Tài liệu đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả của việc dồn điền đổi thửa tại huyện ý yên, tỉnh nam định

MỤC LỤC Lời cam đoan...................................................................................................... ii Lời cảm ơn ........................................................................................................ iii Mục lục ............................................................................................................. iv Dạnh mục chữ viết tắt ....................................................................................... vii Danh mục bảng ............................................................................................... viii Danh mục sơ đồ, hình ảnh……………………………………………................. x MỞ ĐẦU ............................................................................................................1 1 Tính cấp thiết của đề tài ...................................................................................1 2 Mục đích, yêu cầu của đề tài ............................................................................3 Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU ...................................................................4 1.1 Tổng quan về quản lý và sử dụng đất nông nghiệp của Nhà nước Việt Nam qua các thời kì ...............................................................................................4 1.1.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1981..................................................4 1.1.2 Chính sách đất nông nghiệp giai đoạn 1981-1985 .................................5 1.1.3 Chính sách đất nông nghiệp trong thời kì đổi mới 1986 - 2010 .............6 1.2 Cơ sở lý luận của dồn điền đổi thửa đất nông nghiệp ...............................8 1.2.1 Manh mún đất đai và sự tất yếu của dồn điền đổi thửa tại Việt Nam .....8 1.2.2 Những yếu tố liên quan đến DĐĐT ................................................... 21 1.2.3 Tích tụ ruộng đất nông nghiệp của một số nước trên Thế Giới .......... 23 Chương 2 NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ........................... 27 2.1 Đối tượng nghiên cứu .................................................................................. 27 2.2 Phạm vi nghiên cứu ..................................................................................... 27 2.3 Nội dung nghiên cứu ................................................................................... 27 2.3.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội huyện Ý Yên ................................ 27 2.3.2 Thực trạng và quá trình tiến hành dồn điền đổi thửa trên địa bàn huyện Ý Yên, Nam Định ............................................................................. 27 2.3.3 Những tác động của dồn điền đổi thửa đến phát triển Kinh tế - Xã hội Môi trường trên địa bàn nghiên cứu .................................................. 28 iv 2.3.4 Đánh giá hiệu quả của dồn điền đổi thửa đến phát triển kinh tế-xã hộimôi trường trên địa bàn huyện Ý Yên, tỉnh Nam Định ...................... 28 2.3.5 Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của công tác dồn điền đổi thửa huyện Ý Yên, tỉnh Nam Định............................................................ 29 2.4 Phương pháp nghiên cứu ............................................................................. 29 2.4.1 Phương pháp thu thập thông tin .......................................................... 29 2.4.2 Phương pháp xử lý số liệu, dữ liệu bằng phần mềm Excel .................. 29 2.4.3 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu ................................................... 29 2.4.4 Phương pháp đánh giá hiệu quả kinh tế sử dụng đất sản xuất nông nghiệp ............................................................................................... 30 2.4.5 Phương pháp minh hoạ bằng bản đồ, hình ảnh .................................... 31 Chương 3 KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN ........................................................... 32 3.1 Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Ý Yên, Nam Định 32 3.1.1 Điều kiện tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên ...................................... 32 3.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội ................................................... 37 3.1.3 Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội ........................ 45 3.2 Thực trạng và quá trình tiến hành dồn điền đổi thửa trên địa bàn huyện Ý Yên, Nam Định ........................................................................................... 47 3.2.1 Tình hình quản lý đất đai tại huyện Ý Yên giai đoạn 2011-2014 ......... 47 3.2.2 Hiện Trạng sử dụng đất huyện Ý Yên năm 2014 ................................ 