Tài liệu Sáng kiến xây dựng pháp luật ở việt nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐÀO THỊ NHINH SÁNG KIẾN XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Nguyễn Văn Thuận Hà Nội, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa hề được sử dụng để bảo vệ một học vị nào, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả luận văn ĐÀO THỊ NHINH MỤC LỤC MỞ ĐẦU .............................................................................................................1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT..6 1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm của sáng kiến pháp luật ........................6 1.2. Chủ thể, phạm vi, quy trình của sáng kiến pháp luật....................................12 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện sáng kiến pháp luật.............................20 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT .......26 2.1. Quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật ............................................26 2.2. Thực tiễn thực hiện sáng kiến pháp luật .......................................................34 2.3. Kết quả đạt được và hạn chế, nguyên nhân trong việc thực hiện sáng kiến pháp luật ...............................................................................................................38 Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT............................................................................................55 3.1. Nhóm giải pháp chung ..................................................................................55 3.2. Nhóm giải pháp cụ thể ..................................................................................58 KẾT KUẬN.........................................................................................................65 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..........................................................67 DANH MỤC BẢNG, BIỂU Bảng 1.1. Quy trình xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội Bảng 1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội Bảng 2.1. Tương quan số lượng các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, khóa XI, khóa XII, khóa XIII Biểu đồ 2.1. Số lượng Dự án luật và dự án pháp lệnh được thông qua trong Quốc hội khóa XIII (Tính từ đầu năm 2011 tới tháng 11 năm 21015) Biểu đồ 2.2. Các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, khóa XI, khóa XII, khóa XIII MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nêu rõ: “Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”.Một trong những yếu tố tác động đến chất lượng lập pháp là sáng kiến pháp luật. Ở nước ta, sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp có vai trò đặc biệt quan trọng, quyết định đến số phận của một dự luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung. Xuất phát từ sáng kiến pháp luật mà các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi tạo, đánh giá việc thực hiện sáng kiến pháp luật góp phần nâng cao chất lượng, chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, tạo điều kiện hoàn thành tốt các công đoạn sau của quy trình lập pháp. Trong bối cảnh hiện nay Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng và tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đặt ra nhiều nội dung liên quan đến đến việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Để hệ thống pháp luật có chất lượng, hiệu lực và hiệu quả, trước hết việc thực thi quyền lập pháp của Quốc hội phải hiệu quả. Góp phần đáp ứng nhu cầu về chất lượng các văn bản luật, phục vụ phát triển kinh tế- xã hội là việc làm có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay. Chính vì tính chất quan trọng đó mà tôi lựa chọn đề tài “Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sĩ với mong muốn có những đóng góp nhỏ bé về mặt lý luận cũng như thực tiễn hoàn thiện quy trình này ở Việt Nam hiện nay. 