Tài liệu Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến việt nam

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH -----------***------------ HÀ XUÂN LỊCH MSSV: 1853801011091 TƢ TƢỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC TRONG LỊCH SỬ LẬP HIẾN VIỆT NAM Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 - 2022 Ngƣời hƣớng dẫn: TS. NGUYỄN MẠNH HÙNG TP.HCM - Năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật với đề tài “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” là công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn của TS Nguyễn Mạnh Hùng. Khóa luận có sử dụng, trích dẫn ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể và chính xác. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Khóa luận là hoàn toàn khách quan, trung thực. Tác giả Hà Xuân Lịch MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TƢ TƢỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC............................................................................................ 5 1.1. Lịch sử hình thành và phát triển; nội dung và ý nghĩa của tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc. ................................................................................................ 5 1.1.1. Lịch sử hình thành của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ............................ 5 1.1.2. Nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ........................................... 9 1.1.3. Ý nghĩa của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ........................................... 10 1.2. Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa và phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc...................................................................................... 14 1.2.1. Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa ......................................................... 14 1.2.2. Phân quyền với phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước .............. 16 1.3. Sự áp dụng tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc trong các mô hình chính thể ......................................................................................................................... 18 1.3.1. Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể đại nghị ..... 19 1.3.2. Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể cộng hòa tổng thống........................................................................................................................ 21 1.3.3. Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể cộng hòa hỗn hợp ............................................................................................................................ 24 1.4. Sự áp dụng tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc trong các bản Hiến của Việt Nam ................................................................................................................. 27 1.4.1. Hiến pháp 1946 ..................................................................................................... 27 1.4.2. Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 ...................................................................... 30 1.4.3. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) .............................................................................. 34 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 .............................................................................................. 37 CHƢƠNG 2: TƢ TƢỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC TRONG HIẾN PHÁP HIỆN HÀNH, THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ ............................... 39 2.1. Tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc trong Hiến pháp năm 2013 .............. 39 2.2. Thực trạng áp dụng tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay .......................................................................................................................... 44 2.2.1. Thực trạng phân công quyền lực nhà nước ........................................................... 44 2.2.2. Thực trạng phối hợp quyền lực nhà nước ............................................................. 49 2.2.3. Thực trạng kiểm soát quyền lực nhà nước ............................................................ 52 2.3. Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc ......................................................................................................................... 58 2.3.1. Giải pháp hoàn thiện phân công quyền lực nhà nước ........................................... 58 2.3.2. Giải pháp hoàn thiện sự phối hợp quyền lực nhà nước......................................... 61 2.3.3. Giải pháp hoàn thiện về kiểm soát quyền lực nhà nước ....................................... 63 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .............................................................................................. 66 KẾT LUẬN .................................................................................................................... 