Tài liệu Cơ chế bảo vệ hiến pháp ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI THÀNH CƢƠNG CƠ CHẾ BẢO VỆ HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Lý và luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu,ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Bùi Thành Cƣơng MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC BẢO VỆ HIẾN PHÁP ............ 9 1.1. Vị trí, vai trò của Hiến pháp .................................................................. 9 1.2. Vi phạm Hiến pháp và các loại hình vi phạm Hiến pháp ................... 11 1.3. Bảo vệ Hiến pháp và cơ chế bảo hiến ................................................. 15 1.3.1. Khái niệm bảo hiến ............................................................................. 15 1.3.2. Mô hình cơ quan bảo hiến ................................................................... 17 1.3.3. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp .................................................................... 21 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 23 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ BẢO VỆ HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................................................... 25 2.1. Chủ thể vi phạm Hiến pháp ở Việt Nam ............................................. 25 2.2. Cơ chế ngăn ngừa, xử lý hành vi vi phạm Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay ............................................................................................... 41 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 47 Chƣơng 3: HOÀN THIỆN CƠ CHẾ BẢO HIẾN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................................................................ 49 3.1. Sự cần thiết hoàn thiện cơ chế bảo hiến ở Việt Nam hiện nay ........... 49 3.1.1. Xuất phát từ định hƣớng chỉ đạo của Đảng và nhà nƣớc.................... 49 3.1.2. Xuất phát từ nhu cầu khắc phục những ha ̣n chế trong hoạt động bảo hiến hiện nay ................................................................................ 50 3.1.3. Xuấ t phát tƣ̀ tin ́ h tấ t yế u của quá triǹ h hô ̣i nhâ ̣p quố c tế và xu th ế của thời đại .......................................................................................... 50 3.2. Lý do của việc Quốc hội không thông qua đƣợc một thiết chế bảo hiến riêng ............................................................................................. 51 3.3. Quan điểm, giải pháp hoàn thiện cơ chế bảo hiến ở Việt Nam hiện nay ............................................................................................... 58 3.3.1. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc để bảo vệ Hiến pháp .... 58 3.3.2. Vấn đề xây dựng một thiết chế bảo hiến độc lập ................................ 63 3.3.3. Nâng cao vai trò của các chủ thể quan trọng trong bảo vệ Hiến pháp ....... 64 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3................................................................................ 77 KẾT LUẬN .................................................................................................... 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 82 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lý luận về nhà nƣớc pháp quyền đƣợc hình thành từ cuối thế kỷ thứ XIX đến nay đã phát triển thành học thuyết về Nhà nƣớc pháp quyề n , đó là kết tinh của tri thức nhân loại, là kết quả quá trình tìm tòi, sáng tạo của nhân loại hƣớng tới mô hình tổ chức quyền lực nhà nƣớc trên nền tảng chủ quyền nhân dân. Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền là "vị trí tối thƣợng của Hiến pháp, pháp luật" trong đời sống chính trị, pháp lý của quốc gia. Nhắc đến nhà nƣớc pháp quyền, ngƣời ta sẽ nói ngay đến vấn đề bảo hiến, chính vì thế, khi xem xét, đánh giá một quốc gia đã xây dựng đƣợc nhà nƣớc pháp quyền hay chƣa, ngƣời ta thƣờng dựa trên tiêu chí Hiến pháp của quốc gia đó đƣợc bảo vệ ở mức độ nào. Trên thực tế tất cả các quốc gia có Hiến pháp đều tìm kiếm, xây dựng một mô hình bảo hiến với mục tiêu đảm bảo dân chủ, nhân quyền. Mức độ đƣợc bảo vệ và tôn trọng của Hiến pháp cho phép chúng ta sơ bộ nhận định đƣợc về tình trạng bảo vệ và thực thi các quyền con ngƣời, quyền công dân của một quốc gia. Điều này đồng nghĩa với việc bất kỳ quốc gia nào muốn tiến tới xây dựng nhà nƣớc pháp quyền phải chú trọng và không đƣợc coi nhẹ vấn đề bảo vệ Hiến pháp ở đất nƣớc mình. Trong hệ thống pháp luật của các quốc gia theo đuổi mục tiêu xây dựng chế độ dân chủ, Hiến pháp đƣợc xác định là bản văn chính trị - pháp lý tối cao, vừa là văn bản ghi nhận tuyên ngôn về tính hợp pháp của một chế độ, vừa là đạo luật cơ bản có hiệu lực pháp lý cao nhất và có vai trò tối quan trọng trong tổ chức, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, bảo vệ quyền, lợi ích của con ngƣời. Vì vậy, bảo đảm tính tối thƣợng của Hiến pháp trở thành một đòi hỏi tất yếu của Nhà nƣớc pháp quyền. Trong pháp luật nƣớc ta, từ lâu đã có các cơ chế bảo đảm thực thi và 1 bảo vệ Hiến pháp với những tính chất, mức độ và cách thức khác nhau. Trong đó, cơ chế bảo vệ Hiến pháp có tính chất nhà nƣớc do các cơ quan nhà nƣớc khác nhau thực hiện nhƣ: Chủ tịch nƣớc, Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Chính phủ, Ủy ban nhân dân, Tòa án, Viện kiểm sát. Tuy nhiên, bảo vệ Hiến pháp bằng các thiết chế có tính chuyên môn hay chuyên trách (Tòa án Hiến pháp, Hội đồng bảo hiến…) mới là sự thể hiện rõ rệt về tính chất pháp quyền của nhà nƣớc. Song, tính cho đến thời điểm hiện nay, một cơ chế bảo vệ Hiến pháp có tính chuyên môn hay chuyên trách vẫn chƣa đƣợc tổ chức ở nƣớc ta. Đòi hỏi phải nâng cao và phát huy hơn nữa vai trò của cơ chế bảo vệ Hiến pháp đang đặt ra bức thiết hơn bao giờ hết kể từ khi chúng ta quyết định xây dựng một nhà nƣớc pháp quyền theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Muốn làm đƣợc điều đó, chúng ta cần phải khắc phục những điểm hạn chế còn tồn tại trong quá trình bảo vệ Hiến pháp mà các cơ chế bảo hiến hiện nay chƣa đáp ứng đƣợc, song song với điều đó cần phải kiện toàn lại tổ chức và hoạt động của các cơ chế bảo hiến sao cho phù hợp với những thay đổi trong điều kiện kinh tế- chính trị và xã hội của nƣớc ta. Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực từ ngày 01/01/2013, và phần quy định về việc thành lập Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đã không đƣợc chấp nhận. Nghĩa là hoạt động bảo hiến vẫn không do một cơ quan chuyên trách thực hiện, và về cơ bản cơ chế bảo hiến chƣa có sự thay đổi nhiều so với những bản Hiến pháp trƣớc. Từ thực tiễn đó đặt ra việc nghiên cứu và hoàn thiện cơ chế bảo hiến theo Hiến pháp 2013 là một việc làm cấp thiết và có ý nghĩa thực tiễn. Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả chọn đề tài “Cơ chế bảo vệ hiến pháp ở Việt Nam” làm Luận án Thạc sĩ luật học, chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật. Đây là đề tài mang tính cấp thiết, có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn sâu sắc đối với 2 Việt Nam, góp phần trực tiếp vào bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp, bảo vệ chủ quyền nhân dân, đảm bảo nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thật sự là nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tuy bảo vệ Hiến pháp là một nhiệm vụ có tầm vóc lớn lao, xây dựng cơ chế bảo hiến là việc làm cấp bách, nhƣng tài phán Hiến pháp mới chỉ đƣợc nghiên cứu ở nƣớc ta trong thời gian gần đây nên khối lƣợng các trong trình nghiên cứu so với thế giới còn khá khiêm tốn. Cho đến nay, hầu hết công trình nghiên cứu khoa học về vấn đề này là các bài báo, các chuyên đề, chuyên khảo trong các hội thảo, trong đó, nổi bật lên với bài viết nhƣ: - PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát, Mô