Tài liệu Công chức trong nhà nước pháp quyền

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LẠI THỊ PHƯƠNG THẢO CÔNG CHỨC TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYÈN Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử N hà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC • • • • Người hướng dẫn khoa học : PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan Hà Nội - 2012 LÒÌ CAM ĐOAN Tôi xỉn cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết qua nêu trong Luận văn chưa được công bo trong bất kỳ công trình nào khác. Các sô liệu, ví dụ và trích dân trong Luận vãn đảm bao tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quổc gia Hà Nôi. Vậv tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Trân trọng cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lại Thị Phương Thảo MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN M ỤC LỤC M Ở Đ Ầ U ..................................................................................................................... 1 C hương 1: NHỮNG VẤN ĐÈ LÝ LUẬN VÈ CÔNG CHỨ C TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN.................................................................................. 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm của công chứ c........................................................... 7 1.1.1. Khái lược quan niệm công chức ở một sô nước trên thê giới............. 7 1.1.2. Quan niệm công chức của Việt N am .................................................... 11 1.2. Những yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền đối với đội ngũ công chức....................................................................................................... 15 1.2.1. Nhận diện nhà nước pháp q u y ề n ...........................................................15 1.2.2. Vị trí, vai trò của công chức trong nhà nước pháp quyền................. 18 1.2.3. Yêu cầu đối với công chức trong nhà nước pháp quyền...................20 1.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến đội ngũ công chức trong nhà nước pháp quyền............................................................................................................. 29 1.3.1. Hệ thống pháp luật về công chức.......................................................... 29 1.3.2. Trình độ phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật...........................................32 1.3.3. Trình độ phát triển dân tr í...................................................................... 33 Chương 2: T H Ụ C TRẠNG CÔNG CH Ứ C TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XẢ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT N A M .................................................. 36 2.1. Thực trạng về mối quan hệ giữa công chức và công dãn trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam................................................ 38 2.2. Thực trạng về trình độ chuyên môn nghiệp vụ của công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam........................................43 2.3. Thực trạng về ỷ thức pháp luật của công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam ..................................................................... 45 \ 2.4. Thực trạng vê đạo đức công vụ của công chức trong Nh(ì nuớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.................................................................... 50 2.5. Nguyên nhăn của thực trạng đội ngũ công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.......................................................... 54 2.5.1. Nguyên nhân từ phía nhà nước......................................................... 54 2.5.2. Nguyênnhân từ phía đội ngũ công chứ c............................................. 60 2.5.3. Nguyên nhân từ phía người dân........................................................ 62 Chu ong 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỤNG, PHÁT TRIÉN ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DựNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM HIỆN N A Y ...........................................................................................................................63 3.1. Phương hướng xây dựng, phát triển đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay 63 3.1.1. Xây dựng đội ngũ công chức phải nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động công vụ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền . 63 3.1.2. Xây dựng đội ngũ công chức phải gắn với đổi mới, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế.....................64 3.1.3. Xây dựng đội ngũ công chức đi liền với đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, cảicách thê chế hành chính............................. 65 3.2. M ột so giải pháp củng cố và phát triển đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay...........................................................................................................................66 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện chính sách pháp luật về công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt N a m .............................................66 3.2.2. Giải pháp đối với hoạt động tuyến chọn, sử dụng, quản lý đội ngũ công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hộichủ nghĩa Việt Nam........ 72 3.2.3. Giải pháp về đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, năng lực cho công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chu nghĩa Việt N a m ...........................................................................................73 3.2.4. Giải pháp nâng cao đạo đức, lối sống, tác phong nghề nghiệp của đội ngũ công chúc trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt N a m ...................................................................................................................... 76 3.2.5. Giải pháp nâng cao ý thức pháp luật của đội ngũ công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt N am ........................................79 3.2.6. Giải pháp nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xây dựng và củng cố đội ngũ công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt N a m ...........................................................................................80 K Ế T L U Ậ N .............................................................................................................. 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM K H Ả O ........................................................... 84 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Trong hoạt động của nên hành chính, vân đê xây dựng đội ngũ công chức luôn là vấn đề quan tâm của nhiều nước trên thế giới. Đội ngũ công chức !à những người trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước trong hoạt động quản lý xã hội, giữ vai trò đảm bảo cho pháp luật được thực thi trong cuộc sống và là nhân tố quyết định hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính. Chính nhờ thông qua đội ngù công chức mà các quan hệ và tác động quản lý nhà nước đến các công dân được thực hiện. Nói cách khác, công chức là những người thực thi cụ thê pháp luật trên lãnh thố và thực hiện mối giao tiếp hàng ngày giữa chính phủ và dân cư, và bằng cách đó mà ý chí của Nhà nước được thể hiện cụ thể trong đời sống xã hội. Không có điều này thì quản lý nhà nước chỉ là chung chung, không đem lại hiệu quả xã hội. Vị trí, vai trò của công chức càng được đề cao hơn nữa khi quốc gia xác định đi theo con đường xây dựng nhà nước pháp quyền - một nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở chủ quyền của nhân dân, luôn tôn trọng và bảo đảm dân chủ. Nếu trong các nhà nước độc tài chuyên chế, nhân dân luôn luôn là đối tượng bị cai trị, áp bức bởi đội ngũ quan lại chuyên quyền, độc đoán; thì ngày nay, trong nhà nước pháp quyền, hoạt động công vụ của công chức ngoài việc quản lý, kiểm soát mọi mặt của đời sống xã hội, còn nhằm một mục đích cuối cùng là phục vụ nhân dân. Trong nhà nước pháp quyền, toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước. Nhân