Tài liệu Yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính

PHÂN TÍCH CÁC YÊU CẦU VỀ TÍNH HỢP PHÁP CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ra đời nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, quyết định hành chính chiếm một tỉ lệ rất lớn trong các văn bản pháp luật, có vị trí rất quan trọng trong quá trình thi hành luật. Là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong đời sống xã hội, trong khoa học pháp lý và đặc biệt trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan chức năng. Quyết dịnh hành chính được coi là một sản phẩm của hoạt động quản lý nhà nước, góp phần quan trọng vào chất lượng, hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay giữa lý luận về quyết định hành chính, thực tiễn pháp luật về quyết định hành chính cũng như thực trạng ban hành quyết định hành chính còn nhiều bất cập và chưa thống nhất. Để giải quyết vấn đề này, Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính đã được Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp luật nhiệm kỳ XIII ( 2011 – 2016), nhằm xây dựng một quyết định hành chính của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền, từ đó nâng cao hơn nữa hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính theo quy định của pháp luật hành chính Việt Nam đã được bàn luận trong một số công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước. Tuy nhiên trên thực tế, việc xem xét chi tiết các căn cứ làm cơ sở để khẳng định quyết định hành chính có hợp pháp hay không thì không phải là một việc đơn giản. Hiện tại chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào ở Việt Nam quy định cụ thể về các chuẩn mực để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính (1) 1. Quan niệm về quyết định hành chính. Về mặt lý luận, khái niệm quyết định hành chính được nghiên cứu theo nhiều hướng khác nhau. Theo Từ điển Tiếng Việt, quyết đinh là “định một cách chắc chắn với ý nhất định phải thực hiện”. Từ điển Giải thích từ ngữ luật học định nghĩa quyết định hành chính là “ kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân nhà nước được Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở luật và để thực thi pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân 1 công phụ trách” (2) . Theo đó, có thể hiểu quyết định hành chính là sản phẩm của hoạt động quản lý nhà nước theo nghĩa rộng. Có nghĩa, quản lý nhà nước được thực hiện bởi các tổ chức hay cá nhân mang quyền lực nhà nước, tổ chức, cá nhân được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý nhà nước .. và quyết định hành chính cũng được ban hành bởi những chủ thể đó. Ngoài ra, quan điểm trên còn nêu ra được những đặc trưng của quyết định hành chính là quyết định áp dụng pháp luật, thực hiện trên cơ sở luật và để thực thi pháp luật, do đó chỉ có hiệu lực đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Tuy nhiên, giáo trình Luật Hành chính của Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra quan điểm “ Quyết định hành chính là một dạng của sự thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước”. Như vậy, về mặt chủ thể ban hành, quan điểm này đã có sự khác biệt với quan điểm trên khi cho rằng, quyết định hành chính được ban hành bởi các chủ thể quản lý hành chính nhà nước chứ không phải chủ thể quản lý nhà nước nói chung. Thêm nữa, quyết định hành chính không chỉ là là quyết định áp dụng pháp luật mà được chia thành ba nhóm, gồm: quyết định quy phạm, quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt. Qua tìm hiểu một số quan điểm nêu trên, có thể thấy, xung quanh khái niệm quyết định hành chính vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khoa học khác nhau. Về mặt pháp lý, hiện nay các văn bản pháp luật hiện hành cũng đưa ra các quy định khác nhua về khái niệm quyết định hành chính. Cụ thểm khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 định nghĩa “ Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể”. Theo quy định này, chủ thể có thẩm quyền ban hành hành chính khá rộng, không chỉ bao gồm cơ quan hành chính nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà cả “ cơ quan, tổ chức khác” khi “ quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”. Trong khi đó, khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “ Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan trong cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng mọt 2 lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy, ngoài những điểm tương