53 3.2.3 Biến động đất đai của huyện Ý Yên giai đoạn 2011-2014 ................... 55 3.2.4 Cơ sở pháp lí ...................................................................................... 56 3.2.5 Tổ chức thực hiện .............................................................................. 57 3.2.6 Nội dung thực hiện ............................................................................ 62 3.3 Một số tác động của việc dồn điền đổi thửa đến phát triển kinh tế- xã hội tại 3 địa phương nghiên cứu ................................................................................ 64 3.3.1 Dồn điền đổi thửa làm gảm số thửa, tăng diện tích thửa...................... 64 3.3.2 Dồn điền đổi thửa tạo điều kiện thuận lợi cho chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất đai, tăng năng suất, sản lượng cây trồng chính .................... 68 v 3.3.3 Dồn điền đổi thửa tác động đến việc thay đổi của cơ cấu thu nhập của hộ nông dân ...................................................................................... 69 3.3.4 Dồn điền đổi thửa đã làm tăng diện tích đất thủy lợi ........................... 70 3.3.5 Dồn điền đổi thửa tạo tâm lý ổn định cho người nông dân yên tâm đầu tư sản xuất, thay đổi cơ cấu thu nhập của nông hộ............................. 72 3.3.6 Dồn điền đổi thửa góp phần làm tăng hiệu lực trong công tác quản lý nhà nước về đất đai ........................................................................... 72 3.3.7 Kết quả thực hiện dồn đổi ruộng đất huyện Ý Yên.............................. 72 3.4 Đánh giá công tác dồn điền đổi thửa ở 2 xã và 1 thị trấn nghiên cứu ............ 75 3.4.1 Khái quát về địa bàn nghiên cứu ......................................................... 75 3.4.2 Đánh giá về kết quả thực hiện DĐĐT tại 3 địa bàn nghiên cứu ......... 78 3.4.3 Đánh giá chung về hiệu quả của dồn điền đổi thửa đến phát triển kinh tế - xã hội - môi trường trên địa bàn nghiên cứu ................................... 80 3.5 Đề xuất các giải pháp đẩy nhanh công tác dồn điền đổi thửa huyện Ý Yên . 87 3.5.1 Những tồn tại về thực hiện công tác dồn điền đổi thửa trên địa bàn huyện Ý Yên ..................................................................................... 87 3.5.2 Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả dồn điền đổi thửa trên địa bàn huyện Ý Yên, tỉnh Nam Định............................................................ 89 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ........................................................................... 92 Kết Luận ........................................................................................................... 92 Kiến nghị........................................................................................................... 93 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................. 94 vi DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT BCĐ Ban chỉ đạo CP Chính phủ CN Công nghiệp DĐĐT Dồn điền đổi thửa DN Doanh nghiệp DV Dịch vụ ĐBSH Đồng bằng sông Hồng ĐVT Đơn vị tính GCN QSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GTGT Giá trị gia tăng GTSX Giá trị sản xuất HTX Hợp tác xã NN Nông nghiệp TCN Thủ công nghiệp TCTK Tổng cục thống kê TM Thương mại TS Thủy sản TP Thành phố TW Trung ương UBND Ủy ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa vii DANH MỤC BẢNG Số bảng 1.1 Tên bảng Trang Số hộ sử dụng đất sản xuất nông nghiệp theo quy mô diện tích của một số tỉnh thuộc vùng ĐBSH........................................................................ 16 1.2. Tình hình dồn điền đổi thửa ở một số địa phương ................................... 17 1.3. Tích tụ ruộng đất của các trang trại ở một số nước Âu, Mỹ .................... 26 3.1. Cơ cấu kinh tế của huyện Ý Yên giai đoạn 2005-2014 ............................ 37 3.2. Dân số huyện Ý Yên giai đoạn 2011 – 2014............................................ 42 3.3 Kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2011-2014 ................. 50 3.4. Hiện trạng sử dụng đất của huyện Ý Yên năm 2014 ................................ 53 3.5. Biến động sử dụng đất của huyện Ý Yên giai đoạn 2011-2014 ................ 55 3.6. Thực trạng ruộng đất trước dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu .......................................................................................................... 64 3.7. Cơ cấu diện tích đất nông nghiệp sau dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu ................................................................................. 65 3.8. Diện tích quỹ đất công trước và sau dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu ................................................................................. 