hình tài pháp Hiến pháp ở Cộng hòa Liên bang Đức, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 11, 2004; - PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Mô hình cơ quan bảo hiến ở các nƣớc trên thế giới, Tạp chí Luật học, số 5, 2004; - GS.TSKH Đào Trí Úc, Tài phán Hiến pháp và xây dựng tài phán Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật số 10, 2006; - Tài liệu tham khảo về Hội thảo về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam do Ban công tác lập pháp tổ chức tại thành phố Vinh, Nghệ An, tháng 3, 2005 - “Cơ chế giám sát Hiến pháp theo các Hiến pháp Việt Nam và vấn đề xây dựng tài pháp Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay” của PGS.TS Trƣơng Đắc Linh (báo cáo Hội thảo quốc tế về giám sát Hiến pháp năm 2007), - “Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân” của PGS.TS Lê Minh Thông trong kỷ yếu Hội thảo “Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, năm 2006, - “Những vấn đề lý luận cơ bản về thiết chế bảo hiến” và “Những vấn 3 đề cơ bản trong xây dựng định chế bảo hiến ở nƣớc ta” của PGS.TS Vũ Thƣ, Tạp chí Tòa án nhân dân, số 5 năm 2006, số 7 năm 2007… - Kỷ yếu Hội thảo khoa học quốc tế về bảo hiến, Nxb Thời đa ̣i, 2009. Bên cạnh đó có một số công trình đƣợc biên soạn dƣới dạng sách tham khảo đã bƣớc đầu cung cấp thông tin cho ngƣời về kinh nghiệm và nền tài phán Hiến pháp của nƣớc ta và một số nƣớc khác. Trong số này có thể kể đến: - TS Nguyễn Sỹ Dũng (chủ biên), Quyền giám sát của Quốc hội, Nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, Nhà xuất bản tƣ pháp, Hà Nội, năm 2004; - Đặng Văn Chiến (Chủ biên), Cơ chế bảo hiến, Nhà xuất bản tƣ pháp, Hà Nội, năm 2005; - ThS Bùi Ngọc Sơn, Bảo hiến ở Việt Nam, Nxb Tƣ pháp, 2006. - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011. - GS.TSKH Đào Trí Úc và PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát (Chủ biên), Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán Hiến pháp ở Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, 2007. Một số đề tài nghiên cứu, luận văn thạc sỹ, tiến sỹ về đề tài này, đó là: - Đề tài nghiên cứu cấp bộ về “Tài phán Hiến pháp – Một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc tế và khả năng áp dụng cho Việt Nam” do PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát (Viện trƣởng Viện Nhà nƣớc và pháp luật) chủ nhiệm đã phần nào đi sâu vào nghiên cứu một cách cơ bản và có hệ thống về vai trò của tài phán hiến pháp đối với việc duy trì và bảo vệ chế độ Nhà nƣớc và nền dân chủ, xu hƣớng phát triển của chúng trong thế giới đƣơng đại và đặc biệt là về mô hình lý luận cho việc xây dựng tài phán hiến pháp ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay. - Tào Thị Quyên, Tìm hiểu mô hình giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật của một số nước và một số kiến nghị trong điều 4 kiện của Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, năm 2004. - Hồ Đức Anh, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việt hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2006. Trong các công trình nghiên cứu khoa học của mình, các nhà khoa học tập trung tìm hiểu, nghiên cứu các vấn đề lý luận xung quanh các cơ chế nhà nƣớc bảo hiến ở nƣớc ta, đồng thời xem xét chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ chế nhà nƣớc bảo vệ Hiến pháp qua các thời kỳ, và đặt trong bối cảnh xây dựng nhà nƣớc pháp quyền hiện nay. Kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học đã thể hiện sinh động và hiện thực về thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ chế nhà nƣớc trong việc bảo vệ Hiến pháp, những bất cập, hạn chế cũng nhƣ những luận giải và đề xuất khắc phục những nhƣợc điểm đó nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ chế nhà nƣớc bảo hiến, từ đó đẩy mạnh, tăng cƣờng hơn nữa vai trò của các cơ quan này đối với vấn đề bảo hiến, góp