đồng về hình thức thể hiện bằng văn bản, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể, thì hai khái niệm quy định trong hai luật này không đồng nhất về chủ thể ban hành. Với định nghĩa của Luật Khiếu nại năm 2010, chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính thu hẹp hơn, chỉ bao gồm cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, trong cùng một hệ thống pháp luật mà có hai văn bản luật đưa ra cách định nghĩa khác nhau về quyết định hành chính là một thiếu sót lớn, ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động ban hành và chất lượng của quyết định hành chính. Việc đưa ra một khái niệm cụ thể và thống nhất về quyết định hành chính vào lúc này là hết sức cần thiết. Đây sẽ là vấn đề gốc rễ để giải quyết các nhiệm vụ tiếp theo của Dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính và cũng là cơ sở để xác định một cách chính xác tính hợp pháp của quyết định hành chính(4) 2. Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong thực tiễn pháp luật Việt Nam. Hợp pháp tức là đúng với pháp luật hoặc là không trái pháp luật. Mọi vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật được coi là tính hợp pháp khi và chỉ khi nó được thực hiện theo đúng những yêu cầu mà pháp luật đặt ra. Theo đó, một quyết định hành chính ra đời chỉ hợp pháp khi đảm bảo theo đúng những quy định của pháp luật về thẩm quyền của chủ thể ban hành, trình tự thủ tục ban hành và không trái với những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. 2.1. Quyết định hành chính được ban hành đúng thẩm quyền. Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật nói chung và thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nói riêng đều được xác lập dưới cả hai khía cạnh bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Theo đó, một quyết dịnh hành chính đúng thẩm quyền khi được ban hành đúng tên gọi và bởi chủ thể do pháp luật quy định. Đây được coi là tiêu chí đầu tiên đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Việc phân định chính xác thẩm quyền sẽ là cơ sở để các chủ thể xác định rõ trường hợp được phép ban hành, tránh tình trạng nhiều chủ thể khác nhau cùng ban hành một loại quyết định hành chính cụ thể do pháp luật quy định.Đây được coi là tiêu chí đầu tiên đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành 3 chính. Việc phân định chính xác thẩm quyền sẽ là cơ sở để các chủ thể xác định rõ trường hợp được phép ban hành một loại quyết định hành chính cụ thể do quy định của pháp luật còn trùng lặp, mâu thuẫn hay tình trạng các chủ thể lung túng khi xác định chủ thể nào có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính do quy định pháp luật còn chưa minh bạch. Theo quy định hiện nay, việc ban hành quyết định hành chính nói chung và thẩm quyền ban hành quyết đinh hành chính nói riêng được ghi nhận trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh ở các lĩnh vực khác nhau : Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đất Đai, Luật Giao thông đường bộ. Luật Xử lý vi phạm hành chính… chính vì vậy thiếu sự đồng bộ, chặt chẽ và nhất quán, thậm chí nhiều văn bản có quy định chống lấn về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, dẫn tới thực tiễn ban hành quyết định hành chính còn nhiều lung túng, vướng mắc. Bên cạnh đó, xét dưới cả góc độ lý luận và pháp luật thực định, thì thẩm quyền ban hàn quyết định hành chính chủ yếu mới được nhắc đến khía cạnh chủ thể được phép ban hành quyết định hành chính. Song thực tiễn ban hành cho thấy, trường hợp ủy quyền ban hành quyết định hành chính được diễn ra khá phổ biến, trong khi đó, điều kiện ủy quyền, trình tự, thủ tục ủy quyền, trách nhiệm pháp lý của người ủy quyền và người được ủy quyền… lại chưa được pháp luật quy định cụ thể, dẫn đến sự tùy tiện hoặc những sai lầm không đáng có trong ban hành quyết định hành chính. Với tư cách là đạo luật chung điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính song song tồn tại với các đạo luật chuyên ngành khác, Luật Ban hành quyết định hành chính cần đưa ra quy định chung về các chủ thể có thẩm quyền và nguyên tắc xác định thẩm quyền để làm nền tảng cho việc phân định thẩm quyền chuyên môn trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Nếu thống nhất được cách hiểu quyết định hành chính là những quyết định cá biệt do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, tác động và làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân thù chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương (3) , bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, Thủ trưởng một số đơn vi thuộc Bộ, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong những trường hợp được phân cấp thực hiện một số nhiệ vụ quản lý nhà nước và có thể tính đến 4 những chủ thể được Nhà nước ủy quyền thực hiện một số hoạt động quản lý nhà nước như các tổ chức cung cấp dịch vụ công. Bên cạnh việc chỉ ra những chủ thể được phép ban hành quyết định hành chính, pháp luật cần có quy định phân định rõ thẩm quyền giữa các hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước ( cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp); phân định rõ thẩm quyền phân cấp quản lý nhà nước giữa các cơ quant rung ương với cơ quan địa phương, giữa các cơ quan trung ương với nhau, giữa các cấp chính quyền ở địa phương với nhau.. đồng thời làm rõ thẩm quyền của tập thể cơ quan và thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan. Làm tốt vấn đề này sẽ là cơ sở để bước đàu hoạt động ban hành quyết định hành chính dần đi vào nền nếp và đảm bảo tính hợp pháp. 2.2. Quyết định hành chính được ban hành đúng thủ tục, thời hạn. Thủ tục ban hành là một trong những tiêu chí quan trọng, ảnh hưởng không nhỏ đến tính hợp pháp của một quyết định hành chính. Nó được hiểu là trình tự và cách thức để chủ thể có thẩm quyền thực hiện khi ban hành quyết định hành chính. Việc quy định trình tự, thủ tục ban hành có ý nghĩa đảm bảo cho quyết định hành chính được xem xét, soạn thảo và ban hành một cách chặt chẽ, thống nhất, tránh sự tùy tiện của các chủ thể có thẩm quyền, đồng thời đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Ngoài ra để đảm bảo tính hợp pháp của quyết định hành chính thì một trong những yêu cầu đặt ra là quyết định đó cần được ban hành đúng thời hạn mà pháp luật quy định. 2.3. Quyết định hành chính có nội dung hợp pháp. Trước hết, quyết định hành chính cần có đầy đủ căn cứ pháp lý cho việc ban hành. Căn cứ pháp lý chính là những văn bản pháp luật mà các chủ thể có thẩm quyền phải viện dẫn trong quá trình ban hành, có ý nghĩa chứng minh cho tính hợp pháp của quyết định hành chính. Căn cứ pháp lý được cho là đầy đủ khi chủ thể ban hành viện dẫn đúng những văn bản pháp luật quy định về thẩm quyền, về nội dung hướng dẫn giải quyết công việc, về trình tự, thủ tuc ban hành quyết định hành chính. Ngoài ra quyết định hành chính phải có nội dung hợp pháp, thể hiện thông qua việc mệnh lệnh hành chính chứa đựng trong quyết định phải phù hợp với các quy định của các văn bản là căn cứ pháp lý. Hay nói cách khác, nội dung của quyết định hành chính phải phù hợp với các quy định của pháp luật hành chính có liên quan. Điều này xuất phát từ đặc điểm riêng của quyết định hành chính, đó là tính dưới 5 luật. Chính bởi hiệu lực pháp lý của các quyết định hành chính luôn thấp hơn luật nên không thể trái ngược với những quy định mà hiến pháp và luật đã đặt ra. Ngược lại chính là vi hiến, vi pháp. Bất kì văn bản luật nào vi hiến, vi pháp đều bị xử lý điều chỉnh (5) 2.4. Quyết định hành chính phải được ban hành đúng hình thức. Tính hợp pháp của một quyết định hành chính không chỉ được đánh giá thông qua thẩm quyền, nội ung hay trình tự, thủ tục, mà còn được thể hiện thông qua yếu tố hình thức. Hình thức của quyết định bao gồm tên gọi và thể thức, kỹ thuật trình bày ( tiêu đề, tên cơ quan ban hành, số, ký hiệu, địa danh, thời gian ban hành, tên văn bản, trích yếu nội dung, chữ ký, nơi nhận, con dấu). Việc quy định cụ thể về hình thức của quyết đinh hành chính có ý nghĩa trong việc nhận diện và xử lý các quyết định bị khiếu kiện. Vì vậy, pháp luật cần quy định rõ hình thức của quyết định hành chính được thể hiện dưới nhiều tên gọi khác nhau ( quyết định, thông báo, kết luận, giấy phép, giấy chứng nhận…) hay chỉ là văn bản với tên gọi quyết định. Đây sẽ là cơ sở để hệ thống quyết định hành chính được ban hành thống nhất và minh bạch. 3. Hoàn thiện quy định của pháp luật về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong thực tiễn pháp luật ở Việt Nam. Việc phân tích căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong thực tiễn pháp luật của Việt Nam đã đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết, đòi hỏi tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này. Điều đó góp phần quan trọng trong việc nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính bằng con đường hành chính và con đường tư pháp đồng thời nhằm từng bước nâng cao chất lượng hoạt