66 3.9. Một số kết quả chính sau dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu .......................................................................................................... 66 3.10. So sánh một số chỉ tiêu sau dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu .......................................................................................................... 67 3.11. Diện tích, năng suất, sản lượng một số cây trồng chính trước và sau dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu ........................................ 69 3.12. Sự thay đổi cơ cấu thu nhập của hộ nông dân trước và sau dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu ............................................................ 70 3.13. Diện tích đất giao thông, thuỷ lợi nội đồng trước và sau dồn điền đổi thửa tại 3 địa phương nghiên cứu ............................................................ 71 3.14. Danh mục các xã đã thực hiện DĐĐT huyện Ý Yên ............................... 73 3.15. Kết quả thực hiện DĐĐT theo nhóm hộ ở huyện Ý Yên, Nam Định ....... 75 viii 3.16. Kết quả điều tra nông hộ trên 3 địa phương nghiên cứu đối với việc DĐĐT ..................................................................................................... 79 3.17. Hiệu quả kinh tế sử dụng đất một số cây trồng chính trên địa bàn nghiên cứu (theo giá hiện hành) .............................................................. 82 3.18. Hiệu quả kinh tế sử dụng đất trên một ha đất nông nghiệp trên địa bàn nghiên cứu .............................................................................................. 84 3.19. So sánh hiệu quả kinh tế bình quân trên một ha đất nông nghiệp địa bàn nghiên cứu ........................................................................................ 86 ix DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH ẢNH Sơ đồ quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 ...................................................... 33 x MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, trong sản xuất nông nghiệp ruộng đất là tư liệu sản xuất không thể thay thế được. Đất sản xuất nông nghiệp là nhân tố quyết định để phát triển nông nghiệp trong mọi thời kì với mọi quốc gia. Trong lịch sử phát triển nông nghiệp, cải cách ruộng đất luôn là khâu bứt phá quyết định mọi quan hệ sản xuất và ảnh hưởng rõ rệt nhất đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Có thể nói đất đai cần thiết cho tất cả các ngành kinh tế quốc dân. Tuy nhiên, tài nguyên đất đai có hạn. Bởi vậy, việc quản lý, sử dụng đất đai hợp lý, hiệu quả và bền vững là một đòi hỏi cấp thiết không chỉ riêng cho quốc gia nào. Ở nước ta, trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước đề ra những chính sách về đất đai phù hợp với từng giai đoạn lịch sử của đất nước. Với đặc điểm trên 75% dân số sản xuất nông nghiệp, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định tầm quan trọng của nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Những chính sách về đất đai sản xuất nông nghiệp luôn được điều chỉnh nhằm thúc đẩy sản xuất nông nghiệp đáp ứng từng thời kì phát triển đất nước. Luật Đất đai năm 1993, Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 của Thủ tướng Chính phủ đã quy định việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp (Chính phủ, 1993). Nhờ những đột phá quan trọng trong các chính sách đất đai trên đã làm thay đổi cơ bản về quan hệ sản xuất ở nông thôn, người nông dân đã thực sự trở thành người chủ mảnh đất của riêng mình. Chính sách này đã tạo bước phát triển đột phá về nông nghiệp, đã đưa Việt Nam từ chỗ thiếu lương thực, vươn lên đủ ăn và trở thành một trong những quốc gia hàng đầu về xuất khẩu gạo trên Thế Giới. Theo tinh thần của Nghị định 64 của Chính phủ, Khoán 10 đã tạo cuộc cải cách về sử dụng đất nông nghiệp. Theo đó, ruộng đất nông nghiệp được phân đến hộ nông dân, theo nguyên tắc công bằng là “có ruộng tốt, ruộng xấu, có gần, có xa, có cao, có thấp”. Chính sách này phù hợp với giai đoạn sản xuất lương thực 1 đáp ứng tiêu thụ trong nước, khắc phục tình trạng thiếu đói triền miên của giai đoạn kinh tế tập trung bao cấp đã qua. Tuy nhiên chính sách này đã tạo nên hệ quả là đất nông nghiệp của các hộ nông dân rất manh mún. Theo điều tra của Bộ NN&PTNT, năm 2003, cả nước có 75 triệu thửa đất, bình quân mỗi hộ có 6,8 thửa với khoảng 0,3-0,5 ha/hộ. Trong đó đất lúa từ 200m2 đến 400m2/thửa, đất rau màu dưới 100m2/thửa, đất trồng cây lâu năm, cây cho thu nhập cao còn manh mún hơn. Do sự gia tăng về dân số, cùng với sự bùng nổ về đô thị hóa, công nghiệp hóa đã làm đất canh tác ngày càng bị thu hẹp và manh mún. Sự manh mún ruộng đất đã làm giảm hiệu quả sản xuất, hạn chế đầu tư, hạn chế áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất nông nghiệp. Ngoài ra, tình trạng manh mún