Tài liệu Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH -----------***------------ HUỲNH TRẦN NHẬT UYÊN MSSV: 1853801011262 THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 – 2022 Ngƣời hƣớng dẫn: TS. Lê Việt Sơn TP. HỒ CHÍ MINH – Năm 2022 TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH -----------***------------ HUỲNH TRẦN NHẬT UYÊN MSSV: 1853801011262 THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 – 2022 Ngƣời hƣớng dẫn: TS. Lê Việt Sơn TP. HỒ CHÍ MINH – Năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài này là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn của Tiến sĩ Lê Việt Sơn. Các nội dung, ý tưởng của các tác giả khác trong các tài liệu tham khảo đều được trích dẫn trung thực và chính xác. Các kết luận nghiên cứu được trình bày trong khóa luận này có tính kế thừa một số quan điểm khoa học và chưa từng được công bố dưới bất kỳ hình thức nào. Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về nghiên cứu của mình. TÁC GIẢ KHÓA LUẬN HUỲNH TRẦN NHẬT UYÊN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Luật TTHC năm 2010 Luật TTHC năm 2015 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019 bởi Luật số 55/2019/QH14 ngày 26 tháng 11 năm 2019 của Quốc hội sửa đổi, bổ Luật TTHC Trung Quốc sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2020 Luật Tố tụng hành chính của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa Nghị quyết số 02/2011/NQ- Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn thi HĐTP Pháp lệnh TTGQVAHC TAND VKSND UBND hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ngày 29/7/2011 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính 1996 (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998 và năm 2006) Tòa án nhân dân Viện Kiểm sát nhân dân Ủy ban nhân dân MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài ..................................................................................................... .1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ..................................................................................... 1 3. Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu ............................................................................. 2 4. Phạm vi nghiên cứu .................................................................................................. 2 5. Phƣơng pháp nghiên cứu ......................................................................................... 3 6. Kết cấu của khóa luận .............................................................................................. 3 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH ....................................................................... 4 1.1. Khái niệm và đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính….………4 1.1.1. Khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính .......................................... 4 1.1.2. Đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ........................................... 8 1.2. Ý nghĩa thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ........................................ 10 1.2.1. Đối với cá nhân, cơ quan và tổ chức khởi kiện .................................................. 10 1.2.2. Đối với người bị kiện .......................................................................................... 11 1.2.3. Đối với Tòa án .................................................................................................... 12 1.3. Những quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ………………………………………………………………………………... ........... 12 1.3.1. Về thời hạn được quyền khởi kiện ...................................................................... 13 1.3.2. Về cách thức xác định thời hiệu khởi kiện ......................................................... 15 1.3.3. Các trường hợp không được tính vào thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính.. ........................................................................................................................... 19 1.4. Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ............................................................................................... 20 1.4.1. Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính theo quy định của pháp luật một số nước trên thế giới ......................................................................................................... 20 1.4.2. Những giá trị, kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam ........................................ 29 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN VỀ THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH ................................... 32 2.1. Thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ................. 32 2.1.1. Những kết quả đạt được ..................................................................................... 