Tài liệu Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế luận văn ths. lý luận nhà nước và pháp quyền 5.05.01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PH AN THỊ KIM PHƯƠNG CÁC c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ở ĐỊA PHƯƠNG rRONG VIỆC BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ LUẬN VĂN THẠC HỌC ♦ SỸ LUẬT • • 參 Chuyên ngành: Lý luận Nhà nước và pháp quyền Mã số: 5 05 01 N gười h ư ớ n g d ầ n k h o a học: PG S. TS. PHẠM HỒNG THÁI HÂ NỘI - 2003 V。 讀n ' MỤC LỤC Trang 1 MỞ ĐẦU Cơ SỞ LÝ LUÂN VÊ VAI TRÒ CỦA CÁC cơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ Chương l: NƯỚC ở ĐỊAPHƯƠNGTRONGVIỆCBẢOĐẢMPHÁP CHẾ 6 VỊ trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan hành 1.1. chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chê 1.1.1. V ị trí, tính chất pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Cỉ) u ỷ ban nhân dân b) ... 1 12 Các cơ quan chuyên môn tlìKỘc Uỷ ban nhân dân 6 7 8 Vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế 10 Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà 1.2. nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế 1.2 . 1. 16 Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên 12 2 . . . 18 Nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đối với việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên 1.2.3. 23 Nhiệm vụ, quyền hạn ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 27 Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước 3 ỉ 1.2.4. ở địa phương trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật 1.2.5. Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc giải quyết khiếu nại, lố cáo của Chương 2: 2.1. công dân 35 K ết luận chương ỉ 42 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC cơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚCở ĐỊAPHƯƠNGTRONGVIỆCBẢOĐẢMPHÁP CHẾ 44 Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan .. 22 nhà nước cấp trên Hoạt động thanh tra của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đối với việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên 2.3. 54 Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật 2.5. 50 Hoạt động ban hành văn bản cá biệt của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 2.4. 50 Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân 2.3.2. 47 Hoạt động ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 2.3.1. 44 58 Hoạt động giải quyết khiếu nại, tỏ cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 66 K ết luận chương 2 81 Chương 3 : MỘT só GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA CÁC cơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀNƯỚCở ĐỊAPHƯƠNGTRONGVIỆCBẢOĐẢMPHÁP CHẾ 3.1. 83 Nâng cao vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế - nhu cầu cần thiết khách quan 3.2. 83 Một số giải pháp chung nhằm nâng cao vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế 3.2.1. Cần sớm ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 3.2.2. 88 Kiện toàn cơ cấu tổ chức Uỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân các cấp 3.2.3. 88 89 Bồi dưỡng, đào tạo, nâng cao năng lực của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 91 3.2.4. Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp uỷ Đảng đối với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa ỊỶiương trong việc bảo đcUTi I^iáp chế 94 3.2.5. Tăng cường sự phối hợp của các cơ quan bảo vệ pháp luật, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân địa phương với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế 3.3. 96 Một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thực tiễn của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chê 3.3.1. 98 Đổi mới hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bán của cơ quan nhà nước cấp trên 98 3.3.2. Đổi mới và tăng cường công tác thanh tra trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 3.3.3. Đổi mới hoạt động ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 3.3.4. 100 Tăng cường hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 3.3.5. 99 101 Nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 103 Kết luận chương 3 106 KẾT LUẬN 108 DANH MỤCTÀI LIỆUTHAMKHẢO 110 MỞ ĐẦU 1. T ính cấp thiế t của đề tài Tăng cường pháp chế là một trong những yêu cầu khách quan và cấp thiết của công cuộc đổi mới toàn diện và sâu sắc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở nước ta hiện nay. Vãn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam đã nêu lên một trong những nhiệm vụ quan trọng để thực hiện công cuộc đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa là “ phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ luật, kỷ cương, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tuyên truyền, giáo dục toàn dân, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật” {21 - tr.135}. Tăng cường pháp chế còn là một trong những yêu cầu quản lý xã hội của Nhà nước ta. Điều 12 - Hiến pháp năm 1992 quy định: “ Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” . Điều đó nói lên pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc cơ bản nhất thông qua đó Nhà nước thực hiện sự quản lý của mình đối với xã hội. Trong bộ máy nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có vai trò hết sức quan trọng trong việc bảo đảm pháp chế. Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những cơ quan gần dân, trực tiếp chuyển tải mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương những năm qua đã được quan tâm đổi mới, nâng cao vai trò trong việc bảo đảm pháp chế ở địa phương, phát huy được bản chất dân chủ của bộ máy nhà nước và hoàn thành về cơ bản những công việc thuộc thẩm quyển của mình. Tuy nhiên, trước biến động của đời sống xã hội, bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng còn có những khiếm khuyết, bất cập, chưa theo kịp với thay đổi của cuộc sống. Hoạt động bảo đảm pháp chế của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thời gian qua chưa thực sự đạt hiệu quả cao, còn tổn tại tình trạng: một số cán bộ, công chức lợi dụng chức vụ, quyền hạn tham nhũng, tiêu cực làm giảm lòng tin của nhân dân vào hệ thống chính trị; tình hình khiếu nại, tố cáo của công dân ở các địa phương còn diễn ra phức tạp, có chiều hướng gia tăng, cần được giải quyết kịp thời; ý thức pháp luật của một bộ phận không nhỏ trong các tầng lớp nhân dân còn nhiều hạn chế; vi phạm pháp luật còn xảy ra nhiều;... Xuất phát từ yêu cầu, đòi hỏi phải nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với việc bảo đảm pháp chế nhằm góp phần thực hiện sự nghiệp đổi mới của đất nước, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyển xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, chúng tỏi chọn đề tài: “ Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế*’ làm luận văn thạc sỹ luật học. 2. T ìn h hình nghiên cứu đề tài Vấn đề các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế đã được một số nhà nghiên cứu quan tâm ở những khía cạnh khác nhau. Chẳng hạn, bài viết: “ Đại hội lần thứ V III của Đảng và vấn đề cải cách nền hành chính Nhà nước Việt Nam” - tác giả Bùi Xuân Đức; ‘T ìm hiểu các quan điểm cải cách Bộ máy nhà nước theo Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ V III” trong cuốn “ Đại hội V III Đảng Cộng sản Việt Nam và những vấn đề cấp bách của khoa học về Nhà nước và pháp luật” ，N XB Khoa học xã hội, 1997, Hà Nội; “ Cải cách hành chính địa phương: Lý luận và thực tiền” - Tô Tử Hạ, Nguyên Hữu Trí, Nguyễn Hữu Đức đổng chủ biên, N XB Chính trị Quốc gia, 1998; “ Vấn đề giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa dân chủ và pháp chế trong quá trình đổi mới ở nước ta” GS. TS. Hoàng Văn Hảo, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 2 ， 1992; “ Thực hiện công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp 2 chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay” - tác giả Uông Chu Lưu trong Chuyên đề: “ Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyển địa phương” - tập thể tác giả, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ tư pháp - Thông tin Khoa học pháp lý, số 3, 1999; ‘‘丁 ổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương” trong cuốn “ Tìm hiểu về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1992” ，NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội, 1994; “ M ột số ý kiến xung quanh việc đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND xã hiện nay” - tác giả Trần Nho Thìn, “ M ột số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương” - tác giả Vũ Thư, “ Bàn về mô hình tổ chức chính quyền địa phương” - lác giả Dương Quang Tung, “ Một số vấn đề về cải cách bộ máy Nhà nước” - tác giả Nguyễn Cửu Việt - trong “ Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ máy Nhà nước nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, N XB Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001; “ cả i cách hành chính nhà nước: thực trạng, nguyên nhân và giải pháp， ，- TS. Thang Văn Phúc, NXB Chính irị Quốc gia, Hà Nội, 2001;... Về cơ bản, các tác giả nói trên tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương và đưa ra những giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, bao gồm cả Hội đồng nhân dân, u ỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân các cấp, mà chưa đề cập một cách toàn diện về vị trí, vai trò của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thể hiện trên các phương diện: hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; hoạt động thanh tra; hoạt động ban hành văn bản pháp luật; hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và vai trò của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật - là những mặt hoạt động cơ bản nhằm bảo đảm và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, tiếp tục nghiên cứu một cách toàn diện việc bảo đảm pháp chế của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là một việc làm cần thiết nhằm tăng cường hơn nữa hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước Ư địa phương. 