ruộng đất còn gây nên những khó khăn trong quản lý tài nguyên đất đai. Nam Định là một tỉnh thuộc đồng bằng sông Hồng, là tỉnh sớm triển khai việc giao đất cho hộ gia đình theo Nghị định 64. Quyết định số 115/QĐ-UB ngày 15/12/1992 của UBND Tỉnh Hà Nam Ninh đã triển khai trên toàn tỉnh. Theo Quyết định trên, đất sản xuất nông nghiệp mà chủ yếu là đất lúa được phân đều cho các hộ nông dân dựa trên số nhân khẩu, trên nguyên tắc công bằng “có xấu, có tốt, có cao, có thấp, có gần, có xa”. Hệ quả là sau khi chia giao ruộng, bình quân mỗi hộ nông dân nhận trên dưới 10 mảnh ruộng. Do manh mún về đất đai nên đầu tư cho sản xuất bị hạn chế, nhất là trên những thửa ruộng quá nhỏ, dẫn tới năng suất, hiệu quả không cao. Trước tình trạng đó, Thường vụ Ban chấp hành Tỉnh Đảng bộ Nam Định đã ban hành Chỉ thị số 07-CT/TV, ngày 19/9/2011 về việc tiếp tục thực hiện dồn điền đổi thửa trong sản xuất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định, khắc phục tình trạng manh mún, phân tán ruộng đất trên địa bàn toàn tỉnh. Ý Yên, là huyện thuần nông thuộc tỉnh Nam Định. Trong những năm qua từ địa phương thuần nông dựa trên sản xuất nông nghiệp sản xuất nhỏ, phân tán, thu nhập thấp. Do những chính sách, cơ chế về đất đai phù hợp, đến nay sản xuất nông nghiệp trên địa bàn huyện đã có nhiều thay đổi, phát triển; đã hình thành vùng chuyên canh, tập trung. Năng suất, chất lượng sản phẩm nông nghiệp của 2 huyện đã từng bước đáp ứng nhu cầu sản xuất hàng hóa và xuất khẩu. Công tác dồn điền đổi thửa tuy đã triển khai trên địa bàn huyện, nhờ đó đất nông nghiệp đã giảm bớt phần manh mún, nhưng vẫn không đáp ứng được yêu cầu sản xuất nông nghiệp theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Xuất phát từ thực tế trên, được sự đồng ý của Khoa Quản Lý Đất Đai - Trường Học Viện Nông nghiệp Hà Nội, tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: "Đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả của việc dồn điền đổi thửa tại huyện Ý Yên, tỉnh Nam Định” nhằm góp phần bổ sung cơ sở lí luận và thực tiễn để thúc đẩy tiến trình dồn điền đổi thửa và nâng cao hiệu quả sử dụng đất trên địa bàn huyện Ý Yên nói riêng và của tỉnh Nam Định nói chung. 2 Mục đích, yêu cầu của đề tài Mục đích của đề tài - Đánh giá thực trạng công tác dồn điền đổi thửa trên địa bàn huyện Ý Yên, tỉnh Nam Định; - Đề xuất một số giải pháp nhằm thúc đẩy công tác dồn điền đổi thửa và nâng cao hiệu quả sử dụng đất trên địa bàn huyện Ý Yên, tỉnh Nam Định. Yêu cầu của đề tài - Đề tài cần phân tích được các yếu tố về: điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, làm cơ sở đưa ra các các tiêu chí để dồn điền đổi thửa; - Đánh giá được đúng thực trạng dồn điền đổi thửa trên địa bàn huyện Ý Yên tỉnh Nam Định làm cơ sở cho việc đề xuất giải pháp dồn điền đổi thửa và sử dụng hiệu quả đất trong những năm tiếp theo. - Những giải pháp đề xuất để thúc đẩy quá trình dồn điền đổi thửa và sử dụng hiệu quả đất sau dồn điền đổi thửa huyện Ý Yên, tỉnh Nam Định phải sát với thực tế và khả thi. 3 Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1.1 Tổng quan về quản lý và sử dụng đất nông nghiệp của Nhà nước Việt Nam qua các thời kì Chính sách đất đai ở mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ đều gắn liền với đặc trưng về thể chế và giai đoạn lịch sử mà quốc gia đó đã trải qua. Ở Việt Nam, chính sách đất đai qua mỗi giai đoạn lịch sử có những đặc trưng riêng, gắn liền với thể chế của mỗi thời kì. Để tìm hiểu nội dung này, chúng ta xem xét một số giai đoạn sau. 1.1.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1981 Trong giai đoạn lịch sử từ 1945 đến 1981, thời kì cách mạng giải phóng dân tộc và phát triển kinh tế tập trung bao cấp của Việt Nam, các vấn đề về sử dụng đất đai có những đặc trưng gắn liền với mỗi giai đoạn. Khi giành được độc lập, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời vào năm 1945, những mâu thuẫn về đất đai diễn ra trong suốt thời kỳ thuộc địa của thực dân Pháp đã được giải quyết qua cuộc cải cách ruộng đất. Thời kì miền Bắc xây dựng XNCN và kháng chiến chống Mỹ, đất đai sản xuất được Nhà nước quản lí theo chế độ tập trung bao cấp, dưới hình thức hợp tác xã HTX nông nghiệp và các nông trường quốc doanh. Quy mô (HTX) nông nghiệp mở rộng quy mô từ HTX quy mô thôn đến HTX toàn xã. Khác với miền Bắc, ở miền Nam các hộ nông dân vẫn là đơn vị sản xuất cơ bản mặc dù họ đã tham gia HTX nông nghiệp. Họ sử dụng chung lao động và các nguồn lực sản xuất nhưng họ tự quyết định trong sử dụng các đầu vào cũng như áp dụng các kỹ thuật sản xuất. Sau năm 1975, nền kinh tế Việt Nam nói chung và nông nghiệp nói riêng phải gánh chịu những hậu quả nặng nề của cuộc chiến tranh để lại. Mặt khác, nền kinh tế Việt Nam còn chịu hậu quả từ những chính sách trong thời kỳ kinh tế bao cấp kế hoạch hóa tập trung và kinh tế tập thể