Tài liệu đại biểu quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa việt nam trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN LÊ QUANG ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI NƯỚC CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Chuyên ngành: Lý luận Nhà nước pháp quyền Mã số: 6.01.01 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Đăng Dung HÀ NỘI – 2005 MỤC LỤC Trang Chương 1: MỞ ĐẦU 1 ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TRONG NỀN KINH TẾ KẾ 6 HOẠCH HOÁ, TẬP TRUNG 1.1. Sự ra đời của đại biểu Quốc hội 6 1.2. Khái niệm, bản chất của đại biểu Quốc hội 9 1.3. Đặc điểm của đại biểu Quốc hội trong nền kinh tế 13 kế hoạch hoá, tập trung. Chương 2: NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN VÀ NHỮNG ĐÒI HỎI ĐẶT 21 RA ĐỐI VỚI QUỐC HỘI VÀ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 2.1. Nhà nước pháp quyền 21 2.2. Những đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền đối với 27 Quốc hội và đại biểu Quốc hội 2.3 Địa vị pháp lý và tình hình hoạt động của đại biểu 43 Quốc hội trong giai đoạn chuyển đổi. Chương 3: ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TRONG 99 NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN 3.1. Luật hoạt động đại biểu Quốc hội 99 3.2. Luật hoạt động Nghị trường 105 3.3. Hoàn thiện các quy định của pháp luật liên quan đến 106 việc cá thể hoá quyền năng của Quốc hội 3.4. Bầu cử đại biểu Quốc hội trong Nhà nước pháp 112 quyền KẾT LUẬN 117 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 122 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài Quốc gia độc lập và thịnh vượng là khát vọng ngàn đời của dân tộc. Nếu như cha ông ta thuở trước đã thực hiện tốt nhiệm vụ thứ nhất, thì xây dựng đất nước giàu mạnh đang là vấn đề đặt ra đối với thế hệ hôm nay. Để thúc đẩy sự phát triển đòi hỏi mỗi cá nhân phải là một chủ thể năng động, đầy quyết tâm và phải có những “sợi dây” liên kết họ lại, tạo thành một hợp lực mạnh mẽ hướng về phía trước. Sự giàu có và thịnh vượng được tạo ra từ sức lao động và trí tuệ của nhân dân, nó không thể là vật phẩm do ai đó ban tặng. Nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung được xây dựng trong giai đoạn đầu của nền cộng hoà và tồn tại trong suốt thời kỳ chiến tranh đã có những đóng góp quan trọng trong việc đáp ứng các nhu cầu của cuộc kháng chiến giành độc lập, thống nhất đất nước, về cơ bản phù hợp với quy luật của kinh tế thời chiến. Tuy nhiên khi đất nước ra khỏi chiến tranh, cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trungđã không còn phù hợp và trở thành vật cản bước tiến của xã hội. Để mở đường cho sự phát triển xã hội, Đảng ta đã phát động công cuộc đổi mới từ năm 1986 với dung quan là chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung sang nền kinh tế theo cơ chế thị trường; xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Sau 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đất nước ta đã và đang có sự thay đổi sâu sắc trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Người dân ngày càng tin tưởng vào nền kinh tế thị trường và triển vọng phát triển kinh tế đất nước. Nhưng tốc độ, chất lượng tăng trưởng những năm gần đây đang có dấu hiệu chững lại, con đường tiến bộ xây dựng nền kinh tế thị trường, thoát khỏi nghèo nàn lạc hậu, hội nhập vào thế giới văn minh đang bị cản trở bởi sự đổi mới chậm chạp trong bộ máy nhà nước. Mô hình Nhà nước pháp quyền không những chưa được định hình mà những đổi mới trong bộ máy nhà nước hiện nay chỉ phản ánh sự thay đổi về lượng, 2 những vá víu từ các giá trị và tư duy cũ. Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trách nhiệm cá nhân chưa được đề cao, cơ chế xin – cho vẫn còn tồn tại, thói quen quản lý và hành động theo pháp luật chưa hình thành, nguyên tắc dân chủ còn bị vi phạm, tính công khai, minh bạch thấp, tham nhũng, nhận hối lộ tràn lan. Nếu tiếp tục duy trì một bộ máy nhà nước như vậy thì nền kinh tế thị trường năng động, hiện đại không thể xây dựng được. Mục tiêu phát triển đất nước đặt ra yêu cầu phải xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa để hỗ trợ mạnh mẽ nền kinh tế thị trường, thúc đẩy sự phát triển và hội nhập của xã hội. Yêu cầu đó đặt ra cho khoa học về nhà nước và pháp luật hàng loạt các vấn đề phải đi sâu nghiên cứu, hình thành tư duy pháp lý, quan điểm lý luận về Nhà nước pháp quyền. Trong hàng loạt các vấn đề pháp lý