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn M ục đích nghiên cứu của luận văn: Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế, trên cơ sở đó kiến nghị những giải pháp nhằm nâng cao vai trò và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế. Luận văn có các nhiệm vụ: - Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế; - Phân tích các quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế; - Đưa ra một số giải pháp về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm tăng cường vai trò của các cơ quan này trong việc bảo đảm pháp chế. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lên in và tư tưởng Hồ Chí Minh VC Nhà nước và pháp luật. Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 5. G iới hạn phạm vi nghiên cứu Đề tài luận văn là vấn đề có nội dung rộng, phức tạp. Trong khuôn khổ của luận văn thạc sỹ luật học, chúng tôi tập trung nghiên cứu nội dung cơ bản - V ị trí, tính chất pháp lý, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế; - Thực trạng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế những năm gần đây; - Kiến nghị một số giải pháp nhằm nâng cao vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần phân tích một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về vai irò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế; - Luận văn đưa ra một số giải pháp vé tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương góp phẩn tăng cường pháp chế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 7. K ết cấu luận văn: Luận văn gồm: - M ở đầu; - Ba chương; - Kết luận; - Danh mục tài liệu tham khảo. 5 Chương 1 C ơ SỞ LÝ LUẬN VỂ VAI TRÒ CỦA CẢC c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG VIỆC BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ 1.1. Vỉ TRÍ. TÍNH CHẤT PHÁP LỸVÀ VAI TRÒ CỦA CÁC cơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ở ĐIAPHƯƠNG TRONG VIÊC BẢOĐẦMPHÁP CHẾ 1.1.1. VỊ trí, tính chất pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là một bộ plĩận của bộ máv hành chính nhà nước, bao gồm Ưỷ ban nhân dân cúc cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Uy ban nhân dân, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước (/ cìịa phương, được thành lập rư đ ể thi hành Hiến pháp, luật, vãn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nglìị quyết của cơ quan quyển lực nhà nước cùní> cấp, chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân năm 1994( sửa đổi, bổ sung) các đơn vị hành chính của nước ta được phân định như sau: Nước chia thành tính, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tính và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã (gọi chung là cấp huyện); Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường (gọi chung là cấp xã). Điều 118 - Hiến pháp 1992 và Điều 4 - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân năm 1994 quy định, mỗi đơn vị hành chính đều thành lập Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân. 6 Cần lưu ý rằng, ớ nước ta, chính quyền địa phương là một thổ thống nhất gồm Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân. Trong đó, Hội đồng nhân dân có Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân; ủ y ban nhân dân có các cơ quan chuyên môn. Nhưng khi đề cập tới các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì chỉ nói tới các cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước ở địa phương, tức là ủ y ban nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn của chúng. 9 a) Uy ban nhân dân ủ y ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước â địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các vân bán của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân (Điều 123 - Hiến pháp năm 1992， Điều 2 - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân năm 1994). ủ y ban nhân dân do Hội đồng nhân cỉân cùng cấp bầu ra bằng cách bỏ phiếu kín theo danh sách đề cử chức vụ từng người. Kết quả bầu cử này phải được Chủ tịch ủ y ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Đối với ủ y ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn. Uỷ ban nhân dân là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước vừa do Hội đồng nhân dân cùng cấp giao, vừa do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giao và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ; là cơ quan hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước ở địa phương. Với vị trí như vậy, ủ y ban nhân dân có hai tư cách thống nhất: 7 - Là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, ủ y ban nhân dân chịu trách nhiệm thi hành những nghị quyếl của Hội đồng nhân dân, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân; - Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, ủ y ban nhân dân chịu trách nhiệm không chỉ chấp hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân mà cả những quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành pháp luật thống nhất của Nhà nước. Uỷ ban nhân dân chịu Irách nhiệm và báo cáo công tác vừa trước Hội đồng nhân dân cùng cấp, vừa trước ủ y ban nhân dân cấp trên; đối với cấp tỉnh thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chính phủ. Uỷ ban nhân dân các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. •> Với hai tư cách trên, Uy ban nhân dân được xác định là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyển chung ở địa phương，chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý và tổ chức, chỉ đạo các cơ quan, ban ngành quản lý cụ thể, thường xuyên, liên tục trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng,... ở địa phương. 9 b) Các cơ quan chuyên m ôn thuộc Uy ban nhân dán Cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân là cơ quan được lập ra để g iú p ủ v ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở đ ịa phươniị và bảo đảm sự thống nhất quản lý của n^ành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở (Điều 53 - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân năm 1994). Cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhàn dân không phải là cơ quan Hiến định. Hiến pháp chỉ gián tiếp nói tới cơ quan này. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân năm 1994 cũng chỉ dừng ở mức những 8 quy định chung về vị trí, tính chất của cư quan chuyên môn Ihuộc ủ y ban nhân dân. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân do Chính phủ quy định dưới hình thức Nghị định và cơ quan chuyên ■y •» môn thuộc Uy ban nhân dân do Uy ban nhân dân quyết định thành lập. Cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân đa phần được tổ chức và ： hoạt động theo nguyên tắc “ hai chiều trực thuộc” - Cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của ủ y ban nhân dân cấp mình, đồng thời chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan chuyên môn cấp trên và khi cẩn thiết thì báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. - Người đứng đầu cơ quan chuyên môn do Chủ lịch Uy ban nhân dân cùng cấp bổ nhiệm, nhưng trước khi bổ nhiệm có sự thoả thuận với người đứng đầu cơ quan chuyên môn cấp trên. Trong trường hợp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn cấp trên không nhất trí thì Chủ tịch ủ y ban nhân dân vẫn có quyên quyết định bổ nhiệm và chịu trách nhiệm về quyết định bổ nhiệm đó. Cần phân biệt cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân với các cơ quan quản lý Nhà nước khác ở địa phương. Đó là các cơ quan thuộc ngành dọc ở Trung ương đặt tại địa phương (như Ngân hàng Nhà nước, Bưu điện, Thuế, Công an, Quân sự, Thống kê, Đầu tư phát triển, Cục quản lý vốn và tài sản doanh nghiệp Nhà nước, Kho bạc Nhà nước,...) hay cơ quan được tổ chức ra để thực hiện (hoặc giúp thực hiện) một số nhiệm vụ quản lý Nhà nước nào đó (như các Ban quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất,...). Những cơ quan này có cách tổ chức và hoạt động tương tự nhưng không phải là cơ quan chuycn môn thuộc ủ y ban nhàn dân. 9 Các cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhan dân là các cơ quan thẩm quyền riêng, thực hiện chức năng quản lý trong phạm vi một hoặc một số ngành, lĩnh vực nhất định. Các cơ quan chuyên môn thực hiện hoạt động quản lý hành chính với tư cách là cơ quan giúp việc Uỷ ban nhân dân, chứ không phải nhân danh mình. Nói cách khác, cơ quan chuyên môn không phải ỉà một pháp nhân công quyền. Tuy trực thuộc vào Ưỷ ban nhân dân cùng cấp, nhưng cơ quan chuyên môn vẫn có tính độc lập nhất định bởi vì cơ quan chuyên môn là một thực thể pháp lý, một cơ quan có những mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức khác. Với Uỷ ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ưỷ ban nhân dân cấp mình. Uỷ ban nhân dân có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định trái pháp luật của cơ quan chuyên môn. V ới cơ quan thẩm quyền riêng ở cấp trên, cơ quan chuyên môn chịu sự hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ. Với Hội đồng nhân dân cùng cấp, thủ trưởng của cơ quan chuyên môn thuộc Ưỷ ban nhân dân khi cần thiết thì báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. Với các cơ quan chuyên môn cùng một cấp, đây là quan hệ phối hợp và giúp đỡ lẫn nhau trong thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa các chủ thể có cùng địa vị pháp lý. Các cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân là các sở, Ban, Ngành (cấp tính, thành phố trực thuộc Trung ương); Phòng, Ban (cấp huyện, quận); Ban (cấp xã, phường). Có thể có một số tên gọi khác như ủ y ban,... 