Tài liệu Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NUỚC -----------***------------ TRƯƠNG GIA THI MSSV: 1853801014156 THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 - 2022 Giảng viên hướng dẫn: ThS. VÕ TẤN ĐÀO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – NĂM 2022 TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NUỚC -----------***------------ TRƯƠNG GIA THI MSSV: 1853801014156 THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 - 2022 Giảng viên hướng dẫn: ThS. VÕ TẤN ĐÀO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – NĂM 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan khóa luận tốt nghiệp với đề tài: “Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động” là công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Th.S Võ Tấn Đào. Khóa luận này đảm bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu tham khảo. Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về lời cam đoan này. Tác giả Trương Gia Thi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT TỪ VIẾT TẮT TỪ ĐƯỢC VIẾT TẮT 1 Hiến pháp 1946 Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa năm 1946 2 Hiến pháp 1959 Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa năm 1959 3 Hiến pháp 1980 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 4 Hiến pháp 1992 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 5 Hiến pháp 2013 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 6 Bộ luật Hình sự 2015 Bộ luật Hình sự (Số 100/2015/QH13) ngày 27/11/2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) 7 Bộ luật Lao động 2019 Bộ luật Lao động (Số 45/2019/QH14) ngày 20/11/2019 8 Luật Thanh tra 2004 Luật Thanh tra (Số 22/2004/QH11) ngày 15/6/2004 9 Luật thanh tra 2010 Luật Thanh tra (Số 56/2010/QH12) ngày 15/11/2010 10 Pháp lệnh thanh tra 1990 Pháp lệnh số 33 – LCT/HĐNN8 ngày 29/3/1990 về thanh tra Nghị định 86/2011/NĐ-CP Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của luật Thanh tra. Nghị định 97/2011/NĐ-CP Nghị định số 97/2011/NĐ-CP ngày 21/10/2011 quy định về thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra Nghị định 07/2012/NĐ-CP Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Nghị định 92/2014/NĐ-CP Nghị định số 92/2014/NĐ-CP ngày 08/10/2014 sửa đổi, bổ sung Nghị định 97/2011/NĐ-CP ngày 21/10/2011 quy định về thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra Nghị định 110/2017/NĐ-CP Nghị định 110/2017/NĐ-CP ngày 04/10/2017 về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngành Lao động, Thương binh và Xã hội Thông tư 11/2014/TT-BNV Thông tư số 11/2014/TT-BNV ngày 09/10/2014 quy định chức danh, mã số ngạch và tiêu chuẩn nghiệp vụ chuyên môn các ngạch công chức chuyên ngành hành chính Thông tư 05/2017/TT-BNV Thông tư số 05/2017/TT-BNV ngày 15/08/2017 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 11/2014/TT-BNV ngày 09/10/2014 quy định chức danh, mã số ngạch và tiêu chuẩn nghiệp vụ chuyên môn các ngạch công chức chuyên ngành hành chính Thông tư 06/2021/TT-TTCP Thông tư 06/2021/TT-TTCP ngày 01/10/2021 quy định về tổ chức, hoạt động của đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra Thông tư liên tịch số 03/2018/TTLT-VKSTCTTCP-BCA-BQP Thông tư liên tịch số 03/2018/TTLTVKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 18/10/2018 quy định về phối hợp giữa Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Cơ quan thanh tra trong việc trao đổi thông tin về tội phạm và giải quyết kiến nghị khởi tố được phát hiện thông qua hoạt động thanh tra Quyết định số 916/QĐLĐTBXH Quyết định số 916/QĐ-LĐTBXH ngày 20/06/2017 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của thanh tra Bộ Mục lục LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................................. 1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG ............................................. 5 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí và vai trò của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động .................................................................................................. 5 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành ................................ 5 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động............................................................................................................................. 12 1.1.3. Vai trò của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động ..... 16 1.2. Quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động ......................................................................................................................... 21 1.2.1. Cơ cấu tổ chức, vị trí của cơ quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. .............................................................. 21 1.2.2. Đối tượng, nội dung, thời hạn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động............................................................................................................................. 22 1.2.3. Quy trình thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. ........................ 