68 DANH MỤC TÀI LIỆU 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước hình thành từ thời kỳ cổ đại, gắn liền với tên tuổi của những nhà triết gia vĩ đại Aristotle, Polybe, John Locke. Các tư tưởng này sau đó được Charlesclouis De Secondat Montesquieu khái quát lên thành học thuyết, thường được gọi là học thuyết phân chia quyền lực nhà nước hay thuyết phân quyền. Tư tưởng này gần như “mất hút” trong xã hội phong kiến nhưng lại phát triển cực thịnh ở xã hội tư sản và trở thành nguyên tắc cốt lõi, cơ bản, được áp dụng phổ biến trong tổ chức bộ máy nhà nước tư bản. Trong khi đó, việc tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước xã hội chủ nghĩa, trong đó có Việt Nam lại gần như phủ nhận hoàn toàn nguyên tắc này trong một thời gian dài, thay vào đó là áp dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa. Ở nước ta, từ khi lập hiến đến nay, tư tưởng phân chia quyền lực mặc dù chưa được ghi nhận trong Hiến pháp nhưng trên thực tế nó vẫn được áp dụng ở một mức độ nhất định, đặc biệt là Hiến pháp năm 1946 đã có sự áp dụng rõ nét tư tưởng này. Sau đó, do hoàn cảnh lịch sử và chịu ảnh hưởng của tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa nên vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực đã không được đề cập trong Hiến pháp 1959, đặc biệt là trong Hiến pháp 1980. Đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền đã nhận thức lại tập quyền xã hội chủ nghĩa và thay đổi tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa bằng tư duy phân công, phối hợp quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã có bước tiến dài trong việc hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả hơn. Điều này được thể hiện qua việc ghi nhận quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Tuy đã có sự tiếp thu những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền nhưng tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 vẫn còn chịu nhiều ảnh hưởng bởi tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa. Điều này khiến tổ chức bộ máy nhà nước ta trở nên cồng kềnh, nhiều bất cập và nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Có thể kể đến như cơ chế vận hành và mối quan hệ giữa các cơ quan quyền lực chưa thực sự hợp lý, sự phân công chưa rõ ràng, chồng chéo thẩm quyền giữa các nhánh quyền lực, vấn đề kiểm soát quyền lực của Quốc hội chưa được đề cập. Từ đó, làm giảm hiệu quả lãnh đạo của Đảng, suy yếu hiệu lực quản lý của các cơ quan nhà nước. Yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền là phải khắc phục được những điểm yếu trên nhằm đảm bảo hoạt động của Nhà nước đạt hiệu quả cao. Để làm được điều này thì cần có các 2 nghiên cứu chuyên sâu và toàn diện về việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước vào tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam. Vì vậy, việc nghiên cứu những giá trị của học thuyết phân quyền và chuyển hóa nó vào mô hình bộ máy nhà nước ta là yêu cầu khách quan và mang tính cấp bách. Những điều trình bày trên đây là cơ sở và lý do khách quan để tác giả lựa chọn đề tài “Tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc trong lịch sử lập hiến Việt Nam”. Trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước vào tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam, tác giả đưa ra các giải pháp trong Luận văn với hy vọng sẽ góp một phần nhỏ trong công tác hoàn thiện pháp luật nước nhà. Đây là kết quả của quá trình làm việc, nghiên cứu một cách nghiêm túc của tác giả. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đề tài hẳn còn sai sót, mong quý Thầy Cô góp ý và nhắc nhở. Tác giả xin chân thành cảm ơn! 2. Tình hình nghiên cứu Đề tài “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” đã có hai luận văn Luận văn Cử nhân Luật nghiên cứu, đó là Luận văn “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Hồng Phượng năm 2009 và của tác giả Nguyễn Thanh Quyên năm 2014. Đây là hai công trình nghiên cứu chuyên sâu về đề tài này. Tuy nhiên, Luận văn của tác giả Nguyễn Thị Hồng Phượng được thực hiện từ năm 2009 nên vấn đề thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 chưa được đề cập. Còn Luận văn của tác giả Nguyễn Thanh Quyên được thực hiện vào năm 2014, đã tám năm trôi qua, bối cảnh nước nhà đã có nhiều sự thay đổi, biến động lớn, nên một số nội dung đã không còn phù hợp với thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước. Ngoài ra, cũng có một số Luận văn thạc sĩ, Luận án tiến sĩ có liên quan, các bài nghiên cứu khoa học, bài viết trên các tạp chí có đề cập đến vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về nội dung và ý nghĩa thực tiễn của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước của một số quốc gia điển hình và tại Việt Nam. Qua việc tìm hiểu sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực qua các bản Hiến pháp của Việt Nam trong các thời kỳ, tác giả đánh giá những tiến bộ và yếu kém cần được loại bỏ. Qua đó, đề xuất một số giải pháp liên quan đến nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp 3 nhằm làm cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả cao, chống lại sự lạm dụng quyền lực nhà nước. Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có nhiệm vụ: Làm rõ lịch sử hình thành và phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước. Nội dung, giá trị và việc áp dụng tư tưởng này trong các mô hình chính thể đương đại; phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước có hay không sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam và mức độ áp dụng như thế nào. Cuối cùng là đề xuất một số giải pháp về tổ chức bộ máy nhà nước có khai thác yếu tố tích cực của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước. 4. Phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu: tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước là đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp. Tuy nhiên, trong phạm vi của Luận văn, tác giả chỉ tập trung việc phân tích, đánh giá, làm rõ những nội dung cơ bản nhất về tư tưởng này trong các mô hình chính thể tiêu biểu trên thế giới. Đồng thời, phân tích sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước qua các bản hiến pháp của Việt Nam và đưa ra một số đề xuất mang tính định hướng, tham khảo trong tổ chức bộ máy nhà nước. Đối tượng nghiên cứu của Luận văn: lý thuyết và thực tiễn áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, gồm những vấn đề sau: cơ sở lý luận về tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước; thực trạng áp dụng các quy định của pháp luật về nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam; giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực. Luận văn chỉ dừng lại ở sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong phạm vi các cơ quan nhà nước ở trung ương tại Việt Nam. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn Luận văn này sẽ góp phần làm sáng tỏ những điểm lý luận và thực tiễn áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực vào việc tổ chức bộ máy nhà nước. Đồng thời, đưa ra một số phương thức hạn chế quyền lực nhà nước, chống sự chuyên chế, độc tài và đề xuất một số ý kiến về tổ chức bộ máy nhà nước trong tương lai. Kết quả của Luận văn này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật. 6. Phƣơng pháp nghiên cứu Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả sử dụng hầu hết các phương pháp nghiên cứu chung của ngành khoa học pháp lý từ phân tích, tổng hợp đến chứng minh và so sánh, dựa trên phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. 4 7. Kết cấu của Luận văn Luận văn này gồm: Lời nói đầu và hai chương: Chƣơng 1: Một số vấn đề lý luận về tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước. Chƣơng 2: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp hiện hành, thực trạng và kiến nghị. Kết luận Danh mục tài liệu tham khảo 5 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TƢ TƢỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC 1.1. Lịch sử hình thành và phát triển; nội dung và ý nghĩa của tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc. 1.1.1. Lịch sử hình thành của tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc. “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước” là tổng thể các quan điểm của các học giả, nhà nghiên cứu về cách thức phân chia quyền lực nhà nước thành các loại quyền lực khác nhau, về cơ chế vận hành của từng loại quyền lực và mối quan hệ theo hướng ngăn cản, kiềm chế hoặc đối trọng lẫn nhau giữa các loại quyền lực ấy trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước1. Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước hay còn gọi là thuyết phân quyền có lịch sử hình thành từ rất sớm. Mầm mống của tư tưởng này đã manh nha xuất hiện từ các nhà nước phương Tây cổ đại, mà điển hình là nhà nước Hy Lạp và cộng hòa La Mã. Xuất phát từ mong muốn quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, các nhà tư tưởng Ephialtes (Thế kỷ V TCN) và Pericles (495 - 429 TCN) đã thực hiện những cải cách tiến bộ để xây dựng bộ máy chính quyền theo mô hình dân chủ. Và người đặt nền móng sơ khai cho sự xuất hiện của tư tưởng phân chia quyền lực là Aristote, nhà tư tưởng vĩ đại của Hy Lạp cổ đại. Khoảng thế kỷ thứ IV TCN, Aristotle (384 322 TCN) trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp của 158 nhà nước đơn nhất và liên bang đã viết tác phẩm “Chính trị học” và “Hiến pháp Athens”. Qua các tác phẩm này, ông đã đặt nền tảng cho sự ra đời của học thuyết phân quyền dù chỉ ở mức độ sơ khai. Ông phân biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước thành ba bộ phận hoàn toàn riêng biệt với nhau gồm: các quyền thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp và phán xử theo luật. Ba chức năng này sẽ phân cho các cơ quan khác nhau đảm nhiệm. Ngoài ra, ông cũng trình bày cách thức hình thành, chức năng, thẩm quyền, thành viên và cơ cấu của từng bộ phận. Đặc biệt, ông cho rằng không có loại hình chính thể nào là duy nhất có thể phù hợp với tất cả thời đại và quốc gia2. Như vậy, có thể nói Aristotle là người đầu tiên trình bày về tư tưởng phân quyền. Sau Aristotle còn có Polybe (210 - 120 TCN) cũng bổ sung thêm vào tư tưởng này tính độc lập tương đối của các bộ phận quyền lực nhà nước3. Tuy nhiên, 1 Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 16. 2 Sau này, Rousseau trong tác phẩm nổi tiếng “Khế ước xã hội” cũng nhiều lần đề cập đến luận điểm này “Nhưng các mục tiêu chung nói trên của một thể chế tốt đẹp là Tự do và Bình đẳng sẽ tùy theo hoàn cảnh mỗi nước mà đổi khác do tình huống quốc gia. Mỗi dân tộc sẽ tự chọn lấy thể chế thích hợp riêng của mình”. 3 Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 102. 6 do hạn chế của thời đại, những tư tưởng của Aristote và Polybe chỉ mới dừng lại ở mức sơ khai chứ chưa đi sâu lý giải tại sao phải phân thành các loại quyền và phân tích quan hệ giữa các nhánh quyền lực trên. Là một tư tưởng tiến bộ nhưng vào thời kì phong kiến, tư tưởng phân chia quyền lực không được nhắc đến nhiều vì chính thể quân chủ tuyệt đối đang hưng thịnh ở hầu hết các quốc gia. Thống trị xã hội lúc bấy giờ là tư tưởng tập trung quyền lực với mọi quyền lực tối cao thuộc về nhà vua, đây chính là căn nguyên dẫn đến mọi hành vi độc tài, lạm dụng quyền lực nhà nước. Chỉ đến khi quan hệ sản xuất tư bản chủ nghĩa xuất hiện, chính thể quân chủ chuyên chế ngày càng suy yếu và bị giai cấp tư sản lật đổ. Giai cấp tư sản thiết lập chính quyền của mình với mục tiêu tự do, dân chủ thì tư tưởng này mới có cơ hội xuất hiện trở lại. Về sau, kế thừa những tư tưởng phân quyền sơ khai trong thời cổ đại, các nhà tư tưởng ở châu Âu đã phát triển thành học thuyết phân chia quyền lực ở Tây Âu vào thế kỷ 17 - 18, mà đại diện tiêu biểu là John Locke (1632 - 1704), Montesquieu (1689 - 1755) và Jean - Jacques Rousseau (1712 - 1778). Từ đó đến nay, phân chia quyền lực nhà nước đã trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của