Tài liệu Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở việt nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM ANH TUẤN CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ VẤN ĐỀ HOÀN THIỆN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM ANH TUẤN CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ VẤN ĐỀ HOÀN THIỆN Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC Hà nội - 2011 MỤC LỤC Trang phụ bìa Trang Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: KHÁI NIỆM, NỘI DUNG VÀ QUÁ TRÌNH HÌNH 5 THÀNH CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm và nội dung cơ chế giải quyết khiếu nại hành 5 chính hiện nay 1.1.1. Khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính 5 1.1.2. Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính 9 1.1.2.1. Khái quát về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở một số 9 nước trên thế giới 1.1.2.2. Khái quát chung về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính 14 1.2. Quá trình hình thành cơ chế giải quyết khiếu nại hành 19 chính ở nước ta 1.2.1. Giải quyết khiếu nại của dân trong lịch sử các nhà nước 19 phong kiến Việt Nam 1.2.2. Sự phát triển của cơ chế giải quyết khiếu nại từ sau cách 20 mạng tháng tám đến nay 1.2.2.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1980 20 1.2.2.2. Giai đoạn từ năm 1980 đến nay 24 Chương 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 28 HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. Tình hình và nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính 28 2.1.1. Tình hình khiếu nại hành chính 28 2.1.2. Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính 33 2.2. Pháp luật về khiếu nại hành chính 41 2.2.1. Pháp luật hiện hành về điều kiện thực hiện khiếu nại hành 41 chính và thực tiễn 2.2.2. Các quy định hiện hành về quyền và nghĩa vụ của người 58 khiếu nại và người bị khiếu nại 2.2.3. Các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải 61 quyết giải quyết khiếu nại hành chính 2.2.4. Các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết 67 khiếu nại hành chính 2.2.5. Mối quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước 71 cấp dưới với thủ trưởng cấp trên trong việc giải quyết khiếu nại hành chính 2.2.6. Mối quan hệ giữa các tổ chức thanh tra với các cơ quan 74 chuyên môn trong việc giải quyết khiếu nại hành chính 2.2.7. Công tác giám sát giải quyết khiếu nại hành chính 75 Chương 3: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG 83 CAO HIỆU QUẢ CỦA CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 3.1. Kết luận về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay 83 3.2. Các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả cơ chế giải quyết 85 khiếu nại hành chính 3.2.1. Vị trí, vai trò, ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại hành 85 chính và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta 3.2.2. Nhu cầu, quan điểm đổi mới và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính 87 3.2.3. Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính 90 3.2.4. Đổi mới căn bản cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100 MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Ngay sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của nhân dân đã được quan tâm đặc biệt. Hiến pháp năm 1946 và các văn bản pháp luật trong thời gian này đều ghi nhận quyền khiếu nai của công dân và trách nhiệm giải quyết khiếu nại của cơ quan Nhà nước. Bước sang thời đổi mới đất nước cho đến nay công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại ngày càng được Đảng và Nhà nước ta quan tâm hơn. Năm 1981 Pháp lệnh quy định về việc xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân được Hội đồng Nhà nước ban hành thể hiện một bước tiến trong Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta; năm 1990 Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo được ban hành thay thế Pháp lệnh xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, tiếp đến năm 1998 Luật khiếu nại, tố cáo chính thức được ban hành và được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, năm 2005. Tuy nhiên, thực tế cho thấy tình hình khiếu nại hành chính trên các địa bàn toàn quốc, các vụ việc khiếu nại đông người, phức tạp, vượt cấp, dai dẳng kéo dài ngày càng nhiều và diễn biến theo xu hướng xấu ngày càng gia tăng và không có xu hướng giảm. