Tài liệu đánh giá công chức hành chính nhà nước ở việt nam trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI ĐẠI HỌC HỌC QUỐC QUỐC GIA GIA HÀ HÀ NỘI NỘI KHOA KHOA LUẬT LUẬT TRẦN TRẦNTHỊ THỊNGA NGA ĐÁNH ĐÁNH GIÁ GIÁ CÔNG CÔNG CHỨC CHỨC HÀNH HÀNH CHÍNH CHÍNH NHÀ NHÀ NƯỚC NƯỚC Ở Ở VIỆT VIỆT NAM NAM TRONG TRONG GIAI GIAI ĐOẠN ĐOẠN HIỆN HIỆN NAY NAY LUẬN LUẬN VĂN VĂN THẠC THẠC SỸ SỸ LUẬT LUẬT HỌC HỌC Hà Nội – 2008 Hà Nội – 2008 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THỊ NGA ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật : 60.38.01 CHUYÊN NGÀNH: Mà SỐ LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Phạm Hồng Thái Hà Nội – 2008 2 Lời cảm ơn Hoàn thành luận văn này, trƣớc hết tôi xin chân thành cảm ơn nhà trƣờng, các cơ quan, tổ chức đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình thu thập tài liệu, cũng nhƣ thực hiện đề tài. Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn Giáo sƣ. Tiến sỹ Phạm Hồng Thái – Trƣởng khoa Nhà nƣớc và pháp luật – Học viện Chính trị – Hành chính Quốc gia, ngƣời đã giúp đỡ tôi tận tình trong quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài. Hà Nội, ngày 18 tháng 2 năm 2008 Tác giả luận văn Trần Thị Nga 3 Lời cam đoan Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi, đƣợc hoàn thành dƣới sự hƣớng dẫn khoa học của GS.TS Phạm Hồng Thái. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Hà Nội, ngày 18 tháng 2 năm 2008 Tác giả luận văn Trần Thị Nga 4 NỘI DUNG SỐ TRANG Lời nói đầu 1 CHƢƠNG 1: QUAN NIỆM VỀ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC VÀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 8 1.1 CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 8 1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của công chức hành chính nhà nƣớc 8 1.1.2 Yêu cầu đối với công chức hành chính nhà nƣớc 12 1.2 KINH NGHIỆM ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC NHÀ NƢỚC TRONG LỊCH SỬ VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI 16 1.2.1 Kinh nghiệm đánh giá công chức nhà nƣớc trong lịch sử phong kiến Việt Nam 16 1.2.2 Kinh nghiệm đánh giá công chức của một số nƣớc trên thế giới 19 1.3 QUAN NIỆM VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC TRONG THỜI KỲ ĐẨY MẠNH CÔNG NGHIỆP HOÁ, HIỆN ĐẠI HOÁ ĐẤT NƢỚC 26 1.3.1 Khái niệm về đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc 26 1.3.2 Mục đích của đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc 29 1.3.3 Tiêu chí đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc 31 1.3.4 Phƣơng pháp đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc 40 5 1.3.5 Quy trình đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc 43 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 45 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 47 2.1 THỰC TRẠNG SỰ ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 47 2.1.1 Về mục tiêu đánh giá công chức 49 2.1.2. Căn cứ để đánh giá công chức 50 2.1.3 Về nội dung đánh giá công chức 60 2.1.4. Về quy trình đánh giá công chức 61 2.2 VIỆC ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở NƢỚC TA HIỆN NAY 65 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 75 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 78 3.1 Sù cÇn thiÕt ph¶i n©ng cao chÊt l-îng ®¸nh gi¸ c«ng chøc hµnh chÝnh nhµ n-íc 78 3.2 GIẢI PHÁP CỤ THỂ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 79 3.2.1. Hoàn thiện sự điều chỉnh của pháp luật 79 3.2.2 Hoàn thiện hệ thống chức danh và tiêu chuẩn nghiệp vụ của công chức hành chính nhà nƣớc 91 3.3.3 Mở rộng dân chủ, công khai, minh bạch trong đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc 93 6 3.3.4. Đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc thông qua môi trƣờng mới 94 3.3.5 Xây dựng đội ngũ lãnh đạo quản lý, ®éi ngò lµm c«ng t¸c tæ chøc c¸n bé cã t©m, cã tµi 95 3.3.6 Đối với các cơ quan sử dụng và quản