đó, vấn đề nghiên cứu đại biểu Quốc hội đang nổi lên như một vấn đề không những mang tính lý luận cấp thiết mà còn mang tính thực tiễn đòi hỏi phải được nghiên cứu nghiêm túc, tạo cơ sở để hình thành một tư duy mới, góp phần thúc đẩy quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền. Hơn nữa, hoạt động đại biểu Quốc hội và mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri đang là một vấn đề bức xúc hiện nay. Hầu hết mọi người dân đều không nhớ và không biết mình có người đại diện. Những cơ chế, quan niệm, giá trị cũ kỹ và cả những mâu thuẫn nội tại của pháp luật đang cản trở sự vận hành và phát triển của nền dân chủ đại diện. Do vậy, đề tài “Đại biểu Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền” ở nước ta là một vấn đề có tính cấp thiết cả trên phương diện lý luận và thực tiễn, cần được xác định nghiên cứu cơ bản trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Các vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan đại diện và đại biểu dân cử trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền, trong quá trình phát triển đất nước đã được nhiều nhà khoa học pháp lý nghiên cứu dưới các góc độ, 3 khía cạnh và mức độ khác nhau. Trong những công trình nghiên cứu đã được công bố, vấn đề địa vị pháp lý và vai trò của đại biểu Quốc hội, tuy không phải đối tượng nghiên cứu chính nhưng cũng đã được đề cập đến ở những mức độ khác nhau. Trong số những công trình này có thể kể đến kết quả nghiên cứu của các Hội thảo, Toạ đàm, bài viết sau đây: + Toạ đàm về nâng cao năng lực cho đại biểu dân cử do Văn phòng Quốc hội và Khoa Luật Đại học Quốc gia phối hợp tổ chức, tháng 9/2004. + Hội thảo Nâng cao năng lực giám sát cho đại biểu là người dân tộc thiểu số, Hội đồng dân tộc tổ chức, 5-7/1/2005 + Các bài viết liên quan đăng trên Tạp chí Lập pháp, Tạp chí Nhà nước & Pháp luật, Tạp chí Luật học và các báo chí khác về Quốc hội và đại biểu Quốc hội của các tác giả Nguyễn Sỹ Dũng, Nguyễn Đăng Dung, Hoàng Thị Kim Quế, Lê Minh Tâm, Ngô Đức Mạnh, Đặng Văn Thanh v.v. + Các tài liệu tham khảo nước ngoài được dịch ra tiếng Việt như: Quốc hội và các thành viên, Roger H. Davidson và Walter J.Oleszek, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, 2002; Quốc hội hoạt động như thế nào, Trung tâm nghiên cứu Bắc Mỹ, Nhà xuất bản khoa học xã hội, 2003 v.v. Vấn đề địa vị pháp lý và hoạt động của đại biểu Quốc hội đã được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau, đặc biệt được các nhà nghiên cứu nhà nước và pháp luật thể hiện trong nhiều công trình, bài viết đã được công bố. Tuy nhiên, đến nay chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu, khảo sát một cách toàn diện về tình hình đại biểu Quốc hội hiện nay và phương hướng hoàn thiện địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta. Vì vậy, luận văn sẽ góp phần đặt vấn đề nghiên cứu toàn diện, khái quát về “Đại biểu Quốc hội trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền”. 4 3. Mục đích của đề tài và phạm vi nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận văn là phân tích các đặc điểm của đại biểu Quốc hội trong nền kinh tế tập trung, bao cấp; những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đối với đại biểu Quốc hội, thực trạng các quy định của pháp luật và hoạt động của đại biểu Quốc hội qua đó làm sáng tỏ các cơ sở lý luận và thực tiễn của việc nâng cao địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội, vai trò quan trọng của đại biểu Quốc hội trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền. Để đạt được mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: + Phân tích đặc điểm đại biểu Quốc hội trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung. + Nhà nước pháp quyền và những yêu cầu đặt ra đối với đại biểu Quốc hội; địa vị pháp lý và tình hình hoạt động của đại biểu Quốc hội thời kỳ chuyển đổi. + Địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền. Đề tài luận văn là vấn đề rộng lớn và phức tạp, liên quan đến dân chủ, tình hình thực hiện quyền lực chính trị, động chạm đến một số vấn đề nhạy cảm mà khoa học pháp lý lâu nay ít đề cập đến. Do vậy trong khuôn khổ chuyên ngành lý luận Nhà nước và pháp luật, luận văn chỉ tập trung phân tích một số nội dung cơ bản có tính chất khái quát lý luận về đại biểu Quốc Hội, bầu cử đại biểu Quốc Hội, tình hình hoạt động của đại biểu Quốc Hội hiện nay và trình bày những khuyến nghị về hoàn thiện pháp