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu xung quanh vấn đề về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay như: - Đề tài nghiên cứu về cơ sở lý luận về công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, của Thanh tra Chính phủ. - Đề tài hoạt động thu thập, thẩm tra, xác minh chứng cứ trong giải quyết khiếu nại của Thanh tra Nhà nước. - Tiếp công dân, Xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại tố cáo trong tình hình mới, TS Vũ Phạm Quyết Thắng (chủ biên), Nhà xuất bản Hà Nội, 2006. - Hiệp định thương mại song phương Việt Nam - Hoa Kỳ và Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam của Viện Khoa học Thanh tra. - Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, Luận văn thạc sĩ Luật học của Phạm Văn Long, Đại học Luật Hà Nội. - Cơ chế giải quyết khiếu nại thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bản Công an nhân dân năm 2009 của Viện nghiên cứu chính sách Pháp luật và Phát triển. Nhìn chung các đề tài, ấn phẩm do đáp ứng những mục đích, yêu cầu nghiên cứu khác nhau nên chỉ xem xét và giới hạn ở những khía cạnh nhất định, vẫn chưa được nghiên cứu một cách hệ thống, chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách tập trung, toàn diện Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay. Do vậy, Luận văn này là đề tài khoa học nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay và đưa ra những giải pháp để hoàn thiện. 3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài *Mục đích: Trên cơ sở phân tích sự điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, thực trạng của hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, mục đích quan trọng mà đề tài hướng tới là làm rõ những vấn đề đang đặt ra trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính; sự cần thiết phải đổi mới để đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội trong điều kiên xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa và trong tình hình hội nhập hiện nay của nước ta. 2 *Nhiệm vụ + Hệ thống hóa một số khía cạnh lý luận cơ bản về giải quyết khiếu nại hành chính. + Đánh giá thực trạng khiếu nại hành chính, hoạt động giải quyết khiếu nại ở nước ta nói chung thông qua các báo cáo tổng kết công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hành chính hàng năm; nguyên nhân của thực trạng đó; Đánh giá thực trạng Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay. + Đưa ra những đề xuất, giải pháp khắc phục nhằm góp phần đổi mới Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành, góp phần hoàn thiện pháp luật về khiếu nại hành chính, nâng cao hiệu quả của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Đề tài có phạm vi nghiên cứu là những khiếu nại phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước; quy định của pháp luật về giải quyết các khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực này. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Duy vật biện chứng và Chủ nghĩa Duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về khiếu nại hành chính. Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, quy nạp, diễn dịch, lịch sử, so sánh, tổng hợp, phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn, thống kê để tiếp cận vấn đề về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay. 6. Tính mới của đề tài Tính mới của Luận văn ở chỗ, dựa trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam, đưa ra kiến 3 nghị đổi mới về pháp luật nói chung và cơ chế giải quyết khiếu nại nói riêng ở Việt Nam cũng như việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính phù hợp với đặc điểm lịch sử, văn hóa, thói quen, hệ thống pháp luật và hệ thống chính trị của nước ta để bảo vệ quyền và lợi ích của công dân, trật tự xã hội; coi việc giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán tư pháp như là một bảo đảm pháp lý cuối cùng. 7. Ý nghĩa của đề tài Đề tài có thể làm tài liệu tham khảo, cung cấp những thông tin có giá trị giúp các nhà hoạch định chính sách, các nhà lập pháp, các cán bộ trực tiếp làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính nhìn nhận sâu sắc hơn về lĩnh vực rất nhạy cảm này, để từ đó tích cực hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính cũng như nhìn nhận pháp luật khiếu nại hành chính một cách sâu sắc hơn, phục vụ thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính. 8. Kết cấu của đề tài Chương 1: Khái niệm, nội dung và quá trình hình thành Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam. Chương 2: Thực trạng Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Kết luận và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính. 4 Chương 1 KHÁI NIỆM, NỘI DUNG VÀ QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM 1.1. KHÁI NIỆM VÀ NỘI DUNG CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH HIỆN NAY 1.1.1. Khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính Khiếu nại là hành vi mang tính xã hội, là hành vi mang tính tất yếu, khách quan của người dân khi có sự bất đồng về quan điểm, quyền và lợi ích giữa hai bên chủ thể trong mối quan hệ cụ thể diễn ra trong đời sống. Nói một cách cụ thể hơn, khiếu nại là biểu hiện mang tính xã hội của tranh chấp giữa hai chủ thể về một vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích nhất định. Theo nhiều từ điển thì "Tranh chấp" là sự bất đồng, trái ngược nhau không rõ về bên nào. “Tranh chấp là đấu tranh giằng co nhau khi có ý kiến bất đồng” [24, tr.989]. “Tranh chấp xảy ra tức là có sự bất đồng về quyền lợi, lợi ích hay quan điểm từ đó dẫn đến một bên có yêu cầu, đòi hỏi bị từ chối và buộc họ phải khiếu nại hoặc khởi kiện” [4, tr.14]. Như vậy, khiếu nại là một hình thức biểu hiện của tranh chấp. Khiếu nại thể hiện sự phản ứng của chủ thể khi họ nhận thức rằng quyền và lợi ích của mình không được bảo đảm hoặc bị xâm hại. Trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân luôn có xu hướng bất đồng khi công dân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết định pháp luật, hành vi mang tính quyền lực của chủ thể được nhà nước trao quyền. Sự phản ứng của người dân được biểu hiện bằng hành vi khiếu nại quyết định, hành vi đó. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì khiếu nại được hiểu là “Thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm” [26, tr.356]. Từ điển giải thích thuật ngữ luật học định nghĩa "khiếu nại" là 5 “Những đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ” [18, tr.81]. Có quan điểm cho rằng: Khiếu nại là đề nghị trực tiếp hoặc đề nghị bằng văn bản của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích chính đáng của mình bị xâm phạm [19, tr.67]. Đây là những quan điểm rất hẹp về khiếu nại, bởi vì nội hàm của quan điểm này chỉ xem xét khiếu nại dưới góc độ của quản lý hành chính nhà nước chứ chưa xem xét đến tất cả các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Một quan điểm khác lại cho rằng: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền tự do, lợi ích hợp pháp của mình [12, tr.20]. Đây là quan điểm khá toàn vẹn về khiếu nại, nó chỉ ra được khiếu nại ở mọi mặt của đời sống xã hội, nêu được cốt lõi của khiếu nại là yêu cầu người có thẩm quyền xem xét lại quyết định hoặc hành vi mà người khiếu nại cho là trái pháp luật, không hợp lý xâm hại đến quyền và lợi ích của mình. Tuy nhiên, hạn chế của quan điểm này là ở chỗ khó có thể xác định một cách chính xác đối tượng bị khiếu nại bao gồm những quyết định, hành vi nào. “Khiếu nại chính là tấm gương phản ánh mức độ đúng của việc áp dụng pháp luật, phản ánh sự đồng thuận của xã hội, và thái độ của công dân đối với cơ 6 quan nhà nước và sâu xa hơn là thước đo thái độ của công dân đối với chế độ chính trị” [8, tr.28]. Khiếu nại bao giờ cũng là sự chủ động của công dân yêu cầu người có thẩm quyền xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi pháp luật nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng của bản thân. Bên cạnh quyết định pháp luật, hành vi công vụ, hoạt động mang tính nhà nước nhằm thực hiện chức năng của nhà nước vì lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Nó là hành vi của cán bộ, công chức hoặc chủ thể mang quyền lực nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình gây ảnh hưởng đến quyền. lợi ích của công dân. Quyết định pháp luật hay hành vi công vụ của cán bộ, công chức hay chủ thể khác mang quyền lực nhà nước có thể phát sinh ở cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và bảo vệ pháp luật. Ở tất cả các lĩnh vực này đều có thể xảy ra những tranh chấp, bất đồng từ phía công dân đối với các quyết định pháp luật, hành vi pháp luật. Từ những phân tích trên có thể quan niệm khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi công vụ của người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng, quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Như vậy, khiếu nại có thể phát sinh ở cả ba lĩnh vực là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, ở mỗi một lĩnh vực đều có tính đặc thù riêng. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, giữa nhà nước, người có thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước với các cá nhân, tổ chức luôn phát sinh quan hệ pháp luật hành chính và không phải lúc nào trong quan hệ đó quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý cũng được bảo đảm, vì thế khó có thể tránh khỏi những tranh chấp xảy ra. Trong ba lĩnh vực thì khiếu 7 nại hành chính là lĩnh vực lớn hơn và phức tạp hơn nhiều so với các loại khiếu nại khác. Do vây, việc đưa ra khái niệm chính xác về khiếu nại hành chính là rất cần thiết, bởi vì việc xác định chính xác về mặt khái niệm là cơ sở cho việc thiết lập cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam thì "khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi, quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”. Có quan điểm lại cho rằng: Khiếu nại hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc một công chức nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước để xem xét giải quyết theo thủ tục hành chính [23, tr.34]. Các khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với các khiếu nại khác. Đó là khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với "quyết định hành chính" hoặc "hành vi hành chính" của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Mặc dù khá chính xác, song khái niệm này chưa phản ánh hết các chủ thể có quyền khiếu nại hành chính cũng như trình tự để thực hiện khiếu nại. Chính vì vậy, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã định nghĩa: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Khiếu nại trong Luật khiếu nại, tố cáo là khiếu nại của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành 8 chính. Vì vậy, có thể khái quát "Khiếu nại hành chính" là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo trình tự pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Quyết định hành chính được hiểu là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công cụ theo quy định của pháp luật. Việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực quản lý nhà nước sẽ tạo mối quan hệ dân chủ giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý, đồng thời cũng tạo cơ hội để công dân bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Khởi kiện hành chính, được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc công chức hành chính nhà nước về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình ra Tòa án để xem xét, giải quyết theo thủ tục chung. Như vây, khởi kiện hành chính là việc giải quyết sự bất đồng, tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng bị quản lý bởi Tòa án. 1.1.2. Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính 1.1.2.1. Khái quát về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở một số nước trên thế giới 9 Một số nước coi khiếu nại hành chính là một giai đoạn bắt buộc trước khi khởi kiện ra Tòa, một số nước khác, đặc biệt là những nước có nền tài phán hành chính phát triển lại cho phép công dân có quyền lựa chọn: hoặc khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc kiện thẳng ra tòa án hành chính, có nghĩa rằng nếu công dân muốn thì họ có thể theo đuổi việc khiếu nại của mình đến cùng mà không cần kiện ra tòa án hành chính. Cơ quan hành chính và Chính phủ sẽ là người ra quyết định giải quyết cuối cùng đối với vụ việc giải quyết tranh chấp hành chính. Ở Cộng hòa liên bang Đức và Cộng hòa Pháp, thể thức giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính cũng được coi là bước quan trọng. Người ta cho rằng khiếu nại hành chính tạo cho công dân khả năng rộng hơn nhiều so với khởi kiện hành chính. Bởi vì, công dân chỉ có thể kiện một quyết định hành chính ra trước tòa án về tính hợp pháp của nó, trong khi với việc khiếu nại hành chính người dân còn có thể đòi hỏi cơ quan hành chính nhà nước xem xét cả tính hợp thời, hợp lý của quyết định hành chính hoặc biện pháp hành chính mà cơ quan hành chính nhà nước áp dụng đối với họ để cơ quan hành chính cân nhắc. Luật tố tụng hành chính Trung Quốc có những điều khoản liên quan đến khiếu nại hành chính. Về nguyên tắc khiếu nại hành chính không phải là trình tự bắt buộc. Người khiếu nại không buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện vụ kiện tại Tòa án. Luật tố tụng hành chính của nước ta đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2011 cũng áp dụng nguyên tắc này. Tuy nhiên, sự khác biệt là ở chỗ, theo luật tố tụng hành chính Trung Quốc nếu luật hoặc văn bản pháp quy về những lĩnh vực quản lý cụ thể có quy định thì nó trở thành trình tự bắt buộc trước khi khởi kiện tại tòa án. Pháp luật một số nước cũng quy định tương tự như vậy. Người ta cho rằng tính chất đặc biệt của tranh chấp xét hành chính có ý nghĩa ngay cả trong điều kiện có tòa án hành chính chuyên xử tranh chấp hành chính. 