lý công chức hành chính nhà nƣớc 96 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 98 KẾT LUẬN 100 PHỤ LỤC 1 102 PHỤ LỤC 2 104 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 107 7 Lêi nãi ®Çu 1.Tính cấp thiết của đề tài Từ xƣa đến nay, vấn đề cán bộ luôn là một trong những vấn đề quan trọng bậc nhất của một quốc gia. Ngay từ những năm đầu thành lập nƣớc, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã có ý tƣởng xây dựng một nền hành chính hiện đại, có hiệu lực, hiệu quả và một đội ngũ công chức tinh thông nghiệp vụ, cần mẫn, là công bộc của dân, cần kiệm liêm chính, chí công vô tƣ. Sinh thời, Ngƣời luôn đánh giá rất cao vai trò của cán bộ trong công việc cách mạng, Ngƣời nói: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”, “Huấn luyện cán bộ là công việc gốc của Đảng”[50 ,tr 230], “Công việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hay kém”[50, tr 195], “Vấn đề cán bộ là một vấn đề rất trọng yếu, rất cần kíp”[50, tr 236]. Vì vậy, điều đầu tiên Đảng phải làm là phải biết rõ cán bộ. Bác viết: “Kinh nghiệm cho ta biết: mỗi lần xem xét lại nhân tài, một mặt thì tìm thấy những nhân tài mới, một mặt khác thì những người hủ hoá cũng lòi ra.”[50, tr 236] Ngày nay, để thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc, dƣới tác động của xu hƣớng toàn cầu hoá và hội nhập, cùng với những thành tựu phát triển vƣợt bậc của công nghệ thông tin, Đảng và Nhà nƣớc ta đã và đang tập trung xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh có đủ phẩm chất và năng lực để quản lý, điều hành có hiệu lực, hiệu quả mọi công việc của quốc gia. Trong ba bộ phận cấu thành của nền hành chính, việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nƣớc giữ vai trò quyết định. Bởi vì, suy cho cùng thì thể chế hành chính, tổ chức bộ máy hành chính và cơ chế vận hành đều là sản phẩm của đội ngũ công chức hành chính nhà nƣớc. Họ có vai trò quyết định sự thành bại của cách mạng và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nƣớc. Họ là những ngƣời trực tiếp tham gia xây dựng đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách, pháp luật, cũng chính họ là 8 ngƣời tổ chức thực hiện, đánh giá tổng kết và điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung đƣờng lối, chính sách pháp luật ấy. Tuy nhiên, thực trạng đội ngũ công chức hành chính nhà nƣớc ở nƣớc ta hiện nay bộc lộ không ít những yếu kém, bất cập nhƣ Đảng ta đã nhận định: “đội ngũ cán bộ hiện nay xét về chất lượng, số lượng, cơ cấu nhiều mặt chưa ngang tầm với thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá”[4], “Năng lực và phẩm chất của nhiều cán bộ công chức còn yếu, một bộ phận không nhỏ thoái hoá biến chất”[6, tr 175]. Trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ, công chức nói chung, công chức hành chính nhà nƣớc nói riêng chƣa tƣơng xứng, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc; tính chủ động, ý thức trách nhiệm với công việc đƣợc giao còn thấp; khả năng quản lý, điều hành còn nhiều hạn chế. Một bộ phận công chức thoái hoá, biến chất, tham ô, buôn lậu, nhũng nhiễu phiền hà, thiếu công tâm, khách quan khi giải quyết công việc; kỷ luật hành chính lỏng lẻo, thiếu trách nhiệm với công việc đƣợc giao, bản lĩnh thiếu vững vàng. Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó nguyên nhân cơ bản là việc đánh giá công chức chƣa đƣợc coi trọng đúng mức. Đảng ta đã nhận định: “Đánh giá và quản lý cán bộ là khâu yếu nhất nhưng chậm được khắc phục”[4] đến nay vẫn đúng. Điều đó đƣợc chứng minh bởi một loạt các vấn đề nhƣ : Chúng ta chƣa thực sự có một văn bản pháp luật thống nhất, cụ thể có hiệu lực, hiệu quả cao về đánh giá công chức nói chung, đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc nói riêng. Ngay trong pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003 cũng không có một điều khoản nào quy định về việc đánh giá cán bộ, công