32 2.1.2. Những bất cập, hạn chế...................................................................................... 34 2.2. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính …………………………………………………………………………...49 2.2.1. Nguyên nhân khách quan ................................................................................... 49 2.2.2. Nguyên nhân chủ quan ....................................................................................... 51 2.3. Những kiến nghị hoàn thiện pháp luật và thực hiện quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính…………………………………… . 56 2.3.1. Về mặt pháp lý .................................................................................................... 53 2.3.2. Về mặt thực tiễn.................................................................................................. 58 KẾT LUẬN ................................................................................................................. 62 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................. 64 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trước sự chuyển mình mạnh mẽ cả về quy mô lẫn chất lượng của nền kinh tế Việt Nam trong bối cảnh hội nhập toàn cầu hóa, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm. Trong số đó, sự cải cách nhằm đảm bảo quyền được khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cũng hết sức được chú trọng. Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện đề nghị Tòa án giải quyết yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện, việc xác định đúng thời hiệu khởi kiện là một trong các yếu tố nền tảng và tiên quyết để xác định yêu cầu khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức có được Tòa án có thẩm quyền chấp nhận thụ lý, giải quyết hay không. Trên cơ sở đó, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính không phải là một vấn đề mới trong pháp luật Việt Nam, cụ thể pháp luật tố tụng hành chính đã trải qua nhiều lần sửa đổi, bắt đầu từ việc điều chỉnh Pháp lệnh TTGQVAHC, sau đó là sự ra đời của Luật TTHC năm 2010 và ngày nay là Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016. Mặc dù có những sửa đổi, bổ sung và nhiều điểm mới, thể hiện bước tiến về kỹ thuật lập pháp và dấu ấn của sự hoàn thiện, tuy nhiên đứng trước xu hướng ngày càng gia tăng số lượng vụ án hành chính nói chung, khởi kiện quyết định hành chính nói riêng cùng với tính chất của vụ việc ngày càng phức tạp thì Luật TTHC năm 2015 vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế cần được bổ sung cấp bách và hoàn thiện, nhằm đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Thực tiễn cho thấy hiện nay đã và đang tồn tại một số vướng mắc trong việc áp dụng các quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, nhiều quy định chưa rõ ràng dẫn đến nhiều cách hiểu và sự áp dụng thiếu thống nhất của các chủ thể có thẩm quyền trên thực tế. Trong khi đó, các văn bản hướng dẫn không được ban hành kịp thời để tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn này. Thực trạng trên đã đặt ra yêu cầu tất yếu khách quan là cần phải nghiên cứu pháp luật một cách chuyên sâu, toàn diện về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, góp phần đưa ra những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện, khắc phục những điểm hạn chế còn tồn tại trong chế định pháp luật này và đây cũng chính là lý do tác giả chọn nghiên cứu đề tài: “Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một vấn đề khá được quan tâm từ trước đến nay nên một số bài viết trên tạp chí, luận văn đã đề cập trực tiếp hoặc 1 nhắc đến những nội dung liên quan, cụ thể như: Huỳnh Thị Hồng Hà (2013), Thời hiệu khởi kiện trong vụ án hành chính, Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh; Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân (số 14/2012); Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân (số 20/2018); Nguyễn Hoàng Yến (2015), “Hoàn thiện các quy định về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (số 02/2015),… Và các bài viết, luận văn khác mà các tác giả có đề cập đến chế định thời hiệu khởi kiện với tư cách là điều kiện khởi kiện trong vụ án hành chính: Nguyễn Hoàng Yến (2011), Bảo đảm pháp lý về quyền khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Luật học; Nguyễn Thanh Phương (2012), “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính (từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh)”, Luận văn Thạc sĩ Luật học,… Từ số lượng những bài nghiên cứu về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng, tác giả nhận thấy rằng hầu hết các bài viết chỉ nghiên cứu một cách khái quát về chế định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính chứ chưa đi nghiên cứu sâu vào vấn đề thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính. Chưa có bất kỳ một công trình nghiên cứu nào thực hiện đề tài “Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”, cũng như chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu nội dung có liên quan đến chế định này theo quy định của Luật TTHC năm 2010. Xuất phát từ những lí do trên, tác giả tiến hành nghiên cứu một cách có tổng quan về cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính theo Luật TTHC năm 2015. 3. Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu Mục đích nghiên cứu: Khóa luận làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về chế định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính. Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính hiện hành, khóa luận đã chỉ ra những điểm bất cập và đưa ra kiến nghị hoàn thiện thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính. Ý nghĩa nghiên cứu: Làm rõ những vấn đề lý luận về chế định thời hiệu khởi kiện và đưa ra kiến nghị để hoàn thiện cả về lý luận và thực tiễn áp dụng của thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, nâng cao hiệu quả áp dụng các quy định của pháp luật trong thực tiễn. 4. Phạm vi nghiên cứu Tác giả tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận cơ bản về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định về thời 2 hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính và những vấn đề phát sinh trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Bên cạnh đó, tác giả cũng tham khảo các số liệu thống kê liên quan đến hoạt động này trong những năm qua. Đối với pháp luật nước ngoài, tác giả chủ yếu tìm hiểu những quy định cơ bản về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ở ba nước (Pháp, Hoa Kỳ, Trung Quốc), để từ đó có thể rút ra một số giá trị, kinh nghiệm tham khảo cho pháp luật Việt Nam. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Xuyên suốt quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã thực hiện khảo sát, nghiên cứu các định nghĩa, khái niệm liên quan đến những quy định pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính và các vấn đề trong thực tiễn. Đề tài có tham khảo các bài viết của các học giả khác nhau, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã dựa trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Ngoài ra, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp phân tích – tổng hợp, phương pháp liệt kê, phương pháp so sánh, phương pháp dùng số liệu để hoàn thành khóa luận. 6. Kết cấu của khóa luận Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục từ viết tắt và danh mục tài liệu tham khảo, khóa luận được kết cấu gồm 2 chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Chương 2: Thực trạng và những kiến nghị hoàn thiện về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính 3 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm và đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính 1.1.1. Khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Trong đời sống pháp lý, việc một chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật có thể sẽ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khác và dẫn đến tranh chấp. Vì vậy, Nhà nước đã thiết lập cơ chế pháp lý “quyền khởi kiện” để bảo vệ quyền con người nói chung, quyền công dân nói riêng, theo đó, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm đều có quyền yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Mặc dù, pháp luật bảo đảm quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhưng không có nghĩa quyền này được thực hiện lúc nào cũng được mà phải bị giới hạn về khung thời gian thực hiện quyền khởi kiện, giới hạn đó được gọi là “thời hiệu khởi kiện”. Đặc biệt ở lĩnh vực tố tụng hành chính, quy định về thời hiệu khởi kiện sẽ tạo điều kiện để người khởi kiện có thời gian chuẩn bị và cân nhắc, lựa chọn việc có khởi kiện hay không khởi kiện vụ án hành chính, cho phép bảo vệ kịp thời các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Mặt khác, thời hiệu khởi kiện cũng giúp Nhà nước hạn chế giải quyết các khiếu kiện hành chính phát sinh thường xuyên trong điều kiện hệ thống pháp luật còn chưa hoàn chỉnh1. Trên cơ sở đó, việc quy định thời hiệu khởi kiện là rất cần thiết, vừa phù hợp với nguyên tắc bảo đảm quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong tố tụng hành chính2, vừa góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết của Tòa án. Trong số các đối tượng khởi kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của TAND theo thủ tục tố tụng hành chính thì quyết định hành chính là đối tượng mà cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện nhiều nhất. Vì vậy, việc làm rõ các vấn đề lý luận về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói chung và khái niệm về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đưa ra các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật và giải pháp thực tiễn về chế định này. 1 Đoàn Tấn Minh (2011), Bình luận khoa học Luật TTHC và các văn bản áp dụng giải quyết các khiếu nại hành chính tại Tòa, Nxb. Lao Động, Hà Nội, tr. 146 . 