dân có the tự mình hoặc thông qua những người đại diện, những tô chức của mình đê tham gia vào tô chức và hoạt động của nhà nước, giám sát hoạt động của các công chức và cơ quan nhà nước. Nhân dân với tư cách là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước được làm tất cả những điều, những việc mà Nhà nước thay mặt cho 1 pháp quyên cũng như những đòi hỏi của việc xây dựng nhà nước pháp quyên đổi với công chức - những người trực tiếp thực thi quyền lực nhà nước. Xuất phát từ thực tế đó, việc nghiên cứu đề tài “Công chức trong nhà nước pháp quyền” là hết sức cần thiết đối với nhà nước pháp quyền nói chung và đối với Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nehĩa Việt Nam nói riêng. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Công chức là mảng đề tài luôn giành được sự quan tâm của đông đảo các nhà quản lý và nhà khoa học. Nhiều công trình, đề tài nghiên cứu có nội dung nghiên cứu về công chức và hoạt động công vụ như: “Công chức và vấn đê xây dụng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay" của tác giả Tô Tử Hạ đã đưa ra những luận giải về khái niệm công chức cũng như yêu cầu và thực trạng của hoạt động xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta giai đoạn sau thời kỳ đối mới 1986. Nhiều công trình, đề tài nghiên cứu lại đi sâu vào nội dung nghiên cứu xây dựng đội ngũ công chức như: Cuốn sách “về nền hành chính nhà nước Việt Nam, nhũng kỉnh nghiệm xây dựng và phát triển” do PGS.TS Vũ Huy Từ làm chủ biên đã đưa ra các mối quan hệ của xây dựng đội ngũ công chức trên phương diện lý thuyết cơ bản của xây dựng đội ngũ công chức; “Các giải pháp thúc đẩy xây dụng đội ngũ công chức ” của Tiến sỹ Nguyễn Ngọc Hiến với nội dung phân tích triến trình xây dựng đội ngũ công chức ở nước ta những năm qua, nêu lên những mặt được cũng như hạn chế, thiếu sót, nhũng nguyên nhân cản trở đối với tiến trình này và kiến nghị một số giải pháp cơ bản nhằm thúc đẩy xây dụng đội ngũ công chức ở nước ta trong thời gian tới. Cùng nghiên cứu về khía cạnh xây dựng đội ngũ công chức có luận văn thạc sỹ của tác giả Đặng Đình Bách “Xây dụng đội ngũ công chức trong tiên trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay - nhũng vấn đề /v luận và thực tiễn ”, luận văn thạc sỹ của tác giả Lê Tuấn Sơn "Xây 3 dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong điêu kiện cải cách nên hành chính ở nước ta hiện nay ". Ngoài ra, về công chức và hoạt động công vụ còn được nghiên cứu, tìm hiểu qua các bài viết, công trình trên các báo, tạp chí góp phần làm phong phú, sâu sắc thêm mảng đề tài này. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu nêu trên mới chỉ đê cập đên những khía cạnh, phạm vi khác nhau về vấn đề liên quan đến đề tài luận văn. Do vậy, việc nghiên cứu đồng thời những vấn đề cơ bản liên quan đến công chức trong nhà nước pháp quyền dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật là vấn đề mới cần được nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ• của việc nghiên cứu đề tài • • • n Luận văn có mục đích phân tích, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ công chức trong nhà nước pháp quyền nhằm góp phần tìm hiểu cơ sở khoa học cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của công chức trước những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền. Với mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: Thứ nhất, làm rõ quan niệm, đặc điểm của đội ngũ công chức trong nhà nước pháp quyền. Thứ hai, phân tích những yêu cầu đối với đội ngũ công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền. Thứ ba, đánh giá thực trạng đội ngũ công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta trong những năm qua. Thứ tư, phân tích các quan điểm và giải pháp cơ bản nhằm xây dựng, củng cố, phát triển đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay và những năm tiếp sau. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài 4 Xây dựng đội ngũ công chức trong nhà nước pháp quyền là vấn đề có thê được nghiên cứu dưới nhiêu góc độ khác nhau. Trong quá trình nghiên cứu, luận văn chỉ nghiên cứu vấn đề dưới góc độ lý luận chung về nhà nước và pháp luật, và trong phần thực trạng, luận văn chỉ tập trung tìm hiểu thực trạng của đội ngũ công chức trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tuy nhiên, do yêu cầu nghiên cứu ở cấp độ thạc sỹ luật học, nên không phải tất cả các khía cạnh của đề tài đều được tiếp cận và giải quyết một cách thỏa đáng. Những vấn đề đó sẽ được giải quyết ở một công trình nghiên cứu toàn diện, với yêu cầu cao hơn. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận khoa học của Chủ nghĩa Mac - Lenin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng đội ngũ công chức trong điều kiện nhà nước pháp quyền. Trong quá trình thực hiện đề tài, luận văn có sự tham khảo kết quả nghiên cún của những công trình có liên quan. Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể gồm: phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp tổng kết thực tiễn. 6. Những đóng góp mới của luận văn - Phân tích làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận có liên quan đến đề tài nghiên cứu như: vị trí, vai trò của công chức trong nhà nước pháp quyền, những yêu cầu đối với việc xây dựng đội ngũ công chức trong điều kiện nhà nước pháp quyền. 5 Chương 1 NHỮNG VÁN ĐỀ LÝ LUẬN VÈ CÔNG CHỨ C T RO N G NHÀ NƯỚC PHÁP QUYÊN 1.1. Khái niệm, đặc điểm của công chức Mặc dù chế độ cóng vụ tồn tại và phát triển đã trên ba thế ky tính từ thời điếm xuất hiện thuật ngữ “công chức” vào năm 1859 ở Anh, nhưng cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm thông nhât vê công chức cho tât cả các quốc gia trên thế giới. Sự khác nhau trong quan niệm về công chức giữa các nước bắt nguồn từ nguyên nhân lịch sử sự tồn tại và phát triển của nền hành chính quốc gia; điều kiện kinh tế - xã hội mà trên đó pháp luật được hình thành; quan điểm của các nhà lập pháp trong việc đánh giá sử dụng các thành tựu của khoa học pháp lý... Thậm chí, ngay chính những quan điếm về công chức của mỗi nước cũng có những sự thay đổi nhất định theo thời gian, qua các giai đoạn khác nhau của đất nước. L ỉ. 1. Khải tược quan niệm công chức ỏ’m ột số nước trên thế giói Tùy vào đặc điểm lịch sử, kinh tế, chính trị, truyền thống văn hóa, xã hội và cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước mà việc xác định phạm vi công chức của mồi quốc gia sẽ có những điểm khác nhau. Có thể chia các quan niệm về công chức thành hai nhóm quan niệm chính sau: Nhóm thứ nhất gồm các quốc gia theo quan niệm công chức chỉ là những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước; và thứ hai là nhóm các quốc gia quan niệm công chức ngoài những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước còn bao gồm cả những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp và các tô chức dịch vụ công cộng. Các quôc gia theo quan niệm công chức chỉ bao gôm những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước 7 ơ Vương quỏc Anh từ năm 1859, phạm vi công chức đã được quy định gôm hai bộ phận: - Những người do nhà Vua Anh trực tiêp bô nhiệm hoặc được ủy ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác 0' cơ quan dân - Những người mà toàn bộ tiền lương được cấp từ ngân sách thống nhất của Vương quốc liên hợp hoặc từ các khoản được Nghị Viện thông qua. Ớ Indonesia: Công chức là những người được tuyến dụng, bổ nhiệm đế làm việc trong các công sở hành chính từ chính phủ trung ương đến chính quyền địa phương, một sổ sĩ quan cao cấp trong quân đội, những người đứng đầu các doanh nghiệp nhà nước. Ở Cộng hòa Pháp: Công chức gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do Nhà nước tổ chức, bao gồm cả Trung ương và địa phương; nhưng không tính các công chức địa phương thuộc các hội đồng địa phương quản lý. Khác đôi chút với quan niệm về công chức của Cộng hòa Pháp, công chức ở Nhật Bản bao gồm công chức nhà nước (làm việc ở Trung ương) và công chức địa phương. Theo đó, công chức nhà nước bao gồm những người làm việc trong bộ máy của Chính phủ Trung ương, ngành tư pháp, lập pháp, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp, đơn