Tài liệu đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng dự án đường quốc lộ 5b thuộc huyện gia lâm, thành phố hà nội

MỤC LỤC Lời cam đoan i Lời cảm ơn ii Mục lục iii Danh mục các chữ viết tắt vi Danh mục bảng vii Danh mục hình viii MỞ ĐẦU 1 1 Tính cấp thiết 1 2 Mục đích nghiên cứu 2 3 Yêu cầu của đề tài 2 Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1.1 3 Các thuật ngữ, khái niệm về thu hồi đất và bồi thường thiệt hại 1.1.1 Khái niệm, thuật ngữ bồi thường thiệt hại 1.1.2 Tính đa dạng và sự phức tạp của thu hồi đất, bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đai 1.1.3 10 15 Tình hình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam 1.3 10 Chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam qua các thời kỳ 1.2.3 6 Chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư khi thu hồi đất của một số nước trên thế giới và các tổ chức quốc tế 1.2.2 4 Chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư khi thu hồi đất của một số nước trên thế giới và ở Việt Nam 1.2.1 3 Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.2 3 20 Thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở thành phố Hà Nội 24 iii 1.3.1 Kết quả thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn thành phố Hà Nội một số năm gần đây 1.3.2 24 Đánh giá việc thực hiện các chính sách và công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội 25 Chương 2 NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 27 2.1 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 27 2.2 Nội dung nghiên cứu 27 2.2.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội huyện Gia Lâm 2.2.2 Thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà 27 nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Gia Lâm - thành phố Hà Nội 2.2.3 27 Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng của dự án đường Quốc Lộ 5B thuộc huyện Gia Lâm 2.2.4 Đánh giá chung việc thực hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B 2.2.5 28 Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 2.3 27 Phương pháp nghiên cứu 28 28 2.3.1 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp 28 2.3.2 Phương pháp thu thập tài liệu, sơ liệu sơ cấp 28 2.3.3 Phương pháp so sánh 29 2.3.4 Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích số liệu và xử lý số liệu 29 Chương 3 KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN 3.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Gia Lâm 30 30 3.1.1 Điều kiện tự nhiên 30 3.1.2 Thực trạng phát triển kinh tế 32 3.1.3 Đánh giá tiềm năng phát triển của huyện Gia Lâm 36 3.1.4 Tình hình quản lý và sử dụng đất huyện Gia Lâm 37 iv 3.2 Thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Gia Lâm - thành phố Hà Nội 3.3 41 Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng của dự án đường Quốc Lộ 5B thuộc huyện Gia Lâm 43 Các văn bản pháp lý có liên quan đến dự án xây dựng đường 3.3.1 Quốc Lộ 5B 43 3.3.2 Sơ lược về dự án nghiên cứu 44 3.3.3 Đối tượng và điều kiện được bồi thường 45 3.3.4 Bồi thường thiệt hại về đất và bồi thường chi phí hợp lý đầu tư vào đất còn lại 50 3.3.5 Bồi thường, hỗ trợ về tài sản 55 3.3.6 Chính sách hỗ trợ, tái định cư 58 3.3.8 Công tác giải quyết khiếu nại, cưỡng chế thu hồi đất 69 3.4 Đánh giá chung việc thực hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B 70 3.4.1 Những mặt đạt được 70 3.4.2 Một số hạn chế, tồn tại 72 3.5 Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 75 3.5.1 Các giải pháp chung 75 3.5.2 Các giải pháp cụ thể 77 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 79 Kết luận 79 Kiến nghị 80 TÀI LIỆU THAM KHẢO 81 PHỤ LỤC 83 v DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ 1 ADB Ngân hàng phát triển Châu Á 2 BT - HT Bồi thường, hỗ trợ 3 BT, HT & TĐC Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 4 CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa 5 CNH - HĐH Công nghiệp hóa - hiện đại hóa 6 GCN Giấy chứng nhận 7 GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 8 GPMB Giải phóng mặt bằng 9 HĐBT Hội đồng bồi thường 10 HĐND Hội đồng nhân dân 11 NĐ - CP Nghị định Chính phủ 12 QĐ-UBND Quyết định ủy ban nhân dân 13 UBND Ủy ban nhân dân 14 TĐC Tái định cư 15 TNMT Tài nguyên