chức. Nghị Định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nƣớc, có quy định riêng một mục về đánh giá công chức gồm 03 điều (từ điều 37 đến điều 39) nhƣng trên thực tế còn mang tính hình thức. Quy chế đánh giá 9 công chức hàng năm (Ban hành kèm theo Quyết định số 11/1998/QĐ-TCCPCCVC ngày 5/12/1998 của Bộ trƣởng, Trƣởng ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ) gồm 3 chƣơng, 9 điều quy định chung về đánh giá công chức nhƣng còn thiếu, sơ sài và có nhiều bất cập chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu đặt ra. Mặt khác, chƣa có sự thống nhất về nhận thức đối với những điểm chủ yếu về tiêu chuẩn đánh giá công chức. Phƣơng thức đánh giá còn mang tính hình thức, chung chung, máy móc, thiếu căn cứ cụ thể, khách quan, khoa học. Điều này dẫn đến kết quả đánh giá không có độ chính xác, trung thực cao, thậm chí có trƣờng hợp cá nhân có thẩm quyền cố tình đánh giá sai nhằm vùi dập những công chức trung thực, mẫn cán có tinh thần đấu tranh thẳng thắn làm lẫn lộn trắng đen. Đó cũng là nguyên nhân chính dẫn đến việc bố trí, sử dụng công chức hành chính nhà nƣớc không hợp lý, nhân tài không đƣợc trọng dụng để những kẻ cơ hội lọt vào bộ máy hành chính làm mất lòng tin của nhân dân. Điều đó xảy ra đang là rào cản lớn đến tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc, gây tác hại đến thành quả của công cuộc đổi mới, là một vấn đề hết sức bức xúc cần sớm đƣợc giải quyết. Chính vì vậy, tôi đã chọn đề tài “Đánh giá công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đánh giá, kiểm tra phẩm chất, năng lực của công chức hành chính nhà nƣớc đƣơng nhiệm xem có còn đáp ứng đƣợc tiêu chuẩn của công vụ hay không là hình thức mang tính khách quan. Vấn đề này tuy đã đƣợc đề cập từ lâu nhƣng chƣa đầy đủ và trên thực tế chƣa đƣợc thực hiện một cách nghiêm túc. Để nâng cao chất lƣợng của công tác này cần phải nghiên cứu làm rõ một số vấn đề nhƣ: mục đích, nội dung, tiêu chuẩn đánh giá, phƣơng thức đánh giá, quy trình đánh giá … 10 Đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc là một trong những nội dung quan trọng của công tác quản lý và sử dụng công chức nói chung, công chức hành chính nhà nƣớc nói riêng. Vấn đề này cũng đã đƣợc quy định trong các văn bản của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc có liên quan nhƣ: Tiêu chuẩn cán bộ đã đƣợc quy định tại Văn Kiện Đại Hội Đảng VIII, Nghị quyết Hội nghị Trung ƣơng lần thứ ba; Quy chế đánh giá cán bộ (Ban hành kèm theo Quyết định số 50-QĐ/TW ngày 3/5/1999 của Bộ Chính trị); Tiêu chuẩn cán bộ, công chức cơ quan Đảng, Đoàn thể chính trị – xã hội (Ban hành kèm theo Quyết định số 450-QĐ/TCTW ngày 22/12/1998 của Ban Tổ chức Trung ƣơng); Nghị Định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nƣớc; Quy chế đánh giá công chức hàng năm (Ban hành kèm theo Quyết định số 11/1998/QĐ-TCCP-CCVC ngày 5/12/1998 của Bộ trƣởng, Trƣởng ban Tổ chức – Cán bộ chính phủ); Quyết định số 414/TCCP – VC ngày 29/5/1993 của Bộ Trƣởng – Trƣởng ban Ban Tổ chức – Cán bộ Chính Phủ, về việc ban hành tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức ngành hành chính; Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/2/2007 của Bộ trƣởng Bộ Nội vụ, về việc ban hành quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phƣơng. Trong giới khoa học cũng có những công trình nghiên cứu đề cập đến một vài khía cạnh nào đó về vấn đề đánh giá cán bộ, công chức nói chung nhƣ “Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới ” Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2004; “Quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2002; “Công vụ, công chức nhà nước”, Nhà xuất bản Tƣ pháp, Hà Nội 2004; “Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước”, Luận án Tiến sĩ kinh tế của Nguyễn Bắc Son, Hà Nội 2005. Những bài viết nghiên cứu nhƣ: “Kinh 11 nghiệm đánh giá công chức của một số nước trên thế