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hoạt động sáng kiến xây dựng pháp luật đã được một số tác giả đề cập đến như: - PGS.TS. Hoàng Văn Tú (2012), “Cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật”- Nxb, Chính trị Quốc gia. Trong cuốn sách, tác giả đề cập một số vấn đề lý luận và thực trạng cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật cũng như kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về những vấn đề này, qua đó, nêu ra những nhận xét, đánh giá theo quan điểm của cá nhân tác giả; đồng thời, đề xuất phương hướng nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế này. - TS.Trần Tuyết Mai “Hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp - cơ sở lý luận và thực tiễn” - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ ( 2014-2016). Đề tài đã nghiên cứu cơ sở lý luận về sáng quyền lập pháp và hoạt động hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp. Đồng thời nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp ở nước ta hiện nay để từ đó đề xuất những quan điểm chỉ đạo và kiến nghị giải pháp hoàn thiện cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp trong thời gian tới. Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu khác như một số bài viết tiêu biểu đăng trên tạp chí như: - Trần Tuyết Mai,“Những vấn đề đặt ra trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 17(321) T9/2016. Trong bài viết Tác giả đã đề cập tới việc thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và đưa ra được thực trạng về số lượng thực tế các Đại biểu Quốc hội tham gia thực hiện sáng quyền lập pháp. Bên cạnh đó, bài viết còn đề cập tới Những yếu tố tác động đến việc thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc 2 hội và từ đó thấy được những điểm hạn chế để có đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội; - Ngô Trung Thành,“Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9/2002, đề cập tới cơ sở lý luận và thực hiện sáng kiến lập pháp để từ đó đưa ra một số kiến nghị đổi mới để quá trình thực hiện quyền ság kiến lập pháp đạt hiểu quả. Nhìn chung, trên cơ sở các quan điểm lý luận và tổng kết thực tiễn, tác giả đã phân tích, lý giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của việc đưa ra các sáng kiến xây dựng pháp luật. Từ đó nhằm đưa ra một số các quan điểm, phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện vấn đề sáng kiến xây dựng pháp luật. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1.Mục đích nghiên cứu Luận văn “Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay” được tiến hành nghiên cứu với mục đích xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề xuất và hoàn thiện giải pháp về các sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về sáng kiến pháp luật; - Đánh giá thực trạng quy định của pháp luật và việc thực hiện quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật ở Việt Nam; - Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện sáng kiến pháp luật ở Việt Nam hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật; - Thực trạng thực hiện quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật. 3 4.2.Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nghiên cứu của luận văn là quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện quy định của pháp luật từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa X tới nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và đường lối; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thể hiện trong các Nghị quyết của Đảng, trong Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước. - Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm: Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để so sánh các vấn đề nghiên cứu trong nước tại từng thời điểm hoặc để so sánh với các vấn đề nghiên cứu ở nước ngoài về sáng kiến xây dựng pháp luật. Từ đó lựa chọn những yếu tố hợp lý, phù hợp để áp dụng trong đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến xây dựng pháp luật. Phương pháp phân tích tài liệu: Phương pháp này được sử dụng để phân tích các tài liệu thu thập được trên cơ sở đó có những đánh giá khoa học về những ưu điểm, hạn chế của vấn đề nghiên cứu. Phương pháp thống kê: Phương pháp này có thể thu thập được các số liệu thống kê cần thiết phục vụ cho việc đưa ra các luận chứng khoa học cho việc đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến xây dựng pháp luật. Phương pháp tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng để tổng hợp các số liệu, tri thức có được từ việc phân tích tài liệu, chuyên gia…nhằm đưa ra những luận giải của tác giả về các vấn đề nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ góp phần bổ sung lý luận về sáng kiến pháp luật, tăng cường các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện sáng kiến pháp luật. 4 - Luận văn sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích trong các cơ sở đào tạo như các trường Đại học. Đặc biệt, các đề xuất và kiến nghị của Luận văn về sáng kiến pháp luật được kỳ vọng sẽ ứng dụng vào hoạt động lập pháp ở Việt Nam hiện nay. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của Luận văn gồm 3 chương. Cụ thể như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về sáng kiến pháp luật Chương 2: Thực trạng thực hiện sáng kiến pháp luật Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến pháp luật 5 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT 1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm của sáng kiến pháp luật 1.1.1. Khái niệm về sáng kiến pháp luật Sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp và có vai trò đặc biệt quan trọng trong quy trình lập pháp của Quốc hội. Bước đầu tiên này sẽ quyết định đến viêc hình thành của một Dự án luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung. Xuất phát từ sáng kiến pháp luật mà các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi động. Ở Việt Nam hiện nay, dưới góc độ học thuật cũng như quy định của pháp luật chưa có khái niệm thống nhất và chính thức về thuật ngữ “sáng kiến pháp luật”. Theo từ điển tiếng việt, “sáng kiến” có nghĩa là “ý kiến mới, có tác dụng làm cho công việc được tiến hành tốt hơn”[25,tr.846-847]; còn pháp luật là những quy phạm hành vi do nhà nước ban hành mà mọi người dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã hội [30]. Theo đó, có thể hiểu sáng kiến pháp luật là ý kiến mới về pháp luật, cụ thể là những ý kiến mới về quy phạm hành vi do nhà nước ban hành mà mọi người dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh tốt hơn các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã hội. Theo cách tiếp cận này, sáng kiến pháp luật được hiểu theo nghĩa rộng, tức là bất cứ chủ thể nào cũng có thể đưa ra sáng kiến và về tất cả những vấn đề liên quan đến pháp luật mà không bị sự giới hạn, rằng buộc nào về trách nhiệm, quy trình, thủ tục… Tuy nhiên, theo từ điển Bách khoa Việt Nam, sáng kiến pháp luật được hiểu là “việc đưa ra kiến nghị với Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản pháp luật” [24,tr.730]. Như vậy, phạm vi của “sáng kiến” là khá rộng vì 6 có thể có sáng kiến pháp luật ở nhiều lĩnh vực, còn “sáng kiến pháp luật” thì hẹp hơn nhiều, vì chỉ đề cập sáng kiến trong một lĩnh vực là lĩnh vực pháp luật. Từ đó, có ý kiến cho rằng, trong nội hàm của “sáng kiến” có hai yếu tố: một là ý kiến mới, hai là tác dụng tốt hơn, và cho rằng “sáng kiến pháp luật là việc đưa ra kiến nghị với Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản luật; xây dựng, ban hành văn bản pháp lệnh trong một năm hoặc một nhiệm kỳ góp phần bảo đảm đủ số lượng và nâng cao chất lượng” [20] Về mặt học thuật, theo Từ điển Pháp – Việt Pháp luật hành chính, sáng kiến pháp luật (initiative de loi) được hiểu là: “quyền của một cơ quan, đoàn thể và tổ chức….được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật (project de loi) hay kiến nghị về luật (proposition de loi)”. Ở đây có sự phân biệt giữa quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật. Theo đó, quyền trình dự án luật (project de loi) là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân, theo luật định trình văn bản ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, thông qua thành một đạo luật. Một dự luật trình ra trước Quốc hội phải bao gồm: bản thuyết minh (tờ trình) của cơ quan trình về những lý do, sự cần thiết phải ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh và nội dung chủ yếu của đạo luật, dự kiến những biện pháp thi hành các đạo luật được thông qua; bản dự luật và các kiến nghị về các văn bản hướng dẫn thi hành; bản phúc trình (báo cáo thẩm tra) của cơ quan có thẩm quyền (thường là Ủy ban của Quốc hội, Nghị viện) xem xét, kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật (proposition de loi) là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân và công dân đề nghị xem xét quyết định soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc hội [21,tr.361-362]. Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự án luật mà không bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội. 7 Do đó, có thể hiểu rằng sáng kiến pháp luật gồm hai loại quyền là quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật. Điểm khác biệt giữa quyền trình kiến nghị về luật với quyền trình dự án luật là ở chỗ: quyền trình kiến nghị về luật chỉ kèm theo những nét phác thảo tổng quát về một đạo luật trong tương lai mà không cần phải soạn thảo nội dung của dự luật; và kiến nghị về luật không nhất thiết phải được trình ra trước Quốc hội. Về mặt nghiên cứu, trong bài viết “Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội”, Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh đã đưa ra khái niệm “Sáng kiến pháp luật” như sau“Sáng kiến pháp luật là việc đưa ra kiến nghị với Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản luật; xây dựng, ban hành văn bản pháp lệnh trong một năm hoặc trong một nhiệm kỳ Quốc hội, góp phần bảo đảm đủ sổ lượng và nâng cao được chất lượng”.[20] Khái niệm “Sáng kiến pháp luật” nêu trên của Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh không đề cập tới quyền trình dự án luật. Ngoài ra, việc quy định thêm mục đích “nhằm đảm bảo đủ số lượng và nâng cao chất lượng”, theo tác giả, là không cần thiết vì hai yếu tố này mang tính trừu tượng, lại thay đổi tùy vào điều kiện kinh tế - xã hội và phụ thuộc vào quan điểm chủ quan của chủ thể. Vì vậy, dựa trên sự tham khảo khái niệm “sáng kiến pháp luật” theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp, với những quy định về hoạt động của Quốc hội trong các văn bản pháp luật hiện hành cũng như quan điểm của Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh, Có thể rút ra, “Sáng kiến pháp luật là việc trình dự án luật, pháp lệnh; trình kiến nghị về luật, pháp lệnh về việc xây dựng, ban hành văn bản luật, pháp lệnh”. Về mặt pháp lý, sáng kiến pháp luật ở nước ta sớm được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật (Luật tổ chức Quốc hội và Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013). Mặc dù, trong 8 các văn bản pháp luật không đưa ra khái niệm về thuật ngữ này cũng như quy định một cách thống nhất về chủ thể, phạm vi nhưng đã thể hiện một số nguyên tắc đó là (i) đây là quyền hiến định, được pháp luật bảo vệ; (ii) chỉ được trao cho một số các nhân, tổ chức nhất định gồm; (iii) việc thực hiện quyền này phải theo quy định của pháp luật. Tóm lại, sáng kiến pháp luật có thể được hiểu là quyền do pháp luật quy định cho một số cá nhân, tổ chức nhất định (Theo điều 87, Hiến pháp năm 2013 chủ thể được trao quyền sáng kiến pháp luật gồm Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận và các vị Đại biểu Quốc hội) trong việc trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. 1.1.2. Vị trí và vai trò của sáng kiến pháp luật Sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp và có vai trò đặc biệt quan trọng. Bước đầu tiên này sẽ quyết định đến việc hình thành của một Dự án luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung. Xuất phát từ sáng quyền lập pháp thì các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi động. Đó chính là nguồn gốc để khơi nguồn và kích hoạt sự vân hành của quy trình lập pháp. Thực tiễn hoạt động lập pháp của nhà nước ta cho thấy, chất lượng của một đạo luật phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Nhưng có thể khẳng định rằng, một trong những yếu tố đó chính là chất lượng của sáng kiến pháp luật. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì có rất nhiều chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật như: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ 9 quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận. Những chủ thể này đều có thể đưa ra sáng kiến pháp luật. Tuy nhiên, để đưa ra được sáng kiến pháp luật tốt thì sáng kiến đó phải được xây dựng trên cơ sở sau khi đã tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan tới đề nghị xây dựng pháp luật, pháp lệnh; khảo sát; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan để từ đó xã định được mục tiêu, phạm vi điều chỉnh cũng như đối tượng điều chỉnh,...của sáng kiến pháp luật. Như vậy sáng kiến pháp luật sẽ góp phần nâng cao chất lượng chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội tạo điều kiện hoàn thành tốt các công đoạn say của quy trình lập pháp. Không những vậy, sáng kiến pháp luật có chất lượng tốt sẽ đảm bảo tính khả thi của luật, pháp lệnh. Khắc phục được những tồn tại, hạn chế của văn bản luật hiện hành để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế những văn bản còn thiếu sót nhằm giải quyết những vấn đề xảy ra trên thực tế và đáp ứng nhu cầu của xã hội. Ngược lại, nếu sáng kiến pháp luật không đạt chất lượng tốt sẽ dẫn tới tình trạng khi thực thi trên thực tế sẽ gặp phải nhiều vướng mắc dẫn tới tình trạng văn bản luật không có tính khả thi nên phải thay thế hoặc phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Ví dụ: sáng kiến pháp luật về xây dựng luật bảo vệ môi trường khi được trình ra đã xác định mục tiêu nhằm giảm bớt ô nhiễm môi trường, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường. Tuy nhiên, Luật này có thể xem xét là chưa hiệu quả khi hiện nay ở Việt Nam tình trạng ô nhiễm môi trường diễn ra ngày càng nhiều, với mức độ ô nhiễm ngày càng nghiêm trọng. Nhìn chung, sáng kiến pháp luật có vai trò rất quan trọng, không chỉ có ý nghĩa quyết định ban đầu trong quy trình lập pháp mà còn quyết định tới hiệu quả và chất lượng sau này của hoạt động lập pháp. Nhận thấy tầm quan trọng đó nên nước ta đã đưa sáng kiến pháp luật trở thành một vấn đề được 10 điều chỉnh từ Hiến pháp cho tới các đạo luật như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 1.1.3. Đặc điểm của sáng kiến pháp luật Từ khái niệm về sáng kiến pháp luật đã giúp chúng ta hiểu thế nào là sáng kiến pháp luật và rút ra được một số đặc điểm nổi bật của sáng kiến pháp luật. Sáng kiến pháp luật là quyền năng mà pháp luật chỉ ghi nhận cho một số chủ thể nhất định. Theo quy định của Hiến pháp 2013 thì chủ thể thực hiện quyền sáng kiến pháp luật bao gồm Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, Đại biểu Quốc hội. Như vậy, chủ thể của sáng kiến pháp luật có cả cá nhân và tổ chức. Có sự khác nhau giữa cá nhân và tổ chức được trao quyền, bởi lẽ, sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt của một các nhân luôn phải gắn liền với sự tồn tại và phụ thuộc vào năng lực hành vi, ý thức của một con người cụ thể. Khi cá nhân đó không còn hoặc không muốn thực hiện quyền đó thì quyền đó không phát sinh. Trong khi đó, quyền của tổ chức lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác như tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động… và năng lực, ý chí của một cá nhân là thành viên của một tổ chức được trao quyền không quyết định hoàn toàn tới việc phát sinh quyền của tổ chức đó. Việc trình sáng kiến pháp luật được thực hiện thông qua phương thức đã được pháp luật quy định. Cụ thể: Đại biểu Quốc hội được thực hiện sáng kiến pháp luật thông qua hai phương thức gồm trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trong khi đó, các chủ thể còn lại chỉ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trước 11 Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Có thể nói, việc đưa ra những kiến nghị về luật, pháp lệnh là đặc quyền riêng mà chỉ Đại biểu Quốc hội mới có. Sáng kiến pháp luật phải được thực hiện theo quy trình, thủ tục do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định. Ví dụ: các chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật khi thực hiện quyền này thì phải tuân theo những quy trình, thủ tục chung (điều 34 Luật ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, Đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; hay điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh). Do biểu Quốc hội là cá nhân nên phải tuân theo một số quy trình, thủ tục riêng do pháp luật quy định (Điều 33 Luật Văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội). 