28 1.2.4. Xử lý sau thanh tra và thanh tra lại trong hoạt động thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực lao động. .................................................................................................. 36 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................. 39 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ..................... 40 2.1. Thực trạng hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động ........ 40 2.1.1. Những kết quả đạt được. ................................................................................. 40 2.1.2. Những hạn chế, bất cập ................................................................................... 45 2.2. Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động ................................................................................................ 67 2.2.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật ................................................................. 67 2.2.2. Các giải pháp khác ........................................................................................... 82 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................. 83 KẾT LUẬN CHUNG ................................................................................................... 84 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lao động được xem là một trong những hoạt động quan trọng nhất của con người, bởi vì nó tạo ra của cải vật chất và các giá trị tinh thần của xã hội. Lao động có năng suất, chất lượng và hiệu quả là nhân tố, chìa khóa quyết định sự phát triển của đất nước. Chính vì điều đó mà các quốc gia luôn chú trọng việc xây dựng và hoàn thiện một Bộ Luật Lao động hoàn chỉnh và chi tiết. Bên cạnh đó, các quốc gia còn cùng nhau lập ra Tổ chức Lao động Quốc tế (International Labour Organization) nhằm bảo vệ quyền lợi của người lao động được tốt nhất. Tuy nhiên, trong mối quan hệ giữa người sử dụng lao động với người lao động, thì đa phần người lao động luôn yếu thế hơn. Và trên thực tế, do chạy theo lợi nhuận, tiền bạc nên tồn tại một số người sử dụng lao động cố ý làm sai pháp luật lao động, qua đó trực tiếp ảnh hưởng đến quyền lợi của người lao động. Chẳng hạn như làm việc quá giờ, không đóng bảo hiểm xã hội, môi trường làm việc kém an toàn… Những hành vi này đã dẫn đến những hậu quả khôn lường, gây ra tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp cho người lao động. Thậm chí có những vụ tại nạn lao động nghiêm trọng, làm chết không ít người lao động. Chính vì vậy, nhằm đảm bảo pháp luật lao động ở quốc gia mình được thực thi. Các quốc gia, trong đó có Việt Nam đã thành lập cơ quan thanh tra trong lĩnh vực lao động. Theo quy định tại khoản 1 Điều 215 Bộ luật Lao động 2019 thì thẩm quyền thanh tra chuyên ngành về lao động thực hiện theo quy định của Luật Thanh tra. Và luật Thanh tra hiện hành là luật Thanh tra 2010. Trong thời gian thực hiện thanh tra lao động, cơ quan thanh tra đã gặt hái được nhiều thành công, phát hiện những sai phạm trong quá trình thực hiện pháp luật lao động, thu về một khoản tiền cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, qua gần hơn 10 năm có hiệu lực của Luật, pháp luật thanh luật thanh tra lao động đã phát sinh nhiều bất cập, gây ra không ít khó khăn, thử thách cho cơ quan thanh tra. Chính vì lý do đó, nhu cầu đặt ra là cần có một công trình nghiên cứu, phân tích cụ thể từng vấn đề và các khía cạnh liên quan đến thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. Đặc biệt, trong bối cảnh Dự thảo luật Thanh tra được xây dựng và thông qua trong thời gian tới (tháng 10 năm 2022) sẽ dẫn đến pháp luật thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động có những điều chỉnh nhất định. Vì thế, việc tiếp tục nghiên cứu để góp phần nhận diện những bất cập, góp ý những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động là một nhu cầu thiết yếu. Do đó, tác giả chọn đề tài Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động là đề tài khóa luận của mình. 2. Tình hình nghiên cứu 2 Trong những năm qua, đã có một số luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, công trình nghiên cứu, đề tài khoa học và bài viết liên quan đến thanh tra chuyên ngành Lao động. Các luận văn, công trình nghiên cứu này chủ yếu tập trung nghiên cứu vào các quy định của pháp luật về thanh tra lao động, tổ chức bộ máy của ngành lao động, các nội dung đã nghiên cứu mang tính vĩ mô, tổng thể, khái quát. Tiêu biểu như “Thanh tra lao động theo pháp luật Việt Nam” của Đỗ Thị Thu Hiền, Luận văn Thạc sĩ, năm 2010; “Quản lý Nhà nước về lao động trong các doanh nghiệp ở Việt Nam” của Vũ Minh Tiến, Luận án Tiến sĩ, năm 2011; “Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động (qua thực tiễn tỉnh Quảng Ninh)” của Phạm Thị Hiền, Luận văn thạc sĩ học, năm 2015; “Hoạt động thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội ở tỉnh Quảng Ngãi” của Lê Thị Thiên Kiều, Luận văn thạc sĩ học, năm 