luật, góp phần nâng cao vai trò của đại biểu Quốc Hội trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở nước ta. 4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận của luận văn là luận điểm lý luận trong học thuyết Mác Lênin về mối quan hệ biện chứng giữa thượng tầng kiến trúc và hạ tầng kinh tế, các quan điểm của Đảng ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân được thể hiện qua các Nghị quyết Đại hội VII, 5 VIII, IX và các Nghị quyết Hội nghị Trung ương, các văn bản pháp luật của nhà nước. Để nghiên cứu và giải quyết các vấn đề đặt ra trong luận văn, tác giả đã sử dụng nhiều phương pháp cụ thể như: logic hình thức, phương pháp so sánh, phương pháp hệ thống, phương pháp xã hội học và các phương pháp khác, kết hợp lý luận với thực tiễn để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra. 5. Những đóng góp của luận văn Luận văn là công trình chuyên khảo khoa học đầu tiên đề cập đến một cách hệ thống và tổng quát về đại biểu Quốc hội dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật, hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền. Qua nghiên cứu, tác giả đã chứng minh tầm quan trọng của đại biểu Quốc hội trong nền dân chủ; làm rõ mối liên hệ đại biểu – cử tri; bản chất hoạt động đại biểu Quốc hội; vai trò gốc rễ của bầu cử. Tác giả hy vọng những kết quả nghiên cứu của luận văn không chỉ là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu mà sẽ đóng góp vào lý luận pháp luật về đại biểu Quốc hội, Nhà nước phát quyền và là một công trình tham khảo có ý nghĩa đối với các chuyên gia pháp luật, các nhà nghiên cứu, các đại biểu Quốc hội và sinh viên luật. 6. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm có: Lời nói đầu Chương 1: Đại biểu Quốc hội Việt Nam trong nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung. Chương 2: Nhà nước pháp quyền và những đòi hỏi đối với Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Chương 3: Địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền. Kết luận Danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục. 6 7 CHƢƠNG 1: ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TRONG NỀN KINH TẾ KẾ HOẠCH HOÁ, TẬP TRUNG 1.1. SỰ RA ĐỜI CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1.1. Sự ra đời của đại biểu Quốc hội trên thế giới Mặc dù hình thức người đại diện ra đời từ rất sớm trong lịch sử xã hội loài người nhưng hình thức người đại biểu đại diện cho nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước lại chỉ xuất hiện khi xã hội phát triển đến một trình độ nhất định sau bao thăng trầm của lịch sử và gắn liền với lịch sử hình thành Quốc Hội (Nghị viện). Khởi nguồn từ nước Anh, thời Trung cổ, lãnh thổ quốc gia bị phân vùng cát cứ thành nhiều vùng lãnh thổ nhỏ, những vùng lãnh thổ mà người dân sinh sống tại đó phân chia thành các nhóm xã hội – như giới quý tộc, tăng lữ, tầng lớp địa chủ nhỏ, quan chức thành phố, thị dân. Để có kinh phí các các cuộc đấu tranh quyền lực hay nhu cầu ăn tiêu xa xỉ của cung đình, ngay cả các vị quốc vương chuyên quyền nhất cũng không thể đánh thuế và bóc lột vô hạn định người dân của mình mà không tạo ra rạn nứt xã hội, tính toán thực tế đã khiến vị quân vương triệu tập cuộc họp với những người đại diện các nhóm xã hội để kêu gọi sự đóng góp tự nguyện vào ngân khố hoàng gia. Nhóm những người đại diện này đã phát triển qua nhiều thế kỷ để trở thành hội đồng đại nghị (Nghị viện, Quốc Hội) như chúng ta thấy ngày nay. Các nghiên cứu đã chỉ ra có 04 giai đoạn phát triển củng cố tư cách và quyền lực của người đại diện. Mới đầu, những người đại diện này nhóm họp chỉ để biểu quyết về thuế khoá nộp cho ngân khố hoàng gia mà hầu như không can thiệp gì vào hoạt động của triều đình. Tiếp theo, các cuộc họp biểu quyết về thuế khoá này đã tiến hoá thành các cuộc họp lập pháp và diễn đàn để gửi tới nhà vua những khiếu nại về tình trạng quan liêu, của quyền của tầng lớp 8 quan lại. Thứ ba, trải các các cuộc cách mạng vào thế kỷ XVII, XVIII, tập thể những người đại diện này đã hình thành một tổ chức – Nghị viện – có chủ quyền, giành lấy quyền lập pháp và quyền biểu quyết thuế khoá từ tay nhà vua. Cuối cùng, vào thế kỷ XIX, tính chất đại diện đã có sự thay đổi về chất, phạm vi đại diện không còn bó hẹp trong những nhóm cục bộ mà được mở rộng để bao gồm toàn thể quần chúng nhân dân[20]. Mô hình Nghị viện ở nước Anh đã nhanh chóng lan rộng ra nhiều quốc gia khác trên thế