Tài liệu đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của quốc hội

Bài tập lớn học kì – môn Luật Xây dựng văn bản pháp luật A. ĐẶT VẤN ĐỀ Căn cứ theo Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định Quốc hội được ban hành: “Hiến pháp, luật và nghị quyết”. Quy trình để xây dựng được các văn bản quy phạm pháp luật trên là hết sức công phu và quan trọng. Chính vì tầm quan trọng của VBQPPL nên e xin chọn đề tài: “Đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội” để cùng nhau tìm hiểu nội dung này. B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ I. Quy định của pháp luật hiện hành về Quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội bao gồm những giai đoạn sau: 1. Lập chương trình xây dựng luật Đây là giai đoạn đầu tiên của quy trình được quy định từ Điều 22 đến Điều 29 Luật ban hành VBQPPL năm 2008, bắt đầu từ khi các chủ thể có thẩm quyền gửi đề nghị, kiến nghị về các dự án luật cùng báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của dự thảo đến Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) để cơ quan này lập dự kiến chương trình xây dựng luật hằng năm hoặc nhiệm kì của Quốc hội, đồng thời đề nghị, kiến nghị về dự án luật cũng được gửi đến Ủy ban pháp luật, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội thẩm tra theo quy định của pháp luật. Trước khi gửi đến UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải gửi đề nghị, kiến nghị về luật của mình đến Chính phủ để cơ quan này phát biểu ý kiến. Chính phủ lập đề nghị về chương trình xây dựng luật về những vấn đề thuộc phạm vi, chức năng, quyền hạn của mình trình UBTVQH. UBTVQH sẽ xem xét đề nghị, kiến nghị về luật theo trình tự quy định tại khoản 1 Điều 26. Căn cứ vào đề nghị, kiến nghị về luật của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật, UBTVQH lập dự kiến chương trình xây dựng luật trình Quốc hội xem xét, quyết định. Chương trình 1 Bài tập lớn học kì – môn Luật Xây dựng văn bản pháp luật xây dựng luật có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động xây dựng pháp luật. 2. Giai đoạn soạn thảo Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn có vai trò rất quan trọng mang ý nghĩa quyết định đến chất lượng VBQPPL. Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/ NĐ-CP ngày 5/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL cũng đã quy định chi tiết về trình tự, thủ tục soạn thảo VBQPPL của Quốc hội. Theo đó, giai đoạn này bao gồm các công đoạn sau: thành lập ban soạn thảo; ban soạn thảo tiến hành các công việc cần thiết cho việc soạn thảo; cơ quan trình các dự án soạn thảo chỉ đạo ban soạn thảo, xem xét việc trình dự án; tổ chức lấy ý kiến đối với dự án VBQPPL; thẩm định dự án; Chính phủ thảo luận, xem xét quyết định việc trình dự án VBQPPL. 3. Giai đoạn thẩm tra dự án luật, dự thảo nghị quyết Dự án luật, dự thảo nghị quyết trước khi trình Quốc hội, UBTVQH thảo luận, cho ý kiến phải được Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra (sau đây gọi chung là cơ quan thẩm tra). Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực do mình phụ trách và dự án, dự thảo khác do Quốc hội, UBTVQH giao; tham gia thẩm tra dự án, dự thảo . có trách nhiệm mời đại diện cơ quan được phân công tham gia thẩm tra tham dự phiên họp để phát biểu ý kiến về những nội dung của dự án, dự thảo. 4. Uỷ ban thường vụ quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội Chậm nhất là bảy ngày trước ngày bắt đầu phiên họp của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật của Quốc hội phải gửi hồ sơ quy định tại khoản 1 Điều 42 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đến UBTVQH để cho ý kiến. Dự thảo văn bản, tờ trình và báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo được đăng tải trên trang thông tin điện tử của Quốc hội. Tùy theo tính chất và nội dung của dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH có thể xem xét, cho ý kiến một lần và 2 Bài tập lớn học kì – môn Luật Xây dựng văn bản pháp luật nhiều lần. Trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lí dự án, dự thảo. Đối với dự án, dự thảo do Chính phủ trình thì người được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền trình có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lí dự án, dự thảo, trừ trường hợp cần báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật có ý kiến khác với ý kiến của UBTVQH thì báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định. 5. Giai đoạn thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết Đối với dự án, dự thảo trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến và dự án, dự thảo trình Quốc hội xem xét, thông qua tại một kì họp thì chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày khai mạc kì họp Quốc hội, hồ sơ dự án, dự thảo phải được gửi đến Đại biểu Quốc hội. Đối với dự án, dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lí theo ý kiến của Đại biểu Quốc hội tại kì họp trước và được trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kì họp sau thì chậm nhất là 45 ngày trước ngày khai mạc kì họp, UBTVQH có trách nhiệm gửi do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH. Cơ quan chủ trì thẩm tra lấy ý kiến Đại biểu Quốc hội, đoàn Đại biểu Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Đoàn Đại biểu Quốc hội thường trực Hội đồng dân tộc, thường trực các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm tổ chức thảo luận, góp ý kiến bằng văn bản và gửi về Văn phòng Quốc hội chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày khai mạc kì họp Quốc hội 6. Công bố văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội Đây là giai đoạn cuối cùng trong quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội. Khoản 1 Điều 57 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định khá chi tiết công đoạn này: “Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội trong thời hạn chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày luật, nghị quyết được thông qua”. Như vậy, quy trình ban hành VBQPPL của Quốc hội chính là trình tự, thủ tục nhất định, bao gồm các giai đoạn, các bước để ban hành các VBQPPL. Giai đoạn 3 Bài tập lớn học kì – môn Luật Xây dựng văn bản pháp luật soạn thảo là công đoạn mà nhà làm luật “lắp ráp” bộ khung đầu tiên của dự thảo đó. Giai đoạn thẩm tra bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của dự thảo VBQPPL ban hành so với hệ thống pháp luật. Giai đoạn UBTVQH xem xét chính là giai đoạn UBTVQH nghiên cứu, đánh giá và bày tỏ quan điểm của mình về dự thảo. Giai đoạn Quốc hội, UBTVQH thảo luận thông qua VBQPPL là hoạt động “nghiệm thu chất lượng”, cuối cùng nếu VBQPPL được Quốc hội thông qua sẽ được Chủ tịch nước công bố. Từng khâu, từng bước của quá trình nhằm tạo ra một dự thảo VBQPPL có chất lượng. II. Đánh giá quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội Như chúng ta đã biết, văn bản quy phạm pháp luật có vai trò hết sức quan trọng bao gồm các quy phạm pháp luật nhằm phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phản ánh điều kiện kinh tế, chính trị, phù hợp thực tế và là khuôn mẫu giúp cho người dân thực hiện. Vì vậy, quy trình xây dựng VBQPPL càng chặt chẽ, càng khoa học thì chất lượng VBQPPL được ban hành càng đảm bảo. Luật ban hành VBQPPL năm 2008 ra đời đã có nhiều sửa đổi trong quy trình xây dựng VBQPPL nói chung và VBQPPL do Quốc hội ban hành nói riêng từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua văn bản theo hướng tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lí dự án, dự thảo, cơ quan ban hành chỉ tập trung vào việc thảo luận và quyết định chính sách. Tuy nhiên, trên thực tế, quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội còn tồn tại một số bất cập trong các giai đoạn: 1. Lập chương trình xây dựng VBQPPL Thực tế cho thấy chất lượng của chương trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội vẫn chưa được đảm bảo. Pháp luật mới chỉ quy định cần có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong giai đoạn này nhưng lại chưa có quy định cụ thể số lượng thành viên của hội đồng tư vấn, chưa quy định cơ chế làm việc của hội đồng thành viên… Vì vậy, chương trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội vẫn còn tồn tại 4 Bài tập lớn học kì – môn Luật Xây dựng văn bản pháp luật một số hạn chế như: tính ổn định của chương trình không cao, việc điều chỉnh chương trình khá thường xuyên; chương trình thiếu tính khả thi, nhiều dự án được đưa vào chương trình nhưng không thể soạn thảo được; phần lớn chương trình không được hoàn thành đúng thời hạn, số lượng văn bản được ban hành luôn thấp hơn số dự án được đưa vào chương trình; tính dự báo của chương trình còn hạn chế, nhiều dự án phải điều chỉnh quá nhiều ngay trong quá trình soạn thảo hay văn bản mới được ban hành chưa lâu đã phải sửa đổi bổ sung; thiếu tính cân đối giữa các lĩnh vực xã hội, có khá nhiều VBQPPL tập trung vào lĩnh vực kinh tế mà coi nhẹ các lĩnh vực khác. Mặt khác có những