hóa trong nông nghiệp, sản xuất nói chung và sản xuất nông nghiệp nói riêng chậm phát triển, người nông dân thiếu động lực làm việc, sản lượng nông nghiệp tăng hàng năm ở mức rất thấp 2%. Cùng thời điểm này dân số tăng rất nhanh (2,2-2,35%/năm), đã dẫn đến việc phải 4 nhập khẩu lương thực, bình quân hơn một triệu tấn lương thực mỗi năm trong suốt thời kỳ sau chiến tranh. Thời kì này đã một bộ phận lớn dân số sống trong tình trạng đói nghèo (Viện QH&PTNT, Bộ NN&PTNT, 2013). Có tóm tắt về chính sách về đất đai của Nhà nước Việt Nam trong thời kì này đã đặt được những điểm cơ bản như sau: - Xóa bỏ chế độ sở hữu tư hữu về đất đai; - Mang lại quyền sử dụng đất cho người nông dân (người cầy có ruộng); - Đất đai thuộc Nhà nước, Nhà nước nắm quyền quản lí; - Chính sách quản lí đất đai, đặc biệt là đất sản xuất nông nghiệp gắn liền với chế độ sản xuất xã hội: từ sản xuất tập trung cấp thấp (tổ đổi công, HTX nông nghiệp cấp thấp), đến sản xuất tập trung cấp cao (HTX nông nghiệp bậc cao); - Diễn thái về đất đai sản xuất nông nghiệp dịch chuyển từ ruộng đất mảnh thửa nhỏ thuộc từng hộ nông dân, đến ruộng liền bờ với mảnh thửa lớn thuộc HTX nông nghiệp. - Hình thành bộ máy quản lí đất đai phù hợp với yêu cầu và nhiệm vụ cách mạng, đảm đương được nhiệm vụ quản lí sử dụng đất đai (Nguyễn Đình Bồng, 2012). 1.1.2 Chính sách đất nông nghiệp giai đoạn 1981-1985 Sau thời gian dài, những sai lầm về cơ chế chính sách đã dẫn tới tình trạng kinh tế đất nước kém phát triển, đời sống nhân dân, đặc biệt là nông dân rất khó khăn. Nguyên nhân chính tạo nên những sai lầm về nông nghiệp là sự nóng vội về trong cải tạo XHCN và xây dựng quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa trong nông nghiệp. Sự đẩy HTX nông nghiệp lên bậc cao một cách duy ý chí, khiển mô hình HTX bậc cao theo kiểu xí nghiệp công nghiệp bộc lộ nhiều nhược điểm: đất đai sử dụng không hiệu quả, bỏ hoang; nông dân không thiết tha với đồng ruộng; sản xuất thua lỗ, thu hập của người lao động ngày càng giảm sút, cộng với một số nguyên nhân khác như: hệ thống pháp luật thời kì này chưa hoàn chỉnh, đất đai tuy có chủ là Nhà nước, nhưng thực chất không ai quản lí; bộ máy quản lí đất đai mới hình thành năng lực về con người và công nghệ còn non yếu (Nguyễn Đình Bồng, 2012). 5 Đứng trước thực trạng này, Đảng và Nhà nước đã nhìn nhận được nguyên nhân và đã kịp thời thay đổi chủ trương chính sách kinh tế phù hợp. Hội nghị lần thứ 9 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (tháng 12-1980) đã ban hành Chỉ thị số 100-CT/TW, ngày 13 tháng 1 năm 1981 (Khoán 100), quyết định “mở rộng việc thực hiện và hoàn thiện các hình thức khoán sản phẩm trong nông nghiệp” Hình thức khoán mới này đã bước đầu phát huy tác dụng tích cực, bảo đảm việc phân phối sản phẩm theo nguyên tắc: phân phối theo lao động, hài hoà ba lợi ích (lợi ích của Nhà nước, của tập thể, của người lao động). Khoán 100 đã phát huy quyền tự chủ của hợp tác xã và quyền làm chủ tập thể của xã viên, khắc phục tệ mệnh lệnh, gò ép, trái với nguyên tắc “tự nguyện, cùng có lợi, quản lý dân chủ”, đã thực sự gắn bó lao động với sản phẩm cuối cùng, do đó mà nông dân đã đưa hết nhiệt tình và khả năng để lao động sản xuất và xây dựng, củng cố hợp tác xã. Khoán 100 đảm bảo đất đai vẫn thuộc sở hữu của Nhà nước và dưới sự quản lý của HTX. Mặc dù còn đơn giản nhưng Khoán 100 đã trở thành bước đột phá trong quá trình hướng tới nền kinh tế thị trường. Sự ra đời của “ Khoán 100” đã có những ảnh hưởng đáng kể đến sản xuất nông nghiệp, đặc biệt đối với sản xuất lúa gạo, tăng 6,3% /năm trong suốt giai đoạn 1981-1985. Đây là khâu đột phá, khẳng định đường lối đúng đắn của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế, xây dựng đất nước sau chiến tranh (Ban chấp hành Trung Ương Đảng, 1981). 1.1.3 Chính sách đất nông nghiệp trong thời kì đổi mới 1986 - 2010 Sau năm 1985, tăng trưởng trong sản xuất nông nghiệp bắt đầu giảm, cụ thể tốc độ tăng trưởng của tổng sản lượng nông nghiệp trong giai đoạn 1986-1988 chỉ là 2,2%/năm. Đầu năm 1988, sản xuất lương thực không đáp ứng được yêu cầu nên đã dẫn đến tình trạng thiếu ăn tại 21 tỉnh, thành phố ở miền Bắc. Ở miền Nam một loạt các mâu thuẫn cũng gia tăng trong khu vực nông thôn, đặc biệt là mối quan hệ đất đai bởi sự “cào bằng” về phân chia và điều chỉnh đất đai. Điều này đã bộc lộ chính sách quản lí, sử dụng đất nông nghiệp đã không còn phù hợp, cần phải đổi mới trong chính sách đất đai. 6 Để giải quyết vấn đề trên, chính sách đổi mới trong nông nghiệp đã được thực hiện theo tinh thần của Nghị quyết 10-NQ/TW ngày 28/03/1988 của Bộ Chính Trị, về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp. Với sự ra đời của nghị quyết 10 thường được biết đến với Khoán 10, người nông dân được giao đất nông nghiệp sử dụng từ 10-15 năm và lần đầu tiên hộ nông dân được thừa nhận