giới, không phân biệt hình thức Nhà nước quân chủ hay cộng hoà, đều có cơ quan đại diện của nhân dân với tên gọi Quốc Hội hay Nghị viện. Quốc hội và các thành viên của nó đến nay đã trải qua một lịch sử phát triển hơn 500 năm, trở thành một thiết chế quyền lực nhà nước hùng mạnh. Ngày nay, hầu như tất cả các quốc gia trên thế giới đều tồn tại thể chế với tên gọi Quốc Hội, Nghị viện, hay cơ quan lập pháp, với các thành viên là những người đại diện cho nhân dân, được nhân dân lựa chọn qua bầu cử phổ thông, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lập pháp, là nhành quyền lực quan trọng và có ý nghĩa quyết định nhất trong cấu trúc quyền lực nhà nước. 1.1.2. Lịch sử ra đời của đại biểu Quốc hội nƣớc ta Trước cách mạng tháng 8 năm 1945, nhân dân Việt Nam sống dưới chế độ thực dân phong kiến. Đất nước bị chia làm ba miền: Miền bắc hưởng chế độ bảo hộ, Miền trung chế độ phong kiến, Miền nam chế độ thuộc địa. Ở Miền bắc và Miền trung nhân dân ta không có địa vị của người công dân mà chỉ là thần dân của vua An Nam, là nô lệ dưới chế độ thực dân nên nhân dân không có quyền trong việc thiết lập, tổ chức bộ máy nhà nước, do vậy, không có cơ quan đại biểu của nhân dân. Ở miền nam, thực dân Pháp thành lập ra một số cơ quan đại diện như hội đồng kỳ mục, hội đồng tộc biểu v.v. nhưng những hội đồng này chỉ đại diện cho giai cấp phong kiến và tiểu tư sản, không có thực quyền và nó cũng không phải là cơ quan đại biểu cho toàn dân mà chỉ đại diện cho một cộng đồng nhỏ như thôn, xã. 9 Ngay trước ngày phát động Tổng khởi nghĩa giành chính quyền, với mong muốn xây dựng một chế độ dân chủ, với quan niệm rằng một chính quyền chính đáng phải có một cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, với nhận thức về tầm quan trọng của cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân đối với khối đại đoàn kết dân tộc, sức mạnh kháng chiến, ngày 16/8/1945, Hồ Chí Minh và Tổng bộ Việt Minh đã triệu tập Quốc dân đại hội, gồm 60 đại biểu đại diện cho các đảng phái chính trị, các giai cấp, thành phần xã hội, các tôn giáo, các dân tộc, các miền bắc trung nam của đất nước. Mặc dù đại biểu tham gia Quốc dân đại hội không phải do bầu cử nhưng xét về tính đại diện, thẩm quyền thì Quốc dân đại hội xứng đáng là một cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Ngày 8/9/1945, Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Hồ Chí Minh, đã ra sắc lệnh số 14-SL về cuộc tổng tuyển cử đề bầu Quốc hội. Bản sắc lệnh ghi rõ: “Chiểu theo Nghị quyết của Quốc dân đại biểu Đại hội họp ngày 16,17/8/1945, tại Khu giải phóng, ấn định rằng nước Việt nam sẽ theo chính thể dân chủ cộng hòa, và Chính phủ nhân dân toàn quốc sẽ do một Quốc dân đại hội bầu ra theo lối phổ thông đầu phiếu cử lên” Theo sắc lệnh bầu cử nói trên thì: tất cả công dân Việt Nam, cả trai và gái, từ 18 tuổi trở lên đều có quyền bầu cử ngoại trừ những người bị tước quyền công dân hoặc những người mất trí. Ngày 6/1/1946, cuộc tổng tuyển cử trên toàn quốc đã được tiến hành. Có 89% cử tri trên cả nước tham gia đi bầu cử và bầu được 333 đại biểu, trong đó có 57% là các đại biểu thuộc các đảng phái khác nhau, 43% là các đại biểu không đảng phái, 10 đại biểu là phụ nữ, 34 đại biểu là người dân tộc thiểu số. Ngày 9/11/1946, tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá I, Quốc hội đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nền cộng hoà - Hiến pháp 1946. Nghiên cứu sự ra đời của đại biểu Quốc hội nước ta cho thấy chúng ta đã biết phát huy lợi thế của nước đi sau, kế thừa những kinh nghiệm và 10 thành tựu trong lịch sử phát triển Quốc hội. Đại biểu Quốc hội nước ta ngay từ khi ra đời đã là người đại diện của toàn thể nhân dân, do nhân dân trực tiếp lựa chọn qua bầu cử phổ thông, không phân biệt thành phần, giới tính, tôn giáo, giá trị tài sản. Quốc hội sau khi ra đời là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực, cơ quan lập pháp. 1.2. KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.2.1 Khái niệm đại biểu Quốc hội Để định nghĩa chính xác đại biểu Quốc hội, cần xem xét đại biểu Quốc hội dưới những giác độ khác nhau. Dưới giác độ nguồn gốc quyền lực, đại biểu là cầu nối chuyển giao quyền lực từ nhân dân vào Nhà nước, là cơ sở “năng lượng”, tính chính đáng để bộ máy nhà nước vận hành và tồn tại. Hầu hết các nhà nước trên thế giới ngày nay đều tuyên bố hoặc cam kết về duy trì, thúc đẩy dân chủ, thừa nhận quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Dưới giác độ hình thành bộ máy nhà nước, đại biểu Quốc hội là người đại diện cho nhân dân lập ra bộ máy nhà nước, quyết định cơ cấu tổ chức, bầu hoặc thông qua các vị trí nhân sự chủ chốt của cơ quan hành pháp, tư pháp. Theo quy định của Hiến pháp nước ta, Quốc Hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các đại biểu Quốc hội bầu ra các chức danh Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án toà án nhân dân tối cao, phê chuẩn danh sách thành viên Chính phủ. Ở một số nước, người đứng đầu cơ quan hành pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhưng Quốc Hội vẫn giữ vai trò rất lớn về nhân sự chủ chốt của cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Dưới giác độ người đại diện, đại biểu là người mang tâm tư nguyện vọng của nhân dân vào các chính sách và pháp luật do nhà nước ban hành, tạo sự cân bằng giữa quyền lợi của nhân dân với nhu cầu quản lý xã hội, thay mặt nhân dân giám sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan công quyền. Đại biểu với tư cách là người đại diện cho nhân dân có trách nhiệm thường xuyên tiếp xúc với cử tri, nắm bắt, lắng nghe tâm tư, nguyện vọng và những khó khăn của người dân, thông qua hoạt động tại Quốc Hội, chuyển 11 tải các tâm tư, nguyện vọng, nhu cầu đó thành pháp luật thông qua quá trình lập pháp. Mặt khác, Đại biểu Quốc hội cũng có trách nhiệm giám sát việc thực thi pháp luật của cơ quan hành pháp, đảm bảo hoạt động của nhà nước luôn hướng tới mục tiêu phục vụ xã hội, đặt lợi ích của người dân lên trên hết. Để thực thi những nhiệm vụ nặng nề này, pháp luật trao cho Quốc hội những quyền năng quan trọng như quyền lập pháp, giám sát, quyết định nhân sự chủ chốt của các Bộ, Ngành, quyền chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm v.v. Với tư cách là một con người, cá nhân người đại biểu cũng mang đầy đủ tố chất của một con người bình thường: có tình cảm, lý trí; cứng rắn và cả sự yếu đuối; có trách nhiệm với gia đình, dòng tộc; yêu lao động nhưng cũng có nhu cầu vui chơi, giải trí v.v. Vì vậy, cần tiếp cận người đại biểu dưới giác độ nhân bản (bản chất người) và thực tiễn, không nên lý tưởng hoá mà thay vào đó cần tạo ra cơ chế để giúp họ phát huy tối đa mặt tích cực, đóng góp nhiều cho cộng đồng. Theo quy định của pháp luật, Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, không chỉ nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước, là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội [2] . Đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm trước cử tri đồng thời chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Từ những vấn đề phân tích trên đây, có thể đưa ra khái niệm đại biểu Quốc hội như sau: Đại biểu Quốc hội là người được nhân dân lựa chọn thông qua bầu cử, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước tại Quốc hội. 1.2.2. Bản chất đại biểu Quốc hội 12 Nghiên cứu khái niệm đại biểu Quốc hội cho thấy đại biểu Quốc hội mang một bản chất kép: vừa là người đại diện của nhân dân, vừa là thành viên cơ quan quyền lực nhà nước – Quốc hội. Là người đại diện của nhân dân, đại biểu Quốc hội là người của nhân dân. Họ có trách nhiệm phải thường xuyên gần gũi với cử tri để nắm bắt tâm tư, nguyện vọng và những yêu cầu của cử tri đối với Nhà nước. “Gần gũi cử tri” là một yêu cầu định tính và có phạm vi rất rộng. Nó đòi hỏi người đại biểu phải thường xuyên giữ mối liên hệ với cử tri qua nhiều kênh khác nhau. Các cuộc tiếp xúc cử tri định kỳ, các Hội nghị, Hội thảo, lịch tiếp dân là một kênh quan trọng để đại biểu Quốc Hội gặp gỡ và thảo luận với nhân dân về mọi vấn đề liên quan đến cuộc sống hàng ngày, thông tin về pháp luật, chính sách, nguyện vọng của dân chúng. Nhưng đại bộ phận cử tri và người lao động không phải bao giờ cũng có điều kiện tham dự các buổi gặp gỡ chính thống đó. Để thực sự gần gũi và thấu hiểu tâm tư nguyện vọng của cử tri đòi hỏi người đại biểu phải chủ động đi vào cuộc sống hàng ngày của người lao động. Đó là những môi trường, hoàn cảnh xã hội vô cùng đa dạng, phong phú, vừa có thể là một thế giới lam lũ của những người nông dân trên cánh đồng, những người công nhân trong công xưởng, những xóm nghèo lao động hoặc những buổi gặp gỡi sôi nổi với những doanh nghiệp, nhà đầu tư, giới trí thức, sinh viên. Người đại biểu cũng cần phải tích cực tham gia các hoạt động và phong trào xã hội trên các lĩnh vực liên quan đến cuộc