Tài liệu Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TỐNG THỊ HOÀI PHƢƠNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐIỆN LỰC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TỐNG THỊ HOÀI PHƢƠNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐIỆN LỰC Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Dƣơng Đức Chính HÀ NỘI - 2011 2 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VI PHẠM HÀNH 6 CHÍNH VÀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH 1.1. Một số vấn đề lý luận về vi phạm hành chính 6 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính 6 1.1.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính 6 1.1.1.2. Đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính 10 1.1.2. Phân biệt vi phạm hành chính với tội phạm 18 1.2. Một số vấn đề lý luận về xử phạt vi phạm hành chính 20 1.2.1. Khái niệm xử lý vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính 21 1.2.1.1. Khái niệm xử lý vi phạm hành chính 21 1.2.1.2. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính 22 1.2.2. Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính 24 1.2.2.1 Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính 24 1.2.2.2 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính 24 1.3. Quy định về xử phạt vi phạm hành chính của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 25 1.3.1. Quy định về xử phạt vi phạm hành chính của Trung Quốc 25 1.3.1.1. Về đối tượng bị xử phạt 25 1.3.1.2. Về thẩm quyền xử phạt 26 1.3.1.3. Về hình thức xử phạt 1.3.2. Quy định về xử phạt vi phạm hành chính của Liên bang Nga 27 28 1.3.2.1. Về đối tượng xử phạt 28 1.3.2.2. Về thẩm quyền xử phạt 29 1.3.2.3. Về hình thức xử phạt 30 1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 33 Chương 2: PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ THỰC TRẠNG VỀ XỬ 35 PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐIỆN LỰC 2.1. Đặc điểm sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực điện lực 35 2.2. Những vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 36 2.2.1. Khái niệm và đặc điểm của vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 36 2.2.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 36 2.2.1.2. Đặc điểm của vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 36 2.2.2. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 2.2.2.1. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 38 38 2.2.2.2. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 38 2.3. Pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 39 2.3.1. Hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 39 2.3.2. Các chế định cơ bản của quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 40 2.3.2.1. Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 40 2.3.2.2. Hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 42 2.3.2.3. Hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả 46 2.3.2.4. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực 49 điện lực 2.3.2.5. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 51 2.3.2.6. Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 53 2.3.3. Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 54 2.4. Đánh giá thực trạng vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 60 2.4.1. Đánh giá thực trạng vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 60 2.4.1.1. Vi phạm quy định về giấy phép hoạt động điện lực 60 2.4.1.2. Vi phạm quy định về an toàn điện 61 2.4.1.3. Vi phạm quy định về sử dụng điện 61 2.4.1.4. Đánh giá về thực trạng vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 62 Đánh giá thực trạng xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 62 2.4.2. 2.4.2.1. Kết quả xử phạt 62 2.4.2.2. Hạn chế trong việc xử phạt 64 2.4.2.3. Nguyên nhân của hạn chế 65 Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ GIẢI 67 PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐIỆN LỰC 3.1. Định hướng phát triển của ngành điện lực Việt Nam đến năm 2020 67 3.1.1. Quan điểm phát triển 68 3.1.2. Mục tiêu phát triển 68 3.1.3. Quy hoạch phát triển điện lực 69 3.2. Hoàn thiện pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành 71 chính trong lĩnh vực điện lực 3.2.1. Thường xuyên tiến hành tổng kết thực tiễn 71 3.2.2. Rà soát các quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện và các văn bản có liên quan đến hoạt động điện lực 72 3.2.3. Sửa đổi, bổ sung nội dung cụ thể của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 73 