động ban hành quyết định để giải quyết các công việc phát sinh trong quản lý nhà nước. 3.1. Ban hành các quy định khung về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Các quy định khung về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính có ý nghĩa quan trọng đối với thực tiễn pháp luật của Việt Nam. Quy định khung này xác lập cơ sở quan trọng để chủ thể có thẩm quyền kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Đây cũng chính là những chuẩn mực để chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính lấy làm cơ sở cho việc thực hiện công việc của mình. Đồng thời những quy 6 định này sẽ giúp cho chủ thể bị tác động bởi quyết định hành chính dựa vào đó để xác lập căn cứ cho việc khiếu nại hoặc kiện hành chính, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên cần nhấn mạnh rằng việc đặt các quy định khung về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính không phải là việc quá khó khăn, phức tạp hơn cả là việc phát triển một cách đồng bộ các quy định của pháp luật hành chính, xác lập cụ thể, rõ ràng thẩm quyền, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan trong quản lý nhà nước. Nhận diện tính hợp pháp của quyết định hành chính có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước. Xác định chính xác những tiêu chí về tính hợp pháp của quyết định hành chính giúp các chủ thể có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính đúng pháp luật, hạn chế được tình trạng khiếu kiện của người dân. Không những thế, về phía các tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự tác động của các quyết định hành chính, đây sẽ là cơ sở để họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước những quyết định hành chính do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành. 3.2. Tiến hành ra soát lại hệ thống quyết định quản lý hành chính nhà nước. Việc tiến hành rà soát lại hệ thống quyết định quản lý hành chính nhà nước sẽ tiến tới các hoạt dộng đình chỉ, sửa đổi và bãi bỏ quyết định không hợp pháp, không còn phù hợp với thực tiễn, đồng thời bổ sung những quy định mới đáp ứng những yêu cầu thực tiễn. Khi ban hành quyết định hành chính thì các chủ thể ban hành cần tiếp thu ý kiến của nhân dân, nhất là ý kiến đóng góp của đối tượng bị tác động trực tiếp của quyết định đó. 3.3. Truy cứu trách nhiệm của người có lỗi Việc truy cứu trách nhiệm của người có lỗi bao gồm có hai loại người: người có trách nhiệm trong việc ban hành quyết định và người có trách nhiệm trong việc thi hành quyết định hành chính. Việc truy cứu trách nhiệm căn cứ vào mức độ lỗi. Tuy nhiên, phải truy cứu người có trách nhiệm ban hành quyết định không hợp pháp, không hợp lý. Xử lý các quyết định hành chính được thực hiện theo cơ chế tài phán, tức là đưa ra tòa án để xét xử chứ không phải là kiểm điểm, rút kinh nghiệm nội bộ. 3.4. Tăng cường công tác giám sát. 7 Tăng cường công tác giám sát và phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính. Tình trạng những Quyết định có dấu hiệu trái pháp luật diễn ra khá phổ biến cả ở Trung ương lẫn địa phương. Nhiều quyết định không đúng thẩm quyền, chủ thể, chưa phù hợp với quy định của pháp luật, chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống. Trong quá trình ban hành các quyết định hành chính, cả chủ thể mang quyền quản lý hành chính nhà nước cần phải quan tâm hơn nữa đến tính hợp pháp của quyết định mà mình đưa ra nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong công tác quản lý hành chính nhà nước nói chung và công tác ban hành quyết định hành chính nói riêng./. (1). T.s Nguyễn Văn Quang, Căn cứ đáng giá tính hợp pháp của quyết định hành chính,Tạp chí Luật học, Nxb. Lao động – xã hội, 2013, tr. 26 (2). Từ điển Tiếng Việt thông dụng – Nguyễn Như Ý ( chủ biên) – Nxb. Giáo dục, 1998 – tr.630. (3) Tạp chí dân chủ và pháp luật – Th.s Lê Thị Ngọc Mai – Bàn về tính hợp pháp của quyết định hành chính, Tr. 15 (4)Th.s Lê Thị Ngọc Mai, Bàn về tính hợp pháp của quyết định hành chính, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, 2014,tr.13 (5) Ví dụ: Ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục và hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú ( gọi tắt là Thông tư 22). Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu vượt quá Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003. Vì vậy, lãnh đạo Bộ Tư pháp và lãnh đạo một số đơn vị thuộc Bộ đã có buổi làm việc với đại đại diện của Bộ GD& ĐT bàn về cách xử lý Thông tư 22. 8