2017; “Hoạt động thanh tra lao động của Sở Lao động, Thương binh và Xã hội thành phố Hồ Chí Minh” của Võ Thị Xuân Hồng, Luận văn thạc sĩ học, năm 2019; “Thanh tra Lao động, Thương binh và Xã hội góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước” của Thùy Hoa, Tạp chí Thanh tra năm 2015. Bên cạnh đó, hiện nay còn có những công trình nghiên cứu liên quan đến thanh tra chuyên ngành như: “Tập bài giảng pháp luật thanh tra, khiếu nại và tố cáo” của Trường Đại học Luật TP. HCM, năm 2017; “Pháp luật về thanh tra chuyên ngành y tế - Từ thực tiễn tỉnh Hà Nam” của Nguyễn Tuấn Linh, Luận văn thạc sĩ học năm 2016; “Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” của Bùi Ngọc Thanh Trung, Luận văn thạc sĩ học, năm 2011; “Hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực giáo dục của địa phương” của Đặng Thị Hằng, Luận văn thạc sĩ học, năm 2012; “Hoạt động thanh tra chuyên ngành của thanh tra sở giao thông vận tải” của Phan Ngọc Vinh, Luận văn thạc sĩ học, năm 2016 và một số công trình có liên quan khác. Dựa trên các kết quả nghiên cứu và giá trị mà các công trình này đạt được, tác giả sẽ tiếp thu và tiếp tục phân tích, đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện về những vấn đề liên quan đến Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động trong bối cảnh Dự thảo luật Thanh tra đang được Quốc hội cho ý kiến và dự kiến thông qua vào Kỳ họp thứ 4 (tháng 10 năm 2022). 3. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài hướng đến các mục tiêu sau đây: - Phân tích và lý giải những vấn đề pháp lý liên quan đến Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. - Đánh giá thực trạng thực hiện Thanh tra trong lĩnh vực lao động. 3 - Chỉ ra những hạn chế, bất cập trong pháp luật thanh tra lao động cũng như những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn hoạt động. - Đựa ra những giải pháp pháp lý nhằm hoàn thiện pháp luật và giải pháp khác góp phần thúc đẩy khả năng và hiệu quả thực hiện Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. 4. Đối tương, phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tương nghiên cứu Đề tài nghiên cứu về các vấn đề lý luận và pháp lý về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động, thực trạng của hoạt động thanh tra lao động. Bên cạnh đó, chỉ ra những bất cập trong pháp luật thanh tra lao động cũng như những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn hoạt động để từ đó đưa ra những giải pháp pháp lý nhằm hoàn thiện pháp luật và giải pháp khác góp phần thúc đẩy khả năng và hiệu quả thực hiện Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu về những đề lý luận và pháp lý của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động tại Việt Nam, đưa ra những thực trạng hoạt động thanh tra lao động ở một số tỉnh như Tiền Giang, Long An, Quảng Ninh, Quảng Ngãi, Thành phố Hồ Chí Minh… Đồng thời, tác giả chỉ ra những bất cập trong quá trình thực hiện pháp luật thanh tra lao động trên thực tế và đưa ra những giải pháp hữu ích nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả thanh tra lao động. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài triển khai nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và nhà nước ta về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng là: Chương 1: Tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp so sánh, phân tích, chứng minh và phương pháp lịch sử để làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. Chương 2: Tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp thống kê, phân tích, chứng minh, so sánh nhằm mục đích đánh giá thực trạng, chỉ ra bất cập, và đề ra giải pháp hoàn thiện 4 về mặt pháp luật cũng như về mặt thực tiễn của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng Đề tài là công trình khoa học nghiên cứu một cách chuyên sâu, toàn diện về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. Thông qua việc nghiên cứu, công trình này sẽ làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động, đánh giá việc thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. Qua việc chỉ ra những bất cập trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động, tác giả đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật, thúc đẩy khả năng và hiệu quả hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, thông qua những kiến thức khoa học được trình bày trong công trình nghiên cứu, phần nào giúp các sinh viên luật, các luật sư, trợ giúp pháp lý… hay những công dân trong xã hội có hiểu biết nhất định về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. 7. Bố cục của khóa luận Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Nội dung của khóa luận được chia thành hai chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động. Chương 2: Thực trạng hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động và giải pháp hoàn thiện. 