3.2.3.1. Sửa đổi, bổ sung một số quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 74 3.2.3.2. Một số nội dung cần được sửa đổi, bổ sung trong nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 80 3.2.3.3. Cần khẩn trương ban hành văn bản hương dẫn thực hiện Nghị định số 68/2010/NĐ-CP 82 3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 83 3.3.1. Tăng cường số lượng và chất lượng cho lực lượng xử phạt vi phạm hành chính về điện lực 83 3.3.2. Tăng cường sự phối hợp trong phát hiện và xử phạt vi phạm của các cơ quan, tổ chức hữu quan 85 3.3.3. Phổ biến, tuyên truyền nâng cao nhận thức, trách nhiệm của người dân trong xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 85 KẾT LUẬN 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89 PHỤ LỤC 92 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Điện lực là ngành năng lượng quan trọng, có ảnh hưởng trực tiếp đối với hoạt động lao động, sản xuất và đời sống xã hội. Nhất là trong giai đoạn nước ta xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước thì điện lực được coi là "dòng máu" nuôi dưỡng và thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực, ngành, nghề khác trong nền kinh tế quốc dân. Với ý nghĩa và tầm quan trọng như vậy, điện lực luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, đầu tư thích đáng. Xét về phương diện pháp lý, môi trường bảo đảm cho hoạt động điện lực phát triển hợp pháp, trong những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để quản lý và điều chỉnh ngành năng lượng mũi nhọn này từ khâu quy hoạch, phát triển nguồn điện, xây dựng mạng lưới truyền tải điện đến khâu phân phối điện tới khách hàng sử dụng điện. Đặc biệt là kể từ khi Luật Điện lực được Quốc hội ban hành (ngày 03/12/2004), khung pháp lý về hoạt động điện lực ngày càng được hoàn thiện. Đây là một thuận lợi lớn đối với hoạt động điện lực. Tuy nhiên, cũng như bất cứ lĩnh vực nào, việc tuân thủ pháp luật và vi phạm pháp luật cũng luôn có xu cùng tồn tại song song. Do đó, cùng với việc hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động điện lực, việc đấu tranh phòng ngừa và chống vi phạm hành chính, góp phần giữ vững trật tự an toàn xã hội, bảo vệ an ninh năng lượng của quốc gia, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước về điện lực cũng là một nhiệm vụ cấp thiết trong tình hình hiện nay. Vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực được quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, Pháp lệnh sửa đổi bổ sung năm 2008 và được quy định chi tiết trong Nghị định số 68/2010/NĐ1 CP ngày 15/6/2010 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm pháp luật trong lĩnh vực điện lực (sau đây viết tắt là Nghị định số 68/2010/NĐ-CP). Nghị định số 68/2010/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 01/8/2010 và thay thế Nghị định số 74/2003/NĐ-CP ngày 26/6/2003 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực (sau đây viết tắt là Nghị định số 74/2003/NĐ-CP). Văn bản này đã khắc phục được một số tồn tại trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính về điện lực như: mở rộng phạm vi xử phạt đối với hành vi vi phạm, mở rộng chủ thể có thẩm quyền xử phạt, tăng mức phạt tiền… Nghị định số 68/2010/NĐ-CP cũng được đánh giá là văn bản có tính "đi trước đón đầu" khi đã dự liệu được nhóm hành vi vi phạm các quy định về thị trường điện (bao gồm quy định xử phạt hành vi vi phạm quy định về bán buôn điện, điều độ hệ thống điện và thị trường điện) trong khi thị trường phát điện cạnh tranh hoàn chỉnh (giai đoạn đầu tiên của thị trường điện) dự kiến đến đầu năm 2012 mới vận hành. Mặc dù được đánh giá là văn bản có nhiều điểm tiến bộ so với văn bản trước là Nghị định số 74/2003/NĐ-CP, song việc áp dụng Nghị định số 68/2010/NĐ-CP trên thực tế chưa được bao lâu đã bộc lộ những vướng mắc, bất hợp lý đòi hỏi phải có những sửa đổi, bổ sung phù hợp. Vì sao quy định về xử phạt vi phạm hành chính về điện lực lại có nhiều điểm hạn chế như vậy, ngay cả một văn bản mới ban hành được khoảng một năm (trường hợp Nghị định số 68/2010/NĐ-CP) cũng đã sớm đặt ra yêu cầu cần được sửa đổi, bổ sung? Những bất cập đó bắt nguồn từ những yếu tố khách quan, chủ quan nào, hướng khắc phục ra sao là vấn đề cần được nghiên cứu, làm sáng tỏ để tìm ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động xử phạt vi phạm hành chính về điện lực và góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Xuất phát từ những lý do trên, tôi chọn đề tài: "Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực" làm luận văn thạc sĩ luật học, với mong muốn góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính và nâng cao hiệu quả trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. 