2 Điều 8 Luật TTHC năm 2015. 4 Dưới góc độ ngôn ngữ học, Thời hiệu là “thời gian có hiệu lực của một văn bản pháp luật, một quyết định hành chính, một bản án, một hợp đồng, v.v”3; Khởi kiện là “bắt đầu yêu cầu xét xử việc người khác đã làm thiệt hại đến mình”4; Quyết định được xem là “văn bản hành chính về quyết định của một cấp có thẩm quyền (ký quyết định, ra quyết định)”5; Hành chính ở đây được hiểu là “thuộc phạm vi chỉ đạo, quản lý việc chấp hành luật pháp, chính sách của nhà nước (cơ quan hành chính)”6. Trên cơ sở chỉ căn cứ theo từ điển Tiếng Việt, có thể khái quát thành khái niệm sau: thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được hiểu là thời gian có hiệu lực để bắt đầu yêu cầu xét xử việc chủ thể khác đã làm thiệt hại đến mình bởi văn bản hành chính về quyết định của một cấp có thẩm quyền. Khái niệm trên đã làm rõ được thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là thời gian có hiệu lực để yêu cầu việc xét xử một vụ án hành chính. Tuy nhiên, khái niệm này có hạn chế là chưa xác định chủ thể được quyền sử dụng thời hiệu khởi kiện, chưa giới hạn được khoảng thời hạn được quyền khởi kiện vụ án hành chính, cũng như không trình bày nội dung, tính chất của văn bản hành chính ở đây có phải là quyết định hành chính hay không. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính đã được giải thích như sau: “Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là khoảng thời gian do pháp luật quy định để cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”7. Khái niệm trên được xây dựng với phạm vi rộng, người đọc chỉ có thể nhận biết khái quát về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, mà vụ án hành chính thì có rất nhiều đối tượng khởi kiện trong số đó có quyết định hành chính, chứ vẫn chưa đề cập cụ thể đến thuật ngữ “thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”. Bên cạnh đó, cũng trong cuốn từ điển này thì thuật ngữ “quyết định hành chính” đã được giải thích bao quát và đầy đủ, đó là: “kết quả thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ 3 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 955. Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 525. 5 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 815. 6 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 421. 7 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 114. 4 5 trách”8, vì được giải thích với phạm vi rộng nên khái niệm trên đã không xác định được tính chất và nội dung cũng như là phạm vi chủ thể ban hành quyết định hành chính, ngoài ra khái niệm còn chứa nhiều thuật ngữ pháp lý làm cho người đọc khó tiếp cận, dù vậy nó vẫn có giá trị tham khảo nhất định để tác giả rút ra định nghĩa riêng cho thuật ngữ “thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”. Dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính chưa được các tác giả quan tâm nghiên cứu mà thay vào đó chỉ nghiên cứu về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung. Có thể kể như: “Thời hạn khởi kiện một vụ án nói chung là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, khi thời hạn đó kết thúc, thì chủ thể mất quyền khởi kiện”9, khái niệm này được tác giả xây dựng với phạm vi rộng, chỉ đề cập đến thời hạn khởi kiện vụ án nói chung, mà không phân biệt vụ án dân sự, hành chính, hình sự,… nhưng vẫn đưa ra được cái nhìn ban đầu đó là thời hạn được quyền khởi kiện, hết thời hạn được pháp luật quy định thì mất quyền khởi kiện. Tuy nhiên, vì phạm vi quá rộng nên người đọc vẫn sẽ chưa tiếp cận được như thế nào thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính. Hay “thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính” trong bài viết “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”10 và “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”11 như sau: “Thời hạn khởi kiện vụ án hành chính là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện”12. Khái niệm này được tác giả trích dẫn trực tiếp từ khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, vì vậy đây chỉ là khái niệm “khung”, tức là quy định chung cho tất cả các đối tượng khởi kiện bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân (sau đây gọi chung là danh sách cử tri). Vì vậy, chưa thấy 8 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 102. 9 Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (14), tr. 9. 10 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, (07), tr. 17. 11 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (20), tr. 38. 12 Khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015. 