vị sự nghiệp quốc doanh mà lương họ được hưởng là từ nguồn ngân sách Nhà nước. Bên cạnh đó, những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương cũng là công chức và thuộc nhóm công chức địa phương. Như vậy, tùy vào hoàn cảnh và đặc điêm cụ thê của mỗi nước mà có nước xác định phạm vi công chức rộng, có nước xác định phạm vi công chức 9 vừa và có nước, công chức chỉ được giới hạn trong một phạm vi hẹp. Tuy có những điêm khác nhau như vậy, nhưng tât cả các nước đêu có những quan diêm chung, cơ bản vê quan niệm công chức, đó là: Thứ nhắt, về quốc tịch: công chức của một quốc gia phải là công dân của nước đó. Đây là yêu cầu có tính chất tiên quvết đối với công chức và đều được thể hiện ở hầu hết các quốc gia, nhất là công chức trong các cơ quan hành chính mà công vụ của họ là trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước hoặc làm phát sinh quyên lực nhà nước. Thứ hai, về hình thức tuyên dụng: công chức là người được tuyển dụng thông qua các hình thức thi tuyển. Đối với mọi quốc gia, việc tuyển chọn người tài phục vụ cho nền công vụ là việc làm rất cần thiết, giữ vai trò quan trọng trong việc quyết định vận mệnh phát triển của đất nước. Do đó, ngày nay, thi tuyển công chức là một hình thức được sử dụng phổ biến để tuyển chọn những công dân có đủ năng lực, trình độ, phẩm chất đạo đức vào làm việc trong các cơ quan nhà nước. Thứ ba, tính nghề nghiệp: công chức thực hiện một công việc mang tính thường xuyên, lâu dài trong công sở nhà nước theo nghiệp vụ chuyên môn mà công chức đó đảm nhiệm. Tính nghề nghiệp là dấu hiệu để phân biệt công chức với nhũng người làm việc theo chế độ họrp đồng, không mang tính thường xuyên, ổn định, lâu dài. Thứ tư, tính thứ bậc: Công chức được chia thành những bậc hạng khác nhau tuỳ theo tính chât, yêu câu về chuyên môn nghiệp vụ của công việc và được bô nhiệm vào vị trí công tác theo thứ bậc đó. Sự phân chia thứ bậc và công việc cho phép người công chức có sự linh hoạt trong khi thực hiện công vụ và cho phép bộ máy nhà nước có một sự mềm dẻo thực sự trong việc quản lý cán bộ của mình. 10 Thứ năm, tính quan liêu: Tính quan liêu của công chức trong thực thi công vụ thể hiện trên các phương diện khác nhau như không phụ thuộc vào bất kỳ một tác động nào khác của chính trị, kinh tể hay dân sự. Công chức hoàn toàn trung lập về chính trị, được đảm bảo sự ổn định về việc làm và được bảo vệ trong đời sống riêng tư, không phải chịu mọi sức ép nào của các tồ chức chính trị, kinh tế. Điều này đảm bảo cho công chức có quyền bình đắng trước pháp luật, tạo điều kiện cho họ ốn định trong công vụ và trung lập trong công việc ngay cả khi có những thay đôi vê chính trị. Công chức thực hiện côns^ vụ theo một quy trình công tác đã được pháp luật xác định và họ không có quyền thay đổi nếu không được pháp luật cho phép. Thứ sáu, tính được nhà nước trả lương: Vì công chức thực thi công vụ nhà nước do vậy được hưởng lương từ ngân sách của nhà nước. Đặc điêm này có ý nghĩa phân biệt công chức với những người làm việc ở các doanh nghiệp và khu vực tư nhân hưởng lương không do nhà nước chi trả. Như vậy, những người làm việc trong các cơ quan nhà nước nhưng không đủ các điều kiện nói trên thì gọi là viên chức nhà nước. 1.1.2. Quan niệm công chức của Việt Nam Hiện nay, ở Việt Nam tồn tại khá nhiều cách hiếu khác nhau về khái niệm “công chức”. Theo Đại từ điển Tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên thì “Công chức là những người làm việc hưởng lương từ ngân sách, trong cơ quan nhà nước” [58, tr.97]. Quan điểm này về công chức nhấn mạnh đến khía cạnh quyền lợi của những người làm công chức là được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Do đó, điếm hạn chế của quan điếm này là chưa phân biệt được giữa công chức vói cán bộ, giữa công chức với những người không phải là công chức nhưng làm việc trong các cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước như sỹ quan trong lực lượng vũ trang (công an, quân đội...). 