2 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề xử lý vi phạm hành chính là vấn đề luôn có tính thời sự và được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu, khá nhiều công trình khoa học nghiên cứu vấn đề này cả về lý luận cũng như thực tiễn. Xét ở góc độ nghiên cứu các vấn đề mang tính lý luận chung, đã có các công trình khoa học: "Chế tài hành chính - Lý luận và thực tiễn", Luận án phó tiến sĩ Luật học, của Vũ Thư, năm 1995; "Hoàn thiện quy định pháp luật về hình thức xử phạt vi phạm hành chính", Luận văn thạc sĩ Luật học, của Nguyễn Trọng Bình, năm 2000; "Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính", Luận văn thạc sĩ Luật học, của Nguyễn Thị Thuỷ, năm 2001… Nghiên cứu vấn đề xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể, có một số công trình khoa học về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, môi trường, lao động… Ngoài ra còn có nhiều bài viết như: "Bàn về xử lý vi phạm hành chính", PTS. Trần Minh Hương, đăng trên Tạp chí Luật học, số 4/1999; "Một số vấn đề hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính"; ThS. Lê Vương Long, đăng trên Tạp chí Luật học, số 9/2003; "Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính", ThS. Bùi Thị Đào, đăng trên Tạp chí Luật học, số 9/2003... Nhìn chung, các công trình nghiên cứu nói trên đều xem xét vấn đề xử lý vi phạm hành chính dưới các góc độ, mức độ khác nhau. Các công trình khoa học đó đã đem lại những giá trị khoa học quý giá ở góc độ lý luận cũng như thực tiễn, là tài liệu tham khảo hữu ích về vấn đề xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, cho đến nay nghiên cứu về vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực thì chưa có một công trình nào đề cập đến. 3. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là góp phần làm sáng tỏ lý luận và thực tiễn về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. Từ đó đưa ra một số kiến nghị và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. 3 Để thực hiện mục đích đó, luận văn phân tích, làm rõ các vấn đề cơ bản sau đây: - Nghiên cứu, làm rõ một số vấn đề lý luận về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. - Phân tích và đánh giá thực trạng quy định và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. - Phân tích và kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính cũng như nâng cao hiệu quả hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. Đối tượng nghiên cứu của đề tài là vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. Tuy nhiên, đây là một vấn đề có nội dung rất rộng, trong khuôn khổ của một luận văn cao học, chúng tôi chỉ đề cập và nghiên cứu một cách khái quát những vấn đề cơ bản về pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính và thực trạng xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài Phương pháp luận của việc nghiên cứu đề tài là dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể để giải quyết các vấn đề đặt ra trong luận văn như: phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê. 5. Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu về vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. Tuy còn ở mức độ nghiên cứu khái quát thực trạng pháp luật và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực nhưng luận văn đã có những đóng góp mới sau đây: - Trên cơ sở phân tích, lý giải những ưu điểm và hạn chế của "khái niệm vi phạm hành chính" trong các Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, 4 luận văn đã xây dựng khái niệm "vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực" và khái niệm "xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực". - Luận văn nghiên cứu cơ sở lý luận về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực góp phần nâng cao lý luận nhận thức về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. - Những kết luận rút ra từ thực trạng pháp luật và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực còn là căn cứ thực tiễn xác đáng để hình thành phương hướng hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và nâng cao hiệu quả hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực nói riêng. Những kết quả nghiên cứu của luận văn đóng góp tích cực cho việc hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc xây dựng và ban hành nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực. Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo học tập, nghiên cứu cho sinh viên và các đồng nghiệp quan tâm đến vấn đề này. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính Chương 2: Pháp luật hiện hành và thực trạng xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực Chương 3: Hoàn thiện pháp luật hiện hành và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực 5 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH 1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VI PHẠM HÀNH CHÍNH Vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật rất dễ xảy ra và có nguy cơ xảy ra ở mọi lúc, mọi nơi, trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Với đặc điểm đó, tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội không lớn như tội phạm, nhưng vi phạm hành chính đã và đang gây tổn hại không nhỏ cho trật tự, kỷ cương xã hội. Bởi vậy, việc đấu tranh phòng, chống các vi phạm hành chính nhằm bảo đảm sự ổn định và phát triển của các quan hệ xã hội do luật hành chính bảo vệ luôn được đặt ra. Để đấu tranh hiệu quả đối với các vi phạm hành chính thì trước hết phải xác định được thế nào là vi phạm hành chính và dấu hiệu để nhận biết một vi phạm pháp luật là vi phạm hành chính. 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính 1.1.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính Như đã trình bày, vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật, nghĩa là hành vi vi phạm hành chính luôn chứa đựng yếu tố lỗi. Tuy nhiên, trên thực tế, rất nhiều trường hợp người vi phạm chỉ là do vô tình hoặc không để ý đến quy định của pháp luật nên đã vi phạm, chỉ đến khi bị xử lý mới biết là mình vi phạm hành chính. Điều này chứng tỏ người vi phạm còn chưa biết, chưa xác định được thế nào là vi phạm hành chính. Như vậy, vấn đề đặt ra là cần phải quy định rõ khái niệm vi phạm hành chính trong văn bản quy pháp pháp luật. "Mặc dù có khái niệm vi phạm hành chính mới chỉ là ranh giới khái quát về vi phạm hành chính song lại rất cần phải có và có ý nghĩa rất lớn trong hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật" [19, tr. 6]. 6 Việc quy định rõ khái niệm vi phạm hành chính trong văn bản pháp luật có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Về mặt lý luận, khái niệm vi phạm hành chính là căn cứ để xác định một hành vi vi phạm pháp luật nào đó là vi phạm hành chính, giúp phân biệt vi phạm hành chính với tội phạm hình sự và các vi phạm pháp luật khác. Dựa vào khái niệm vi phạm hành chính có thể xác định rõ tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của vi phạm hành chính, tạo cơ sở để quy định, xử lý cũng như đấu tranh một cách hiệu quả đối với các vi phạm hành chính. Trên thực tế, dựa vào các dấu hiệu cơ bản nêu trong khái niệm, người dân ít nhất cũng có thể tự đối chiếu để đánh giá hoặc điều chỉnh hành vi của mình, hoặc có thể tự bảo vệ mình trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định không đúng đối với hành vi vi phạm của họ. Về phía các chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, khi giải quyết các vụ việc cụ thể, có thể dễ dàng chỉ rõ và giải thích cho đối tượng vi phạm biết hành vi nào của họ là vi phạm hành chính và bị xử lý ra sao. Nghiên cứu các Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được ban hành năm 1989, 1995 và 2002 cho thấy khái niệm vi phạm hành chính đều đã được đề cập trong các Pháp lệnh. Trong đó, Pháp lệnh năm 1989 đã quy định khái niệm vi phạm hành chính một cách trực tiếp, hai Pháp lệnh còn lại cho phép xác định khái niệm vi phạm hành chính thông qua khái niệm xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, dù được quy định một cách trực tiếp hay gián tiếp thì khái niệm vi phạm hành chính trong cả ba Pháp lệnh cũng đều chưa rõ ràng, đầy đủ. Điều 1 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 quy định: "Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân hay tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính" [24, tr. 1]. Theo đó, một số dấu hiệu và yếu tố cấu thành vi phạm hành chính đã được đề 7 cập trong khái niệm, bao gồm: hành vi vi phạm, tính trái pháp luật của hành vi, lỗi, và bị xử phạt hành chính. Tuy nhiên, "yếu tố khách thể của vi phạm hành chính (những quan hệ bị xâm hại) không được nêu ra trong định nghĩa, tuy rằng điều này rất quan trọng. Công thức "xâm phạm quy tắc quản lý nhà nước" không phải chỉ khách thể vi phạm, mà là chỉ tính trái pháp luật của hành vi, vì khách thể vi phạm pháp luật là quan hệ xã hội, chứ không phải là "quy tắc", mà quy tắc chính là nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội" [12, tr. 527]. Nhận xét này hoàn toàn có cơ sở bởi lẽ mọi vi phạm pháp luật đều vi phạm các quy tắc quản lư nhà nước chứ không riêng gì vi phạm hành chính trong khi khái niệm nêu trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 lại chỉ nói đến các "quy tắc quản lý nhà nước" chung chung mà chưa chỉ ra được tính đặc thù của các quy định pháp luật bị các vi phạm hành chính xâm hại. Trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995, khái niệm vi phạm hành chính được quy định gián tiếp tại khoản 2 Điều 1 như sau: "Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý xâm phạm quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm pháp lý hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính" [25, tr. 1]. Ngoài ra, một số dấu hiệu về mặt chủ quan, chủ thể của vi phạm hành chính được làm rõ thêm tại Điều 5 (Các đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính), Điều 6 (Xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính), Điều 7 (Tình tiết giảm nhẹ) và Điều 8 (Tình tiết tăng nặng) của Pháp lệnh. Tuy nhiên, khái niệm vi phạm hành chính trong Pháp lệnh cũng mới chỉ được xác định một cách chung chung mà chưa nêu được cụ thể về dấu hiệu và các yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính. Nếu coi việc đề cập đến khái niệm vi phạm hành chính một cách gián tiếp là một bước thụt lùi của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995 so với Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 thì lỗi này lại lặp lại ở Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2008 sau đây gọi chung là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002). Pháp lệnh xử 8 lý vi phạm hành chính 2002 vẫn đưa ra khái niệm vi phạm hành chính một cách một cách gián tiếp thông qua khái niệm xử phạt vi phạm hành chính như sau: "Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây được gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính" [26, tr. 1]. So với Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 đã nêu được tính trái pháp luật của hành vi vi phạm là "…xâm phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước". Tương tự như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995, trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, một số điểm về mặt chủ quan, chủ thể của vi phạm hành chính được bổ sung tại Điều 6 (về đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính), Điều 7 (về xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính), Điều 8 (về tình tiết giảm nhẹ) Điều 9 (về tình tiết tăng nặng) nhưng chưa giải quyết toàn bộ yêu cầu đặt ra đối với nội dung của khái niệm vi phạm hành chính. Cả ba Pháp lệnh đều đề cập đến ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm: "mà không phải là tội phạm hình sự" trong khái niệm vi phạm hành chính. Tuy nhiên, "Công thức "mà không phải là tội phạm hình sự" rất dễ làm cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính hiểu lầm, dẫn đến chỗ tự cho mình có quyền đánh giá hành vi nào là vi phạm hình sự, hành vi nào là vi phạm hành chính, mà xem nhẹ việc dựa vào các quy định của Bộ luật hình sự" [12, tr. 527]. Một yếu tố nữa được cả ba Pháp lệnh (năm 1989, 1995 và 2002) đề cập đến trong khái niệm vi phạm hành chính, đó là "bị xử phạt hành chính" theo quy định của pháp luật. Quy định như vậy là chưa hoàn toàn chính xác. Bởi lẽ, xử phạt hành chính chỉ là một biện pháp chế tài. Một vi phạm hành chính ngoài việc bị xử phạt, còn có thể bị áp dụng các biện pháp chế tài hành chính khác như biện pháp ngăn chặn và đảm bảo việc xử phạt vi phạm hành 9 chính, biện pháp khắc phục hậu quả, biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt và các biện pháp xử lý hành chính khác. Tóm lại, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989, 1995 và 2002 đều đã đề cập đến khái niệm vi phạm hành chính nhưng hạn chế của cả ba Pháp lệnh là đều chưa đưa ra được một khái niệm toàn diện, đầy đủ. Do đó, việc xây dựng một khái niệm phản ánh đầy đủ các dấu hiệu và yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính là việc làm cần thiết. Ngoài ra, một hạn chế nữa của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện nay là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính chỉ đưa ra khái niệm chung chung còn hành vi vi phạm hành chính cụ thể cũng như hình