6 được sự đặc thù của thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính so với các loại khiếu kiện khác. Trên cơ sở phân tích như trên, có thể nhận thấy chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào đề cập trực tiếp về khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính mà chỉ tiếp cận, nghiên cứu khái niệm thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung. Các kết quả nghiên cứu mà tác giả kế thừa bao gồm các bài luận văn, luận án như: Huỳnh Thị Hồng Hà (2013), “Thời hiệu khởi kiện trong vụ án hành chính”; Nguyễn Hoàng Yến (2011), “Bảo đảm pháp lý về quyền khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam”; Nguyễn Thanh Phương (2012), “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính (từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh)”,… các bài báo, tạp chí như: Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân số 14/2012; Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát số 7/2018; Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân số 20/2018. Để làm rõ khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính thì cần làm rõ khái niệm về quyết định hành chính, theo đó khái niệm này đã được quy định cụ thể tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 như sau: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”13. Từ đó nhận thấy rằng, khái niệm “quyết định hành chính” được pháp luật xây dựng một cách chặt chẽ, đầy đủ, chỉ ra ba đặc điểm cơ bản của một quyết định hành chính: thứ nhất, quyết định hành chính phải là văn bản; thứ hai, phải do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành; thứ ba, phải quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính, tác động đến một hoặc một số đối tượng cụ thể và có hiệu lực áp dụng một lần. Qua phân tích trên, tác giả đề xuất xây dựng khái niệm khoa học về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính như sau: “Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là khoảng thời gian do pháp luật quy định cho cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ quyền, 13 Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015. 7 lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi văn bản chủ thể có thẩm quyền ban hành về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính và được áp dụng một lần”. 1.1.2. Đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Từ khái niệm vừa được xây dựng ở trên, có thể thấy thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có những đặc điểm như sau: Một là, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là khoảng thời gian cụ thể, không quá dài do pháp luật quy định, có thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc rõ ràng Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là một khoảng thời gian xác định do pháp luật quy định, có điểm bắt đầu và điểm kết thúc, thường được tính bằng một đơn vị cụ thể như năm và được định lượng bằng một con số, cụ thể là 01 năm. Xét thấy, 01 năm là mức thời hạn duy nhất mà pháp luật tố tụng hành chính đặt ra khi khởi kiện quyết định hành chính. Đây là khoảng thời gian phù hợp, được quy định không quá dài bởi lẽ việc ban hành quyết định hành chính là một trong những phương thức hoạt động chủ yếu để thực hiện hoạt động quản lý nhà nước14, do đó số lượng các quyết định hành chính được thực hiện trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là rất lớn. Nếu như pháp luật không quy định một khoảng thời gian cụ thể hoặc có quy định nhưng lại đặt ra một thời hạn dài thì sẽ tạo ra sức ép cho Tòa án về khối lượng công việc, vì Tòa án không chỉ phải giải quyết những tranh chấp mới phát sinh mà còn phải giải quyết cả những tranh chấp đã xảy ra quá lâu. Điều này phát sinh dẫn đến hệ quả là những quyết định hành chính này đã được thi hành trong thực tế hoặc có thể là đã được thi hành trong thời gian khá lâu, nếu khởi kiện và Tòa án đều phải thụ lý giải quyết thì sẽ gặp rất nhiều khó khăn, trở ngại trong việc xác minh thu thập chứng cứ, tạo ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động chung của cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cũng như làm mất đi tính chủ động của cơ quan Tòa án trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Mặt khác, trong điều kiện ý thức pháp luật của một bộ phận khá lớn dân cư chưa cao, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều hạn chế thì việc cơ quan nhà nước ra quyết định giải quyết công việc không đúng pháp luật không phải là việc hiếm xảy ra. Nếu đặt thời hiệu khởi kiện quá dài thì việc Tòa án chấp nhận đơn khởi kiện yêu cầu giải quyết tranh chấp của đương sự trong nhiều trường hợp rõ ràng là không phù hợp, vì có thể dẫn đến bất ổn xã hội15. 14 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, (07), tr. 17. 15 Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (14), tr. 9. 