế định có sự gắn bó mật thiết với nhân dân. Đó là Nghị viện – Quốc hội. Trong các chính thể, Nghị viện bao giờ cũng được dành nhiều ưu ái nhất. Nhất là trong trường hợp cách 10 mạng xã hội vừa giành được thành công, chế độ chính trị mới đang được hình thành. Vì vậy, về nguyên tắc trong mọi chế độ dân chủ hiện nay, Nghị viện bao giờ cũng được đề cao đến mức độ điển hình như của Nghị viện Anh quốc. “Nghị viện được quyền làm tất cả trừ cái việc biến đàn ông thành đàn bà”- là thành ngữ của người Anh thể hiện tính tối cao của nghị viện. Đây cũng là nguyên nhân chính cho việc Anh quốc cho đến bây giờ vẫn không có Hiến pháp thành văn. Hôm nay Quốc hội có thể thông qua một bản Hiến văn này, ngày mai Quốc hội có thể thông qua bản Hiến văn khác. Cái đó hoàn toàn thuộc về quyền của Nghị viện, không ai có quyền can thiệp. Nhưng điều đáng cần phải được lưu ý ở đây là, cho dù bị lật đổ trong mọi cuộc cách mạng xã hội, giai cấp cầm quyền mới lên vẫn phải tổ chức ra một Chính phủ - Hành pháp, về nguyên tắc phải hoàn bị hơn, thậm chí trong nhiều trường hợp còn phải dùng cả những cơ cấu của Chính phủ - Hành pháp cũ, nhất là những bộ phận bên dưới cấu thành của nó và cả các thành phần công chức cũ (các bộ phận hành chính). Nhưng dần dần, chẳng được bao lâu, Chính phủ - Hành pháp lại vẫn trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước. Mọi hoạt động của Chính phủ - Hành pháp vẫn quyết định đến vận mệnh phát triển của mỗi Quốc gia. Chính phủ tiếng Pháp là “Government” có nghĩa là “cai trị”. Danh từ “Chính phủ” có nhiều nghĩa, khi thì chỉ định tất cả các cơ quan nhà nước bao gồm cả Lập pháp lẫn Hành pháp là toàn thể các cơ quan thi hành quyền lực nhà nước. Còn theo nghĩa hẹp được dùng trong quy định của Hiến pháp, “Chính phủ” có nghĩa là Nội các, hay là thành phần của Chính phủ tương đương với Nội các, ở những nước không có chế định Nội các. Một quan điểm khác đang hiện hành hiện nay là giữa Hành pháp và Hành chính có sự phân biệt một cách rõ rệt. Tức là những người này không 11 dùng Hành pháp trùng với Hành chính. Thuật ngữ Hành pháp dùng để chỉ những chức sắc từ hàm Bộ trưởng đổ lên, Hành pháp là tổ chức thực thi luật, Hành pháp chính trị có trách nhiệm phải đẻ ra các chính sách. Còn Hành chính là chỉ bộ phận công chức nằn dưới Hành pháp và chịu sự chỉ đạo của Hành pháp. Sau mỗi một cuộc bầu cử, Hành pháp thì có thể phải ra đi nếu như không trúng cử, còn Hành chính thì phải ở lại, Hành chính không tham gia chính trị. Có thể nói Hành pháp cộng với Hành chính là bộ máy nhà nước với đầy đủ ý nghĩa cổ điển nhất của nó theo định nghĩa của V.I.Lênin: Nhà nước là một bộ máy cai trị, ăn lương chuyên trách, quan liêu và tách khỏi nhân dân. Chính phủ thời mới ra đời của cách mạng tư sản chỉ gắn bó hạn hẹp với việc Hành pháp, hay chấp hành (thi hành) một cách đơn thuần những luật do lập pháp ban ra, đúng như thuyết phân quyền của J. Locke trong tác phẩm nổi tiếng “Hai luận thuyết về Chính phủ,” và cũng như của Montesquieu trong tác phẩm “Tinh thần của pháp luật.” Khi sinh thời học thuyết chỉ có một mong muốn tách các hoạt động Hành pháp ra khỏi Lập pháp để làm cơ sở cho việc lật đổ chế độ phong kiến đã lỗi thời, đang vi phạm nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân. Giai cấp tư sản Anh, Pháp tranh giành chính quyền đều bắt đầu ở nghị viện, coi nghị viện là thế lực phải dựa vào để đấu tranh với các thế lực phong kiến bảo thủ. Từ đó, các nước Anh, Pháp đều nhấn mạnh nguyên tắc Hành chính phải dựa vào luật, họ đã đưa ra nguyên tắc “không có luật tức là không có hành chính”, quyền Hành chính phải tuyệt đối phục tùng và tuân thủ pháp luật của Nghị viện. Mọi bản Hiến pháp của các nhà nước sau Cách mạng tư sản và cho đến hiện nay đều dựa vào tinh thần của học thuyết Phân quyền mà quy định cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước. Nhưng