Môi trường 16 TT-BTC Thông tư Bộ Tài chính 17 TT-BTNMT Thông tư Bộ Tài nguyên Môi trường 18 WB Ngân hàng thế giới vi DANH MỤC BẢNG Số bảng 3.1 Tên bảng Trang Kết quả sản xuất - kinh doanh của huyện Gia Lâm giai đoạn 2012 – 2014 33 3.2 Hiện trạng sử dụng đất đai của huyện Gia Lâm năm 2014 38 3.3 Tổng hợp kết quả thực hiện BT, HT & TĐC năm 2013 và 2014 42 3.4 Xác định đối tượng được bồi thường, hỗ trợ và không được bồi thường, hỗ trợ tại dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B (Giai đoạn I + Giai đoạn II) 3.5 46 Ý kiến của người bị thu hồi đất về đối tượng được bồi thường và không được bồi thường tại dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B (Giai đoạn I + Giai đoạn II) 3.6 48 So sánh mức độ chênh lệch giữa giá bồi thường của dự án với giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất 3.7 Tổng hợp về giá đất ở bồi thường, giá theo quy định và giá thị trường 3.8 52 Ý kiến của hộ bị thu hồi đất về giá đất tính bồi thường tại dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B 3.9 51 54 Ý kiến của hộ bị thu hồi đất trong việc bồi thường về tài sản gắn liền với đất dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B 57 3.10 Tổng hợp các khoản hỗ trợ từ dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B 59 3.11 Tổng hợp số hộ gia đình, cá nhân đã được hưởng chính sách hỗ trợ của dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B 3.12 3.13 63 So sánh giá đất bồi thường với giá đất tái định cư đối với đất ở tại dự án xây dựng đường Quốc Lộ 5B 66 Tổng hợp kết quả đạt được của dự án qua 2 giai đoạn 68 vii DANH MỤC HÌNH STT Tên hình Trang Hình 3.1. Biểu đồ so sánh giá bồi thường của Nhà nước với giá thị trường viii 52 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết Đất đai là tài sản vô cùng quý giá của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn xây dựng và phát triển dân sinh, kinh tế sản xuất, an ninh quốc phòng. Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam chương II điều 18 đã xác định "Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài". Trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa và hiện đại hóa đất nước, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đáp ứng cho phát triển kinh tế xã hội là việc làm tất yếu xảy ra thường xuyên ở tất cả các địa phương trên toàn lãnh thổ Việt Nam. Đặc biệt là chuyển diện tích đất nông nghiệp sang quỹ đất phi nông nghiệp thuộc các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, khu công nghiệp và thương mại dịch vụ và du lịch. Thu hồi đất, bồi thường thiệt hại để giải phóng mặt bằng là khâu then chốt, quan trọng. Bồi thường giải phóng mặt bằng là điều kiện ban đầu và tiên quyết để triển khai các dự án. Có thể nói "Giải phóng mặt bằng nhanh là đã hoàn thành được 1/3 đến 1/2 dự án". Bồi thường giải phóng mặt bằng là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp, nó tác động tới mọi vấn đề đời sống kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng của cộng đồng dân cư. Ảnh hưởng trực tiếp đến Nhà nước, Chủ đầu tư, đặc biệt là đối với người dân có đất bị thu hồi. Huyện Gia Lâm là một huyện kinh tế trọng điểm của thành phố Hà Nội. Là huyện đang trong quá trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá nhu cầu về đất phải thu hồi để giành cho các nhu cầu về các khu đô thị, phát triển các khu công nghiệp, thương mại, dịch vụ...cùng với nhiều dự án phát triển các tuyến giao thông mới (đường liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên, đường Quộc lộ 5B Hà Nội - Hải Phòng). Từ khi thực hiện công tác thu hồi đất giải phóng mặt bằng đến nay các vụ khiếu kiện liên quan đến đất đai ngày càng tăng và tính chất ngày càng thêm phức tạp. Tỷ lệ 1 các vụ khiếu tố liên quan đến đất đai chiếm đến 80% tổng số vụ việc khiếu tố, làm ảnh hưởng khá nghiêm trọng đến an ninh trật tự và phát triển kinh tế xã hội ở địa phương. Số tiền bồi thường chiết tỷ lệ quá lớn trong tổng chi phí của dự án mà khiếu kiện vẫn tăng. Sự không công bằng trong bồi thường khi thu hồi đất do chính sách của Nhà nước ta quy định triển khai trong thực tiễn còn nhiều điều chưa hợp lý gây khó khăn không nhỏ khi thực hiện công việc này. Vì vậy việc lựa chọn đề tài “Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thuờng giải phóng mặt bằng dự án đường Quốc Lộ 5B thuộc huyện Gia Lâm - thành phố Hà Nội” là cấp bách và cần thiết hiện nay! 2. Mục đích nghiên cứu - Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất của dự án đường Quốc Lộ 5B thuộc huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội; - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Gia Lâm trong tương lai. 3. Yêu cầu của đề tài - Chỉ ra được những bất cập về chính sách, văn bản pháp lý, hướng dẫn trong quá trình thực hiện đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng; - Chỉ rõ được những thuận lợi, khó khăn, tính minh bạch trong quá trình triển khai dự án đường Quốc Lộ 5B thuộc huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội trên cơ sở để đề xuất các giải pháp khắc phục trong tương lai. 2 Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1.1. Các thuật ngữ, khái niệm về thu hồi đất và bồi thường thiệt hại 1.1.1. Khái niệm, thuật ngữ bồi thường thiệt hại 1.1.1.1. Nhà nước thu hồi đất Theo khoản 11, Điều 3, Luật Đất đai (2013) quy định “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” (Quốc hội, 2013). 1.1.1.2. Bồi thường - Bồi thường là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm. Bồi thường thiệt hại do vi phạm hợp đồng, bồi thường cho gia đình người bị nạn, bồi thường danh dự (Viện ngôn ngữ học, 2002). - Theo khoản 12, Điều 3, Luật Đất đai (2013) quy định: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho sử dụng đất” (Quốc hội, 2013). 1.1.1.3. Hỗ trợ - Hỗ trợ là giúp đỡ lẫn nhau, giúp thêm vào, hỗ trợ cho đồng đội (Viện Ngôn ngữ học, 2002). - Theo khoản 14, Điều 3, Luật Đất đai (2013) quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” (Quốc hội, 2013). 1.1.1.4. Tái định cư Tái định cư (TĐC) là việc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây để sinh sống và làm ăn. TĐC bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tránh khỏi khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án phát triển. TĐC được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản; di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống, thu 3 nhập, cơ sở vật chất, tinh thần tại đó. Như vậy, TĐC là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung. Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì người sử dụng đất được bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau: - Bồi thường bằng nhà ở. - Bồi thường bằng giao đất ở mới. - Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở. TĐC là một bộ phận không thể tách rời và giữ vị trí rất quan trọng trong chính sách giải phóng mặt bằng (GPMB). Các dự án TĐC cũng được coi là các dự án phát triển và phải được thực hiện như các dự án phát triển khác (Viện Nghiên cứu Địa chính, 2008). 1.1.2. Tính đa dạng và sự phức tạp của thu hồi đất, bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đai Trong công tác giải phóng mặt bằng thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đảm bảo việc bồi hoàn đất đai, tài sản trên đất bị thu hồi đúng đối tượng, đúng chính sách và hơn nữa là đảm bảo ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất bằng những chính sách phù hợp để tạo hướng phát triển nghề nghiệp ổn định. Có thể thấy bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một quá trình đa dạng và phức tạp nó không đơn thuần là bồi thường về vật chất mà còn phải đảm bảo được lợi ích của các bên tham gia và lợi ích của toàn xã hội. - Tính đa dạng thể hiện: Mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất khác nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định. Đối với khu vực đô thị, mật độ dân cư cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất và tài sản trên đất lớn dẫn đến quá trình thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng có những đặc trưng nhất định. Đối với khu vực ven đô, mức độ tập trung dân cư khá cao, ngành nghề dân cư phức tạp, hoạt động sản xuất đa dạng: Công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, buôn bán nhỏ... quá trình GPMB và giá đất tính bồi thường, hỗ trợ cũng có đặc trưng riêng của nó. Còn đối với khu vực nông thôn, hoạt động sản xuất chủ yếu của dân cư là sản xuất nông nghiệp, 4 