8 Hai là, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính gắn liền với quyền khởi kiện vụ án hành chính Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính và quyền khởi kiện vụ án hành chính có mối quan hệ mật thiết, gắn bó chặt chẽ với nhau. Khi thời hiệu khởi kiện bắt đầu thì đồng thời bắt đầu phát sinh quyền khởi kiện, khi thời hiệu khởi kiện kết thúc thì tự động mất quyền khởi kiện. Quyền khởi kiện chỉ được thực hiện khi đảm bảo đầy đủ các điều kiện khởi kiện và thời hiệu khởi kiện là một trong những căn cứ quan trọng để Tòa án thụ lý và giải quyết vụ án hành chính. Nếu đã hết thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng mà cá nhân, cơ quan, tổ chức vẫn khởi kiện thì Tòa án sẽ tiến hành trả lại đơn khởi kiện theo căn cứ “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật TTHC năm 2015 hoặc tiến hành thụ lý vụ án hành chính sau đó lại ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 143 Luật TTHC năm 2015. Trong trường hợp, Tòa án vẫn thụ lý và ra bản án sơ thẩm dù thời hiệu khởi kiện đã hết thì khi bản án đó bị Tòa án cấp trên (phúc thẩm, giám đốc thẩm) xem xét lại thì sẽ phải bị hủy án và đình chỉ việc giải quyết vụ án theo khoản 4 Điều 241, Điều 275 Luật TTHC năm 2015. Theo đó, khi bị đình chỉ giải quyết vụ án xuất phát từ lý do thời hiệu khởi kiện đã hết thì đương sự không có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết lại vụ án đó, chính vì vậy mà thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có mối quan hệ chặt chẽ, mật thiết gắn liền với quyền khởi kiện của chủ thể bị tác động bởi quyết định hành chính. Ba là, trong những trường hợp khác nhau thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính lại có cách xác định thời hạn khác nhau Đối với trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức trực tiếp khởi kiện ngay ra Tòa án đối với quyết định hành chính mà không qua việc khiếu nại thì người khởi kiện phải khởi kiện trong thời hạn 01 năm, kể từ ngày nhận được, biết được quyết định hành chính xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Còn trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại trước khi khởi kiện thì lại có hai trường hợp: trường hợp thứ nhất, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện sẽ là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; trường hợp thứ hai, thời hiệu khởi kiện vẫn là 01 năm nhưng tính từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại. Ngoài ra, trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn mà pháp luật quy định thì thời hiệu 9 khởi kiện sẽ không bao gồm khoảng thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác. Như vậy, đối với từng trường hợp cụ thể thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính lại có các cách xác định thời hiệu khởi kiện khác nhau. Bốn là, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính mang nét tương đồng chứ không đồng nhất với thời hiệu khởi kiện trong tố tụng dân sự Tại khoản 3 Điều 150 Bộ luật Dân sự năm 2015 có quy định: “Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án dân sự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện”16, nếu xét với quy định về thời hiệu khởi kiện tại khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 thì khái niệm về thời hiệu khởi kiện giữa tố tụng hành chính và tố tụng dân sự mang nét tương đồng, đồng thời khoản 5 Điều 116 Luật này có nêu: “Các quy định của Bộ luật Dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính”17, do đó có nhiều ý kiến cho rằng hoạt động tố tụng hành chính có những nội dung tương đồng với hoạt động tố tụng dân sự. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù của tranh chấp hành chính nên thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng vẫn mang những nét khác biệt chứ không đồng nhất với thời hiệu khởi kiện trong tố tụng dân sự. Nếu tranh chấp dân sự là tranh chấp giữa các bên có địa vị pháp lý bình đẳng với nhau, đề cao sự thỏa thuận nên việc áp dụng thời hiệu khởi kiện chỉ đặt ra khi có yêu cầu của một hoặc các bên đương sự thì đối với tranh chấp hành chính lại không có sự bình đẳng về địa vị pháp lý, bởi một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện một số hoạt động quản lý nhà nước) và để đảm bảo tính ổn định trong hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thì không thể quy định Tòa án phải thụ lý giải quyết tranh chấp hành chính khi có yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức ở bất kỳ thời điểm nào. 1.2. Ý nghĩa thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính 1.2.1. Đối với cá nhân, cơ quan và tổ chức khởi kiện Xuất phát từ đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính gắn liền với quyền khởi kiện vụ án hành chính thì chế định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với cá nhân, cơ quan và tổ chức khởi kiện. Quy định này nhằm đảm bảo tốt nhất quyền khởi kiện cho đương sự, bởi lẽ khi thời hiệu khởi kiện bắt đầu thì quyền khởi kiện cũng bắt đầu phát sinh và khi thời hiệu 16 Khoản 3 Điều 150 Bộ luật Dân sự năm 2015. 17 Khoản 5 Điều 116 Luật TTHC năm 2015. 