VBQPPL đang trở nên lạc hậu, mâu thuẫn với các văn bản khác và nhu cầu phải sửa đổi bổ sung là hết sức bức thiết nhưng lại chưa được ưu tiên đưa vào chương trình xây dựng luật. 2. Trình dự án luật để UBTVQH cho ý kiến Hiện nay, tiến độ trình dự án luật để UBTVQH cho ý kiến và các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra còn rất chậm. Đây có thể nói là căn bệnh cố hữu trong việc chuẩn bị các dự án luật trong quy trình xây dựng luật của Quốc hội. 3. Lấy ý kiến cho các dự án luật, dự thảo nghị quyết Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định dự thảo phải được đăng trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Qua đó, ta thấy tính công khai, minh bạch trong hoạt động lập pháp được mở rộng trong toàn bộ quá trình xây dựng và ban hành luật, nghị quyết từ khâu soạn thảo đến khâu ban hành vì nó không những giúp cho dân biết được định hướng chính sách pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện, mà là một trong những kênh để người dân có thể thâm gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Đây cũng là một trong những nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được đề cập nhiều trong các văn kiện của Đảng. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn chưa có những quy định chặt chẽ về việc tiếp thu ý kiến đóng góp có thực sự được chuyển tải vào nội dung văn bản không 5 Bài tập lớn học kì – môn Luật Xây dựng văn bản pháp luật hay vẫn phụ thuộc vào nhận thức chủ quan của cơ quan soạn thảo. Hơn nữa, việc lấy ý kiến trên thực tế vẫn còn nhiều điều đáng phải bàn. Việc lấy ý kiến chưa chưa tạo được không khí thảo luận sôi nổi, các ý kiến đóng góp được tổng hợp, báo cáo qua nhiều khâu trung gian, làm sai lệch, biến dạng ý kiến. Không những thế, đối tượng thường được lấy ý kiến cho các dự án, dự thảo là các cơ quan nhà nước cũng không thực sự coi trọng trách nhiệm thảo luận, tranh luận các vấn đề về tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, nội dung, bố cục, tính hợp pháp, tính khả thi của dự án, dự thảo. Trên thực tế, chỉ những quy định quá vô lý, không đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý, đụng cham trực tiếp đến công việc và đời sống của họ thì người dân mới quan tâm nhiều. Một bất cập nữa là việc tổ chức lấy ý kiến ở một số địa phương về các dự án luật rất cập rập, chỉ có thể lấy ý kiến được một số cơ quan, tổ chức có liên quan trực tiếp ở cấp tỉnh. Thậm chí có nhiều dự án, dự thảo không tổ chức được việc lấy ý kiến rộng rãi của các cơ quan quản lý ở địa phương, ở cơ sở, đặc biệt là đối tượng thi hành. Điều này đã hạn chế việc tập trung trí tuệ của nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều người và nó ảnh hưởng trực tiếp đến tính công khai, minh bạch, tính dân chủ trong công tác lập pháp. 4. Bất cập trong hoạt động thẩm định, thẩm tra Thực tế, các dự án luật, dự thảo nghị quyết được gửi đến Bộ tư pháp thẩm định và gửi đến cơ quan thẩm tra thường chậm trễ. Thêm vào đó, các vấn đề thẩm định, thẩm tra cũng không được đem ra thảo luận kĩ càng, không được lập luận và phản biện để tìm ra phương án tốt nhất. Các dự án luật, dự thảo nghị quyết điều chỉnh trong lĩnh vực mang tính chuyên ngành hoặc những lĩnh vực mới xuất hiện, phức tạp thì thường chúng ta thiếu đội ngũ chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực đó để làm công tác thẩm định, thẩm tra. Công tác thẩm định dự án luật được giao cho Bộ tư pháp, song một phần số lượng quá tải các dự án, Bộ tư pháp cần thẩm định, thẩm tra trong mỗi năm, mỗi nhiệm kì nên chất lượng các báo cáo thẩm tra chưa cao; cùng 6 Bài tập lớn học kì – môn Luật Xây dựng văn bản pháp luật với đó là các ủy viên thẩm tra hoạt động kiêm nhiệm nên chưa dành nhiều thời gian cho hoạt động này, làm ảnh hưởng đến tiến độ cũng như chất lượng của công việc. C. KẾT THÚC VẤN ĐỀ Như vậy, có thể thấy mặc dù được pháp luật quy định rất cụ thể và chi tiết tại các văn bản quan trọng như: Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/ NĐ-CP ngày 5/3/2009 của Chính phủ nhưng các quy định hiện hành về quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội vẫn không thể tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế khi được áp dụng trong thực tiễn. Chính vì vậy, mong rằng trong thời gian tới các quy định về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của Quốc hội nói riêng sẽ được quan tâm, chỉnh sửa một cách hợp lí nhằm tạo điều kiện tốt hơn cho cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL. 7