1.1.2. Vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế: Điều 12 - Hiến pháp 1992 quy định: “ Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa ， ， . Điều này khẳng định pháp chế là một trong những phương pháp quản lý của Nhà nước 10 đối với xã hội. “ Không ngừng tăng cường pháp chế*’ có nghĩa là phải thường xuyên coi tăng cường pháp chế là nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước. Tăng cường pháp chế không phải là công việc nhất thời mà là công việc lâu dài, đặc biệt khi chúng ta chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân thì yêu cầu tăng cường pháp chế càng được đặt ra cấp bách hơn. Vé khái niệm pháp chế, trong khoa học pháp lý nước ta có những quan điểm khác nhau. Theo Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội: Pháp chế chính là sự đỏi hỏi các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật trong hoạt động của mình. Pháp chế là một phạm trù thể hiện những yêu cầu, đòi hỏi đối với các chủ thể pháp luật phải tôn trọng và thực hiện đúng các yêu cầu của pháp luật {24 tr.354Ị. Nội dung cốt lõi của pháp chế theo quan điểm này là sự thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật trong hoạt động của các chủ thể pháp luật trên thực tế. Theo chúng tôi nếu quan niệm như vậy chưa phản ánh được các mặt của pháp chế với tư cách là một hiện tượng chính trị - pháp lý phức tạp. Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật - Học viện Hành chính Quốc gia quan niệm: Pháp chế xã hội chủ nghĩa là ch ế độ pháp luật troníỊ đó đồi hỏi phái tôn trọng, thực hiện một cách nghiêm chỉnh, thường xuyên đôi với các quy phạm pháp luật của các cơ quan nhả nước, tổ chức xã hội, cán bộ, công chức, các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, của mọi công dân; đấu tranh phờtỉíỊ ngừa và chống các tội phạm, vi phạm Hiến pháp và pháp luật, xử lý nghiêm minh mọi vi phạm pháp luật. Ở đây, pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên lắc cơ bản nhất thông qua đó Nhà nước thực hiện sự quản lý của mình đối với xã hội {30 - tr.401Ị. Khái niệm pháp chế trong Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật - Học viện Hành chính Quốc gia được hiểu theo nghĩa rộng, pháp chế vừa là phương pháp, nguyên tắc quản lý nhà nước vừa là sự thực hiện nghiêm chính, thường xuyên đối với pháp luật của tấl cả các chủ thể pháp luật. Chúng tôi đồng ý với quan diểm hiểu pháp chế theo nghĩa rộng này. Để pháp chế trở thành hiện thực trong cuộc sống cần có các bảo đảm. Những bảo đảm này trước hết thuộc về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước. N hững bảo đảm đối với pháp c h ế Ịà những điều kiện khách quan của sự phát ìriển xã hội và những phương tiện do Nhà nước và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức quần chúnỊỊ tạo ra nhằm báo đảm cho các chủ th ể pháp luật thực hiện nghiêm chình, thườiiịỉ xuyên, liên tục pháp luật, sử dụng đúng đắn các quyển và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ pháp lý, bảo đảm sự ổn định các quan hệ pháp luật {30 - tr. 408}. Những bảo đảm đối với pháp chế gồm: những bảo đám kinh tế, những bảo đảm chính trị, những bảo đảm tư tưởng, những bảo đảm pháp lý và những bảo đảm xã hội. Bảo đảm kinh tế: Nền sản xuất xã hội phát triển tạo ra những điều kiện nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhún dân là cơ sở vững chắc để mọi chủ thể pháp luật thực hiện tốt những quyền và nghĩa vụ của họ. Nền kinh tế phát triển vững mạnh sẽ hạn chế dần dần và loại bỏ những nguyên nhân của nhiều vi phạm pháp luật. Nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước {21 - tr.188} ở nước ta hiện nay là bảo đảm cơ bản đối với pháp chế. Những bảo đảm kinh tế là cơ sở của tất cả những bảo đảm khác đối với pháp chế. Bảo đảm chính trị: đó là sự ổn định chính trị, sự phát triển của nền dân chủ xã hội. Ở nước ta, yếu tố đặc biệt quan trọng trong những bảo đảm chính trị là sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội. Nhà nước xã hội chủ nghĩa là trung tâm của hệ thống chính trị, hảo đảm pháp chế bằng hoạt động có tổ chức trên cơ sở pháp luật của bộ máy nhà nước, bằng sự giáo dục cán bộ, công chức ý thức pháp luật, ý thức chính trị, ý thức 12 đạo đức và tinh thần tôn trọng pháp luật. Sự phát triển toàn diện nén dân chủ xã hội chủ nghĩa, đặc biệt là dân chủ ở cơ sở, trong các cơ quan nhà nước, tổ chức, sự tham gia của quần chúng nhân dân lao động, các tổ chức xã hội vào quản lý những công việc của nhà nước và xã hội, đấu tranh phòng chống các tệ nạn xã hội, tham nhũng cũng góp phần quan trọng trong việc củng cố pháp chế và trật tự pháp luật. Những báo đảm tư tưởng đối với pháp clìếìầ hệ tư tưởng Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, những giá