11 Bô sung thêm đặc thù về con đường hình thành nên công chức, từ điên Tiếng Việt do Hoàng Phê chu biên đã đưa ra định nghĩa khác vê công chức: “Công chức là những người được tuyên dụng và bô nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước, hưởng lương do ngân sách nhà nước câp” [39, tr.207]. Theo đó, công chức là nhũng người được hình thành theo con đường tuyên dụng, bô nhiệm và hoạt động công vụ mang tính thường xuyên. Tính thường xuyên ở đây được hiếu là sự ốn định, liên tục không bị gián đoạn hay ngắt quãng, mang tính chuyên môn nghề nghiệp không theo nhiệm kỳ. Quan niệm này đã khái quát được thêm một sô đặc trưng cơ bản của công chức. Tác giả Đặng Đình Bách trong luận văn thạc sỹ của mình đã đưa ra định nghĩa: “Công chức là công dân Việt Nam được pháp luật thừa nhận đê thực hiện công vụ; được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một cương vị thường xuyên trong công sở Nhà nước; được xếp vào ngạch và hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp” [1, tr.l 1]. Điểm mới của tác giả trong định nghĩa về công chức so với các quan điểm trên là đã đề cập đến yếu tố “ngạch’' - một khái niệm rất cơ bản của công chức và là cơ sở đế nhìn nhận, đánh giá công chức. Ngạch chỉ chức danh, tiêu chuẩn, vị trí làm việc của mỗi công chức. Tất cả chức trách của công chức được tập họp trong các ngạch. Ngay trong quy định của pháp luật nước ta, khái niệm “công chức” cũng có sự thay đổi qua từng giai đoạn phát triển khác nhau của nền hành chính. Khái niệm “công chức” ở nước ta được đánh dấu từ sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Hồ Chí Minh, ban hành "Quy chế công chức của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa". Tuy nhiên, theo sắc lệnh 76, công chức Việt Nam thời kỳ này được xác định ở phạm vi rất hẹp, chỉ là những người được tuyên dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính 12 phủ, không bao gồm người làm trong các cơ quan, đon vị sự nghiệp, các CO' quan Tòa án, Viện kiêm sát,... Sau đó, từ năm 1954, và trải qua một thời gian dài, chúng ta ít sử dụng thuật ngữ "công chức" mà thường dùng cụm từ "cán bộ công nhân viên chức" chung chung, khôns phân biệt được giữa công chức, viên chức và cán bộ. Thời kỳ này, nhà nước ta đã đông nhât những đôi tượng vôn không giống nhau về đặc điếm nghề nghiệp đê quản lý chung theo một quy chế; đã trộn lẫn những hoạt động chính trị chịu trách nhiệm điều khiển quyền lực nhà nước với hoạt động của cán bộ nói chung. Bước sang nửa cuối của thập niên 90, sự nghiệp đổi mới đất nước được đẩy mạnh và đã đạt được những thành tựu đáng kể, nhiều vấn đề lớn được đặt ra, trong đó có vấn đề cán bộ, công chức. Theo tinh thần Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ VIII (1996) là “Xây dựng và ban hành văn bản pháp quy về chế độ công vụ và công chức. Định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm, thẩm quyền", "xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước vừa có trình độ chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp", ú y ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 26/02/1998 và có hiệu lực vào ngày 01/5/1998. Tuy nhiên, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đã không đưa ra định nghĩa cho từng khái niệm "cán bộ", "công chức", cũng không đưa ra định nghĩa chung cho cụm từ "cán bộ, công chức". Do thiếu sự rõ ràng này nên các quyền hạn, nghĩa vụ của công chức và đặc biệt là chế định về trách nhiệm của công chức cũng không được quy định đầy đủ, cụ thể và không rõ ràng. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2010 đánh dấu một bước tiến quan trọng trong pháp luật về công chức đã nêu ra khái niệm về công chức, có sự phân biệt giữa cán bộ và công chức, đặt nền tảng chính thức các quy định về chế độ công chức trong giai đoạn mới. Tại khoan 2 điêu 4 Luật Cán bộ, công chức quy định: 13 Công chức là công dân Việt Nam, dược tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tô chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Ọuân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tô chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chê