5 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí và vai trò của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành - Khái niệm thanh tra Thanh tra trong tiếng Anh là “Inspect”, tiếng Pháp là “Inspecter”. Chúng đều bắt nguồn từ tiếng La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”1. Điều này nói rằng thanh tra là sự quan sát, kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với một hoặc một số đối tượng nhất định nào đó, đối với một nội bộ nào đó. Nếu theo cách hiểu này thì hoạt động thanh tra chỉ giới hạn trong hoạt động quan sát, kiểm tra, xem xét chứ chưa bao hàm hoạt động xử lý sau thanh tra của chủ thể thanh tra với đối tượng thanh tra. Theo từ điển Tiếng Việt phổ thông của Viện ngôn ngữ học thì “Thanh tra” là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”2. Với cách giải thích này thì “thanh tra” bao gồm cả kiểm soát và xem xét để phát hiện, từ đó ngăn chặn những hành vi trái với quy định. Theo Từ điển Luật học Việt Nam, “thanh tra” là hoạt động “xem xét để làm rõ việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân...”3. Qua đó, thanh tra được hiểu là những hoạt động nhằm đánh giá quá trình thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các chủ thể. Còn theo Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích “thanh tra” là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc4. Nếu hiểu theo nghĩa này thì hoạt động thanh tra bị giới hạn trong phạm vi hoạt động thanh tra hành chính, tức là giữa chủ thể thanh tra và đối tượng thanh tra phải có mối quan hệ trực thuộc, chưa bao hàm cả quan hệ giữa chủ thể thanh tra với đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân không trực thuộc như trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tùy thuộc vào chế độ chính trị, cấu trúc Nhà nước và các đặc điểm riêng của quốc gia, dân tộc mà các quốc gia trên thế giới thiết lập cơ quan thực hiện chức năng thanh tra theo những cách khác nhau5. Các quốc gia sử dụng các mô hình như: Thanh tra của Quốc hội (Thanh tra Quốc Hội Thụy điển, Đan Mạch, Canada, Australia..); Thanh tra của Trường Đại học Luật Tp.Hồ Chí Minh (2017), Tập bài giảng pháp luật thanh tra, khiếu nại và tố cáo, Nxb. Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, Tp. Hồ Chí Minh, tr.7. 2 Viện ngôn ngữ học (2008), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb. Phương đông, Tp. Hồ Chí Minh, tr.838. 3 Viện khoa học pháp lý – Bộ tư pháp (2006), Từ điển luật học, Nxb Từ điển bách khoa – Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.697. 4 Từ điển Luật học (Tiếng Đức) (1990), Nxb. Orbis Bann, nước Đức, tr. 528. 5 Nguyễn Tuấn Linh (2016), Pháp luật về thanh tra chuyên ngành y tế - Từ thực tiễn tỉnh Hà Nam, Luận văn thạc sĩ học, Học viện hành chính quốc gia, tr.9. 1 6 Chính phủ - Thanh tra hành pháp (Cơ quan Giám sát Hành chính Ai cập, Bộ Giám sát Trung Quốc,..); kiểm toán (Ủy ban Thanh tra và Kiểm toán Hàn Quốc BAI thực hiện 02 chức năng thanh tra và kiểm toán)…6 Quan niệm về thanh tra của Việt Nam từ thời kỳ phong kiến đến nay được thể hiện qua nhiều góc độ và khía cạnh khác nhau. Cụ thể, thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng. Tuy nhiên, đã có tồn tại những chức quan có nhiệm vụ giống như cơ quan thanh tra hiện nay, đó là: Ở thời Lý, vua Lý Thái Tổ đã đặt các chức quan như tả/hữu Gián nghị đại phu. Nhiệm vụ của các chức quan này là can gián nhà vua và xem xét hoạt động của các quan đại thần7; Đến thời Trần, vua Trần Thái Tông đã thành lập “Ngự sử đài” với chức danh Lục ngự sử (Thị ngự sử, Giám sát ngự sử, Chủ thư thị ngự sử, Ngự sử trung tán, Ngự sử trung tướng, Ngự sử đại phu8). Ngự sử đài có chức năng gần giống với cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay. Bên cạnh thực hiện các chức năng của chức quan giám sát thời Lý thì Ngự sử đài còn chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của tất cả quan lại trong cả nước và trực tiếp theo dõi, kiến nghị những khiếu nại, tố cáo của người dân; Khi đến thời Lê, tiếp nối di sản của nhà Trần, Lê Thái Tổ đã cho đặt chức quan Ngự sử đài, với các chức: Thị ngự sử, Trung thừa, Phó trung thừa, Giám sát ngự sử, Chủ bạ9. Nhiệm vụ của các ngôn quan cũng được quy định rõ ràng, đó là can gián nhà vua và đàn hạc các quan; Các vua của triều Nguyễn tiếp tục kế thừa, phát triển và hoàn thiện hệ thống cơ quan giám sát của mình. Sau khi cuộc cách mạng tháng tám thành công, chỉ sau ba tháng từ khi Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập, xuất phát từ nhu cầu cấp thiết đòi hỏi phải có cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban thanh tra đặc biệt, Điều 1 Sắc lệnh quy định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Kể từ lúc này, thuật ngữ “thanh tra” chính thức xuất hiện ở Việt Nam ta. Và nhiệm vụ thanh tra này được giao cho Chính phủ. Đồng thời, thanh tra trở thành một giai đoạn cơ bản, không thể thiếu trong chu trình quản lý nhà nước và mang quyền lực nhà nước khi thực hiện. Ngày 9/11/1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được Quốc hội khóa I thông qua. Một điểm đáng chú ý là Hiến pháp 1946 chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra” và hoạt động thanh tra, kiểm tra lúc bấy giờ chưa được giao cho một cơ Trân Đình Nghiêm (Chủ biên) (2001), Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.10, 21, 325. 