trị tư tưởng và đạo đức, truyền thống của dân tộc, sự thống nhất của chính trị, đạo đức và pháp luật, tình hữu nghị đoàn kết giữa các dân tộc, sự phát triển trình độ văn hoá nói chung, đặc biệt là văn hoá pháp lý của mọi tầng lớp nhân dân lao động. Những bảo đám pháp lý đối với pháp chế là những hoạt động của cơ quan chuyên trách bảo vệ pháp luật nhằm đấu tranh với các hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ lợ i ích của nhà nước, xã hội, quyền, tự do của công dân. Ở nước ta các cơ quan bảo vệ pháp luật gồm: Viện Kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân, các cơ quan nội chính, thanh tra nhà nước, thanh tra nhà nước chuyên ngành,... Những bảo đảm xã hội đối với pháp chế là tổng thể những hoạt động, biện pháp, cách thức do các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức quần chúng thực hiện nhằm đấu tranh chống những vi phạm pháp luật, những tiêu cực trong đời sống xã hội. Công tác phòng ngừa, ngăn chặn các vi phạm pháp luật, công tác giáo dục của các tổ chức xã hội nhằm cải tạo người vi phạm, sự kiểm tra và giám sát của các tổ chức xã hội đối với việc thực hiện pháp luật. Những bảo đảm pháp chế do tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức quần chúng tạo ra. Trong phạm vi luận văn này, chúng tôi chỉ tập trung nghiên cứu những hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đối với việc bảo đảm pháp chế. 13 Nhiệm vụ của Nhà nước là quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa được thực hiện bởi tất cả các cơ quan Nhà nước, các cấp, các ngành ở Trung ương lẫn địa phương. Tuy nhiên, do xuất phát từ vị trí, tính chất pháp lý, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, nên các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm pháp chế. Điều 123 - Hiến pháp năm 1992 và Điều 41 - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 quy định: Uỷ ban nhân dân “ chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân” . Uỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân các cấp là những cơ quan có quan hệ gắn bó chặt chẽ với nhân dân, chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý các lĩnh vực ở địa phương. So với các cơ quan nhà nước ở Trung ương và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương cũng như các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương (Toà án và Viện kiểm sát), hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp c h ế là trực tiếp，cụ thể, thường xuyêtt, liên tục nhất. Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế là trực tiếp nhất vì hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được quyết định bởi chức năng trực tiếp tổ chức và quản lý nhà nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội, an ninh - quốc phòng, trật tự - an toàn xã hội ở địa phương. Để bảo đảm pháp chế, trước hết chính các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp trong tổ chức và hoạt động của mình. Hơn nữa, cùng với CƯ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương còn chịu trách nhiệm chính trong việc 14 áp dụng các biện pháp và tạo mọi điều kiện cần thiết để các cơ quan, tổ chức và các cá nhân ở địa phương thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật. Hoạt động bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương luôn gắn liền với chức năng quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương - là chức nâng chủ yếu của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế mang tính cụ th ể hơn so với các cơ quan nhà nước ở Trung ương và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Trên cơ sở các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải tiến hành các biện pháp triển khai thực hiện, chủ động, sáng tạo, phù hợp với điều kiện đặc thù của địa phương để đạt được hiệu quả cao nhất. Các biện pháp đó có thể là ban hành văn bản pháp luật cụ thể hoá, chi tiết hoá các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp theo quy định của pháp luật; có thể là tổ chức tập huấn các văn bản của cơ quan cấp trên, giao nhiệm vụ cụ thể cho từng đơn vị, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện văn bản của cấp trên;... Trong đó, một hoạt động điển hình cho thấy cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện việc bảo đảm pháp chế một cách cụ thể là ban hành các văn bản cá biệt. Số lượng các văn bản cá biệt do các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ban hành rất lớn, cao hơn nhiều lần so với Hội đồng nhân dân, Viện kiểm sát, Toà án ở địa phưcrng. Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc bảo đảm pháp chế được tiến hành một cách thường xuyên, liên tục nhất. Trong phạm vi thẩm quyền của minh, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có trách nhiệm hoạt động thường xuyên, hàng ngày một cách chủ động và sáng tạo đổ đáp ứng yêu cầu và diễn biến nhanh chóng, phức tạp và 15