giới” đăng trên tạp chí Quản lý nhà nƣớc số 12/2006; “Điều kiện bảo đảm đánh giá đúng cán bộ ”, tạp chí Tổ chức nhà nƣớc số 10/2006; “Tìm hiểu tư tưởng Hồ Chí Minh trong công tác sử dụng và quản lý cán bộ”, tạp chí Quản lý nhà nƣớc số 5/2007; “Quan điểm lý luận đánh giá cán bộ lãnh đạo, quản lý của Chủ tịch Hồ Chí Minh”, tạp chí Tổ chức nhà nƣớc số 6/2007 và rất nhiều bài viết khác. Các công trình nghiên cứu này trong một chừng mực đã đề cập đến vấn đề đánh giá cán bộ, công chức nói chung nhƣng cũng chỉ dừng lại ở một số khía cạnh nhất định mà chƣa có một công trình chuyên khảo nào về vấn đề đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. Vì vậy, đây là đề tài đầu tiên đi sâu vào nghiên cứu vấn đề đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ các vấn đề có tính lý luận về quan điểm, mục đích, tiêu chí, phƣơng pháp đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. Phân tích thực trạng pháp luật cũng nhƣ thực trạng đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc nhằm đƣa ra những giải pháp cụ thể, nâng cao hiệu quả đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nƣớc nói chung, bộ máy hành chính nhà nƣớc nói riêng. Để đạt đƣợc mục đích nêu trên, luận văn phải giải quyết đƣợc những nhiệm vụ cụ thể sau đây: Nghiên cứu hệ thống lý luận về công chức hành chính nhà nƣớc, yêu cầu đối với công chức hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. Nghiên cứu kinh nghiệm đánh giá công 12 chức hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam thời kỳ phong kiến, kinh nghiệm đánh giá công chức của một số nƣớc trên thế giới để xây dựng nên các tiêu chí, mục tiêu và phƣơng pháp đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. Phân tích thực trạng những qui định pháp luật về đánh giá cán bộ, công chức và thực trạng đánh giá trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc để tìm ra nguyên nhân của thực trạng và kết luận về tình hình thực hiện công tác đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay. Kiến nghị những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. 4. Phạm vi nghiên cứu đề tài Đánh giá công chức hánh chính nhà nƣớc có thể ở rất nhiều khía cạnh khác nhau nhƣ đánh giá trình độ chuyên môn nghiệp vụ, đánh giá năng lực thực thi công vụ, đánh giá về văn hoá pháp lý… Cũng có thể đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc ở rất nhiều các ngành, các lĩnh vực khác nhau nhƣ: ngành tài chính ngân hàng, thuế, tài nguyên môi trƣờng, đất đai, thuỷ sản, kiểm lâm… mỗi ngành, mỗi lĩnh vực lại đòi hỏi những tiêu chí khác nhau để đánh giá. Tuy nhiên, trong phạm vi của đề tài chỉ đi sâu nghiên cứu những tiêu chí, mục đích, phƣơng pháp chung đảm bảo đánh giá đúng phẩm chất và năng lực của công chức hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. Xem xét thực trạng của việc đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc, đƣa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật về đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc và các biện pháp nâng cao hiệu quả của việc đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc. Từ đó, tạo ra cơ sở pháp lý chung cho các cơ quan hành chính nhà nƣớc căn cứ vào để cụ thể hoá thành những tiêu chuẩn đánh giá công chức riêng cho cơ quan, ngành, lĩnh vực của mình. 13 Những số liệu đánh giá có tính chất minh họa là số liệu tác giả lấy tại một số cơ quan hành chính nhà nƣớc ở tỉnh Ninh Bình. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để nghiên cứu đề tài, luận văn sử dụng phƣơng pháp duy vật biện chứng, phƣơng pháp duy vật lịch sử và một số phƣơng pháp nghiên cứu khoa học khác nhau nhƣ: phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp bình luận, so sánh, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp lịch sử … Các phƣơng pháp nghiên cứu trong luận văn đƣợc thực hiện trên nền tảng tƣ tƣởng của chủ nghĩa Mác- Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và trên cơ sở đƣờng lối, quan điểm của Đảng Cộng Sản Việt Nam về chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội. 6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn và điểm mới của luận văn Luận văn tập trung giải quyết những vấn đề sau đây: Thứ nhất, làm rõ khái niệm, đặc điểm cơ bản của công chức hành chính nhà nƣớc; khái niệm đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc. Thứ hai, đƣa ra tiêu chí đánh giá, phƣơng pháp, quy trình đánh giá trên cơ sở mục đích đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc. Thứ ba, kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc và các giải pháp nâng cao hiệu quả của công tác đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc. Những giải pháp đƣa ra trong luận văn là cơ sở để các cơ quan nhà nƣớc nghiên cứu, tham khảo, hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc và xây dựng các biện pháp hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả của công tác đánh giá cán bộ, công chức nói chung và công chức hành chính nhà nƣớc nói riêng. 7. Cơ cấu luận văn 14 Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 03 chƣơng với kết cấu nhƣ sau: Chƣơng 1: Quan niệm về công chức hành chính nhà nƣớc và đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc. Chƣơng 2: Thực trạng đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Chƣơng 3: Một số giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả đánh giá công chức hành chính nhà nƣớc. CHƢƠNG 1 QUAN NIỆM VỀ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC VÀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1 CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của công chức hành chính nhà nƣớc Thuật ngữ “công chức” đƣợc sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, nó có tính lịch sử và đƣợc hình thành trong những điều kiện nhất định. Nội dung của nó phụ thuộc vào đặc điểm kinh tế – xã hội của từng giai đoạn lịch sử cụ thể ở mỗi quốc gia. Do các quốc gia có những đặc thù riêng về hệ thống thể chế chính trị, hệ thống thể chế hành chính, tính truyền thống, sự phát triển kinh tế – xã hội cũng nhƣ các yếu tố văn hoá nên các quy định về công chức ở mỗi quốc gia là không giống nhau. Tuy nhiên, về cơ bản thuật ngữ “công chức” đều đƣợc dùng để chỉ những ngƣời giữ công vụ thƣờng xuyên trong các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc. Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử, quan niệm ai là công chức cũng đã nhiều lần thay đổi. Hiện nay, tại Điều 1, Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 đã đƣợc sửa đổi bổ sung năm 2000 và 2003 có quy định chung về cán 15 bộ, công chức nhƣ sau: cán bộ, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế, bao gồm tất cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc hoặc các tổ chức chính trị, chính trị xã hội. Theo Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 cuả Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nƣớc, tại Điều 2 quy định: “công chức nói tại nghị định này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1, điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội sau đây: 1. Văn phòng Quốc hội; 2. Văn phòng Chủ tịch nước; 3. Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; 4. Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp; 5. Cơ quan đại diện nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; 6. Đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân; 7. Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội ở cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.” Nhƣ vậy, công chức theo quy định của pháp luật có phạm vi, đối tƣợng rất rộng bao gồm cả công chức trong cơ quan nhà nƣớc, trong cơ quan, đơn vị quân đội, cơ quan, đơn vị Công an nhân dân, trong bộ máy giúp việc của tổ chức chính trị, chính trị- xã hội. Cách quy định của pháp luật nhƣ vậy là chƣa hợp lý vì hoạt động của công chức luôn gắn với quyền lực nhà nƣớc và pháp luật, còn hoạt động của những ngƣời trong bộ máy giúp việc của tổ chức chính trị, chính trị- xã hội về nguyên tắc chung đều phải chấp hành pháp luật của nhà nƣớc, nhƣng hoạt động của họ lại chủ yếu dựa vào điều lệ, thể chế 16 của các tổ chức đó, tuy rằng trong hoạt động của mình các tổ chức đó cũng đều phải tuân thủ pháp luật. Trong đội ngũ công chức nhà nƣớc có nhiều loại khác nhau, có thể có nhiều tiêu chí phân loại khác nhau: theo trình độ chuyên môn nghiệp vụ (sơ cấp, trung cấp, cao đẳng đại học, trên đại học); theo dấu hiệu quyền lực có công chức chỉ huy, điều hành, công chức chuyên môn; theo ngành có công chức ngành hành chính, công chức ngành tài chính, công chức ngành kiểm lâm, công chức ngành thanh tra…). Công chức ở các ngành khác nhau đƣợc xếp vào ngạch công chức khác nhau. Để xác định công chức hành chính nhà nƣớc chúng tôi dựa theo tiêu chí phân loại công chức theo ngành. Công chức hành chính nhà nƣớc là những công chức đƣợc xếp vào ngạch hành chính nhƣ: chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính, chuyên viên, cán sự, kỹ thuật viên đánh máy, nhân viên đánh máy, nhân viên kỹ thuật, nhân viên văn thƣ, nhân viên phục vụ, lái xe cơ quan, nhân viên bảo vệ [15, Điều 1]. Theo Điểm 1, Mục B, Phần I của Thông tƣ số 444/TCCP-VC ngày 5/6/1993 của Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ, hƣớng dẫn áp dụng tiêu chuẩn các ngạch công chức hành chính, có quy định phạm vi sử dụng các ngạch hành chính và quy định các trƣờng hợp áp dụng đó là: Thứ nhất, các ngạch đƣợc sử dụng trong các cơ quan hành chính thuộc hệ thống quản lí nhà nƣớc từ trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện, cụ thể: các cơ quan Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; cơ quan Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; cơ quan Uỷ ban nhân dân huyện,quận, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh; các cơ quan Tổng cục, Cục hoặc Sở (ở các bộ phận làm chức năng quản lí hành chính nhà nƣớc). Thứ hai, trong các cơ quan lập pháp, dân cử hoặc tƣ pháp ở những bộ phận công chức làm công tác hành chính theo chế độ tuyển dụng, bổ nhiệm nhƣ: Các công chức hành chính văn phòng Chủ tịch nƣớc; văn phòng Quốc 17 hội; văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; thành phố, quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; cơ quan toà án, kiểm sát, thanh tra các cấp. Thứ ba, các công chức hành chính hoặc quản lí các lĩnh vực tổng hợp thuộc các tổ chức sự nghiệp công nhƣ các công việc hành chính, tổ chức cán bộ, lao động tiền lƣơng, kế hoạch hoặc các nhân viên thừa hành phục vụ … trong các trƣờng học, bệnh viện, viện nghiên cứu khoa học. Từ những quy định và các lập luận ở trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm: “công chức hành chính nhà nước là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được bổ nhiệm vào một ngạch công chức hành chính (chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính, chuyên viên, cán sự, kỹ thuật viên đánh máy, nhân viên đánh máy, nhân viên kỹ thuật, nhân viên văn thư, nhân viên phục vụ, lái xe cơ quan, nhân viên bảo vệ) giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, thực hiện quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, thực thi quyền hành pháp, sử dụng quyền lực nhà nước để thực thi công vụ đảm bảo và phát huy quyền làm chủ của nhân dân.” Từ đó rút ra những đặc điểm của công chức hành chính nhà nƣớc nhƣ sau: Một là, công chức hành chính nhà nƣớc là những ngƣời đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm vào làm việc thƣờng xuyên, tƣơng đối ổn định trong bộ máy nhà nƣớc, bao gồm cả những ngƣời làm công tác quản lý, điều hành, làm việc chuyên môn về hành chính và những nhân viên phục vụ trong cơ quan nhà nƣớc. Hai là, những ngƣời đƣợc xếp vào một ngạch bậc nhất định phù hợp