phần tôn vinh Hiến pháp nƣớc ta. Đây chính là nguồn nhận thức cơ bản và quan trọng, là những kiến thức, cơ sở lý luận để học viên tham khảo, vận dụng, học hỏi để thực hiện đề tài luận văn của mình. Tuy nhiên, các nghiên cứu mới dừng ở Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) trở về trƣớc, những vấn đề mới đặt ra trong Hiến pháp 2013 chƣa đƣợc quan tâm, nghiên cứu. Do đó, việc nghiên cứu đề tài này vẫn còn những ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn nhất định, với những kiến nghị tiếp tục hoàn thiện Hiến pháp, hoàn thiện cơ chế bảo hiến cho tƣơng lai. 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn này là trên cơ sở tiếp cận tổng thể, phân tích, đánh giá, làm sáng tỏ khái niệm bảo hiến và những điểm còn bất cập, hạn chế trong hoạt động của các cơ quan có nhiệm vụ bảo hiến đến việc 5 bảo đảm thực thi, tôn trọng các quy định của Hiến pháp nƣớc ta, đồng thời hƣớng tới xây dựng, hoàn thiện cơ chế bảo hiến. Trên cơ sở đó các kiến nghị đƣợc đề xuất nhằm sửa đổi, hoàn thiện các quy định của pháp luật nhằm nâng cao hơn nữa tổ chức, hoạt động và vai trò của cơ chế bảo vệ Hiến pháp; đƣa ra những kiến nghị phục vụ cho sự thành lập thiết chế bảo hiến chuyên trách ở nƣớc ta góp phần làm chặt chẽ hơn nữa tổ chức và hoạt động của cơ chế bảo vệ Hiến pháp mà mục tiêu cuối cùng là bảo vệ quyền công dân, quyền con ngƣời và xây dựng, hoàn thiện nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Để đạt đƣợc mục đích trên, luận văn cần thực hiện những nhiệm vụ sau: - Phân tích những cơ sở lý luận cơ bản về Hiến pháp, về những vi phạm Hiến pháp và các loại hình vi phạm Hiến pháp, về vấn đề bảo vệ Hiến pháp - Phân tích và nhận xét về thực trạng cơ chế, những điểm còn tồn tại và hạn chế của cơ chế bảo vệ Hiến pháp ở nƣớc ta - Phân tích đánh giá những lý do chƣa xây dựng đƣợc cơ chế bảo hiến chuyên trách, và đề xuất những quan điểm, giải pháp để thực thi các quy định mới về bảo hiến trong Hiến pháp 2013. 4. Giới hạn của luận văn Phạm vi của luận văn này tƣơng đối rộng, do đề cập đến thẩm quyền, chức năng, nhiệm của của nhiều cơ quan nhà nƣớc trong việc bảo vệ Hiến pháp, thể hiện ở nhiều mặt, nhiều khía cạnh thuộc nhiều lĩnh vực, không cho phép chúng ta đi vào tìm hiểu sau hay đề cập hết các khía cạnh, các mức độ thực thi chức trách, nhiệm vụ bảo hiến đƣợc quy định bởi Hiến pháp và pháp luật nƣớc ta. Trong khuôn khổ luận văn này, luận văn chỉ tập trung vào một số nội dung cơ bản nhƣ: phân tích nhu cầu bảo vệ Hiến pháp, đồng thời phân tích, đánh giá những hạn chế về mặt lý luận và thực tiễn trong quá trình thực hiện 6 việc bảo vệ Hiến pháp, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật, hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp hiện nay. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận mà luận văn sử dụng để thực hiện đề tài nghiên cứu này là quan điểm của Chủ nghĩa Mác-Lênin, Tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc ta về pháp luật, về nhà nƣớc pháp quyền, về vấn đề bảo vệ Hiến pháp, về đƣờng lối đổi mới của đất nƣớc đƣợc thể hiện trong các Nghị quyết của Đại hội Đảng và các Nghị quyết của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng, Hiến pháp và các văn bản pháp luật của nhà nƣớc. Luận văn áp dụng phƣơng pháp duy vật biện chứng của Triết học Mác – Lênin, và vận dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ phân tích, tổng hợp, so sánh... để giải quyết các vấn đề đặt ra. Các phƣơng pháp trên đƣợc sử dụng xuyên suốt luận văn, nhƣng trong từng chƣơng, mức độ sử dụng có thể khác nhau do xuất phát từ yêu cầu của việc nghiên cứu và nội dung của đề tài. 6. Giá trị khoa học và thực tiễn của đề tài Đề tài đã bƣớc đầu đi vào nghiên cứu và đƣa ra quan điểm cụ thể về vấn đề vi phạm Hiến pháp và cơ chế bảo vệ Hiến pháp, tập hợp những quan điểm đánh giá về thực trạng bảo vệ Hiến pháp ở nƣớc ta hiện nay, tìm ra những bất cập, hạn chế trong quá trình thực thi nhiệm vụ bảo hiến của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Trên cơ sở đó đánh giá hiệu quả thực hiện nhiệm vụ bảo hiến trên cơ sở phân tích nhu cầu thực tiễn cần bảo vệ Hiến pháp ở nƣớc ta. Các kết quả nghiên cứu của đề tài nhằm mục đích đƣa ra những giải pháp, kiến nghị nhằm xây dựng và hoàn thiện hơn nữa cơ chế bảo vệ Hiến pháp, nâng cao hiệu quả hoạt động bảo hiến ở Việt Nam hiện nay, nhất là trong bối cảnh Hiến pháp 2013 đã ra đời nhƣng vẫn chƣa xây dựng đƣợc cơ chế bảo hiến hoàn chỉnh. 