và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [43]. Ngoài khái niệm công chức nói chung, trong Luật Cán bộ, công chức còn có quy định riêng về công chức cấp xã tại khoản 3 Điều 4: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ủ y ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [43]. Như vậy, về cơ bản, quan niệm về công chức ở Việt Nam hiện nay cũng tương đồng với quan niệm về công chức của các quốc gia trên thế giới, với những đặc điếm cơ bản của đội ngũ công chức nhà nước: Thứ nhất, Con đường hình thành nên công chức là do tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch. Đây chính là một trong những điểm phân biệt với những người là “cán bộ” - những người được hình thành thông qua cơ chế bầu cử. Thứ hai, Công chức thực hiện các hoạt động công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước. Hoạt động công vụ chính là những nhiệm vụ của công chức nhằm phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước. Tính thường 14 xuyên ở đây thê hiện công chức thực thi công vụ như là một nghê nghiệp ôn định, thường xuyên liên tục không theo nhiệm kỳ, không bị gián đoạn hay ngăt quãng, không theo thời vụ hay họp đông, và yêu câu chuyên môn nhât định. Thứ ba, Công chức được hưong lương từ ngân sách nhà nước. Nhà nước là người trực tiếp sử dụng lao động của công chức, vì thế Nhà nước có trách nhiệm trả tiền lương đế công chức có thế tái tạo sức lao động và phục vụ Nhà nước. 1.2. Những yêu cầu của việc xây dựng nhà nưóc pháp quyền đối vói đội ngũ công chức 1.2.1. N hận diện nhà nước pháp quyền Sau khi thống nhất được quan điểm về công chức nói chung, để trả lời cho câu hỏi: công chức trong nhà nước pháp quyền cần đáp ứng được những tiêu chí nào trước các yêu cầu do nhà nước pháp quyền đặt ra?, bước tiếp theo, chúng ta cần có một sự nhận diện chính xác về nhà nước pháp quyền. Qua đó mới có thể xác định được cụ thể nhũng tiêu chí cần có của đội ngũ công chức trong môi trường nhà nước pháp quyền. Hiện trong khoa học pháp lý nói chung cũng như trong khoa học pháp lý Việt Nam nói riêng đang tồn tại rất nhiều các định nghĩa khác nhau về nhà nước pháp quyền, do việc xây dựng định nghĩa được xuất phát từ những khía cạnh nghiên cứu khác nhau của các học giả. Với mục đích luận giải về nhà nước pháp quyền ở khía cạnh là một môi trường để tìm hiểu về đội ngũ công chức, luận văn dựa trên định nghĩa nhà nước pháp quyền như sau: Nhà nước pháp quyền là một hình thức tô chức nhà nước với sự phân công lao động khoa học, họp lý giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, có cơ chế kiểm soát quyền lực, nhà 15 nước được tô chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, pháp luật có tính khách quan, nhân đạo, công bằng, tất cả vì lợi ích chính đáng của con người [29, tr. 174], Từ định ne,hĩa trên, nhà nước pháp quyền có nhữna dấu hiệu đặc trưng cơ ban sau: Thứ nhất, nhà nước pháp quyền ỉà biêu hiện tập trung của chế độ dân chu Nhà nước pháp quyền gắn liền với một nền dân chủ. Nhà nước pháp quyền không thể xuất hiện trong một xã hội không có dân chủ. Hình thức biếu hiện của nền dân chủ trong nhà nước pháp quyền là quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho nhà nước thực hiện; nên quyền lực của nhà nước bị giới hạn trong phạm vi được ủy quyền, bị giới hạn bởi pháp luật. Do vậy, dân chủ vừa là bản chất của nhà nước pháp quyền, vừa là điều kiện, tiền đề của việc xây dựng chế độ nhà nước. Thứ hai, các nguyên tắc tô chức quyền lực nhà nước, tô chức bộ máy nhà nước trong nhà nước pháp quyền phải bảo đảm loại bở và ngăn ngừa việc độc quvền quyền lực (tỉnh kiềm chế quyền lực nhà mrớc trong nhà nước pháp quyền) Trong nhà nước pháp quyền, vấn đề dân chủ luôn đi liền với vấn đề hạn chế quyền lực nhà nước. Quyền lực của nhà nước không thể tập trung vào một người, một cơ quan mà phải có sự “phân công lao động khoa học, hợp lý giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Và quyền của nhà nước không thể là vô hạn định, mà những công chức nhà nước chỉ có quyền trong một phạm vi nhất định được quy định rõ ràng trong luật. Nhà nước bằng pháp luật, phải