10 Giải quyết khiếu nại hành chính tại cơ quan hành chính có một một điểm lợi rõ ràng đối với cả người khiếu nại và cơ quan bị khiếu nại là đỡ tốn kém thời gian hơn rất nhiều so với việc theo đuổi vụ kiện tại Tòa án, tạo cơ hội cho cơ quan hành chính sửa chữa những sai lầm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của mình, một hoạt động phức tạp và khó khăn hơn nhiều so với lập pháp và tư pháp. Tuy nhiên, điểm bất lợi của phương thức giải quyết khiếu nại này là ở chỗ nó mang tính thiếu khách quan, vô tư. “Cơ quan hành chính không thể tự mình giải quyết tốt các khiếu kiện hành chính do chính nền hành chính gây ra” [9, tr.17]. Nói một cách khác nó tạo ra một phương thức giải quyết theo kiểu “Bộ trưởng - quan tòa” [25, tr.176]. Chính vì thế một số nước thiết lập một Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính “từ bên ngoài” với những phương thức mới khắc phục lối giải quyết áp đặt đơn phương theo thể thức hành chính. Cơ quan này được gọi là cơ quan tài phán hành chính. Mô hình cũng như phương thức hoạt động của loại hình cơ quan này ở các nước khác nhau cũng có những điểm khác biệt nhất định. Ở Hòa kỳ, tài phán hành chính dưới sự giám đốc của tài phán tư pháp. Các khiếu nại hành chính của Hoa kỳ được giải quyết tại hệ thống cơ quan tài phán hành chính nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp, độc lập với hệ thống tòa án tư pháp. Các khiếu nại hành chính trước hết sẽ được giải quyết tại hệ thống cơ quan tài phán hành chính bởi các thẩm phán hành chính chuyên nghiệp. Trình tự, thủ tục xét xử tại cơ quan tài phán hành chính được tiến hành tương tự như tại tòa án tư pháp. Công dân bình đẳng với các cơ quan hành chính và có cơ hội trình bày những suy nghĩ của mình. Các thủ tục hòa giải giữa công dân và cơ quan hành chính bị khiếu nại sẽ được tiến hành trước khi vụ việc được đưa ra xem xét tại cơ quan tài phán hành chính. Phán quyết của cơ quan tài phán hành chính có thể bị kiện ra tòa án tư pháp nếu các bên cảm thấy chưa thỏa mãn, nếu thấy quyền và lợi ích chính đáng 11 của mình chưa được đảm bảo. Trên thực tế, mô hình tổ chức này tỏ ra khá hiệu quả trong việc giải quyết các khiếu nại của người dân. Các phán quyết của cơ quan tài phán hành chính hầu như được thực hiện trên thực tế mà không bị kiện ra tòa án tư pháp. Khác với Mỹ, người Pháp khi lập ra cơ quan tài phán hành chính đã xuất phát từ việc không thừa nhận quyền xét xử của Toà án tư pháp đối với hoạt động hành chính và cần phải thiết lập nên một cơ chế để giải quyết “những khó khăn nảy sinh trong hoạt động quản lý” và từ đó xuất hiện quan niệm: cùng với hành chính quản lý còn tồn tại hành chính tài phán, được coi là hai phương diện thống nhất của nền hành chính quốc gia. Qua hơn hai trăm năm tồn tại và phát triển cho đến nay về hình thức Toà án hành chính Pháp vẫn thuộc quyền lực hành pháp, người đứng đầu thực chất của cơ quan tài phán hành chính tối cao Cộng hoà Pháp là “Phó Chủ tịch”, còn Chủ tịch danh nghĩa là Thủ tướng chính phủ mặc dù không có bất kỳ văn bản nào chính thức qui định như vậy. Hiện nay hệ thống toà án hành chính Pháp tồn tại song song và độc lập hoàn toàn với hệ thống Toà án thường và trình tự tố tụng của nó cũng có những điểm khác biệt lớn so với trình tự tư pháp. Với văn hóa Á châu, ảnh hưởng bởi tư tưởng văn hóa của người Trung Hoa và truyền thống pháp trị Châu Âu, Bắc Mỹ việc giải quyết khiếu nại hành chính ở Thái Lan và Singapore có những nét đặc thù. Kiện cơ quan nhà nước được hiểu là việc "vạn bất đắc dĩ" nên cần được giới hạn trong một chừng mực nhất định. Ở Thai Lan và đặc biệt ở Singapore, khái niệm cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính rộng hơn rất nhiều: Thứ nhất, Khái niệm Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ bao hàm cơ chế người dân khiếu nại lên cơ quan hành chính mà bao hàm cả cơ chế khiếu nại cơ quan hành chính và kiện ra tòa án tư pháp. 12 Thứ hai, Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính được thiết lập bằng pháp luật của nhà nước bao hàm cả cơ chế giải quyết "phi chính phủ" hoặc "bán chính phủ". "Phi chính phủ" được hiểu là các cơ chế trọng tài, "Bán chính phủ" được hiểu là các cơ chế trung gian hòa giải hành chính có sự tham gia của các cơ quan trung gian hòa giải được thiết lập theo pháp luật, nhưng hoạt động theo cơ chế phi chính phủ, hoạt động thu, chi độc lập, có được nhà nước hỗ trợ một phần. Cả hai nước Thái Lan và Singapore đều nhấn mạnh vai trò to lớn, thiết thực của các cơ chế phi chính phủ, đó là cơ chế trọng tài và trung gian hòa giải. Tuy có sự khác biệt giữa hai