sống hàng ngày của nhân dân và việc thực thi chính sách, pháp luật của nhà nước như các vấn đề về nhà ở, việc làm, giáo dục, y tế, an ninh trật tự; đi dầu trong các hoạt động từ thiện, giúp đỡ người nghèo và những tầng lớp dân cư dễ bị tổn thương nhất do sự thay đổi chính sách của nhà nước. Để làm được những điều đó đòi hỏi người đại biểu nhân dân phải có được những đức tính và kỹ năng nhất định. Trước hết, người đại biểu phải có đức tính kiên nhẫn và sự nhạy cảm của chính khách. Đa số cử tri là những người lao động bình thường và không phải ai trong số họ cũng có khả năng 13 diễn đạt một cách tường minh những ý kiến, tâm tư, trăn trở đối với người đại diện của mình. Trò chuyện với cử tri để hiểu họ không phải là việc dễ, trước hết phải có lòng kiên nhẫn để có thể nghe hết những gì họ nói, khích lệ họ đủ tự tin trình bày suy nghĩ của mình, và trong vô vàn những thông tin từ người dân, bằng sự nhạy cảm của một chính khách để chắt lọc và xác định ra nhu cầu, nguyện vọng, bức xúc của đại bộ phận cử tri, là cơ sở quan trọng cho hoạt động tại nghị trường sau này. Mặt khác, ngoài sự kiên nhẫn và nhạy cảm, người đại biểu cần phải có đức tính nhũn nhặn, hoà nhập, khả năng giao tiếp bằng ngôn ngữ bình dân, không khoa trương, quan cách, dùng những ngôn từ khoa học người dân không hiểu. Nói tóm lại, là người đại diện của nhân dân, người đại biểu phải rèn luyện được cho mình phong cách của người đại diện, một phong cách vừa dân dã, giản dị lại vừa sâu sắc, thâm thuý, có như vậy họ mới có thể lắng nghe và thấu hiểu cử tri, nhạy cảm trước những thay đổi và rạn nứt trong xã hội, hoàn thành được nhiệm vụ nặng nề nhân dân giao phó. Là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước tại Quốc Hội, đại biểu Quốc Hội là một thành viên trong bộ máy nhà nước, hơn thế họ là những thành viên quan trọng và đặc biệt. Trái ngược hẳn với môi trường xã hội đa dạng, cuộc sống lam lũ, bộn bề, đầy lo toan của người lao động là một Quốc Hội trang trọng và đầy quyền uy, nơi khởi nguồn và giao thoa của các dòng chảy quyền lực nhà nước, nơi hội tụ đông đảo các chính khách, các thành viên chính phủ, các viên chức quèn tham vọng, đại diện các tổ chức xã hội, các hội nghề nghiệp, nhóm lợi ích, các cơ quan thông tin đại chúng, báo chí, phát thanh, truyền hình v.v. Quốc Hội hoạt động theo chế độ tập thể với một mạng lưới phức tạp các cơ chế, quy tắc, truyền thống, tập quán và cả những thói quen. Không phải tất cả các đại biểu lần đầu tiên tham gia Quốc hội đều có thể dễ dàng thích nghi ngay với môi trường làm việc vô cùng đa dạng và phong phú đó. Nói chung họ phải học tập, phải rèn luyện kỹ năng hùng biện, thuyết phục, phải thông thạo các hành lang, thậm chí ngõ 14 ngách quyền lực trong bộ máy nhà nước, phải biết dựa vào các điều kiện, truyền thống, xu hướng hoạt động của Quốc hội như nó vốn có để hành động, biến ý chí, nguyện vọng của nhân dân thành pháp luật và giám sát để đảm bảo pháp luật đó được thực thi đúng hướng. Bản chất kép của người đại biểu đó dường như đã tạo ra hai con người với phong cách khác hẳn nhau: một bên là sự giản dị, gần gũi, chia sẻ, tư duy tổng hợp với một bên là sự trang trọng, lịch thiệp, tài hùng biện, tư duy phân tích, đánh giá. Một bên là người đại diện của nhân dân, họ có trách nhiệm lắng nghe và thấu hiểu tâm tư, nguyện vọng của nhân dân chuyển thành đề xuất với nhà nước; một bên là thành viên của Quốc Hội, họ phải biến những đề xuất đó thành chính sách và pháp luật, phải có tính cẩn trọng và mạnh mẽ để thực hiện quyền lực mà nhân dân giao phó. Tuy nhiên, hai mặt trong con người đại biểu đó cũng gắn bó chặt chẽ với nhau. Sự thành công trong vai trò người đại diện có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng những quyết định lập pháp, giám sát, phân bổ ngân sách và ngược lại, chỉ khi đại biểu phát huy tích cực vai trò của mình ở Quốc Hội, đóng góp tích cực vào lợi ích của xã hội, cộng đồng, họ mới đạt được sự tín nhiệm, tin tưởng thực sự của nhân dân, mới xứng đáng là người đại biểu của nhân dân. Bản chất kép đó cũng góp phần hình thành các chức năng cơ bản nhất của Quốc hội: chức năng đại diện và chức năng lập pháp, giám sát. 1.3. ĐẶC ĐIỂM ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TRONG NỀN KINH TẾ KẾ HOẠCH HOÁ, TẬP TRUNG Nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung đã tồn tại trong khoảng 30 năm, từ năm 1954 – 1986. Đây cũng là thời kỳ diễn ra cuộc chiến