đảm bảo mọi hoạt động quyên lực đêu được kiêm tra, giám sát bởi một 16 cơ chê giám sát công khai và dân chủ, nhăm chông lại sự tùy tiện của các quan chức khi thay mặt nhà nước đảm trách các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Tuy không ai có thê dễ dàng tự trói chân, trói tay của mình lại, nhưng với nhà nước thì sự tự trói ấy lại là một sự cần thiết khách quan và phải là bắt buộc, có tính chất tự thân, kê cả khi công việc của nhà nước do các “thân hào” hay “chí sỹ” thực hiện [15, tr.25]. Thứ ba, quyền con người, quyền công dân được tôn trọng, đề cao và bảo đảm trong mọi hoạt động quyền lực Ỷ tưởng về nhà nước pháp quyền được hình thành từ mong muốn, đòi hỏi hạn chế và kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm mục đích cuối cùng để bao đảm tự do cho cá nhân, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Trong nhà nước pháp quyền, quan hệ giữa nhà nước với công dân là mối quan hệ bình đắng theo nghĩa cả hai bên đều có quyền và nghĩa vụ với nhau. Công dân không chỉ có nghĩa vụ mà còn có quyền đối với nhà nước. Ngược lại, nhà nước không chỉ có quyền mà còn phải thực hiện nghĩa vụ đổi với công dân. Sự công bằng và bình đẳng của công dân trong nhà nước pháp quyền được đảm bảo cả về mặt pháp lý lẫn trong thực tiễn. Bên cạnh nghĩa vụ tôn trọng và thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ pháp lý của mình đối với nhà nước, công dân còn có quyền thay đổi những người cầm quyền khi những người này xâm hại đên các quyên và lợi ích hợp pháp của công dân và xã hội. Thứ tư, nhà nước pháp quyền về thực chất là một chế độ nhà nước mà trong đổ, Nhà nước - mà biểu hiện tập trung là bộ máy nhà nước - được phân định với xã hội dân sự và quan hệ chặt chẽ với xã hội dân sự Xã hội dân sự được hiểu là sự hợp thành bởi các tổ chức phi nhà nước nhưng không mang tính chất chính trị. Sự tồn tại của xã hội dân sự thể hiện lĩnh vực của xã hội không nhất thiết phải có sự áp đặt của quyền lực nhà nưó’c. Với tư cách là giá trị xã hội, xã hội dân sự là khả năng nội tại của xã hội ĐAI HỌC Q UỐC G fA HÀ NỘI 17 TRUNG TẦM THÕNG IlN ÍHƯ V Ệ N Ci>ơjĩ' Ẳ3 /ì o cho phép công dân được quyền hình thành những tổ chức của mình nhằm đáp ứng nguyện vọng của các hội viên và nhăm thực hiện những mục đích chung của xã hội. Trong nhà nước pháp quyền không được đồng nhất nhà nước với xã hội dân sự, và đòi hởi phải tôn trọng, đề cao xã hội dân sự. tạo mọi điều kiện phát huy sức mạnh của mọi thiết chế xã hội, nhằm đạt được các mục tiêu của chế độ dân sự. Như vậy, về phương diện lý luận, nhà nước pháp quyền là một hình thức tố chức dân chủ của quyền lực nhà nước, trong đó toàn bộ tổ chức và hoạt động của Nhà nước đêu được quy định bởi pháp luật và theo đúng các quy định của pháp luật. Quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền về thực chất là quá trình chuyến mô hình nhà nước từ nhà nước mà quyền lực lâu nay thuộc về bộ máy nhà nước sang một nhà nước với nguyên tắc quyền lực thuộc về luật pháp; từ một hệ thống pháp luật xưa nay xác lập quyền lực của bộ máy cai trị và nghĩa vụ của người dân sang một hệ thống pháp luật xác lập quyền của nhân dân và quy định nghĩa vụ, trách nhiệm phụng sự nhân dân của bộ máy nhà nước. Với nhà nước pháp quyền, một sự chuyền đổi vị trí thật sự diễn ra trong mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân: nhân dân có cơ hội thật sự trở thành người chủ của quyền lực và có khả năng, điều kiện để làm chủ quyên lực. Còn nhà nước, mà cụ thê là bộ máy nhà nước và đội ngũ công chức nhà nước trở thành công cụ phục vụ nhân dân, chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân trong một trật tự pháp luật tự do, dân chủ và công bằng. 1.2.2. Vị trí, vai trò của công chức trong nhà nước pháp quyền Công chức là lực lưọng lao động đặc biệt, là nguồn nhân lực có đặc thù riêng, lao động của họ găn liên với quyên lực nhà nước nhăm mục đích quản lý xã hội. Trải qua quá trình phát triển của xã hội, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của công chức đã có những thay đôi theo hướng hoàn thiện hơn. Xu hướng 18