thức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm lại được phân cấp cho Chính phủ quy định. Để đảm bảo tính thống nhất của pháp chế, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bên cạnh việc đưa ra một khái niệm hoàn chỉnh về vi phạm hành chính, cũng cần phải quy định rõ ràng về các hành vi vi phạm hành chính cụ thể kèm theo hình thức xử lý hành chính đối với hành vi đó trong một văn bản có hiệu lực pháp lý cao đó là Luật hoặc Bộ luật. Trên cơ sở kế thừa những yếu tố hợp lý và khắc phục những hạn chế của khái niệm vi phạm hành chính trong các Pháp lệnh, có thể quan niệm về vi phạm hành chính như sau: Vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, xâm phạm tới trật tự nhà nước, xã hội, sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được pháp luật hành chính bảo vệ, do cá nhân hoặc tổ chức thực hiện với lỗi vô ý hoặc cố ý và theo quy định của pháp luật phải bị áp dụng chế tài hành chính. 1.1.1.2. Đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính Khái niệm vi phạm hành chính là cơ sở đầu tiên cho việc xác định một vi phạm pháp luật là vi phạm hành chính, đồng thời để phân biệt giữa vi phạm hành chính với các loại vi phạm pháp luật khác. Tuy nhiên, để xác định đúng hành vi vi phạm hành chính cụ thể, đánh giá đúng được tính chất vi phạm và 10 mức độ xâm hại của hành vi, bên cạnh việc nghiên cứu, đưa ra khái niệm vi phạm hành chính thì việc xem xét các đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính là vô cùng quan trọng. Dưới đây, các đặc điểm và yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính sẽ được xem xét trong mối quan hệ thống nhất với nhau: * Mặt khách quan của vi phạm hành chính: Mặt khách quan của vi phạm hành chính là những biểu hiện ra bên ngoài thế giới khách quan của vi phạm hành chính, bao gồm những dấu hiệu sau: hành vi, tính trái pháp luật của hành vi, hậu quả thiệt hại mà hành vi gây ra cho xã hội, quan hệ nhân quả, thời gian, địa điểm, công cụ, phương tiện vi phạm. Cụ thể như sau: - Hành vi vi phạm hành chính: Vi phạm hành chính cũng như mọi vi phạm trước hết phải là hành vi và chỉ được thực hiện bằng hành vi. Đây là dấu hiệu tiên quyết, buộc phải có. Nếu không có hành vi vi phạm hành chính sẽ không có vi phạm hành chính. Hành vi của vi phạm hành chính là những biểu hiện của con người hoặc tổ chức tác động vào thế giới khách quan dưới hình thức bên ngoài cụ thể gây tác hại đến sự phát triển bình thường của trật tự quản lý. Hành vi của vi phạm hành chính có thể là hành động hoặc không hành động song đều là biểu hiện của con người ra thế giới khách quan được ý thức kiểm soát và ý chí điều khiển. Sẽ không coi là hành vi vi phạm nếu nó không phải là kết quả hoạt động của ý thức. Đây chính là mặt khách quan của tính xâm hại các quan hệ xã hội của vi phạm hành chính, chúng có ý nghĩa quyết định đến tính trái pháp luật của hành vi vi phạm hành chính. Vi phạm hành chính phải là hành vi trái pháp luật hành chính. Tính trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ hành vi đó được thực hiện ngược lại với yêu cầu của quy phạm pháp luật. Nói cách khác, đó là hành vi xâm phạm 11 những quy định pháp luật nói chung được pháp luật hành chính bảo vệ. Cụ thể hơn, đó là hành vi bị pháp luật hành chính cấm, hoặc không thực hiện hay thực hiện không đúng hành vi mà pháp luật hành chính buộc phải thực hiện. Hành vi vi phạm hành chính có tính nguy hiểm cho xã hội tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội do nó gây ra không lớn so với tội phạm. Quan niệm vi phạm hành chính không gây nguy hiểm cho xã hội là hoàn toàn sai lầm. Bởi vì, tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm không chỉ xem xét trên cơ sở thiệt hại thực tế, mà chính là sự phá vỡ, đi ngược với trật quản lý đã được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính. "Một vi phạm hành chính có thể không nguy hiểm hoặc không gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội. Nhưng nhiều vi phạm hành chính thì sẽ gây hậu quả nghiêm trọng, trong khi vi phạm hành chính là loại vi phạm xảy ra rất phổ biến" [12, tr. 530]. Hành vi trái pháp luật và có lỗi phải được một văn bản pháp luật quy định là vi phạm hành chính và phải chịu chế tài hành chính. Đây được coi là dấu hiệu bắt buộc trong mặt khách quan của vi phạm hành chính. "Chế tài được hiểu là biện pháp cưỡng chế nhà nước có thể áp dụng nhằm đảm bảo việc thực hiện các quy định của pháp luật" [21, tr. 196]. "Chế tài hành chính là biện pháp xử lý