như một đơn vị kinh tế tự chủ trong nông nghiệp. Bắt đầu từ thời kỳ này, các tư liệu sản xuất (máy móc, trâu bò, gia súc và công cụ khác) được sở hữu dưới hình thức cá thể. Tuy Khoán 10 đã tạo nên bước đột phá lớn về đất đai nông nghiệp, nhưng vẫn chưa có được những quy chuẩn bằng luật pháp bảo đảm những quyền cơ bản, thiết yếu của người sử dụng đất lâu dài. Luật đất đai 1987 vẫn còn sơ sài, chưa quy định đầy đủ cụ thể quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Quyền của người sử dụng đất chỉ quy định: “Người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, kể cả quyền chuyển nhượng, bán đổi thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao” (Luật đất đai, 1987), những quyền thừa kế, cho tặng, thế chấp...chưa được pháp luật hóa và thừa nhận. Để bổ sung, hoàn thiện những tồn tại trên Luật đất đai năm 1993 ra đời. Theo Luật đất đai 1993, hộ nông dân được giao quyền sử dụng ruộng đất lâu dài với 5 quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp. Người có nhu cầu sử dụng được giao đất trong thời hạn 20 năm đối với cây hàng năm, 50 năm đối với cây lâu năm. Giao đất nông nghiệp và cấp giấy chứng nhận QSDĐ cho các hộ nông dân là cơ sở để đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Đến năm 1998, giấy chứng nhận QSDĐ đã được cấp cho 71% hộ nông dân, cuối năm 2004 con số này trên 90%. Năm 2003, Luật đất đai 1993 được sửa đổi bổ sung thêm một số điều, cho phép người sử dụng được tặng đất đai cho họ hàng, bạn bè của họ và được đền bù nếu bị thu hồi. Sự bổ sung này cũng đưa ra một số các thay đổi liên quan đến đất đai và thay đổi trong thủ tục đăng ký đất đai. Luật đất đai 2003 thay thế cho Luật đất đai năm 1993, lần đầu tiên đất đai được chính thức xem như là “hàng hóa đặc biệt” có giá trị và chính vì thế có thể chuyển nhượng. 7 Những thay đổi trong chính sách đất đai của Việt Nam đã góp phần đáng kể trong việc tăng nhanh sản lượng nông nghiệp và phát triển khu vực nông thôn. Tổng sản lượng nông nghiệp tăng 6,7%/năm trong suốt giai đoạn 1994 -1999 và khoảng 4,6% trong giai đoạn 2000-2004. An ninh lương thực quốc gia không còn là vấn đề nghiêm trọng nữa và đói nghèo đang từng bước được đẩy lùi (Đặng Quang Cường, 1988) Các chính sách đất đai liên quan đến việc giao đất và các quyền của người sử dụng đất cho phép sự phát triển của thị trường đất đai. Bằng việc tăng tính đảm bảo chắc chắn cho người sử dụng đất, tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận với các nguồn tín dụng, thông qua việc cho phép họ có quyền thế chấp quyền sử dụng đất và các quyền sử dụng đất được xem xét như những mặt hàng có thể đem ra kinh doanh. Những chính sách đất đai trong thời kì đổi mới đã dần hoàn thiện các chức năng quản lí nhà nước về đất đai, đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, khai thác hiệu quả đất đai đảm bảo phát triển bền vững. Trong thời kì này nền kinh tế Việt Nam chuyển biến mạnh mẽ sang nền kinh tế thị trường. Ngành nông nghiệp chuyển dần sang sản xuất nông nghiệp hàng hóa, phấn đấu từng bước đạt các mục tiêu giá trị 50 triệu/ha, rồi 100 triệu/ ha năm. Để phát triển nông nghiệp hàng hóa thì cơ cấu phân chia đất đai nông nghiệp manh mún đã trở thành rào cản. Do vậy cũng trong thời kì này, những chính sách nhằm khuyến khích tích tụ ruộng đất cũng được ban hành. 1.2 Cơ sở lý luận của dồn điền đổi thửa đất nông nghiệp 1.2.1 Manh mún đất đai và sự tất yếu của dồn điền đổi thửa tại Việt Nam 1.2.1.1 Vấn đề manh mún đất đai Đặc điểm của manh mún đất đai Khái niệm manh mún ruộng đất trong sản xuất nông nghiệp được hiểu trên khía cạnh: Thứ nhất là, sự manh mún về ô thửa đối với một đơn vị sản xuất (thường là hộ nông dân), một hộ gia đình có nhiều thửa ruộng với diện tích một thửa thường tương đối nhỏ. Thứ hai là, sự manh mún thể hiện về quy mô đất đai trên một đơn vị sản xuất, diện tích ruộng đất quá nhỏ không tương thích với số lượng lao động và các yếu tố về phương tiện sản xuất khác. 8 Manh mún ruộng đất là một đặc điểm quan trọng trong nông nghiệp của nhà nước, nhất là các nước đang phát triển. Ở Việt Nam, manh mún ruộng đất rất phổ biến, đặc biệt ở miền Bắc. Manh mún đất đai là một trong những rào cản của sự phát triển nông nghiệp nhất là sản xuất trồng trọt. Nông nghiệp Việt Nam có quy mô nhỏ, mức độ manh mún cao. Trung bình một hộ có 5 -7 mảnh đất khác nhau, tổng khoảng cách từ nơi ở đến ruộng của các hộ dân là khoảng 4,7km (VARHS, 2010). Mức độ manh mún và phân tán đất đai khác nhau giữa các vùng do những đặc thù về điều kiện địa hình, mật độ dân số, cách phân bổ đất đai, yếu tố văn hóa và lịch sử. Theo Trung tâm Tư vấn Chính sách Nông nghiệp thuộc Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn (CAP/IPSARD), thì đất đai manh mún là nguyên nhân chính khiến năng suất lao động của Việt Nam tụt hậu so với các nước trong khu vực. Năng suất lao động