hầu hết các nhà nước tư bản. Đầu tiên, phải nhắc đến nhà triết học người Anh John Locke (1632 - 1704), ông là người đầu tiên khởi thảo hệ thống lý luận hoàn chỉnh về học thuyết phân quyền và được thể hiện trong tác phẩm “Hai chuyên luận về chính quyền”. Trong tác phẩm này, ông đã trình bày nguồn gốc, mục đích của nhà nước, các loại quyền lực nhà nước, phạm vi giới hạn của từng quyền, vị trí và mối quan hệ giữa các quyền4. Locke khẳng định quyền lực mà các cơ quan nhà nước có được là do có sự ủy quyền từ phía Nhân dân nên quyền lực này phải bị giới hạn. Ông chia quyền lực nhà nước thành ba loại quyền: thứ nhất là quyền lập pháp - loại quyền tối cao nhưng không vô hạn, quyền này do những người được Nhân dân ủy quyền đảm nhiệm (Nghị viện); thứ hai là quyền hành pháp, quyền này bị giới hạn trong phạm vi lợi ích chung nhằm ngăn chặn sự hình thành chính quyền chuyên chế, điều mà các nhà nước phong kiến đã từng thực hiện để tạo nên áp bức, bất công cho dân chúng; thứ ba là quyền liên minh, tức là quyền quyết định về các vấn đề an ninh, hòa bình, đối ngoại. Theo ông, cả quyền hành pháp và quyền liên minh đều thuộc về nhà vua (Chính phủ liên bang). Cũng trong tác phẩm này, ông đã trình bày một cách khá đầy đủ cách thức hoạt động của hai cơ quan lập pháp, hành pháp và hiện nay vẫn còn Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 45. 4 7 được áp dụng trong mô hình tổ chức nhà nước của hầu hết các nước 5. Đặc biệt, ông đã dự liệu đến trường hợp nếu có sự xung đột và mâu thuẫn giữa hai cơ quan này thì sẽ giải quyết như thế nào. Trong tình huống này, theo ông thì quyền phân xử phải thuộc về Nhân dân, vì Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước nên có quyền quyết định sẽ chọn chính sách nào tốt nhất cho họ. Và theo Locke, tất cả các nhánh quyền lực này đều có thể bị thay đổi khi có sự lạm dụng quyền lực 6. Tuy nhiên, trong tư tưởng của Locke vẫn tồn tại những điểm hạn chế sau: về quyền lực nhà nước, ông cho rằng “chỉ có thể có một quyền lực tối cao, là cơ quan lập pháp, mà tất cả các quyền lực còn lại là, và phải là, những cái phụ thuộc vào nó”. Với cách phân chia như trên thì Locke đã đề cao cơ quan lập pháp hơn hai cơ quan còn lại. Điều này là rất nguy hại vì sẽ không có cơ quan nào có thể đối trọng và kiểm soát khi lập pháp lạm quyền. Mặc dù nhận thức được quyền lực nhà nước phải được phân thành các nhánh quyền khác nhau nhưng ông chỉ giao cho hai cơ quan thực hiện là Quốc hội và nhà vua. Điều này dẫn đến nguy cơ quyền lực nhà nước tập trung quá nhiều vào Chính phủ liên bang và Chính phủ liên bang sẽ dùng ưu thế này để lạm quyền, lấn át quyền lực của các nhánh quyền còn lại. Nhắc đến tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước, chúng ta phải kể đến công lao của nhà triết học vĩ đại người Pháp, C.L. Montesquieu (1689 - 1775), người được coi là cha đẻ của thuyết “Tam quyền phân lập”. Sau nhiều năm nghiên cứu, đi sâu vào thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước của nước Anh, tiếp thu tinh hoa của thế hệ đi trước, ông đã hoàn thiện học thuyết phân quyền qua tác phẩm “Tinh thần pháp luật”. Đây là một trong những tác phẩm vĩ đại trong lịch sử triết học chính trị và trong lịch sử luật học. Montesquieu đã dành hai mươi năm để nghiên cứu tác phẩm này, bao quát các chủ đề về chính trị, luật, xã hội học, nhân loại học, và cung cấp hơn 3.000 trích dẫn, giai đoạn từ 1741 - 1747 là lúc ông tập trung toàn bộ thời gian và tâm huyết để viết tác phẩm, đến nỗi sức khỏe bị giảm sút nghiêm trọng7. Tác phẩm sau đó được xuất bản dưới dạng ẩn danh vào năm 1748 để tránh sự kiểm duyệt. Tuy nhiên, nó đã không nhận được sự chào đón và ủng hộ của chính quyền phong kiến và bị liệt vào danh sách bị cấm lưu hành. Vì trong tác phẩm, Montesquieu đã công khai lên án chế độ chuyên chế, bênh vực chủ nghĩa hợp hiến và thuyết phân quyền, bãi bỏ chế độ nô lệ, bảo vệ quyền tự do công dân, chủ trương 5 Xem thêm Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 72 - 73. 6 Xem thêm Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 22. 7 http://truongchinhtri.danang.gov.vn/?Page=duandetail&idNews=1249 (truy cập ngày 13/06/2022). 8 xây dựng Nhà nước pháp quyền8. Theo ông, ở đâu không có phân quyền thì ở đó dân chúng không có tự do, quyền con người không thể thực hiện đầy đủ. Montesquieu cho rằng, quyền cơ bản nhất của con người là quyền tự do chính trị, là quyền mà công dân có thể làm mọi việc mà pháp luật cho phép. Nhằm đảm bảo quyền tự do chính trị này thuộc về công dân thì phải chống lạm quyền bằng cơ chế phân chia, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Đặt tác phẩm “Tinh thần pháp luật” trong thời đại khai sáng, chúng ta dễ dàng phát hiện và công nhận những điểm mới mẻ của Montesquieu so với Locke. Ông không sa vào cái nhìn chủ quan, duy lý cực đoan mà đã phân tích pháp luật trong cái nhìn khách quan, bao quát. Quan điểm của Montesquieu khác Locke ở một số nội dung như: Một là, nếu như Locke xem quyền lực lập pháp là tối cao, hai quyền hành pháp và liên minh chỉ là phái sinh của lập pháp thì Montesquieu lại xem các cơ quan nhà nước là bình đẳng nhau, không cơ quan nào đứng trên cơ quan nào. Đây là một bước tiến trong tư duy của Montesquieu, vì sẽ đảm bảo cơ quan thực hiện quyền lập pháp không thể lạm quyền mà thực hiện những hành vi độc tài. Hai là, Montesquieu cho rằng cần tách quyền lực xét xử - quyền tư pháp độc lập với các thứ quyền khác và giao cho một cơ quan riêng biệt. Có như thế mới đảm bảo tự do cho dân chúng, vì ông nhận thấy “Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”9. Ba là, ngoài việc chia tách, Montesquieu còn đòi hỏi phải có sự phối hợp và ngăn cản giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong khi Locke lại không đề cập đến khía cạnh “ngăn cản quyền lực”. Đây là điểm mới và tiến bộ nhất của ông so Locke. Hay nói cách khác, đến thời đại của ông thì sự phân quyền đã triệt để hơn theo kiểu quyền lực phải được kiểm soát bằng chính quyền lực10. Ngoài ra, sự tiến bộ ấy còn được thể hiện khi Montesquieu đã phân tích một cách đầy đủ, có hệ thống các loại quyền, lý do phải tách ba loại quyền, cách thức kiểm soát, đối trọng giữa các nhánh quyền lực… Chung quy lại, nếu tư tưởng của Locke là sự kế thừa tinh hoa của các nhà tư tưởng vĩ đại trước đó, kết hợp với sự suy diễn pháp lý từ thực tiễn sinh động thì thuyết phân quyền của Montesquieu “không phải là kết quả của một sự suy luận pháp lý diễn dịch mà là một quy tắc của nghệ thuật chính trị, một thủ đoạn chính trị, một “bí quyết’ chính trị và đồng thời, nguồn cảm hứng của sự suy luận của 8 Nguyễn Thị Thu Hƣơng (2014), Montesquieu - Nhà tư tưởng và tác giả của “Tinh thần pháp luật”, Tạp chí triết học, số 5. 9 Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, Hà Nội, tr. 100. 10 Xem thêm Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 139. 9 Montesquieu chinh là sự quan sát Hiến pháp nước Anh, chính thể nước đó thời bấy giờ”11 và kết hợp với kinh nghiệm của các tiền bối đi trước mà chủ yếu là Aristote và Locke. Sau Montesquieu, còn một số tác giả cũng đề cập đến tư tưởng phân chia quyền lực như J.J. Rousseau cùng với tác phẩm “Bàn về khế ước xã hội,” đã đưa ra những quan điểm rất mới mẻ và tiến bộ về sự phân chia quyền lực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Tư tưởng phân quyền của Rousseau khác xa so với những quan điểm của Aristote và Montesquieu khi ông không hề đề cập đến quyền lực nhà nước được phân chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Dù nêu cao tư tưởng quyền lực nhà nước là không thể phân chia, Rousseau lại cho rằng phân quyền là cách tốt nhất để ngăn chặn sự lạm quyền. Ông chủ trương nêu cao tinh thần tập quyền, tất cả quyền lực nhà nước nằm trong tay Nhân dân. Nhưng ông lại chỉ ra rằng phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp và quyền hành pháp, giao chúng vào tay cơ quan quyền lực tối cao và chính phủ là cách thức hợp lý duy nhất để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả cho nhà nước, cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền. Ngoài ra, ông còn nêu lên cơ chế cụ thể, tối ưu để để ngăn chặn sự lạm quyền của hành pháp và vai trò quan trọng của cơ quan tư pháp trong việc đảm bảo cho sự hoạt động ổn định của nhà nước, cũng như cho sự cân bằng giữa các vế cơ quan quyền lực tối cao, chính phủ và nhân dân. 1.1.2. Nội dung của tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc Phân chia quyền lực nhà nước là một trong những lý thuyết chính trị - pháp lý có ý nghĩa hết sức quan trọng, cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị. So với các tư tưởng khác trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết của nó được coi là tư tưởng thời đại, mang tính dân chủ sâu sắc, sự nhân đạo và tiến bộ vì nó phục vụ đắc lực cho công cuộc đấu tranh chống độc tài, chuyên chế và lạm quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước. Nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực thể hiện ở các khía cạnh sau: Thứ nhất, quyền lực nhà nước phải được chia tách thành nhiều loại quyền khác nhau như quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp... Căn cứ vào tính chất của mỗi quyền để trao cho những cơ quan độc lập khác nhau thực hiện. Theo đó, quyền lập pháp được thực hiện bởi một cơ quan do dân chúng bầu ra với nhiệm kỳ nhất định, trong một khoảng thời gian hợp lý, không quá dài để thâu tóm quyền lực nhưng cũng không quá ngắn để không thể làm được gì; quyền hành pháp có 11 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 95. 10 nhiệm vụ chính là đưa ra những quyết định kịp thời để quản lý đất nước sẽ do một cá nhân nắm giữ như một ông vua; quyền tư pháp thực hiện chức năng xét xử sẽ do một cơ quan riêng biệt đảm nhiệm12. Sở dĩ phải phân chia vì quyền lực nhà nước luôn “mang tính chính trị, giai cấp và được thực hiện bởi một tầng lớp đặc biệt chuyên làm nhiệm vụ quản lý”13 nên nó luôn có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Và thực tế chỉ ra rằng, “Quyền lực được ví như một dòng sông lớn. Khi giữ nó trong phạm vi giới hạn của hai bờ, nó có cả vẻ đẹp và sự hữu ích, nhưng khi nó phá vỡ bờ thì nó sẽ quá hung dữ như bị chặn đứng giữa dòng, nó sẽ cuốn trôi mọi thứ, tàn phá và hủy hoại bất cứ nơi nào mà nó đi qua”14. Bất kì ai hay bất kì cơ quan nào khi được trao quyền lực thì đều có xu hướng lạm dụng quyền lực và tăng quyền lực ấy lên mức cao nhất. Việc phân chia cho mỗi cơ quan đảm nhận một loại quyền lực sẽ đảm bảo không một cơ quan nào nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước, cũng như không một cơ quan nào có thể “lấn sân” sang hoạt động của cơ quan khác. Thực chất của sự phân chia quyền lực là sự phân định một cách rạch ròi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đồng thời đảm bảo sự chuyên môn hóa trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp đều thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên cơ sở pháp luật. Muốn thực hiện việc kiểm soát hiệu quả thì phải có cơ chế hữu hiệu nhằm giới hạn quyền lực nhà nước, mà cách tốt nhất là phân chia nó ra. Đồng thời, phải giới hạn quyền lực nhà nước từ bên trong, thực hiện bởi chính các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Từ đó, mới có thể đảm bảo quyền tự do dân chủ của cá nhân, chống lại hành vi tùy tiện, độc đoán, gây phiền hà cho dân chúng từ phía các cơ quan công quyền và quan chức nhà nước. Thứ hai, các cơ quan này độc lập khi thực hiện quyền lực nhà nước. Nhưng sự độc lập ấy không dẫn đến hệ quả triệt tiêu nhau mà ngược lại, các nhánh quyền còn phải phối hợp với nhau để thực hiện quyền lực nhà nước. Từ việc phân công rành mạch chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mới có thể đưa đến sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan này, tạo nên cơ chế cân bằng giữa các nhánh quyền lực, đảm bảo thực hiện các mục tiêu chung của nhà nước. Phân quyền là đảm bảo cho sự thống nhất quyền lực, vì khi đó các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy hoạt động độc lập với nhau nhưng lại có mối quan hệ khăng khít tạo nên cơ chế phối 12 Xem thêm Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 87 - 88. 