nước, nhưng cả Thái Lan và Singapore đều đặt trọng tâm giải quyết các khiếu nại hành chính trong khuôn khổ nền hành chính, còn Tòa án được hiểu là khâu bảo hiểm công lý. Cơ chế giải quyết khiếu nại phải tạo điều kiện để người dân, doanh nghiệp giữ "hòa khí" với cơ quan nhà nước, tránh được xung đột lợi ích hoặc đẩy các quan chức nhà nước đến những thái cực giải quyết cố chấp hoặc có tính thù oán bất lợi cho người dân hoặc chuyển sang trạng thái bất hợp tác đối với nhu cầu làm ăn sinh sống của người dân. Một đặc điểm nữa của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở hai nước này là tổ chức linh hoạt để huy động được các chuyên gia kinh nghiệm quản lý hành chính, phù hợp với các đặc thù của quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau. Cụ thể, Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Singapore có các bước sau: Khuyến khích hòa giải, trung gian, hoặc trọng tài có sự hỗ trợ của cơ quan nhà nước. Tổ chức các Viện tài phán hành chính phù hợp với đặc điểm của các lĩnh vực. Các viện này độc lập với nhau, giải quyết các khiếu nại hành chính chuyên sâu trên các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Trong việc 13 giải quyết khiếu nại từ nhà nước thì đây là cơ chế chủ yếu, giải quyết phần lớn các khiếu nại. Trong thực tế rất ít các phán quyết của các Viện tài phán hành chính bị kiện sang tòa án tư pháp. Cơ chế tổng thể trên tỏ ra rất hữu hiệu thể hiện ở chỗ, xã hội Singapore có một bầu không khí hòa giải, hợp tác làm ăn rất cao; số vụ việc chuyển đến tòa án rất ít, được giải quyết nhanh chóng, có sức thuyết phục cao. 1.1.2.2. Khái quát chung về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính Theo lý thuyết hệ thống thì cấu trúc của hệ thống (cơ cấu) là hình thức tạo bên trong của hệ thống, bao gồm sự sắp xếp các phân tử và các phân hệ có trong hệ thống cùng các mối quan hệ tác động và ràng buộc giữa chúng. Chính nhờ có cơ cấu mà hệ thống có tính ổn định. Sau một thời gian biến đổi, các quan hệ giữa các phân tử và phân hệ sẽ làm cho cơ cấu của hệ thống thay đổi, nó chuyển sang trạng thái khác về chất hay trở thành một cơ cấu khác. Cơ chế của hệ thống là phương thức hoạt động phù hợp với quy luật khách quan vốn có của hệ thống. Cơ chế chỉ tồn tại đồng thời và song song với cơ cấu của hệ thống. Nếu các bộ phận, các phân tử của hệ thống chưa có quan hệ ràng buộc tới mức tạo thành cơ cấu hợp lý (chỉnh thể) thì khái niệm vận hành, khái niệm cơ chế chưa có ý nghĩa. Cơ chế còn gồm một hệ thống các quy tắc ràng buộc sự vận động của các phân tử, các bộ phận, các phân hệ của hệ thống. Có quan điểm cho rằng, “Cơ chế giải quyết khiếu nại là phương thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, tổ chức” [23, tr.27]. Quan điểm này tuy đã phản ánh ở mức độ nhất định về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính dưới góc độ tổ chức bộ máy trong việc giải quyết khiếu nại cho người dân, song nó chưa nêu lên được mối quan hệ giữa các cơ 14 quan nhà nước cũng như thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan trong vấn đề này. Xét từ góc độ tính hệ thống, có thể khái quát Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính như sau: Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là toàn bộ những phương thức hoạt động, những quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giải quyết các khiếu nại hành chính và mối quan hệ giữa các cơ quan với nhau trong quá trình giải quyết các khiếu nại hành chính với mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Như vậy, khi đề cập đến Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là đề cập đến không chỉ cơ cấu tổ chức, thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giải quyết khiếu nại hành chính mà còn phải đề cập đến mối quan hệ giữa chúng với nhau; đề cập đến cách thức, phương thức và quá trình vận hành của chúng trong khi thực hiện trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính của cá nhân, tổ chức. Nói cách khác, việc nghiên cứu Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cần phải nghiên cứu lần lượt các khía cạnh sau: Về chủ thể có thẩm quyền và trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hành chính Về nguyên tắc, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện nay thì nhiệm vụ tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính thuộc về người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính Nhà nước. Những người này có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch, cơ quan, tổ chức trong thời hạn và theo trình tự của pháp luật. 15