trong ba ngành quyền lực nói trên, so 12 với Lập pháp và Tư pháp, thì “Hành pháp” được định danh khó nhất và cơ cấu, hoạt động của Hành pháp cũng được quy định trong Hiến pháp và luật pháp rất khác xa so với thực tế nhất. Thiết chế Chính phủ - Hành pháp cổ điển nhất của thế giới được hình thành trong lịch sử nước Anh, mà không có một bản văn nào quy định, ngoại trừ một bản văn quy định về lương bổng của các vị Bộ trưởng, mà mãi tới năm 1937 mới được Quốc hội thông qua [23, tr.384-385]. Bản Hiến pháp thành văn lâu năm nhất của thế giới chỉ có một lời văn ngắn gọn rằng: “Quyền lực hành pháp sẽ được trao cho Tổng thống của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ”. Nhưng quyền Hành pháp bao gồm những gì và cơ cấu của nó ra sao không được bản Hiến pháp này quy định. Chính cách quy định trừu tượng và mang tính chất tổng quát này đã giúp cho Tổng thống Mỹ hiện nay có rất nhiều khả năng cho việc điều hành, cũng như ứng phó với nhiều điều kiện hoàn cảnh thay đổi của tình hình trong và ngoài nước. Cách quy định được nhiều người cho rằng, cách quy định “vô tiền nhưng rất khoáng hậu,” này lại không ngờ rất phù hợp với chức năng điều hành một đất nước giàu có vào bậc nhất thế giới hiện nay. 1.2. Tổng quan về địa vị pháp lý của Chính phủ qua các mô hình chính thể trên thế giới Là thiết chế trung tâm của bộ máy nhà nước, bộ phận chủ yếu thực hiện quyền Hành pháp, có chức năng quản lý điều hành toàn diện các quá trình kinh tế - xã hội theo định hướng nhất định, Chính phủ luôn được quan tâm từ khâu tổ chức đến hoạt động, dù nhà nước đó được thiết kế theo chính thể nào: cộng hòa hay quân chủ [12, tr.42]. Trong lịch sử phát triển của Nhà nước Pháp quyền, đã và đang tồn tại những mô hình tổ chức chính phủ khác nhau ở các nước được tổ chức theo các chính thể khác nhau, do đặc điểm truyền thống, thể chế chính trị mang 13 tính đặc trưng của từng nước. Đồng thời, cũng xuất phát từ đặc trưng của từng nước, có thể trong cùng chính thể, tổ chức Chính phủ có những biến thể khác nhau. Hiện tại, trên thế giới, tổ chức nhà nước của các nước tồn tại hai loại chính thể: Chính thể Quân chủ và chính thể Cộng hòa. Chính thể Quân chủ thường được tổ chức thành Quân chủ tuyệt đối của nhà nước hoàn toàn theo chế độ phong kiến và Quân chủ hạn chế (quân chủ Lập hiến/ quân chủ Đại nghị) là mô hình tiến bộ hơn. Chính thể Cộng hòa có các biến thể cộng hòa Đại nghị, cộng hòa Tổng thống và cộng hòa Lưỡng tính. Cùng với những biến thể khác nhau về tổ chức, các bộ phận cấu thành tối cao của bộ máy nhà nước có mối quan hệ đặc trưng với nhau và với dân chúng. Chính phủ trong các chính thể này được thành lập theo cách thức khác nhau, các mối quan hệ của Chính phủ với các bộ phận còn lại và với nhân dân tùy thuộc vào cơ chế thành lập với đặc trưng riêng có của mỗi nước. 1.2.1. Chính phủ trong nhà nƣớc theo chính thể Quân chủ Đại nghị Hiện nay trên thế giới, chính thể quân chủ Đại nghị còn tồn tại ở nhiều nước như ở Vương quốc Anh, Nhật Bản, các nước Bắc Âu, Ốt – xtrây – li – a, Ca na đa, Thái Lan… Trong số các nước theo chính thể này, đặc biệt phải kể tới Vương quốc Anh – nơi khởi nguồn của các thiết chế dân chủ. Mô hình Chính phủ của Anh Quốc còn gọi là mô hình nội các (hành pháp hai đầu: Hành pháp tượng trưng của nguyên thủ quốc gia; và Hành pháp thực quyền của Thủ tướng Chính phủ) [9, tr.300]. Mô hình này được hình thành ngay từ những thời gian đầu của cách mạng tư sản. Hoạt động của Chính phủ - hành pháp do một tập thể thực hiện. Nguyên thủ quốc gia do thế tập truyền ngôi, là biểu tượng của sự thống nhất quốc gia. Ở chính thể này, nguyên thủ quốc gia là các vị Hoàng đế (được truyền ngôi cho con), còn Chính phủ - bộ máy hành pháp được thành lập và được hoạt động khi nào vẫn còn sự tín nhiệm của Hạ nghị viện. Các bộ 14