của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự" [29, tr. 131]. Vì vậy, cần nhận thức rõ hành vi trái pháp luật hành chính có thể diễn ra trong hầu hết mọi lĩnh vực của đời sống xã hội nhưng không có nghĩa đó đều vi phạm hành chính. Chỉ những hành vi nào pháp luật quy định bị áp dụng biện pháp chế tài hành chính thì mới là vi phạm hành chính. Điều này đòi hỏi các nhà lập quy bên cạnh việc dự liệu các hành vi trái pháp luật phải dự liệu luôn hình thức xử phạt hành chính. Sẽ là vô lý nếu một hành vi trái pháp luật hành chính mà lại không có hình thức xử phạt hành chính nào. Sẽ không có hành vi vi phạm hành chính nếu chưa có văn bản nào quy định xử 12 phạt đối với hành vi đó cho dù hành vi đó xâm hại quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ và có lỗi. Song sẽ là rất bất hợp lý nếu tồn tại một hành vi vi phạm hành chính bị xử phạt mà không trái pháp luật và không có lỗi. Do vậy, khi xem xét các đặc điểm này cần đặt chúng trong mối liên hệ biện chứng để có cách nhìn tổng thể, khái quát và toàn diện nhất. - Hậu quả, mối quan hệ nhân quả của vi phạm hành chính: Mặt khách quan của đa phần các cấu thành vi phạm hành chính không bắt buộc phải có dấu hiệu hậu quả thiệt hại và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả thiệt hại. Bởi lẽ tính xâm hại của mọi loại vi phạm hành chính chưa đến mức nguy hiểm đáng kể cho xã hội nên hậu quả của chúng rất ít phụ thuộc vào thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra. Thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra chỉ có ý nghĩa trong việc xác định hình thức xử phạt và mức phạt. Tuy nhiên, đối với cấu thành của nhiều vi phạm hành chính khác thì hậu quả thiệt hại cho xã hội là dấu hiệu bắt buộc. Ví dụ, làm hư hại cây cối, thảm cỏ, hoa ở công viên; làm hoen bẩn, hư hại các công trình kiến trúc, văn hoá nghệ thuật, di tích lịch sử… Hậu quả của vi phạm hành chính là tính xâm hại khách quan của vi phạm hành chính, được thể hiện ở chỗ vi phạm hành chính đã xâm hại hoặc đe dọa xâm hại cho các quan hệ xã hội được pháp luật quy định thành các quy tắc quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp hậu quả của vi phạm hành chính biểu hiện ở các thiệt hại cụ thể về sức khỏe, nhân phẩm, danh dự, về tự do than thể của cá nhân hoặc thiệt hại về tài sản của Nhà nước, của tập thể của công dân. Giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính có mối quan hệ hữu cơ, trong đó hậu quả vi phạm hành chính có tiền đề xuất hiện của nó là hành vi vi phạm hành chính và hậu của vi phạm hành chính có tiền đề xuất hiện của nó là hành vi khách quan của vi phạm hành chính. Sự 13 tồn tại mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính dựa trên những căn cứ sau: (i) hành vi vi phạm xảy ra trước hậu quả xâm hại các quan hệ mặt thời gian; (ii) hành vi vi phạm phải chứa đựng khả năng thực tế làm phát sinh hậu quả xâm hại các quan hệ xã hội và (iii) hậu quả vi phạm đã xảy ra phải là sự hiện thực hóa khả năng thực tế làm phát sinh hậu quả của hành vi vi phạm. Ngoài ra, trong những trường hợp cần thiết, mặt khách quan của vi phạm hành chính cũng cần phải xem xét đến các yếu tố: thời gian và địa điểm, công cụ và phương tiện được sử dụng để vi phạm. Những dấu hiệu này tuy không phổ biến và có ý nghĩa quy định đối với các dấu hiệu khác của tất cả các loại vi phạm hành chính nhưng chúng sẽ trở thành dấu hiệu bắt buộc và có ý nghĩa quyết định đối với một số vi phạm hành chính nhất định. * Khách thể của vi phạm hành chính: Khách thể vi phạm hành chính là các quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật hành chính bảo vệ. Tuy nhiên, dưới góc độ của vi phạm hành chính, trật tự quản lý nhà nước cũng chính là các quan hệ xã hội được luật hành chính bảo vệ. Có quan điểm cho rằng, khách thể của vi phạm hành chính là trật tự quản lý nhà nước. Nhưng quan niệm như vậy chưa chính xác, ngoài trật tự quản lý nhà nước thì khách thể của vi phạm hành chính còn có thể là các quan hệ xã hội khác. Các loại quan hệ xã hội bị vi phạm hành chính xâm hại rất đa dạng, đó là: trật tự nhà nước và xã hội, sở hữu nhà nước, tổ chức, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, trật tự quản lí. Cho nên khách thể của vi phạm hành chính phải được hiểu là các quan hệ xã hội được quy phạm pháp luật hành chính bảo vệ. Khách thể của vi phạm hành chính được chia thành ba loại: - Khách thể chung là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước hay nói cách khác là trật tự quản lý nhà nước nói chung. 14