7 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng Chương 1: Cơ sở lý luận của việc bảo vệ Hiến pháp Chương 2: Thực trạng của việc bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam Chương 3: Hoàn thiện cơ chế bảo hiến ở Việt Nam hiện nay 8 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC BẢO VỆ HIẾN PHÁP 1.1. Vị trí, vai trò của Hiến pháp Có nhiều quan điểm, cách hiểu khác nhau về khái niệm “Hiến pháp”, Nhà nƣớc cổ La Mã dùng thuật ngữ này để gọi các văn bản quy định của Nhà nƣớc. Ở Phƣơng Đông thuật ngữ "Hiến pháp" “được dùng với nghĩa là pháp lệnh, kỷ cương, phép nước” [4, tr.35]. Ngày nay, tùy theo góc nhìn của mình mà các nhà nghiên cứu đƣa ra định nghĩa khác nhau về Hiế n pháp. Theo Montesquieu, nhà tƣ tƣởng vĩ đại ngƣời Pháp thì hiến pháp mang một ý nghĩa chính trị: “hiến pháp tổ chức nhiều quyền lực trong nhà nước và tương quan giữa các quyền lực đó với nhau để quyền lực, một hiện tượng đáng sợ, trở thành ôn hòa. Một chính thể ôn hòa là một chính thể tốt nhất, như Aristote đã quan niệm từ thời cổ đại Hy Lạp” [12]. Theo quan điểm của giáo sƣ G.I.Vedel và P.Diveger cho rằng quy pha ̣m “Hiến pháp có các quy phạm có tính cơ bản . Những quy phạm pháp luâ ̣t đƣợc ban hành trái với Hiến pháp , thiếu những hình thức mà Hiến pháp đã chỉ ra, thì sẽ không có giá trị”. Theo ông, Hiến pháp có mục đích quy định tính trội hơn của "quyền lập quyền", tức quyền lập hiến, phải khác với "quyền đƣợc lập ra", tức là quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tƣ pháp. “Quyền lập hiến có tính chấ t nguyên thủy và vô hạn chế, tức là khẳng định ƣu thế của quyền lập hiến trên các quyền đƣợc hiế n pháp thiết lập” [4, tr.35], bởi lẽ Hiến pháp do ngƣời dân làm ra còn luật do ngƣời ủy quyền của ngƣời dân, đại diện cho ngƣời dân làm ra: “Có một nguyên tắc rõ ràng là một quyền lực ủy nhiệm thi hành trái ngƣợc với nhiệm vụ thì sẽ bị coi nhƣ là vô hiệu lực. Nhƣ vậy, không có một đạo luật nào 9 do ngành lập pháp làm ra trái ngƣợc với Hiến pháp lại có thể coi là hợp pháp và có hiệu lực. Nếu không công nhận nguyên tắc trên thì tức là xác nhận rằng ngƣời phụ tá sẽ có nhiều quyền hơn ngƣời quyền trƣởng, rằng ngƣời đầy tớ mà lại có nhiều quyền hơn ngƣời chủ, rằng đại diện dân chúng lại có nhiều quyền hơn dân chúng, rằng ngƣời ủy quyền lại có quyền làm những điều mà ngƣời ủy quyền cấm đoán [24]. Về mặt nội dung, Hiến pháp là các quy tắc pháp lý quan trọng nhất của quốc gia, ấn định cơ cấ u tổ chƣ́c , thẩ m quyề n , mố i quan hê ̣ qua la ̣i các thiế t chế trong bô ̣ máy nhà nƣớc của quốc gia và quy đinh ̣ quyề n , nghĩa vụ cơ bản của công dân . Francis D. Wormuth trong ấn phẩm Nguồn gốc của chủ nghĩa hợp hiến hiện đại đã viết: Hiến pháp thƣờng đƣợc định nghĩa là tổng thể các quy tắc thành văn hoặc bất thành văn, pháp lý hay siêu pháp lý quy định về chính quyền và sự vận hành của nó. Tuy nhiên, có những ý tƣởng về sự hạn chế nằm trong danh từ Hiến pháp - ý tƣởng về Hiến pháp nhƣ một sự sắp đặt không chỉ quy định mà còn giới hạn chính quyền, ít nhất là trong những hoạt động thƣờng nhật của nó [23]. Theo cuố n Tƣ̀ điể n Luâ ̣t ho ̣c của Nhà xuấ t bản Tƣ̀ điể n Bách khoa (xuấ t bản năm 1999): “Hiế n pháp, đạo luật cơ bản, văn bản quy phạm pháp luật có hiê ̣u lực pháp lý cao nhấ t do Quố c hội thông qua , quy đi ̣nh các vấ n đề quan trọng nhất và chung nhất của