13 Nguyễn Thị Hồng Phƣợng (2009), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Luận văn Cử nhân Luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 1. 14 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 113. 11 hợp, vì “Thực tế không có bất kì một hệ thống quyền lực nhà nước nào khi phân định xong thì mỗi bộ phận quyền lực lại hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, như kiểu một bộ máy mà các bánh xe răng cưa rời rạc nhau, tự quay lấy một mình, mà trái lại chúng phải khớp vào nhau”15. Thứ ba, để hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả, ngoài sự phân công, phối hợp, giữa các cơ quan nhà nước thì cần phải có sự đối trọng, chế ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền theo phương châm không cơ quan nào nằm ngoài sự kiểm soát, giám sát từ phía cơ quan khác. Kiềm chế, đối trọng quyền lực nhà nước là phải bị giới hạn và kiểm soát từ bên ngoài bởi Nhân dân và từ ngay chính bên trong các cơ quan nhà nước đó. Các nhánh quyền lực độc lập với nhau trong việc thực hiện các chức năng nhà nước nhưng không vì thế mà các cơ quan này được phép “tự do” hoạt động theo ý mình mà luôn phải đặt trong khuôn khổ pháp luật. Điều này nhằm ngăn ngừa tình trạng lạm quyền, chuyên quyền hoặc thiếu trách nhiệm trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, qua đó bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của đại đa số Nhân dân trong xã hội. 1.1.3. Ý nghĩa của tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc Tư tưởng phân chia quyền lực là một tư tưởng tiến bộ, đặt nền móng cho nền dân chủ cổ đại. Nó đã đóng góp những lý luận quan trọng trong thực tiễn chính trị thế giới, đặc biệt là trong việc giới hạn quyền lực nhà nước. Trải qua hàng trăm năm nhưng học thuyết này đến nay vẫn còn nguyên những giá trị tiến bộ và cần được tiếp tục nghiên cứu và kiểm nghiệm: Thứ nhất, tư tưởng phân chia quyền lực ra đời là sự phủ định biện chứng về mặt tư tưởng của lý thuyết tập quyền chuyên chế. Trong nhà nước phong kiến, quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đều thuộc về vua. Nhà vua có quyền tự ban hành ra các luật, trực tiếp lãnh đạo bộ máy hành chính và là cấp xét xử cuối cùng, vua cũng không phải chịu bất kỳ trách nhiệm pháp lý nào. Về nguyên tắc, vua không chia sẻ quyền lực của mình cho bất cứ ai và quyền lực của vua là không bị giới hạn. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến quyền tự do của con người bị vi phạm, dân chủ không được đảm bảo. Giống như Montesquieu từng đề cập: “Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp được nhập lại trong tay một người hay một Viện nguyên lão thì sẽ không có gì là tự do nữa; vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 207. 15 12 pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp, nếu một người hay một tổ chức của quan chức hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết”16. Vì vậy, để hạn chế sự độc đoán thì phải làm phân tán quyền lực, không để một cá nhân nắm quá nhiều quyền lực. Muốn như vậy, không còn cách nào khác là phải phân chia quyền lực thành các quyền khác nhau, giao cho các cơ quan khác nhau thực hiện. Các cơ quan này phối hợp, kiềm chế, đối trọng lẫn nhau để cùng thực thi quyền lực nhà nước. Thứ hai, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ra đời đã cung cấp nền tảng lý luận quan trọng, góp phần vào quá trình chấm dứt sự độc tài, chuyên chế, đặt nền móng cho sự hình thành các thể chế tự do, dân chủ. Đồng thời, nó là “chìa khóa” dẫn dắt nhiều quốc gia, nhiều dân tộc đến với khát vọng tự do, dân chủ và được hưởng những quyền lợi xứng đáng. Dưới sự cai trị tàn độc của các triều đại phong kiến, giai cấp tư sản đã lãnh đạo nhân dân đứng lên làm cách mạng lật đổ chế độ phong kiến, thiết lập nhà nước dân chủ. Tiêu biểu nhất phải kể đến Đại cách mạng Pháp năm 1789. Chịu ảnh hưởng từ những tư tưởng tiên tiến của trào lưu triết học ánh sáng, mà đại diện là thuyết phân quyền của Montesquieu và Rousseau, sau khi cách mạng thành công, giai cấp tư sản đã thiết lập nền cộng hòa, thành lập mô hình nhà nước dân chủ mà ở đó, quyền làm chủ thuộc về toàn thể nhân dân. Sau đó, nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước cũng được thừa nhận trong Hiến pháp và áp dụng trong thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Pháp. Thứ ba, phân chia quyền lực làm tăng hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Khi đó, mỗi cơ quan tập trung thực hiện mà mình được phân chia, từ đó hình thành nên quá trình phân công quyền lực nhằm tạo sự chuyên môn hoá chức năng, nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực. Đồng thời, khẳng định vị trí, vai trò của mỗi ngành trong cơ chế thực thi quyền lực nhà nước. Cụ thể, công việc chủ yếu của cơ quan lập pháp là làm luật nên phải có phải thận trọng; trong khi người thực thi pháp luật có chức năng chính là cai trị nên phải có tính quyết đoán, khác với bản tính độc lập và vô tư của cơ quan tòa án. Ngoài ra, phân chia như vậy còn tạo ra tính thi đua giữa các nhánh quyền lực, tăng cường tính hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Vì những nhân viên làm việc trong cơ quan nhà nước xem công việc họ đang 16 Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, Hà Nội, tr. 100. 