7 Ngô Đức Lập (2012), “Tổ chức giám sát của các triều đại quân chủ Việt Nam”, Tạp chí khoa học, Đại học Huế, tập 72A, số 3/2012, tr. 147. 8 Quốc sử quán triều Nguyễn (1998), Khâm định Việt sử thông giám cương mục, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, tập 1, 1998, tr. 456. 9 Phan Huy Chú (1992), Lịch triều hiến chương loại chí, bản dịch của Viện Sử học, Nxb. Khoa học xã hội, 1992, tr. 449. 6 7 quan chuyên trách nào. Song, theo điểm c Điều thứ 36 Hiến pháp 1946 quy định: “Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ”. Từ đó có thể thấy rằng quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ lúc này sẽ được giao cho Ban thường vụ Nghị viện. Hiến pháp 1959 tuy vẫn chưa sử dụng thuật ngữ thanh tra nhưng có đề cập đến nội dung kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước. Đơn cử một số quy định, “các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị ấy”10 và “Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những quyết định, chỉ thị ấy”11. Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây bên cạnh việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm sát các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật. Đến Hiến pháp 1980, thuật ngữ “thanh tra” đã được sử dụng với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Cụ thể, Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định “Hội đồng bộ trưởng có nhiệm vụ tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của nhà nước”. Về Hội đồng bộ trưởng, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng bộ trưởng, đôn đốc kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng…”. Về Ủy ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Ủy ban nhân dân các cấp chiếu theo quyền hạn của luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”. Qua đó, có thể thấy rằng quyền thanh tra lúc bấy giờ được giao cho Hội đồng Bộ trưởng và Ủy ban nhân dân các cấp. Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013 đã kế thừa và phát huy tinh thần của những bản Hiến pháp trước. Và đã được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật. Đơn cử, pháp lệnh thanh tra 1990, văn bản đầu tiên về công tác thanh tra, Điều 8 của pháp lệnh này có quy định: “Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch Nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân…”. Từ đó, có thể thấy rằng hoạt động thanh tra của tổ chức thanh tra được xác định là phần thiết yếu trong công tác quản lý của cơ quan quản lý nhà nước. Luật thanh tra 2004 và Luật thanh tra 2010 không quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước mà quy định cụ thể để khẳng định và làm rõ hơn vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cơ quan Thanh tra nhà nước. 10 11 Điều 76 Hiến pháp 1959. Điểu 89 Hiến pháp 1959. 8 Từ những phân tích đầy chi tiết và toàn diện như trên, có thể hiểu: Thanh tra là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. - Khái niệm hoạt động thanh tra chuyên ngành Khái niệm “ngành” là một phạm trù chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất, kinh doanh có cùng một cơ cấu kinh tế kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị (sản xuất - kinh doanh hay hành chính - chính trị, văn hóa - xã hội, khu vực nhà nước hay ngoài khu vực nhà nước) hoạt động với cùng một mục đích cuối cùng giống nhau là làm ra một loại sản phẩm nhất định12. Theo đó, “chuyên ngành” có thể hiểu là những đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh chuyên về một lĩnh vực nào đó. Còn theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, “thanh tra chuyên ngành” có nghĩa là tổ chức thanh tra thuộc bộ, sở có quyền thanh tra mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan tới chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành của bộ, sở13. Như vậy, thanh tra chuyên ngành nói riêng, hay thanh tra nhà nước nói chung là một hoạt động cơ bản, một chức năng hay một khâu cơ bản trong quản lý nhà nước và mang quyền lực nhà nước khi thực hiện. Thuật ngữ thanh tra chuyên ngành được sử dụng đầu tiên trong Pháp lệnh thanh tra 1990, tuy nhiên, văn bản này chưa đưa ra một khái niệm thống nhất về hoạt động thanh tra chuyên ngành. Nhằm làm rõ hơn về khái niệm và nội hàm của hoạt động thanh tra chuyên ngành, khoản 3 Điều 4 Luật thanh tra 2004 quy định như sau: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý”. Nếu dựa theo quy định của Luật thì rõ ràng hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ bao gồm hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Hay nói cách khác là chỉ bao gồm Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở. Về nguyên tắc, hoạt động thanh tra chuyên ngành còn có thể được thực hiện bởi hệ thống cơ quan thanh tra ở Tổng Cục, Cục thuộc Bộ và thanh tra Chi cục thuộc Sở14. Cho nên, việc quy định như Luật thanh tra 2004 là chưa đầy đủ, chưa khái quát hết thực tiễn của hoạt động này. Và để bổ sung cho khuyết điểm này, Luật thanh tra 2010, tại khoản 3 Điều 3 quy định: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về Viện khoa học pháp lý – Bộ tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển bách khoa – Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.549, 550. 