trong nông nghiệp của Việt Nam luôn thấp nhất so với các nước trong khu vực và tăng rất chậm, đặc biệt tụt hậu so với các nước trong khu vực từ năm 2005 trở lại đây. Hiện nay, giá trị gia tăng nông nghiệp trên mỗi lao động của Việt Nam năm 2011 đạt chưa tới 400 USD/người, thấp hơn cả Lào và Campuchia. Dưới quan điểm xem xét thực trạng của manh manh mún đất đai nông nghiệp gắn liền với những giai đoạn lịch sử phát triển nông nghiệp của Việt Nam, nhiều tác giả đã đưa ra quan điểm khách quan, cho rằng manh mún đất đai chứa đọng cả hai khía cạnh tích cực và tiêu cực như sau: - Manh mún đất đai sản xuất nông nghiệp có tác động tích cực và cũng có tác động tiêu cực đối với sản xuất nông nghiệp của Việt Nam. Khi một hộ nông dân có nhiều thửa ruộng với diện tích đất canh tác quy mô nhỏ sẽ làm giảm rủi ro trong sản xuất. Những rủi ro có thể được hạn chế khi sản xuất quy mô diện tích nhỏ như: giảm rủi ro về sâu bệnh, về thiên tai,... Rõ ràng đây là ưu điểm so với tình trạng sản xuất với quy mô lớn. Khi diện tích đất sản xuất tập trung ở một địa điểm, nếu xảy ra thiên tai, hay sâu bệnh thì năng suất sẽ giảm rất nhiều (thậm chí là mất trắng). 9 Diện tích thửa đất nhỏ, hộ nông dân có nhiều thửa đất tạo điều kiện cho các hộ sản xuất linh hoạt hơn trong vấn đề luân canh cây trồng. Việc canh tác trên nhiều thửa ruộng giúp nông dân đa dạng hóa cây trồng với nhiều loại giống, nhiều loại cây trồng hơn. Trong sản xuất nông nghiệp sẽ thuận lợi hơn nếu có được tính đồng bộ trên cùng một điều kiện tự nhiên. Chẳng hạn, trên một cánh đồng sẽ chỉ có một loại cây trồng (và thậm chí là chỉ một loại giống) được canh tác thì sẽ hạn chế sự phá hoại của sâu bệnh, côn trùng gây hại. Phân tán đất đai tạo điều kiện cho việc bố trí lao động theo mùa vụ dễ dàng hơn. Khi canh tác trên nhiều thửa ruộng sẽ tạo ra sự giãn cách về mặt thời gian thu hoạch, vì vậy sẽ giảm áp lực về lao động. Đặc biệt trong điều kiện sản xuất nông nghiệp vẫn chủ yếu dựa vào công cụ thủ công là chính như Việt Nam hiện nay thì vấn đề này rất cần thiết. Manh mún đất đai tuy có mặt tích cực trên, nhưng nó chỉ là tạm thời khi nền nông nghiệp mang tính tự túc tự cấp. Khi nông nghiệp chuyển sang sản xuất hàng hóa, thì manh mún đất đai đã trở thành yếu tố ngăn cản sự phát triển. Sản xuất nông nghiệp quy mô nhỏ sẽ có nhiều khó khăn trong ứng dụng công nghệ mới và tiến hành cơ giới hóa sản xuất. Việc đưa máy móc vào trong sản xuất nông nghiệp sẽ khó có thể thực hiện hiệu quả khi diện tích quá nhỏ. Phần lớn hiện nay ở Việt Nam diện tích đất canh tác nhỏ hơn 0.5ha/thửa, đặc biệt là đồng bằng sông Hồng. Do đó hình thành rất nhiều đường bờ để ngăn cách các thửa ruộng với nhau. Sự tồn tại của những đường bờ ngăn cách đó gây khó khăn cho sự vận hành của máy móc hiện đại. Ngoài ra, những đường bờ ngăn đó cũng sẽ lấy đi một phần diện tích đất sản xuất không nhỏ. Chi phí sản xuất sẽ gia tăng vì các hộ phải tốn nhiều thời gian để di chuyển giữa các thửa ruộng. Theo bảng số liệu trên, trung bình khoảng cách giữa các thửa ruộng khoảng 4,5km; với con số trung bình là 5 thửa ruộng thì hộ nông dân cần phải đi một đoạn đường gần 25km trên lượt di chuyển đến tất cả các thửa ruộng. Chi phí đi lại tiêu tốn thời gian và tiền bạc do vậy làm hạn chế sự chăm nom ruộng đồng để kịp thời ứng phó với diễn biến bất lợi trong sản xuất. Ngoài ra việc phải canh tác trên nhiều thửa ruộng với quy mô nhỏ sẽ gia tăng chi phí đầu vào đối với sản xuất. 10 Vấn đề thủy lợi trong sản xuất quy mô nhỏ sẽ có nhiều khó khăn. Với một hệ thống thủy lợi chung cho một cánh đồng có thể không đạt hiệu quả vì còn tồn tại quá nhiều đường bờ ngăn ruộng. Ngoài ra việc sản xuất quy mô nhỏ còn làm gia tăng mâu thuẫn giữa các hộ nông dân, gây ra những tác động xấu về mặt xã hội trong đời sống nông thôn. Báo cáo đặc điểm kinh tế nông thôn Việt Nam mới được Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) công bố cho thấy đất đai manh mún là một trong những hạn chế lớn để phát triển sản xuất nông nghiệp hiện nay. Cũng theo CIEM trong thời gian qua, các địa phương đã có nhiều nỗ lực trong việc khuyến khích tập trung ruộng đất, tuy nhiên tình trạng này vẫn chưa cải thiện được nhiều. Tình trạng manh mún đất đai trong sản xuất nông nghiệp của Việt Nam đã và đang trở thành rào cản đối với sự phát triển của ngành nông nghiệp. Đất đai manh mún đang gây khó cho việc ứng dụng công nghệ mới, cơ giới hóa nông nghiệp, tăng chi phí sản xuất, tác động xấu đến tính hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, cần có những chính sách thích hợp để hạn chế mức độ manh mún này (Thu Hường, 2013). Như vậy đứng trên quan điểm kinh tế thì manh mún đất đai làm cho lao động và các nguồn lực khác phải chi phí nhiều hơn, việc giảm mức độ manh mún đất đai sẽ giảm được tiêu hao nguồn lực, tạo điều kiện để các nguồn lực này sử dụng vào các