đời sống phụ thuộc chính vào nông nghiệp. Do đó, GPMB và giá đất tính bồi thường, hỗ trợ cũng được tiến hành với những đặc điểm riêng biệt (Phan Văn Hoàng, 2006). - Tính phức tạp thể hiện: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân. Ở khu vực nông thôn, dân cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất đai lại là tư liệu sản xuất quan trọng trong khi trình độ sản xuất của nông dân thấp, khả năng chuyển đổi nghề nghiệp khó khăn do đó tâm lý người dân là giữ được đất để sản xuất, thậm chí họ cho thuê đất còn được lợi nhuận cao hơn là sản xuất nhưng họ vẫn không cho thuê. Trước tình hình đó đã dẫn đến công tác tuyên truyền, vận động người dân tham gia di chuyển là rất khó khăn và việc hỗ trợ chuyển nghề nghiệp là điều cần thiết để đảm bảo đời sống dân cư sau này. Mặt khác, cây trồng, vật nuôi trên vùng đó cũng đa dạng, không được tập trung một loại nhất định nên gây khó khăn cho công tác định giá bồi thường (Phan Văn Hoàng, 2006). Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn do những nguyên nhân sau: + Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp với đời sống sinh hoạt của người dân mà tâm lý, tập quán là ngại di chuyển chỗ ở, thay đổi môi trường sống. + Nguồn gốc hình thành đất đai khác nhau do tồn tại chế độ cũ để lại và do cơ chế chính sách không đồng bộ, chưa đáp ứng được với nhu cầu thực tế sử dụng đất nên chưa giải quyết được các vướng mắc và tồn tại cũ. + Việc quản lý đất đai chưa chặt chẽ dẫn đến các hiện tượng lấn chiếm, xây dựng nhà trái phép nhưng lại không được chính quyền địa phương xử lý dẫn đến việc phân tích hồ sơ đất đai và áp giá phương án bồi thường gặp rất nhiều khó khăn. + Thiếu quỹ đất dành cho xây dựng khu tái định cư cũng như chất lượng khu tái định cư thấp chưa đảm bảo được yêu cầu. + Dân cư một số vùng sống chủ yếu bằng nghề buôn bán nhỏ và sống bám vào các trục đường giao thông của khu dân cư làm kế sinh nhai nay chuyển đến ở khu vực mới điều kiện sống thì bị thay đổi nên họ không muốn di chuyển. 5 + Việc áp dụng giá đất ở để tính bồi thường giữa thực tế và quy định của Nhà nước có những khoản cách khá xa cho nên việc triển khai thực hiện cũng không được sự đồng thuận của những người dân. Từ các đặc điểm trên cho thấy công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại mỗi địa bàn khác nhau và những đặc điểm khác nhau. Từ đó phải có những phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sao cho phù hợp và thỏa đáng đối với chủ sử dụng đất bị thu hồi đất (CARE Quốc tế tại Việt Nam - Liên hiệp các Hội Khoa học và kỹ thuật Việt Nam, 2005). 1.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.3.1. Một số yếu tố cơ bản trong quản lý Nhà nước về đất đai a) Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó Đất đai là đối tượng quản lý phức tạp, luôn biến động theo sự phát triển của nền kinh tế - xã hội. Để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước về đất đai đòi hỏi các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực này phải mang tính ổn định cao phù hợp với tình hình thực tế. Ở nước ta, sau khi ban hành Luật Đất đai 1993 đến nay, Chính phủ đã bốn lần trình Quốc hội Luật sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai (1998, 2001, 2003 và 2013) nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Theo đó, chính sách bồi thường, GPMB cũng luôn được Chính phủ không ngừng hoàn thiện, sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu thực tế triển khai. Với những đổi mới về pháp Luật Đất đai, đã cơ bản đáp ứng được tính chưa ổn định, chưa thống nhất của pháp Luật Đất đai qua các thời kỳ mà công tác bồi thường, GPMB đã gặp khá nhiều khó khăn và cản trở. Thực tiễn triển khai cho thấy việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến công tác bồi thường, GPMB. Bên cạnh ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai, việc tổ chức thực hiện các văn bản đó cũng có vai trò rất quan trọng. Kết quả kiểm tra thi hành Luật Đất đai năm 2005 của Bộ Tài nguyên và Môi trường cho 6 thấy: Nhận thức của người dân và kể cả một bộ phận không nhỏ cán bộ quản lý đất đai ở địa phương về chính sách pháp luật nhìn chung còn hạn chế; trong khi đó việc tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa tốt. Nhận thức pháp luật chưa đến nơi đến chốn, thậm chí lệch lạc của một số cán bộ quản lý đất đai cùng với việc áp dụng pháp luật còn thiếu dân chủ, không công khai, công bằng ở các địa phương chính là nguyên nhân làm giảm hiệu lực thi hành pháp luật, gây mất lòng tin trong nhân dân cũng như các nhà đầu tư và ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ GPMB (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2005). b) Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Đất đai nằm trong nhóm tài nguyên hạn chế của Việt Nam nhưng lại là điều kiện không thể thiếu được trong mọi quá trình phát triển. Vì vậy, việc sử dụng thật tốt nguồn tài nguyên đất không chỉ sẽ quyết định tương lai của nền kinh tế đất nước mà còn là sự đảm bảo cho mục tiêu ổn định chính trị và phát triển xã hội. Quy hoạch sử dụng đất được xem là một giải pháp tổng thể định hướng cho quá trình phát triển và quyết định tương lai của nền kinh tế. Thông qua quy hoạch sử dụng đất, Nhà nước can thiệp vào các quan hệ đất đai, khắc phục những nhược điểm do lịch sử để lại hay giải quyết những vấn đề mà quá trình phát triển đang đặt ra (Nguyễn Đức Minh, 2001). Thông qua việc lập, xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất để tổ chức việc bồi thường, GPMB thực sự trở thành sự nghiệp của cộng đồng mà Nhà nước đóng vai trò tổ chức chỉ đạo, nhà đầu tư chịu trách nhiệm thực hiện. Bất kỳ một phương án bồi thường, GPMB nào đều dựa trên một quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nhằm đạt được các yêu cầu như là phương án có hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất; đã được hoàn thiện sau khi có ý kiến đóng góp của tổ chức, cá nhân có liên quan một cách thực chất; đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và công khai hóa theo đúng trình tự của pháp luật. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động tới chính sách bồi thường đất đai trên hai khía cạnh: - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ quan trọng nhất để thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, mà theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, việc giao đất, cho thuê đất chỉ được 7 thực hiện khi có quyết định thu hồi đất đó của người đang sử dụng; - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nhân tố ảnh hưởng tới giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất; từ đó tác động tới giá đất tính bồi thường. c) Công tác đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) Theo quy định của các nước, đất đai là một trong các tài sản phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng. Ở nước ta, theo quy định của Luật Đất đai, người sử dụng đất phải đăng ký quyền sử dụng đất với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý khẳng định quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối với những mảnh đất (lô đất) cụ thể, làm căn cứ cho việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất và giải quyết các tranh chấp liên quan tới quyền sử dụng đất. Trong công tác bồi thường, GPMB, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là căn cứ để xác định đối tượng được bồi thường, loại đất, diện tích đất tính bồi thường. Hiện nay, công tác đăng ký đất đai ở nước ta vẫn còn kém, đặc biệt là đăng ký biến động về sử dụng đất; việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn chưa hoàn tất. Chính vì vậy mà công tác bồi thường, GPMB đã gặp rất nhiều khó khăn. Làm tốt công tác đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì công tác bồi thường, GPMB sẽ thuận lợi, tiến độ GPMB nhanh hơn. 1.1.3.2. Yếu tố giá đất và định giá đất Một trong những vấn đề đang gây ách tắc cho công tác bồi thường, GPMB hiện nay đó là giá bồi thường cho người có đất bị thu hồi. Giá đất là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất. Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành thì giá đất được hình thành trong các trường hợp sau đây: - Do UBND các tỉnh, thành phố Trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) quy định (căn cứ vào nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất và khung giá đất do Chính phủ quy định) và được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm. 8 - Do đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. - Do người sử dụng đất thoả thuận về giá đất với những người có liên quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Để xác định được giá đất chính xác và đúng đắn chúng ta cần phải có những hiểu biết về định giá đất. Định giá đất đó là những phương pháp kinh tế nhằm tính toán lượng giá trị của đất bằng hình thái tiền tệ tại một thời điểm khi chúng tham gia trong một thị trường nhất định. Hay nói cách khác, định giá đất được hiểu là sự ước tính về giá trị quyền sử dụng đất bằng hình thái tiền tệ cho một mục đích cụ thể đã được xác định tại một thời điểm xác định. Khi định giá đất người định giá phải căn cứ vào mục đích sử dụng của từng loại đất tại thời điểm định giá để áp dụng phương pháp định giá đất cho phù hợp với thực tế. Hiện nay, việc định giá đất chủ yếu sử dụng một số phương pháp truyền thống như các nước trên thế giới thực hiện, đó là phương pháp so sánh trực tiếp và phương pháp thu nhập. Theo Phạm Đức Phong (2002), “giá đất tính bồi thường thiệt hại về đất là thước đo phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và nhà đầu tư”. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, nguyên tắc định giá đất là phải sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường. Tuy nhiên, tình hình phổ biến hiện nay là giá đất cho các địa phương quy định và công bố đều không theo đúng nguyên tắc đó, dẫn tới nhiều trường hợp ách tắc về bồi thường GPMB và phát sinh khiếu kiện. Kết quả kiểm tra thi hành Luật Đất đai năm 2005 của Bộ Tài nguyên và Môi trường cho thấy trong 17.480 đơn tranh chấp khiếu nại, tố cáo về đất đai thì có tới 12.348 trường hợp là khiếu nại về bồi thường, GPMB (chiếm 70,64%). Trong các trường hợp khiếu nại về bồi thường, GPMB thì có tới 70% là khiếu nại về giá đất nông nghiệp bồi thường quá thấp so với giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường hoặc giá đất ở được giao tại nơi TĐC lại quá cao so với giá đất ở đã được bồi thường tại nơi bị thu hồi (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2005). Như vậy, nếu công tác định giá đất để bồi thường, GPMB không được làm tốt sẽ làm cho công tác GPMB ách tắc, dẫn tới không có mặt bằng đầu tư, làm chậm tiến độ triển khai dự án hoặc làm lỡ cơ hội đầu tư. 9 1.1.3.3. Thị trường bất động sản Thị trường bất động sản tác động vào công tác bồi thường, GPMB trên một số nội dung chủ yếu sau: - Thị trường bất động sản là nơi giải quyết quan hệ về cung - cầu bất động sản trong một thời gian và không gian nhất định. Việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản góp phần giảm thiểu việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư (do người đầu tư có thể đáp ứng nhu cầu về đất đai thông qua các giao dịch trên thị trường); đồng thời, người bị thu hồi đất có thể tự mua hoặc thuê đất đai, nhà cửa mà không nhất thiết phải thông qua Nhà nước thực hiện chính sách TĐC và bồi thường. - Giá cả bất động sản được hình thành trên thị trường và nó sẽ tác động tới giá đất tính bồi thường (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2005). 1.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư khi thu hồi đất của một số nước trên thế giới và ở Việt Nam 1.2.1. Chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư khi thu hồi đất của một số nước trên thế giới và các tổ chức quốc tế Đối với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới, đất đai là nguồn lực quan trọng nhất, cơ bản của mọi hoạt động đời sống kinh tế - xã hội. Khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các mục đích của Quốc gia đã làm thay đổi toàn bộ đời sống kinh tế của hàng triệu hộ dân và người dân, người bị ảnh hưởng không những không hạn chế về số lượng mà còn có xu hướng ngày càng tăng. Đặc biệt ở những nước đang phát triển, người dân chủ yếu sống bằng nông nghiệp thì đó là vấn đề sống còn của họ. Dưới đây là một số kinh nghiệm trong công tác bồi thường, GPMB của một số nước trên thế giới sẽ phần nào giúp ích cho Việt Nam trong việc hoàn thiện chính sách bồi thường GPMB. 1.2.1.1. Trung Quốc Ở Trung Quốc, đất đai thuộc chế độ công hữu, gồm sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể. Đất đai ở khu vực thành thị và đất