tranh lớn giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước. Đặc điểm cơ bản của nền kinh tế này là dựa trên nền tảng sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể; quản lý tập trung các hoạt động kinh tế – xã hội thông qua kế hoạch, bằng phương pháp mệnh lệnh hành chính. Nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung đã có những đóng góp 15 quan trọng trong việc huy động các nguồn lực đáp ứng nhu cầu chiến tranh và cơ bản phù hợp với bối cảnh kinh tế xã hội thời chiến. Tính chất, đặc điểm của nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung quyết định các yếu tố của thượng tầng kiến trúc chính trị, trong đó có Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Địa vị pháp lý và hoạt động của đại biểu Quốc hội trong thời kỳ này mang dấu ấn sâu sắc của chế độ kinh tế kế hoạch hoá, tập trung. Phân tích địa vị pháp lý và thực tiễn hoạt động của đại biểu Quốc hội trong nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung ở nước ta cho thấy: đại biểu Quốc hội chưa khẳng định được vai trò trung tâm của nền dân chủ, là người đại diện nhân dân thực hiện quyền lực tối cao của Nhà nước, đóng góp tích cực vào sự phát triển xã hội, mà ngược lại giữ một vai trò hình thức, chủ yếu là các công chức hành chính kiêm nhiệm. Đại biểu Quốc hội chỉ đóng vai trò thứ yếu nhằm hình thành nên một cơ quan quyền lực nhà nước hình thức, hoạt động thời vụ – Quốc hội. Vai trò, vị trí của đại biểu Quốc hội trong đời sống xã hội mờ nhạt, không gây được sự chú ý bởi hàng loạt các nguyên nhân có tính khách quan nảy sinh từ nhu cầu và tính chất kế hoạch hoá tập trung, bao cấp của mô hình kinh tế và hoàn cảnh đất nước. Điều này được thừa nhận trên các phương diện sau đây: + Trong nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung Nhà nước quản lý xã hội chủ yếu bằng kế hoạch và những mệnh lệnh hành chính, pháp luật chỉ giữ vai trò thứ yếu, nhu cầu ban hành pháp luật để quản lý xã hội không cao. Sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ kinh tế trong nhiều trường hợp được thay thế bởi sự điều chỉnh trực tiếp của các nghị quyết, chỉ thị của Đảng. Các đơn vị kinh tế lấy các chỉ thị, nghị quyết này làm căn cứ để hoạt động và tổ chức các quá trình kinh tế. Trong nhiều trường hợp, hiệu quả điều chỉnh của các chỉ thị, nghị quyết này hơn hẳn pháp luật. Các đạo luật điều chỉnh hoạt động kinh tế xã hội ít được quan tâm xây dựng, mà chủ yếu thay thế bởi các văn bản pháp quy của Chính phủ. Cơ quan lập pháp và các thành viên của mình (đại biểu Quốc hội) do vậy có ít việc để làm, công việc chủ 16 yếu là hơp pháp hoá các quyết định có sẵn, tạo ra sự ủng hộ của công chúng đối với đường lối, chính sách của Đảng, cung cách điều hành của Nhà nước. Đại biểu Quốc hội dường như đứng ngoài quá trình phát triển kinh tế, không phát huy được vị trí, vai trò của mình. + Chế độ sở hữu công cộng với hai hình thức cơ bản là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể, suy cho cùng đều là sở hữu xã hội chủ nghĩa, đã đơn giản hoá đời sống kinh tế xã hội, triệt tiêu các mâu thuẫn về lợi ích. Mối quan hệ Nhà nước – xã hội, cá nhân – tập thể dường như hoà vào nhau. Các nhóm lợi ích, sự đa dạng của các tầng lớp, cộng đồng xã hội mờ nhạt, lợi ích cá nhân, lợi ích cộng đồng với lợi ích nhà nước không được phân định rạch ròi. Những yếu tố trên cũng góp phần làm giảm vai trò của người đại diện. + Ngoài ra, bối cảnh chiến tranh giành độc lập, thống nhất đất nước đặt ra yêu cầu phải có một Quốc hội với đầy đủ đại diện cho các thành phần dân tộc, tôn giáo, vùng miền. Tính đại diện do vậy được nhấn mạnh, năng lực đại biểu, chất lượng hoạt động chưa được đề cao. Vai trò mờ nhạt của đại biểu Quốc hội đối với quá trình phát triển kinh tế và hoạt động của bộ máy nhà nước đã ảnh hưởng đến địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội. Mặc dù, Hiến pháp và pháp luật đã quy định về các quyền và nghĩa vụ của đại biểu Quốc hội, nhưng do thiếu vắng những quy định của pháp luật về cơ chế, trình tự, thủ tục thực hiện các quyền năng nên sự tồn tại của chúng mang tính hình thức. Địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội trong nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung được khái quát ở những đặc điểm sau đây: 1.3.1. Pháp luật đã bƣớc đầu quy định các quyền và nghĩa vụ cơ bản của đại biểu Quốc hội và Quốc hội. Các quyền này gồm: quyền lập pháp, quyền giám sát, quyền chất