nhà nước . Hiế n pháp là văn kiê ̣n cơ bản quy đi ̣nh tổ chức Nhà nước và viê ̣c điề u hành quyề n lực” [19]. Trong lich ̣ sƣ̉ lâ ̣p hiế n của nhân loa ̣i , thời kỳ đầ u , đố i tƣơ ̣ng điề u chỉnh của Hiến pháp chỉ là những quan hệ về tổ chức chính quyền nhà nƣớc ở cấp trung ƣơng, thể hiện ở nguyên tắc thiế t kế , phân chia quyền lực . Tuy nhiên, càng về sau này , để phù hợp với sự phát triển của dân chủ 10 , đối tƣợng điều chỉnh của Hiến pháp ngày càng đƣợc mở rộng . Lúc này, Hiế n pháp không chỉ quy định việc tổ chức quyền lực nhà nƣớc, mà còn quy định cả quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Mă ̣c dù còn có mô ̣t số quan điể m chƣa thố ng nhấ t về thuâ ̣t ngƣ̃ “hiế n pháp”. Tuy nhiên, các quan điểm đều thừa nhận : “Hiến pháp là một đạo luật cơ bản của quố c gia, do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành, quy định việc tổ chức bộ máy nhà nước , cơ cấu , thẩm quyền các cơ quan nhà nước và quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân” [4, tr. 35]. Về ý nghiã chin ́ h tri ̣ , Hiế n pháp là bản văn tuyên bố chủ quyề n của quố c gia, ghi nhâ ̣n chin ́ h quyề n hơ ̣p hiế n , cách thức tổ chức , cơ chế vâ ̣n hành của quyền lực nhà nƣớc, quyề n và nghiã vu ̣ của công dân. Về ý nghĩa pháp lý, trong các phƣơng thức hạn chế quyền lực nhà nƣớc, Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhân dân, có vị trí tối thƣợng, là phƣơng thức quan trọng nhất để hạn chế, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Bởi lẽ, “Trong các vấn đề về quyền lực, đừng nói thêm gì nữa về lòng tin vào đức tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích Hiến pháp để anh ta không còn làm được những điều ác” [3, tr.61]. 1.2. Vi phạm Hiến pháp và các loại hình vi phạm Hiến pháp Lịch sử lập hiến nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã biết đến năm bản Hiến pháp, nhƣng đến nay, hoạt động bảo hiến của chúng ta vẫn chƣa thật sự hiệu quả, hiệu lực. Một trong những lý do của hạn chế này là chúng ta chƣa nghiên cứu nhằm chỉ ra các vi phạm Hiến pháp và các dấu hiệu cơ bản của hành vi vi phạm Hiến pháp. Xuất phát từ việc ghi nhận Hiến pháp là đạo luật cơ bản, đạo luật gốc của một quốc gia thì tất yếu có thể xảy ra vi phạm Hiến pháp. Theo lý luận chung về nhà nƣớc và pháp luật thì “vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật, có lỗi do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện, xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ” [16, tr.537]. 11 Tuy nhiên, Hiến pháp là văn bản pháp luật có những đặc thù, do đó vi phạm Hiến pháp có đặc trƣng riêng so với các vi phạm pháp luật khác. Qua nghiên cứu có thể khái quát khái niệm vi phạm Hiến pháp nhƣ sau: “Vi phạm Hiến pháp là hành vi trái Hiến pháp, xâm phạm đến các quan hệ xã hội được Hiến pháp bảo vệ do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý” [18]. Qua khái niệm này, chúng ta có thể xác định dấu hiệu vi phạm Hiến pháp nhƣ sau: Một là, về hành vi: hành vi vi phạm Hiến pháp có thể là hành động hoặc không hành động vi phạm quy định của Hiến pháp gây thiệt hại cho xã hội, xâm phạm tới các quan hệ xã hội đƣợc Hiến pháp bảo vệ. Hai là, về chủ thể thực hiện hành vi vi phạm Hiến pháp: với ý nghĩa Hiến pháp là khế ƣớc xã hội qua đó nhân dân là cội nguồn của quyền lực, ủy quyền cho những ngƣời đại diện cho ý chí của mình, tạo dựng nên một bộ máy công quyền, thực hiện chủ quyền nhân dân, đảm bảo trật tự công. Thiết chế nhà nƣớc đƣợc cấu trúc bởi Hiến pháp có ý nghĩa là một công cụ chính trị - pháp lý đảm bảo duy trì trật tự và thực thi các quyền và tự do cơ bản của con ngƣời, thúc đẩy tiến bộ xã hội. Xét dƣới góc độ pháp lý và thực tiễn cuộc sống thì chủ thể của hành vi vi phạm Hiến pháp (vi phạm bản khế ƣớc xã hội) có thể là một trong hai bên tham gia khế ƣớc đó. Tuy nhiên, với đặc thù của bản khế ƣớc này. Khi ngƣời dân ủy quyền cho ngƣời đại diện của mình nắm lấy quyền lực thì ngƣời dân luôn ở vào vị trí yếu thế. Và khi đó ngƣời dân không thể có khả năng vi phạm trật tự do Hiến pháp xác lập mà trật tự do Hiến pháp xác lập chỉ có thể bị vi phạm bởi chủ thể có quyền lực từ Hiến pháp. Chủ thể đó có thể là cá nhân mang quyền lực do Hiến pháp xác định hoặc một cơ quan, tổ chức có quyền lực từ Hiến pháp. Ba là, khách thể vi phạm Hiến pháp: hành vi vi phạm Hiến pháp xâm phạm tới trật tự do Hiến pháp xác lập, bao gồm: 12 - Trật tự xác lập cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ trong bộ máy nhà nƣớc: theo quy định của Hiến pháp Việt Nam, quyền lực nhà nƣớc là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Từ đây, có thể xuất hiện tình huống là chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao theo quy định của Hiến pháp. - Chủ thể mang quyền lực do Hiến pháp xác lập hành động hoặc không hành động xâm phạm tới quyền của công dân đƣợc Hiến pháp ghi nhận. Hiến pháp với ý nghĩa là đạo luật cơ bản của quốc gia, ngoài việc thiết lập mô hình tổ chức bộ máy nhà nƣớc còn xác định quyền cơ bản của công dân. Qua đó, cơ quan nhà nƣớc có trách nhiệm đảm bảo quyền công dân đƣợc thực thi trên thực tế. - Chủ thể mang quyền lực do Hiến pháp xác lập ban hành văn bản quy phạm pháp luật có nội dung trái với quy định của Hiến pháp xâm phạm tính tối cao của Hiến pháp và suy cho đến cùng là xâm phạm quyền, lợi ích của công dân. Có thể khái quát ba lĩnh vực có thể xuất hiện dấu hiệu vi phạm Hiến pháp nhƣ sau: Trong hoạt động lập pháp : luâ ̣t, nghị quyết của Quốc hội , pháp lệnh , nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đƣơ ̣c ban hành không phù hơ ̣p với quy đinh ̣ của Hiến pháp . Nhƣ̃ng viê ̣c có dấ u hiê ̣u vi pha ̣m Hiến pháp trong hoạt động này chủ yếu là ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyề n hoặc có nội dung trái với quy định của Hiến pháp, hoặc chậm hay không ban hành các văn bản quy phạm pháp luật mà theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội phải ban hành. Trong hoạt động hành pháp: viê ̣c chấ p hành Hiến pháp của các cơ quan nhà nƣớc trong viê ̣c thƣ̣c thi pháp luâ ̣t , bao gồ m viê ̣c ba n hành văn bản quy 13 phạm pháp luật và các hoạt động thi hành pháp luật không phù hợp với quy định của Hiến pháp. Trong hoạt động tư pháp , viê ̣c thƣ̣c thi pháp luâ ̣t và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong liñ h vƣ̣c tƣ pháp , bao gồ m cả hoa ̣t đô ̣ng điề u tra , truy tố , xét xử , thi hành án , kiể m sát các hoa ̣t đô ̣ng tƣ pháp đƣơ ̣c thƣ̣c hiê ̣n không đúng với quy đinh ̣ của Hiến pháp. Phân tích dƣới góc độ hành vi vi phạm Hiến pháp: có hai dạng là hành vi hành động vi hiến và hành vi không hành động vi hiến Hành vi hành động vi hiến là hành vi của chủ thể thực hiện hành động trái với các quy định Hiến pháp, hoặc không phù hợp với Hiến pháp. Đó có thể là hành vi của cơ quan ban hành văn bản pháp luật không phù hợp hoặc trái với Hiến pháp; hành vi của một cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm thẩm quyền (lạm quyền) mà Hiến pháp trao cho; hoặc hành vi của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nhân danh nhà nƣớc ngăn cản hoặc hạn chế việc thực hiện quyền và tự do hợp pháp của ngƣời dân theo quy định của Hiến pháp. Hành vi không hành động vi hiến là hành vi không thực hiện quyền và nghĩa vụ đã đƣợc Hiến pháp quy định. Cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc Hiến pháp giao quyền, nếu không thực hiện hoặc thực hiện không kịp thời những quyền và nghĩa vụ đó thì sẽ bị coi là vi phạm Hiến pháp không hành động. Trong các trƣờng hợp mà cơ quan, cá nhân có thẩm quyền chậm trễ hoặc không thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản quy định cụ thể về các quyền và tự do hiến định của ngƣời dân thì một số nƣớc không bị coi là vi phạm Hiến pháp. Trong mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và ngƣời dân, một khi Nhà nƣớc