xây dựng thuộc sở hữu Nhà nước. Đất ở khu vực nông thôn và đất nông nghiệp thuộc sở hữu tập thể, nông dân lao động. Theo quy định của Luật đất đai Trung Quốc năm 1998, đất đai thuộc sở 10 hữu Nhà nước được giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng theo các hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất (cấp đất), giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất. Đất thuộc diện được cấp bao gồm đất sử dụng cho cơ quan Nhà nước, phục vụ mục đích công cộng, xây dựng cơ sở hạ tầng và phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh. Đất sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh thì được Nhà nước giao đất theo hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc là cho thuê đất. Trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để sử dụng vào mục đích công cộng, lợi ích quốc gia... thì Nhà nước có chính sách bồi thường và tổ chức TĐC cho người bị thu hồi đất. Vấn đề bồi thường cho người có đất bị thu hồi được pháp luật đất đai Trung Quốc quy định như sau: - Về thẩm quyền thu hồi đất: Chỉ có Chính phủ (Quốc vụ viện) và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mới có quyền thu hồi đất. Quốc vụ viện có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác. Dưới hạn mức này thì do chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi thu hồi sẽ chuyển từ đất thuộc sở hữu tập thể thành đất thuộc sở hữu Nhà nước. - Về trách nhiệm bồi thường: Pháp luật đất đai Trung Quốc quy định, người nào sử dụng đất thì người đó có trách nhiệm bồi thường. Phần lớn tiền bồi thường do người sử dụng đất trả. Tiền bồi thường bao gồm các khoản như lệ phí sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước và các khoản tiền trả cho người có đất bị thu hồi. Ngoài ra, pháp luật đất đai Trung Quốc còn quy định mức nộp lệ phí trợ cấp đời sống cho người bị thu hồi đất là nông dân cao tuổi không thể chuyển đổi sang ngành nghề mới khi bị mất đất nông nghiệp, khoảng từ 442.000 - 2.175.000 nhân dân tệ/ha. Các khoản phải trả cho người bị thu hồi đất gồm tiền bồi thường đất đai, tiền trợ cấp TĐC, tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất. Cách tính tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp TĐC căn cứ theo giá trị tổng sản lượng của đất đai 11 những năm trước đây rồi nhân với một hệ số do Nhà nước quy định. Còn đối với tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất thì xác định theo giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất. - Về nguyên tắc bồi thường: Các khoản tiền bồi thường phải đảm bảo cho người dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ. Ở Bắc Kinh, phần lớn các gia đình dùng số tiền bồi thường đó cộng với khoản tiền tiết kiệm của họ có thể mua được căn hộ mới. Còn đối với người dân ở khu vực nông thôn có thể dùng khoản tiền bồi thường mua được hai căn hộ ở cùng một nơi. Tuy nhiên, ở thành thị, cá biệt cũng có một số gia đình sau khi được bồi thường cũng không mua nổi một căn hộ để ở. Những đối tượng trong diện giải toả mặt bằng thường được hưởng chính sách mua nhà ưu đãi của Nhà nước, song trên thực tế họ thường mua nhà bên ngoài thị trường. - Về tổ chức thực hiện và quản lý giải toả mặt bằng: Cục quản lý tài nguyên đất đai ở các địa phương thực hiện việc quản lý giải toả mặt bằng. Người nhận khu đất thu hồi sẽ thuê một đơn vị xây dựng giải toả mặt bằng khu đất đó, thường là các đơn vị chịu trách nhiệm thi công công trình trên khu đất giải toả. Nhìn chung hệ thống pháp luật về bồi thường và TĐC của Trung Quốc đều nhằm bảo vệ những người mà mức sống có thể bị giảm do việc thu hồi đất để thực hiện các dự án. Theo một nghiên cứu gần đây của WB thì các luật về TĐC của Trung Quốc đối với các dự án phát triển đô thị, công nghiệp và giao thông đã đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của WB trong tài liệu hướng dẫn thực hiện TĐC (Viện Nghiên cứu địa chính, 2008). 1.2.1.2. Ngân hàng thế giới (WB) Hầu hết các dự án được tài trợ bởi vốn vay của WB đều có chính sách về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do WB đưa ra. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của tổ chức này có nhiều khác biệt so với luật, quy định, chính sách của nhà nước Việt Nam nên có những khó khăn nhất định, nhưng bên cạnh cũng có những ảnh hưởng tích cực tới việc hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và 12 tái định cư cho người bị thu hồi đất của Việt Nam. Trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì vấn đề tái định cư được WB quan tâm nhiều hơn, hỗ trợ những người bị ảnh hưởng trong suốt quá trình tái định cư, từ việc tìm nơi ở mới thích hợp cho một khối lượng lớn chủ sử dụng đất phải di chuyển, tổ chức các khu tái định cư, trợ giúp chi phí vận chuyển, xây dựng nhà ở mới, đào tạo nghề nghiệp, cho vay vốn phát triển sản xuất, cung cấp các dịch vụ tại khu tái định cư (Viện Nghiên cứu Địa chính, 2008). 1.2.1.3. Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) Khung chính sách của ADB được xây dựng với mục tiêu tránh việc tái định cư bắt buộc bất cứ khi nào có thể được hoặc giảm thiểu tái định cư nếu không thể tránh khỏi di dân; đảm bảo những người phải di chuyển được giúp đỡ để ít nhất họ cũng đạt mức sống sung túc như họ đã có được nếu không có dự án hoặc tốt hơn. Với các nguyên tắc cơ bản là: - Cần tránh hoặc giảm thiểu tái định cư bắt buộc và thiệt hại về đất đai, công trình, các tài sản và thu nhập bằng cách khai thác mọi phương án khả thi. - Tất cả các hộ đều được quyền đền bù theo giá thay thế cho tài sản, thu nhập và các công việc sản xuất, kinh doanh bị ảnh hưởng, được khôi phục đủ để cải thiện hay ít nhất cũng hồi phục được mức sống, mức thu nhập và năng lực sản xuất của họ như trước khi có dự án. - Trong trường hợp di chuyển cả một khu vực dân cư phải cố gắng tối đa để duy trì các thể chế văn hóa và xã hội của những người phải di chuyển và của cộng đồng dân cư nơi chuyển đến. - Việc chuẩn bị các kế hoạch giải phóng mặt bằng (được coi như một phần trong công tác chuẩn bị tiểu dự án) và thực hiện các kế hoạch này sẽ được tiến hành với sự tham gia và tư vấn của những người bị ảnh hưởng. - Phải hoàn tất việc chi trả đền bù các loại tài sản bị ảnh hưởng và kết thúc di dân tới nơi ở mới trước khi thi công tuyến tiểu dự án. 13 - Việc đền bù cho người dân tộc thiểu số, hộ gia đình do phụ nữ làm chủ, gia đình có người tàn tật và các hộ dễ bị ảnh hưởng khác sẽ được thực hiện với sự tôn trọng các giá trị văn hóa cũng như sự bảo vệ các nhu cầu riêng biệt của họ. Khi triển khai thực hiện công tác giải phóng mặt bằng, ADB quan tâm đến hầu hết các vấn đề liên quan đến chủ hộ như nghề nghiệp, thu nhập hàng tháng, nguồn thu nhập của gia đình, số người trong độ tuổi, có trong diện chính sách hay không và cả trình độ học vấn...cùng tính pháp lý của đất đai, tài sản trên đất. Về vấn đề tái định cư, mục tiêu chính sách tái định cư của ADB là giảm thiểu tối đa tái định cư và phải bảo đảm cho các hộ bị di chuyển được bồi thường và hỗ trợ sao cho tương lai kinh tế và xã hội của họ được thuận lợi tương tự trong trường hợp không có dự án (Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2005). * Kinh nghiệm cho Việt Nam Qua nghiên cứu chính sách bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng và tái định cư của một số nước và các tổ chức ngân hàng quốc tế, Việt Nam chúng ta cần học hỏi các kinh nghiệm để tiếp tục hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB ở một số điểm sau: - Hoàn thiện các quy định về công tác định giá đất nói chung và định giá đất để bồi thường, hỗ trợ GPMB và tái định cư nói riêng bằng cách thành lập các đơn vị tư vấn trong việc điều tra, nghiên cứu và xây dựng giá đất ở các tỉnh, thành phố cả nước để giúp nhà nước xây dựng được một khung giá phù hợp sao cho hài hòa giữa lợi ích của người và lợi ích quốc gia. - Công khai hoá đầy đủ các thông tin liên quan về dự án cũng như chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho các hộ dân bị thu hồi được biết, được bàn và kiểm tra. - Quan tâm hơn nữa đối với việc lập quy hoạch và xây dựng các khu tái định cư; các chế độ chính sách của những người bị thu hồi đất; giá cả bồi thường phải sát với giá thị trường; xử lý hài hoà lợi ích và quyền lợi của người bị thu hồi đất, chủ đầu tư với Nhà nước. - Ngoài khoản tiền bồi thường, hỗ trợ theo quy định cần nghiên cứu chính sách hỗ trợ trong việc chuyển đổi nghề và tạo công ăn việc sau khi bị thu hồi đất. 14