13 làm như bao nghề nghiệp khác trong xã hội, phải có sự hợp tác và cạnh tranh lành mạnh để hoàn thành tốt công việc của mình17. Thứ tƣ, lý thuyết về phân chia quyền lực nhà nước đánh dấu cột mốc cho sự phát triển hiện đại về tính kỹ thuật chính trị trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, dùng phân quyền để kiểm soát sự lạm quyền. Đó là cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm soát và chế ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực. Nhờ vậy, có thể loại trừ nguy cơ tập trung tất cả quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ quan quyền lực duy nhất nào đó - nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự tha hóa quyền lực. Trước đây, người ta quan niệm rằng, có thể kiểm soát quyền lực nhà nước bằng nhân quyền, đạo đức quyền hoặc giáo quyền. Đến Montesquieu, kiểm soát quyền lực nhà nước phải được thực hiện “bằng một cơ chế mà các thành phần của nó nằm ngay chính trong cơ cấu nhà nước”18. Kiểm soát giữa chính các cơ quan nhà nước với nhau để không xảy ra tình trạng cơ quan này lấn quyền, làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan khác và quyền tự do của Nhân dân. Đặc biệt, Nhân dân cũng có quyền kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua quyền bầu cử và ứng cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm các cơ quan, chức danh mà Nhân dân không còn tin tưởng. Tóm lại, cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu nhất đó là kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Nhân dân và từ chính các cơ quan trong bộ máy nhà nước đó, “việc đặt cả nhà nước và công chúng vào một cơ chế kiểm soát hợp lý và hữu hiệu đã làm nên cái mà cả trước và sau Montesquieu, các nhà chính trị lừng danh khác đã không thực hiện được, là sự kết hợp giữa dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện”19. Thứ năm, học thuyết phân quyền đã đặt nền tảng cho sự ra đời của một mô hình nhà nước mới - Nhà nước pháp quyền20. Từ những nội dung của thuyết phân quyền, có thể thấy phân quyền gắn liền với việc giới hạn quyền lực nhà nước nên phân quyền chỉ có thể có trong chế độ dân chủ, “nơi mà ở những mức độ khác nhau, Nhân dân tham gia thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước được 17 Nguyễn Thị Thanh Quyên (2014), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Luận văn Cử nhân Luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 7 18 Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 106. 19 Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 140. 20 Nhà nước pháp quyền thật ra không phải là một hình thức hay một kiểu nhà nước mà nó chỉ là một mô hình về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước xoay quanh yếu tố trọng tâm là dân chủ. 14 xem là bắt nguồn từ Nhân dân và phục vụ Nhân dân”21. Trong các nhà nước phong kiến và độc tài, quyền lực nhà nước chỉ nằm trong tay nhà vua hoặc một nhóm người nên không có sự phân chia quyền lực. Hoặc nếu có cũng chỉ là sự phân công nhiệm vụ giữa những con người trong bộ máy nhà nước. Jean Jacques Rousseau (1712 - 1778) trong tác phẩm trứ danh “Khế ước xã hội” đã khẳng định chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước là Nhân dân, quyền lực nhà nước phải thống nhất ở Nhân dân. Theo ông, phân quyền là phương tiện để thực hiện chủ quyền Nhân dân và đảm bảo cho hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả. Ngoài Rousseau, Immanuel Kant (1724 - 1804), người có công lớn nhất trong việc hoàn thiện lý thuyết về học thuyết Nhà nước pháp quyền đã xem phân quyền là yêu cầu tiên quyết trong một Nhà nước pháp quyền 22. Vì trong Nhà nước pháp quyền thì quyền con người phải được đảm bảo. Cách tốt nhất để đảm bảo quyền con người chính là giới hạn quyền lực nhà nước. Mà để giới hạn quyền lực nhà nước thì không thể không phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đó. Hiện nay, dù thực tiễn chính trị đã thay đổi nhiều so với thời kỳ tư tưởng phân chia quyền lực ra đời, thế nhưng lý thuyết của nó vẫn còn đầy sức sống, những giá trị mang tính phổ quát của nó vẫn đang được khai thác và nhân rộng trong tổ chức quyền lực của nhiều quốc gia. Ở các nước tư bản phát triển, phân quyền vẫn là nguyên tắc cơ bản để tiến hành cải cách, đổi mới phương thức tổ chức quyền lực nhà nước cho phù hợp với sự xuất hiện và biến đổi của những nhân tố kinh tế, chính trị mới. Còn ở các nước đang phát triển, tư tưởng này cũng đã gợi mở nhiều vấn đề mang tính nguyên tắc khách quan trong quá trình tìm kiếm mô hình dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền và thiết lập các yếu tố nền tảng của văn minh chính trị. 1.2. Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa và phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc 1.2.1. Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa được hình thành trên nền tảng của yêu cầu xây dựng nhà nước “chuyên chính vô sản” trong học thuyết của Chủ nghĩa Mác - Lênin và gắn liền với sự ra đời của Hiến pháp Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa nửa đầu thế kỷ XX. C. Mác (1918 - 1983) đưa ra quan điểm cho rằng quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể phân chia. Ông đã đưa ra mô hình 21 Nguyễn Minh Đoan (2009), “Quyền lực nhà nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam”, Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 32. 