hoạt động sản xuất khác mang lại hiệu quả hơn. Do đó, trên tổng thể nền kinh tế sẽ đạt được lợi ích khi ta giảm mức độ manh mún đất đai. Nguyên nhân làm manh mún đất đai Tình trạng manh mún ruộng đất do các nguyên nhân sau: - Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng manh mún ruộng đất là sự phức tạp của địa hình, nhất là các vùng đồi núi, trung du. Do địa hình bị chia cắt nên đất đai ở đa số các địa phương hầu như đều có 3 loại đất: đất cao, đất vàn và đất thấp, trũng. - Chế độ thừa kế chia đều ruộng đất cho tất cả con cái. ở Việt Nam ruộng đất của cha mẹ thường được chia đều cho tất cả các con sau khi ra ở riêng. Vì thế tình trạng phân tán ruộng đất gắn liền với chu kỳ phát triển của nông hộ. 11 - Tâm lý tiểu nông của các hộ sản xuất nhỏ. Do quy mô sản xuất nhỏ lẻ, các hộ nông dân ngại thay đổi, nhất là những thay đổi liên quan đến ruộng đất. Người nông dân bao đời nay đã quen với phương thức canh tác thủ công, nhỏ lẻ, theo kinh nghiệm. Những mảnh ruộng nhỏ thích hợp với phương thức này, ngược lại mảnh ruộng lớn đối phương thức này lại khó khăn. Do vậy, thửa ruộng lớn thường được chia thành mảnh nhỏ mà ít khi có trường hợp ngược lại. - Liên quan đến phương pháp chia ruộng bình quân theo nguyên tắc có tốt, có xấu, có xa, có gần khi thực hiện Nghị định 64/CP năm 1994. Việc chia nhỏ các thửa ruộng để có sự công bằng giữa các hộ đã góp phần không nhỏ làm tăng tình trạng manh mún ruộng đất. Quan điểm muốn bảo vệ sự công bằng cho những người dân được chia ruộng và nhiều lý do sau đây khiến đa số các địa phương chia nhỏ ruộng cho nông dân, đó là: + Tất cả các hộ đều phải có ruộng gần, xa, tốt, xấu, cao, thấp. Có như vậy mới thể hiện tính công bằng. + Độ phì tự nhiên của đất ở các khu khác nhau phải chia đều cho các hộ. + Do hiệu quả kinh tế của các loại hình sử dụng đất khác nhau nên phải chia đều đất cho các hộ. + Các chân đất thường không an toàn do các vấn đề như úng, hạn, chua... do đó việc chia đều rủi ro cho các hộ cũng là chỉ tiêu quan trọng trong khi chia ruộng. + Ngoài ra, giá đất luôn biến động, tăng cao đặc biệt là các khu đất gần các trục đường chính hoặc trong tương lai sẽ nằm trong quy hoạch khu đô thị, khu công nghiệp... vì thế đất ở đó phải được chia đều cho các hộ để mọi người đều có thể hưởng "thành quả" đền bù đất hay cùng chịu "rủi ro"nếu đất đai bị chuyển mục đích sử dụng. 1.2.1.2 Khái niệm dồn điền đổi thửa Khái niệm về dồn điền đổi thửa (Regrouping of lands, hay Remenbrement) là việc tập hợp, dồn đổi các thửa ruộng nhỏ thành thửa ruộng lớn, trái ngược với việc chia các mảnh ruộng to thành các mảnh ruộng nhỏ. Có hai cơ chế chủ yếu để thực hiện dồn điền đổi thửa: 12 Một là để cho thị trường ruộng đất, và các nhân tố sản xuất nông nghiệp tự vận động, Nhà nước chỉ tạo hành lang pháp lí, hỗ trợ cơ chế vận hành. Tuy nhiên, việc thực hiện theo cách này có thể làm thay đổi khả năng tiếp cận ruộng đất của các nhóm nông dân, dẫn đến thay đổi bình quân ruộng đất ở các nhóm xã hội khác nhau. Hai là thực hiện các biện pháp can thiệp hành chính, tổ chức phân chia lại ruộng đất, thực hiện các quy hoạch có chủ định. Theo cách này, chính quyền địa phương nắm quyền chủ động, dồn điền đổi thửa sẽ không làm thay đổi các quyền của nông hộ đối với ruộng đất đã được quy định theo pháp luật. Ngoài 2 cơ chế trên, hiện nay còn có những phương thức khác như: - Hình thành cánh đồng mẫu lớn. Phương thức này hình thành trên cơ sở dồn điền đổi thửa, hoặc cùng góp đất sản xuất. Phương thức này hiện nay đang được khuyến khích, vì phương thức này người nông dân không bị mất đất mà vẫn có cánh đồng mẫu lớn, sản xuất hiệu quả cao. - Phương thức cho thuê đất. Theo phương thức này, hộ nông dân có đất sản xuất kém hiệu quả cho hộ nông dân sản xuất hiệu quả hơn thuê. Phương thức này người nông dân không bị mất đất mà vẫn có thu nhập từ đất. 1.2.1.3 Tính tất yếu của việc dồn điền đổi thửa ở nước ta Không thể phủ nhận được vai trò và kết quả của chính sách chia đều ruộng đất (Khoán 10). Nhờ chính sách này mà nông nghiệp Việt Nam đã tạo nên kì tích: từ chỗ là nước thiếu lương thực trở thành một trong những nước xuất khẩu gạo hàng đầu Thế giới. Tuy nhiên trong quá Hiện đại hóa-Công nghiệp hóa đất nước, sự manh mún về đất đai nông nghiệp đã trở thành rào cản. Dồn đổi ruộng đất chống manh mún, phân tán tạo ra ô thửa lớn là việc làm cần thiết, tạo tiền đề cho việc thực hiện Công nghiệp hóa Hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn. Để có giải pháp thích hợp, hiệu quả cho việc triển khai công tác dồn điền đổi thửa, trước hết chúng ta cần tìm hiểu những nguyên nhân tạo nên tình trạng manh mún ruộng sản xuất nông nghiệp hiện nay. 1.2.1.4 Cơ sở pháp lí của dồn điền đổi thửa - Văn kiện Hội nghị BCH Trung Ương Đảng Khóa VII, lần thứ 2 (1991); Nghị quyết của BCH Trung ương Đảng Khóa VIII, lần thứ 4 (1996); 13