với khả năng, trình độ của từng ngƣời. Hệ thống ngạch bậc đƣợc phân ra theo các chức danh công chức do Nhà nƣớc quy định. Các công chức hành chính nhà 18 nƣớc phải là những ngƣời đƣợc ghi trong danh sách biên chế của một cơ quan nhà nƣớc nhất định và đƣợc quản lý theo quy chế nhà nƣớc. Ba là, những ngƣời đƣợc trả lƣơng và phụ cấp bảo đảm những quyền lợi vật chất và tinh thần để làm tròn bổn phận phục vụ Nhà nƣớc, phục vụ nhân dân. Nguồn kinh phí để trả lƣơng cho công chức hành chính nhà nƣớc hoàn toàn do ngân sách nhà nƣớc cấp. Bốn là, sự thuyên chuyển, chuyển ngạch, đề bạt, nghỉ việc, thôi việc, hƣu trí đối với công chức do Nhà nƣớc quy định theo một quy chế riêng. Cơ quan nhà nƣớc loại nào, đƣợc phép xử lý đối với công chức hành chính nhà nƣớc loại đó, tạo mọi điều kiện cho họ có sự đảm bảo và ổn định để thực hiện các công vụ Nhà nƣớc giao phó. Năm là, những ngƣời làm công việc có tính chất nghề nghiệp, công chức hành chính nhà nƣớc phải đƣợc đào tạo, bồi dƣỡng về chuyên môn và theo trình độ chuyên môn đó mà sắp xếp, thi tuyển vào các ngạch tƣơng ứng. Nhƣ vậy, công chức hành chính nhà nƣớc là một đội ngũ riêng, đƣợc đào tạo, bổ nhiệm theo một hệ thống riêng và mang tính ổn định. Bởi vì, họ thực hiện chức năng hành chính nhà nƣớc, nhiệm vụ mà họ thực thi là những chủ trƣơng, chính sách pháp luật của Nhà nƣớc và cơ sở đảm bảo cho sự hoạt động đó là pháp luật. 1.1.2 Yêu cầu đối với công chức hành chính nhà nƣớc Quan điểm của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc là: “xây dựng đội ngũ cán bộ phải xuất phát từ yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá nhằm thực hiện thắng lợi mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, vững bước đi lên chủ nghĩa xã hội”. Điều đó có nghĩa là việc nhận xét, đánh giá cán bộ cũng phải xuất phát và gắn liền với yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá và 19 công nghiệp hoá, hiện đại hoá cũng chính là môi trƣờng tốt để rèn luyện, đào tạo, sàng lọc cán bộ. Nghị quyết Hội nghị lần thứ bẩy, Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá VII đã xác định mục tiêu của công nghiệp hoá, hiện đại hoá là “quá trình chuyển đổi căn bản, toàn diện các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và quản lý kinh tế xã hội từ sử dụng lao động thủ công là chính sang sử dụng một cách phổ biến sức lao động cùng với công nghệ, phương tiện và phương pháp tiên tiến, hiện đại, dựa trên sự phát triển của công nghiệp và tiến bộ khoa học công nghệ, tạo ra năng suất lao động xã hội cao”[2]. Đến Đại hội VIII Đảng ta xác định rõ hơn mục tiêu và hệ quan điểm về công nghiệp hoá, hiện đại hoá là “xây dựng nước ta thành một nước công nghiệp có cơ sở vật chất – kỹ thuật hiện đại, cơ cấu kinh tế hợp lý, quan hệ sản xuất tiến bộ, phù hợp với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất, đời sống vật chất và tinh thần cao, quốc phòng an ninh vững chắc, dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Từ nay đến năm 2020 ra sức phấn đấu đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp.”[3,tr 80] Công nghiệp hoá, hiện đại hoá đòi hỏi con ngƣời phát triển về trí lực, về khả năng thích ứng linh hoạt bằng tiềm lực trí tuệ, phƣơng pháp và phong cách sáng tạo; đòi hỏi phát triển về đạo đức và nhân cách nói chung. Đó là đạo đức trung thực và sáng tạo, đạo đức trong hành động, trong lao động tự giác, khẩn trƣơng, tích cực, có ý thức về nghĩa vụ, bổn phận trách nhiệm; có lý tƣởng nghề nghiệp thể hiện ở thái độ lao động, niềm tin, tình cảm và lối sống, đáp ứng chuẩn mực, giá trị của đạo đức xã hội. Đó là sự thống nhất giữa lời nói và việc làm, giữa nhận thức và hành động, giữa động cơ và hiệu quả. Công chức hành chính nhà nƣớc là một bộ phận của công chức, là đối tƣợng ngƣời “đặc biệt” trong xã hội, là lực lƣợng quyết định việc hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nƣớc, đảm bảo hiệu lực của 20