13 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.107. 14 Bùi Ngọc Thanh Trung (2011), Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Luận văn thạc sĩ học, Trường đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr.9. 12 9 chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”. Bằng việc thay thuật ngữ “cơ quan quản lý nhà nước theo ngành lĩnh vực” bằng “ cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực”, Luật thanh tra 2010 đã gần như mang đến một hiểu biết đầy đủ và toàn diện khái niệm và nội hàm của hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tóm lại, qua những phân tích về lý luận cũng như quy định của pháp luật, chúng ta có thể rút ra khái niệm chung nhất về hoạt động thanh tra chuyên ngành như sau: Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực được quy định theo quy định của pháp luật, đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó theo một trình tự thủ tục nhất định. - Đặc điểm của hoạt động thanh tra chuyên ngành Thứ nhất, thanh tra chuyên ngành gắn liền với quản lý nhà nước. Về mặt chủ thể, hoạt động thanh tra chuyên ngành do cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành và lĩnh vực tiến hành. Cụ thể là Bộ và cơ quan ngang Bộ ở Trung ương và hệ thống cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm các Sở ở địa phương và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Thuật ngữ “cơ quan được giao thực hiện chức năng chuyên ngành” và “người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành” lần đầu tiên được sử dụng ở Luật Thanh tra 2010, đây được xem là một điểm mới trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra từ trước đến nay. Tuy nhiên, theo khoản 6 và khoản 7 Điều 3 Luật Thanh tra 2010 thì cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành vẫn là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Và cơ quan này bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Hoạt động thanh tra chuyên ngành trong các cơ quan này sẽ do công chức được phân công thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện. Đặc điểm về chủ thể này là một đặc trưng cơ bản để phân biệt hoạt động thanh tra chuyên ngành với hoạt động thanh tra hành chính. Như vậy, về mặt chủ thể, hoạt động thanh tra chuyên ngành là hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Và khi các cơ quan nhà nước khi tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành thì sẽ nhân danh nhà nước thực hiện thẩm quyền của mình. Thanh tra chuyên ngành gắn liền với quản lý nhà nước được thể hiện ở sản phẩm của hoạt động thanh tra là những kết luận của đoàn thanh tra. Và những kết luận này sẽ có nội dung, tính đúng sai của sự việc, của vụ việc, của đối tượng và chỉ ra được những nguyên nhân chủ quan, khách quan. Đồng thời, trong các kết luận thanh tra thì sẽ có những kiến nghị, xử lý mang tính bắt buộc thực hiện và việc đôn đốc, thực hiện các kết luận thanh tra này càng ngày càng được quan tâm nhiều hơn. 10 Về phạm vi, nếu như hoạt động thanh tra hành chính tập trung xem xét trách nhiệm của các đối tượng thanh tra trong phạm vi chấp hành chính sách, pháp luật công vụ thì phạm vi của hoạt động thanh tra chuyên ngành tập trung xem xét việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực. Về đối tượng, nếu như đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Hay nói cách khác, giữa đối tượng thanh tra và chủ thể quản lý nhà nước có mối quan hệ trực thuộc về cơ cấu tổ chức. Còn đối với thanh tra chuyên ngành, giữa cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực và đối tượng thanh tra không có mối quan hệ trực thuộc về cơ cấu, tổ chức. Cho nên, đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành là những cơ quan, tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến nội dung quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thì sẽ chịu sự tác động của hoạt động thanh tra này. Nhìn chung, dù là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành thì hoạt động thanh tra đó đều gắn liền với quản lý nhà nước. V.L.Lênin cũng đã từng nói: “Quản lý đồng thời phải thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải hai”15. Từ đó ta có thể thấy rằng, thanh tra và quản lý nhà nước có mối quan hệ biện chứng với nhau, tuy hai mà một. Quản lý nhà nước giữ vai trò chủ chốt, chi phối hoạt động thanh tra. Ngược lại, hoạt động thanh tra sẽ tác động trở lại việc quản lý nhà nước không những là kiểm tra, giám sát việc tuân theo chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà còn kịp thời phát hiện, kiến nghị xử lý nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm và đề ra các biện pháp giúp các đối tượng thanh tra khắc phục, sửa chữa sai lầm, khuyết điểm, phát huy ưu điểm. Hơn thế nữa, thanh tra còn là phương tiện để chủ thể quản lý phát hiện những biểu hiện trì trệ, không phù hợp với thực tiễn khách quan của cơ chế, phương pháp quản lý đã và