vấn, quyền quyết định các vấn đề quan trọng của Nhà nước (bầu, miễn nhiệm các chức danh chủ chốt của Nhà nước, quyết định ngân sách, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, chính sách tài chính, 17 chính sách dân tộc, tôn giáo, đối nội, đối ngoại), quyền miễn trừ, nghĩa vụ tiếp xúc cử tri. 1.3.2. Pháp luật thời kỳ này chƣa có các quy định về cơ chế, trình tự, thủ tục thực hiện các quyền năng cơ bản trên. Mặc dù quy định về quyền lập pháp nhưng pháp luật thiếu những quy định cụ thể về quy trình lập pháp, quyền của đại biểu Quốc hội trong việc nêu sáng kiến pháp luật, trình dự án luật ra trước Quốc hội, trình tự, thủ tục xem xét, phản biện dự luật v.v. Tương tự như vậy, về nhóm quyền giám sát, thiếu những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục chất vấn, trách nhiệm người trả lời chất vấn, quyền bỏ phiếu tín nhiệm. Do vậy, hiệu quả công tác lập pháp, giám sát của Quốc hội chưa cao. Thậm chí có khoá Quốc hội chỉ ban hành được 1 văn bản luật (Quốc hội khoá IV, 1971-1975). 1.3.3. Các quy định của pháp luật thời kỳ này chƣa chú trọng đến việc đề cao trách nhiệm cá nhân của từng đại biểu Quốc hội. Các quyền năng của Quốc hội chưa được cụ thể hoá đến từng đại biểu Quốc hội để phát huy sự chủ động, sáng tạo của từng cá nhân, mà chủ yếu được thực hiện theo cơ chế tập thể: lập pháp tập thể, giám sát tập thể, hoạt động tập thể. Vì vậy, trách nhiệm về hiệu quả hoạt động của Quốc hội và hoạt động đại diện của đại biểu Quốc hội cũng thiên về trách nhiệm tập thể. Pháp luật chưa có các quy định phát huy quyền năng của từng đại biểu Quốc hội như các quyền về phát động lập pháp, phát động giám sát, phản biện v.v. Pháp luật cũng thiếu những quy định về công khai hoá kết quả hoạt động của đại biểu Quốc hội trước cử tri, về cơ chế giám sát của cử tri đối với đại biểu Quốc hội, quyền bãi miễn và cơ chế khởi động quyền bãi miễn của cử tri. Chế định về Đoàn đại biểu Quốc hội là một đặc thù trong giai đoạn này. Đoàn đại biểu Quốc hội được thành lập theo từng địa phương, mang tên gọi của địa phương, với các thành viên là đại biểu Quốc hội được bầu tại địa phương đó. Thay vì đại biểu Quốc hội chủ động thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình tại địa phương và tự chịu trách nhiệm trước cử tri và Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc 18 hội đứng ra tổ chức hoạt động cho các đại biểu trong Đoàn và hàng năm định kỳ báo các về tình hình hoạt động của các đại biểu với Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Mặt trận tổ quốc. 1.3.4. Pháp luật thời kỳ này thiếu các quy định về đảm bảo điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội. Do đa số đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, lương bổng, chế độ đãi ngộ đều hưởng theo chức vụ và công việc trong bộ máy hành chính nhà nước, nhiệm vụ đại biểu chỉ là kiêm nhiệm và thực hiện mang tính chất thời vụ, nên các quy định về đảm bảo điều kiện vật chất cho hoạt động của đại biểu Quốc hội hầu như không có. Các đại biểu chỉ được nhận một khoản trợ cấp mang tính hình thức cho hoạt động đại biểu. Ngoài ra, các quy định đảm bảo điều kiện thông tin cho các đại biểu Quốc hội hoạt động cũng rất nghèo nàn. Các đại biểu chủ yếu chỉ dựa vào thông tin, báo cáo giải trình của cơ quan hành pháp khi trình một dự thảo luật, nghị quyết ra trước Quốc hội. Trong bối cảnh như vậy, pháp luật đã đưa ra giải pháp tình thế là thành lập Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội để làm công tác giúp việc tập trung, giúp các đại biểu trong hoạt động tại địa phương. Văn phòng này có chức năng tham mưu và tổ chức phục vụ mọi hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội. Văn phòng có trụ sở riêng, con dấu riêng, kinh phí hoạt động được trích từ nguồn kinh phí hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội. 1.3.5. Trong điều kiện Quốc hội hoạt động không thường xuyên và hầu hết đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội (Ban thường trực, Hội đồng nhà nước) được thành lập để thay mặt Quốc hội giải quyết công việc trong thời gian Quốc hội không họp. Uỷ ban thường vụ Quốc hội được pháp luật trao cho những quyền hạn rất lớn, gần như một Quốc hội thu nhỏ, trong đó có các quyền như ban hành pháp lệnh, giải thích pháp luật, quyết định trưng cầu dân ý; sửa đổi, bãi bỏ các quyết định của Chính phủ trái Hiến pháp; giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định bổ nhiệm, 19