10 khởi kiện kết thúc thì quyền khởi kiện cũng đồng thời biến mất. Do đó, trong mọi trường hợp, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào bị tác động từ quyết định hành chính được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền cũng đều có khả năng nhận thức rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm, theo đó quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là cơ sở để xác định người khởi kiện còn hay không còn quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án thụ lý và giải quyết vụ án hành chính. Hơn nữa, chế định này cũng giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện chủ động, nhanh chóng hơn trong việc tự bảo vệ quyền, lợi ích của bản thân đồng thời cũng hạn chế sự thụ động, trì hoãn do tâm lý chung của người dân, vì nghĩ rằng dù sao đi nữa mình cũng sẽ được pháp luật giải quyết và bảo vệ, thậm chí còn kéo dài tới nhiều thế hệ sau mới chịu đi khởi kiện, tư tưởng này của người dân đã gây ra nhiều hệ quả tiêu cực, dẫn đến bất ổn xã hội. Thông qua chế định này, người dân cũng phần nào nâng cao nhận thức về pháp luật vì quy định này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ nên họ sẽ tập trung, quan tâm cho vấn đề này, qua đó gián tiếp góp một phần công sức nâng cao trình độ dân trí, hay nói cách khác quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính vừa bảo đảm quyền, vừa đặt ra nghĩa vụ cho người dân trong việc chủ động yêu cầu chủ thể có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích của mình trong một thời hạn nhất định. 1.2.2. Đối với người bị kiện Cùng với sự biến đổi không ngừng về nhu cầu, điều kiện, hoàn cảnh trong đời sống thực tiễn thì càng có nhiều tranh chấp hành chính với tính chất đa dạng, phức tạp. Điều này đã đặt ra một yêu cầu tất yếu khách quan là hệ thống pháp luật phải từng bước được xây dựng, nâng cao và hoàn thiện cấp bách trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay, do vậy không thể phủ nhận năng lực thích ứng cho sự đồng bộ, hiệu quả của đội ngũ cán bộ còn gặp nhiều hạn chế. Bên cạnh đó, ban hành quyết định hành chính là phương thức hoạt động chủ yếu để thực hiện hoạt động quản lý nhà nước nên số lượng các quyết định hành chính là rất lớn và đồ sộ, dĩ nhiên không hiếm thấy các trường hợp chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết công việc không đúng pháp luật. Đặc biệt, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện một số hoạt động quản lý nhà nước) là chủ thể nhân danh Nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, vì vậy nếu như không quy định thời hiệu khởi kiện thì sẽ tạo sức nặng về khối lượng công việc và khiến chủ thể quản lý hành chính nhà nước trở nên thụ động, dẫn đến tình trạng bất ổn xã hội. Nói như vậy, không có nghĩa là việc sai lầm được phép bỏ qua, mà chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính bị khởi kiện phải chủ 11 động “nhận thấy sai lầm để khắc phục, sửa chữa”, vì hiện nay thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là khoảng thời gian tương đối dài, quyền khởi kiện được mở rộng nên người bị kiện sẽ thường xuyên có thể bị người dân kiện, qua đó đòi hỏi người bị kiện phải nâng cao tinh thần trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, đặc biệt trong việc ban hành ra các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Như vậy, quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được xem như là “sự cảnh báo, nhắc nhở” để chủ thể quản lý hành chính nhà nước cân nhắc và thận trọng hơn trong việc ban hành quyết định hành chính, góp phần nâng cao hoạt động quản lý nhà nước. 1.2.3. Đối với Tòa án Việc xác định đúng thời hiệu khởi kiện có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính của Tòa án. Nếu không có quy định về thời hiệu khởi kiện thì người dân có thể thực hiện việc khởi kiện đối với quyết định hành chính của cơ quan nhà nước ở bất kỳ thời điểm nào, nếu điều đó xảy ra thì Tòa án sẽ phải chịu sức ép rất lớn về khối lượng công việc cũng như mất đi tính chủ động trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Mặt khác, khi giải quyết những tranh chấp này, thì việc thu thập chứng cứ thường gặp nhiều khó khăn, trở ngại nên để thụ lý, giải quyết các tranh chấp hành chính xảy ra đã lâu chắc chắn khó khăn hơn rất nhiều so với những tranh chấp mới xảy ra. Điều này làm cho hiệu quả của việc xét xử của Tòa án phần nào bị hạn chế, vì vậy để đảm bảo tính ổn định trong hoạt động giải quyết vụ án hành chính thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một trong những căn cứ để Tòa án tiếp tục xem xét thụ lý và giải quyết vụ án. Việc Tòa án xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính còn hay hết sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền công dân – quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp theo quy định tại Điều 5 Luật TTHC năm 2015. Đồng thời, xác định đúng thời hiệu khởi kiện cũng có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định trách nhiệm giải quyết của Tòa án đối với các tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết vụ án hành chính nói chung. 