đang cản trở các hoạt động quản lý, từ đó đề xuất các biện pháp cải cách, hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nước. Từ đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành mang lại hiệu quả tốt nhất cho hoạt động quản lý nhà nước nói chung, quan lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực nói riêng. Thứ hai, thanh tra chuyên ngành là một khâu thiết yếu của hoạt động quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực. Chu trình quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực bao gồm: hoạch định, thực thi và xem xét đánh giá, xử lý. Ở khâu hoạch định, người ta cho ra đời cơ chế, chính sách, đề án, những văn bản mà trong đó hàm chứa các ý tưởng quản lý để thực hiện những mục tiệu, mục đích của nhà quản lý. Còn thực thi nghĩa là hiện thực hóa những đề án, cơ chế chính sách đó đi vào đời sống. Và muốn kiểm định lại quá trình thực thi này có đạt được mục tiêu ban đầu có hoạch định ra không, có hiệu quả không, có những điểm đúng sai như thế nào và có cần điều chỉnh bổ sung gì hay không thì đó là vai trò của khâu xem xét đánh giá, xử lý. Và khâu này chính là hoạt động thanh tra chuyên ngành. Chính vì thế, khi nhìn vào chu trình này, chúng ta thấy thanh tra chuyên 15 Lê – nin toàn tập (1971), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.25. 11 ngành nằm ở khâu thứ ba. Và đó là lý do vì sao nói thanh tra chuyên ngành là một khâu thiết yếu của hoạt động quản lý nhà nước về ngành và lĩnh vực. Và chu trình này là một chu trình khép kín vì sự xem xét, đánh giá này không dừng lại. Mà sau khi xem xét, đánh giá, xử lý thì sản phẩm này thì lại có một tác dụng ngược trở lại đối với nhà quản lý, phục vụ cho quản lý. Có thể phát hiện ra nhân tố tích cực, thì nhà quản lý phải nhân rộng nó lên để tạo thành một hiệu ứng tích cực trong xã hội, để chất lượng quản lý được tăng lên mỗi ngày, được hoàn thiện hơn. Thứ ba, thanh tra chuyên ngành có tính độc lập tương đối. Điều này được thể hiện cụ thể qua các lý do sau: Một là, hoạt động thanh tra chuyên ngành là một bộ phận của hoạt động thanh tra. Do đó, xuất phảt từ bản chất của hoạt động thanh tra luôn luôn gắn liến với hoạt động quản lý. Những nhà quản lý quản lý những nội dung, những mặt, những lĩnh vực của đời sống xã hội nào thì khi thanh tra sẽ bám sát vào các nội dung, những mặt, những lĩnh vưc đó. Hay nói cách khác, hoạt động thanh tra không có mục đích tự thân mà mục đích của nó chính là nhằm góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước16. Ví dụ trong lĩnh vực lao động thì Bộ luật lao động có quy định bao nhiêu lĩnh vực quản lý nhà nước trong lĩnh vực lao động thì khi tiến hành thanh tra thì sẽ phải bám sát vào từng nội dung đó và phải xem xét hết từng nội dung đó. Do bản chất hoạt động thanh tra luôn xuất phát từ hoạt động quản lý nên bản thân nó không bao giờ độc lập một cách tuyệt đối mà luôn luôn gắn liền với hoạt động quản lý và nó là hoạt động phát sinh từ nhu cầu quản lý. Hai là, về cơ cấu tổ chức, trước đây, trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990 trở về trước thì cơ quan thanh tra được xây dựng một cách hoàn chỉnh từ trên xuống dưới theo chiều dọc17, và người ta gọi chung là hệ thống các cơ quan thanh tra vì có mối quan hệ gắn kết rất chặt chẽ giữa cơ quan thanh tra cấp trên và cơ quan thanh tra cấp dưới. Chức danh của người đứng đầu cơ quan thanh tra cấp dưới sẽ do cơ quan thanh tra cấp trên bổ nhiệm. Đồng thời là quyết định thành lập cũng như cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra cấp dưới sẽ do cơ quan thanh tra cấp trên quyết định. Tuy nhiên, từ Luật Thanh tra 2004 đến Luật Thanh tra 2010 thì chúng ta thấy có sự thay đổi rõ rệt trong cơ cấu, tổ chức của các cơ quan thanh tra và tính hệ thống của ngành thanh tra theo chiều dọc là không còn nữa. Bởi vì mối quan hệ giờ đây đã khác đi. Hoạt động thanh tra được đánh giá là phải gắn liền với quản lý, phải phục vụ cho quản lý. Vì vậy đối với các chức danh đứng đầu cơ quan thanh tra thì sẽ do thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp bổ nhiệm, đồng thời ra quyết định thành lập cơ quan đó, quyết định về cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra. Do vậy mà tính ràng buộc của hệ thống theo chiều dọc Đào Trí Úc – Võ Khánh Vinh (Đồng chủ biên) (2003), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.62. 17 Trường Đại học Luật Tp.Hồ Chí Minh (2017), Tập bài giảng pháp luật thanh tra, khiếu nại và tố cáo, Nxb. Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, Tp. Hồ Chí Minh, tr.34. 