22 Xem thêm Nguyễn Đăng Dung (2008), Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền, NXB Đà Nẵng, tr. 8. 15 Công xã Pari, nơi mà bộ máy nhà nước thực hiện tất cả các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tổ chức thành một mạng lưới từ trung ương đến địa phương, hoạt động theo cơ chế tự quản với nguyên tắc dân chủ và công khai. Nhất trí với quan điểm của C.Mác và tiếp tục phát triển quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về Nhân dân, V.I.Lênin (1870 - 1924) khẳng định yêu cầu cần xây dựng một bộ máy vững mạnh, thích ứng được với mọi sự biến đổi, thành phần tổ chức bộ máy đó phải đảm bảo được việc đông đảo quần chúng được kiểm tra mọi công việc nhà nước. Từ đó, ông đã vận dụng một cách sáng tạo quan điểm này vào quá trình tổ chức bộ máy nhà nước kiểu mới ở Nga sau khi Cách mạng tháng Mười thành công, giai cấp vô sản giành chính quyền với chủ trương: Phế bỏ chế độ đại nghị - chế độ tách rời công tác lập pháp và công tác hành pháp, hợp nhất công tác lập pháp và hành pháp của nhà nước lại. Hợp nhất công tác quản lý và công tác lập pháp. Về sau, Hiến pháp 1924 - Hiến pháp đầu tiên của Liên bang Xô viết đã chính thức ghi nhận tư tưởng tập quyền xã hội chủ nghĩa trong việc tổ chức bộ máy nhà nước. Từ những di sản lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, chúng ta có thể rút ra một số nội dung cơ bản của học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa như sau: đảm bảo toàn bộ quyền lực nhà nước phải thuộc về Nhân dân, tập trung thống nhất ở Nhân dân, Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua cơ quan đại diện, mà trước hết là cơ quan quyền lực cao nhất của đất nước là Quốc hội. Sự tập trung quyền lực nhà nước vào cơ quan đại diện của Nhân dân đã làm cho quyền lực bảo đảm tính thống nhất của nó. Các cơ quan khác của nhà nước chỉ là cơ quan phái sinh do cơ quan quyền lực cao nhất thành lập và phải chịu sự kiểm tra, giám sát tối cao của cơ quan đó. Tính chịu trách nhiệm và luôn bị giám sát bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và Nhân dân chính là cơ sở để đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị tha hóa. Khi nghiên cứu hai học thuyết phân quyền và tập quyền xã hội chủ nghĩa, có thể thấy hai học thuyết này có sự đối lập trong tư tưởng, thể hiện qua việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong học thuyết phân quyền rõ nét hơn ở tập quyền xã hội chủ nghĩa: Thứ nhất, về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước. Nếu như ở phân quyền, yêu cầu tiên quyết là phải phân tán quyền lực bằng cách phân chia quyền lực nhà nước thành ba loại quyền khác nhau, không được để một cơ quan nắm toàn bộ quyền lực thì ở tập quyền xã hội chủ nghĩa lại đòi hỏi phải có sự thống nhất quyền lực, tập trung quyền lực vào tay Nhân dân và chính Nhân dân ủy quyền lại cho cơ quan lập pháp là Quốc hội. Từ đó, Quốc hội sẽ phân công quyền lực cho hai cơ quan còn lại. 16 Thứ hai, về vị trí của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Cả hai học thuyết đều cho rằng Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước nhưng ở phân quyền thì Nhân dân tự mình trao quyền lập pháp cho Nghị viện, quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho Tòa án. Các nhánh quyền đều được Nhân dân ủy quyền nên có vị trí ngang bằng nhau, không cơ quan nào xếp trên cơ quan nào, từ đó mới dẫn đến việc kiềm chế và đối trọng lẫn nhau. Còn ở tập quyền xã hội chủ nghĩa lại đòi hỏi phải có sự thống nhất quyền lực, tập trung quyền lực vào tay Nhân dân và chính Nhân dân ủy quyền lại cho cơ quan lập pháp là Quốc hội. Lúc này, Quốc hội mới trao lại quyền lực cho Chính phủ và Tòa án. Như vậy, trong mối quan hệ giữa ba cơ quan thì Quốc hội có ưu thế hơn, được “đặt trên” hai cơ quan còn lại, Chính phủ và Tòa án chỉ là các cơ quan phái sinh từ Quốc hội, do lập pháp thành lập và phải chịu sự kiểm soát của cơ quan này. Do đó, trong tập quyền xã hội chủ nghĩa thì ba nhánh quyền không thể cân bằng nhau như trong phân quyền. Thứ ba, vì tập quyền xã hội chủ nghĩa không có sự phân chia quyền lực nhà nước nên cũng không đặt ra nhu cầu “kiềm chế và đối trọng” giữa các nhánh quyền lực. Có chăng chỉ là sự kiểm tra, giám sát từ phía Nhân dân và lập pháp đối với các cơ quan hành pháp, tư pháp. Sự kiểm tra, giám sát này chỉ mang tính “một chiều” vì ở tập quyền không có cơ chế kiểm soát ngược lại đối với lập pháp do tư tưởng Quốc hội toàn quyền, quá đề cao Quốc hội. Trong khi, ở phân quyền, sự “kiềm chế và đối trọng”, giữa các nhánh quyền rất gay gắt. Nó được coi là chìa khóa quan trọng để kiểm soát sự lạm quyền, vì mỗi cơ quan đều tách biệt, hoạt động độc lập, quyền lực luôn bị giới hạn trong khuôn khổ và phải chịu sự “kiểm soát chéo” từ hai cơ quan còn lại. Tiêu biểu nhất có thể kể đến là tổ chức bộ máy nhà nước của Hoa Kỳ Quốc gia đưa cơ chế “kiềm chế và đối trọng” lên đỉnh cao. 1.2.2. Phân quyền với phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc Đầu tiên, cần khẳng định rằng nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực không phải là mô hình tổ chức bộ máy nhà nước như phân quyền và tập quyền mà chỉ là cách thức để tổ chức bộ máy nhà nước. Sau một thời gian dài áp dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980, tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta đã bộc lộ nhiều yếu điểm, nhiều nội dung không còn phù hợp với tình hình tình hình kinh tế, xã hội của đất nước đang biến chuyển nhanh chóng. Trước tình hình thực tiễn đó, đòi hỏi phải có một bản Hiến pháp mới, phù hợp hơn để thúc đẩy sự tiến bộ của xã hội, xây dựng cuộc sống ấm no, hạnh phúc cho Nhân dân. Hiến pháp 1992 ra đời là bước tiến quan trọng trong việc nhận thức lại tập quyền xã hội chủ nghĩa. Cho đến năm 2001, đánh dấu bước