1.3. Những quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng là một chế định pháp luật vô cùng quan trọng, bởi việc xác định thời hiệu khởi kiện là căn cứ tiên quyết để xác định chủ thể bị tác động bởi quyết định hành chính có còn hay không quyền khởi kiện, yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời việc xác 12 định đúng thời hiệu khởi kiện kiện cũng có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính của Tòa án. Chính vì vậy, Luật TTHC năm 2015 đã dành riêng Điều 116 để quy định về thời hiệu khởi kiện nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng. Ngoài ra, còn có một số điều luật có liên quan đến thời hiệu khởi kiện được quy định tại một số Chương khác nhau của Luật TTHC năm 2015. Căn cứ vào các quy định này, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được quy định bao gồm: thời hạn được quyền khởi kiện, cách thức xác định thời hiệu khởi kiện và các trường hợp không được tính vào thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính. 1.3.1. Về thời hạn được quyền khởi kiện Hiện nay, thời hạn được quyền khởi kiện quyết định hành chính được quy định tại điểm a khoản 2 và khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015. Xét thấy thời hạn pháp luật tố tụng hành chính hiện hành đặt ra thời hạn khởi kiện đối với quyết định hành chính trong từng trường hợp cụ thể vẫn có mức chung là 01 năm, các đối tượng khởi kiện vụ án hành chính khác có các mốc thời hạn khởi kiện khác nhau như 05 ngày đối với khởi kiện về danh sách cử tri; 30 ngày đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước; 01 năm đối với hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc18. Trong khi đó, thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự, lấy ví dụ về thời hiệu thừa kế thì với mỗi trường hợp khác nhau lại đặt ra các mốc thời hạn khác nhau nhưng tương đối dài như: 3 năm, 10 năm, thậm chí là 30 năm19. Như vậy, 01 năm là khoảng thời gian tương đối, không quá ngắn cũng không quá dài, vừa phù hợp đảm bảo điều kiện cho cá nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước, vừa ổn định cho hoạt động chung của cơ quan quản lý hành chính nhà nước. So với Pháp lệnh TTGQVAHC và Luật TTHC năm 2010 thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính theo Luật TTHC năm 2015 đã có nhiều điểm tiến bộ. Theo Pháp lệnh TTGQVAHC thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được quy định nhiều trường hợp khác nhau với các mốc thời gian khác nhau, ví dụ: 30 ngày đối với đa số các khiếu kiện quyết định hành chính; ở các trường hợp như: khởi kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai hoặc đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn khởi kiện quyết định hành chính quy định tại các điểm a, b và đ khoản 2 Điều 30 Pháp lệnh TTGQVAHC là 45 ngày. Quy định của Pháp lệnh về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính rất phức tạp và khó tiếp cận, thời 18 19 Khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015. Điều 623 Bộ luật Dân sự năm 2015. 13 hạn được quyền khởi kiện lại ngắn nên gây khó khăn cho người khởi kiện trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Vì lẽ đó, Luật TTHC năm 2010 tại điểm a khoản 2 Điều 104 đã có sự thay đổi nhằm khắc phục nhược điểm trên bằng việc quy định thời hiệu khởi kiện tương ứng với từng đối tượng khiếu kiện đảm bảo tính đặc thù riêng, cụ thể đối với quyết định hành chính thì thời hạn khởi kiện là 01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính. Nếu chỉ quy định duy nhất một trường hợp về thời hạn khởi kiện như trên thì quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ gặp nhiều hạn chế, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ chính cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Thực tiễn hoạt động quản lý hành chính cho thấy, các tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính diễn ra thường xuyên, khi không đồng ý với quyết định hành chính, người dân thường thực hiện quyền khiếu nại trước khi nghĩ đến việc thực hiện thủ tục tố tụng hành chính. Trong khi đó, không phải tất cả đơn khiếu nại đều được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết đúng thời hạn và đúng căn cứ pháp luật, cộng thêm nhận thức pháp lý của người dân chưa cao nên họ không thực hiện được quyền khởi kiện vụ án trong thời hạn luật định20. Khắc phục những bất cập trên, Luật TTHC năm 2015 đã quy định về Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính tại điểm a khoản 2 và khoản 3 Điều 116 như sau: 2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính,… … 3. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau: a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại21. Theo quy định, hiện nay có hai phương thức để cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị tác động bởi quyết định hành chính đó là khiếu nại hoặc khởi kiện ra Tòa án. Trong trường hợp, cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn khiếu nại quyết định hành chính trước khi khởi kiện ra Tòa án thì 20 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (20), tr. 38. 21 Điểm a khoản 2 và khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015. 14