16 12 của cơ quan thanh tra không còn nữa. Mà nếu còn thì chỉ là về nghiệp vụ. Cho nên, Luật Thanh tra 2004 và Luật Thanh tra 2010 đều có quy định là thanh tra chính phủ có trách nhiệm hướng dẫn nghiệp vụ18 cho cơ quan thanh tra các cấp các ngành. Còn đối với các vấn đề bổ nhiệm thì không còn nữa. Và xuất phát từ nhu cầu quản lý của cơ quan quản lý thì thanh tra phải là đơn vị, là công cụ phục vụ cho cơ quan quản lý được tốt hơn. Vì thế mà cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ sẽ do cơ quan quản lý hành chính nhà nước quy định. Như vậy, ngay ở cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ quyền hạn chỉ mang tính tương đối, mà không độc lập tuyệt đối. Ngành thanh tra không thể tự quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn cho mình mà phải là cơ quan quản lý hành chính nhà nước quy định. Ba là, về nguyên tắc luật định phải tuân theo pháp luật. Trước đây, theo Pháp lệnh 1990 trở về trước có nguyên tắc gọi là nguyên tắc “chỉ tuân theo pháp luật”. Nguyên tắc này khá giống với nguyên tắc của Tòa án, Viện kiểm sát. Song, trong thực tiễn, để đảm bảo hoạt động thanh tra là một công cụ thiết yếu, phục vụ quản lý nhà nước thì nó không chỉ phải tuân theo pháp luật mà còn phải đảm bảo hợp tình, hợp lý và phải khả thi trong cuộc sống thì người dân, cơ quan, tổ chức mới có thể chấp hành, thi hành được. Do vậy tính hợp tình hợp lý trong ngành thanh tra là rất quan trọng, đặc biệt là trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Chính vì thế, trên cơ sở hoạt động thực tiễn thì nguyên tắc này đã thay đổi. Luật Thanh tra 2004 có quy định nguyên tắc “phải tuân theo pháp luật”19 và đến luật thanh tra 2010 thì chúng ta đã thay đổi nguyên tắc này thành nguyên tắc “tuân theo pháp luật”20. Với những đặc điểm này thì chúng ta có thể khẳng định hoạt động thanh tra nói chung, hay hoạt động thanh tra chuyên ngành nói riêng có tính độc lập tương đối. 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động - Khái niệm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động Hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động là một bộ phận của thanh tra chuyên ngành. Vì vậy, hoạt động này có các đặc điểm chung nhất của thanh tra chuyên ngành. Đầu tiên, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động cũng là một chức năng cơ bản và vô cùng quan trọng của hoạt động quản lý nhà nước về lao động. Lao động là một thuật ngữ không quá xa lạ với mỗi chúng ta. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Lao động là sức chính của sự tiến bộ loài người”21. Còn theo từ điển Tiếng Việt phổ thông thì “lao động” là hoạt động có mục đích của con người nhằm tạo Khoản 7 Điều 25 Luật Thanh tra 2004 và điểm b khoản 1 Điều 18 Luật Thanh tra 2010. Điều 5 Luật Thanh tra 2004. 20 Khoản 1 Điều 7 Luật Thanh tra 2010. 21 Nguyễn Duy Hùng - Lê Văn Yên (Chủ biên) (2011), Hồ Chí Minh toàn tập – Tập 5 (1947-1948), Nxb. Chính trị quốc gia, Tp. Hồ Chí Minh, tr.514. 18 19 13 ra các loại sản phẩm vật chất và tinh thần cho xã hội22. Như vậy, lao động có thể nói là một lĩnh vực, một phạm trù rộng lớn và liên quan mật thiết đến đến đời sống xã hội như tiền lương, thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi, hợp đồng lao động… Chính vì vậy, việc phải có một cơ chế quản lý chặt chẽ về lĩnh vực này trong điều kiện kinh tế thị trường hiện nay là điều hết sức cần thiết. Quản lý nhà nước về lao động là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền trong Bộ máy nhà nước nhằm bảo đảm cho lĩnh vực này được ổn định và đi đúng hướng so với xu thế phát triển của xã hội. Hay nói cách khác, quản lý nhà nước về lao động là hoạt động của Bộ máy nhà nước trong lĩnh vực hành pháp nhằm giữ gìn, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về lao động. Từ đó, quản lý nhà nước về lao động được xem là một chức năng nhà nước với tổng thể các hoạt động quản lý như dự báo; kế hoạch hóa; tổ chức; điều chỉnh lãnh đạo; điều hành (còn gọi là quản lý tác nghiệp); điều hòa – phối hợp; kiểm tra, thanh tra; thống kê, kiểm kê23…Trong số đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động là một chức năng trọng tâm và là một khâu thiết yếu trong quản lý nhà nước về lao động. Hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động có mối quan hệ mật thiết với hoạt động quản lý nhà nước về lao động. Chính vì thế mà phạm vi quản lý của lĩnh vực này rộng đến mức nào thì phạm vi tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành sẽ bao phủ đến đó. Và thông qua hoạt động thanh tra này sẽ phát hiện thiếu sót, sơ hở trong cơ chế quản lý, khiếm khuyết của pháp luật chuyên ngành về lao động để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra. Như vậy, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động bên cạnh mang những tính chất, đặc trưng của hoạt động thanh tra chuyên ngành thì vẫn có những đặc điểm riêng về chủ thể, phạm vi, đối tượng và nôi dung thanh tra. Qua những phân tích trên, thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động có thể hiểu là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực lao động đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực lao động đó theo một trình tự thủ tục nhất định. - Đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực lao động Thứ nhất, chủ thể của hoạt động thanh tra chuyên ngành lao động là các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra theo ngành, lĩnh vực lao động. 22 23 Viện ngôn ngữ học (2008), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb. Phương đông, Tp. Hồ Chí Minh, tr.485. Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.626.