ghi nhận và khẳng định quyền và tự do của ngƣời dân trong Hiến pháp đồng nghĩa với việc Nhà nƣớc xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của mình phải bảo đảm thực hiện. Do vậy, sự thiếu hụt hay chậm trễ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định quyền và tự do hiến định của ngƣời dân 14 cũng phải đƣợc coi là vấn đề Hiến pháp và xem xét tính hợp hiến của hành vi không hành động của cơ quan, cá nhân đƣợc trao quyền. Một nƣớc có nền văn minh rực rỡ nhƣ Pháp mãi những năm gần đây mới bắt đầu thành lập ra Tòa án Hiến pháp để xét xử các hành vi vi hiến. Trƣớc đó, ở họ vẫn tồn tại một Hội đồng với tƣ cách tƣ vấn cho Tổng thống về các dự án luật trƣớc khi đƣợc Quốc hội thông qua. Bên cạnh đó, mặc dù đƣợc thành lập rất sớm nhƣng chỉ sau vài năm khi có Hiến pháp hiện hành năm 1949, kết quả xét xử thắng kiện cho ngƣời khởi kiện là rất ít, “theo thống kê cho thấy trong khoảng 1,5 %. Nhưng con số nhỏ nhoi đó cũng đủ sức mạnh cho việc răn đe các cơ quan công quyền trong việc đối nhân xử thế với công dân, ở mặc người công dân nhỏ bé cũng cảm nhận được vị thế lớn lao của mình được Hiến pháp bảo vệ” [22]. Hiến pháp là bản văn chính trị - pháp lý, đạo luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý tối cao, nhƣng trên thực tế vi phạm Hiến pháp vẫn có thể xảy ra và việc nghiên cứu các dấu hiệu của vi phạm Hiến pháp là cần thiết. Qua đó tìm cách đề ra biện pháp hữu hiệu để đấu tranh phòng chống các hành vi vi hiến, xây dựng và từng bƣớc hoàn thiện cơ chế bảo hiến phù hợp với điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân của Việt Nam hiện nay. Hiến pháp đƣợc bảo vệ tốt có nghĩa là nền móng chính trị - pháp quyền của quốc gia đƣợc duy trì, làm cho trật tự công thêm vững bền, ổn định chính trị và xã hội đƣợc đảm bảo. Do đó hoạt động lập hiến không thể đƣợc coi là hoàn hảo, nếu nhƣ không tính tới việc xây dựng mô hình hữu hiệu để bảo vệ Hiến pháp. 1.3. Bảo vệ Hiến pháp và cơ chế bảo hiến 1.3.1. Khái niệm bảo hiến Hiện nay, chƣa có khái niệm thống nhất về bảo hiến, do còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất, quan niệm bảo hiến là toàn 15 bộ hoạt động kiểm tra, giám sát, xét xử của các cơ quan nhà nƣớc nhằm đảm bảo vị trí, vai trò tối thƣợng của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật; sự phân quyền trong hệ thống bộ máy nhà nƣớc; quyền công dân ghi nhận trong Hiến pháp – Đây là quan điểm bảo hiến theo nghĩa rộng. Quan điểm thứ hai cho rằng, bảo hiến là hoạt động của cơ quan có chức năng tài phán Hiến pháp theo thủ tục đặc biệt đƣợc Hiến pháp quy định. Cơ sở của bảo hiến xuất phát từ cơ sở Hiến pháp là khuôn mẫu của dân chủ, tồn tại trong một chế độ dân chủ. Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến. Bằng quyền lập hiến, nhân dân ủy quyền cho nhà nƣớc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp. Chủ quyền nhà nƣớc phát sinh từ chủ quyền của nhân dân. Với ý nghĩa nhƣ vậy, chủ quyền của nhân dân là nền tảng, là gốc rễ, chủ quyền các cơ quan nhà nƣớc đƣợc hình thành trên cơ sở chủ quyền của nhân dân. Do đó, ý chí của nhân dân phải đƣợc tôn trọng hơn ý chí của nhà nƣớc. Thông thƣờng, chủ thể bảo hiến có thẩm quyền: - Thẩ m quyề n giải thích Hiế n pháp , đảm bảo nô ̣i dung của Hiế n pháp phải đƣợc hiểu thống nhất từ mọi góc nhìn khác nhau , để tƣ̀ đó các chủ thể có hành vi ứng xử hợp hiến; - Thẩm quyền liên quan tới việc bảo đảm tính tối thƣợng của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật quốc gia: giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo các văn bản quy phạm pháp luật ban hành phù hợp với quy định của Hiến pháp; - Thẩm quyền liên quan đến việc tuân thủ nguyên tắc phân công hoặc phân chia quyền lực: xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc (lập pháp, hành pháp, tƣ pháp); - Thẩm quyền liên quan đến việc bảo vệ các quyền con ngƣời, quyền công dân do Hiến pháp quy định; 16