1.2. Chủ thể, phạm vi, quy trình của sáng kiến pháp luật 1.2.1. Chủ thể của sáng kiến pháp luật Trong pháp luật nhiều quốc gia, khi quy định về quyền sáng kiến pháp luật đều phân loại thành hai quyền tách bạch: Quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật. Tuy nhiên, khi quy định về yếu tố chủ thể thì tùy và thể chế chính trị, tuy duy pháp luật và các điều kiện kinh tế - xã hội mà mỗi quốc gia lại có quan điểm khác nhau. Hiến pháp của hầu hết các nước quy định chủ thể của sáng kiến pháp luật gồm: Chính phủ và Đại biểu Quốc hội. Ở Mỹ, chỉ các nghị sĩ của thượng nghị viện và hạ nghị viện của Quốc hội có quyền trình dự án luật (trừ dự án luật ngân sách là do Tổng thống trình, nhưng luật ngân sách là loại luật đặc biệt riêng). Một số nước, ngoài Chính phủ và Đại biểu Quốc hội, sáng kiến pháp luật còn quy định cho các chủ thể khác, như: nhóm Đại biểu Quốc hội (ở Nhật bản, tuy quyền sáng kiến pháp luật cũng được trao cho các nghị sĩ, nhưng để một dự án luật có thể được trình ra 12 trước Quốc hội thì phải có sự ủng hộ ít nhất 20 hạ nghĩ sĩ hoặc của ít nhất 10 thượng nghị sĩ), Hội đồng dân cử cấp cao nhất ở địa phương (Khoản 1 điều 76 Hiến pháp Cộng hòa Séc), cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội, Tòa án tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao (Cu Ba). Những năm gần đây Hiến pháp một số nước sáng kiến pháp luật còn được trao cho nhân dân gọi là sáng kiến nhân dân (initiative populaire). Đây là phương thức dân chủ trong chế độ dân chủ nửa trực tiếp (démocratie semi-directe) cho phép một dự án luật hay kiến nghị luật được trình ra trước Quốc hội, Nghị viện theo ý kiến của nhân dân và buộc Quốc hội, Nghị viện phải xem xét. Chẳng hạn như ở Brazil là 1% cử tri cả nước của không dưới 5 bang trên tổng số 27 bang của nước này; ở Thụy sỹ, Áo, Ba Lan là 100.000 cử tri; Tây Ban Nha là 500.000 cử tri; Italia, Hungari, Pêru không ít hơn 50.000 cử tri; Italia, Hungari, Peerru không ít hơn 50.000 cử tri; Gruzia là 30.000; còn Kolombia là 5% tổng số cử tri cả nước;... [11,tr.128-129] Theo quy định tại Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật liên quan của Việt Nam thì Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật ra , pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trong số các chủ thể được quy định tại Hiến pháp năm 2013 có duy nhất Đại biểu Quốc hội là cá nhân có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Vậy tại sao, ở Việt Nam Đại biểu Quốc hội được trao quyền sáng kiến pháp luật mà không phải là bất cứ một cá nhân nào khác? Có thể thấy rằng, trong mối quan hệ giữa Nhà nước, Pháp luật và Nhân dân, Đại biểu Quốc hội do dân nhân bầu ra làm Đại diện cho mình Thông qua Đại biểu Quốc hội 13 nhân dân đã gián tiếp thực hiện quyền làm chủ của mình với Nhà nước, với xã hội để tổ chức, vận hành và giám sát hoạt động bộ máy nhà nước; từ đó, biến ý chí nguyện vọng của nhân dân thành các quy định của Hiến pháp, pháp luật và giám sát thực hiện các quy định đó. Ngược lại, Đại biểu Quốc hội là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân, Đại diện cho cơ quan nhà nước tiếp nhận, phản ánh ý kiến, nguyện vọng của nhân dân tới Nhà nước; đồng thời, là người phổ biến, động viên nhân dân thực hiện quy định pháp luật. Như vậy, trong mối quan hệ này và ở góc độ xây dựng pháp luật thì Đại biểu Quốc hội chính là chủ thể trực tiếp nhất, phù hợp nhất để tiếp nhận ý kiến, nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân và thay mặt nhân dân để phản ánh, đề xuất, kiến nghị với Nhà nước về việc cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành những quy phạm pháp luật[17,tr.21] Chính vì những lý do trên mà Đại biểu Quốc hội là một trong những chủ thể được hiến pháp trao quyền sáng kiến pháp luật mà không phải là bất cứ chủ thể nào khác. 1.2.2. Phạm vi của sáng kiến pháp luật Về nguyên tắc, bất kỳ một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào cũng đều có thể đề nghị việc xây dựng một sáng kiến pháp luật. Các đề nghị này có thể được đăng tải trên các phương tiện thông tin Đại chúng hoặc có thể được gửi tới cơ quan nhà nước, Quốc hội hay những cá nhân có quyền trình sáng kiến pháp luật được quy định tại Điều 87 Hiến pháp năm 2013. Ví dụ: Công dân tuy không phải là một chủ thể được quy định tại Điều 87, Hiến pháp năm 2013 là chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật nhưng tại Khoản 1 Điều 28 của Hiến pháp 2013 “Công dân có quyền tham gia quản lí nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Điều 27, 28 của Luật Tổ chức Quốc hội cũng có quy định về trách nhiệm của đại biểu Quốc hội trong việc tiếp nhận và phản ánh các kiến nghị của công dân. Trên thực tế, có không ít trường hợp 14 Quốc hội quyết định soạn thảo một dự án luật, pháp lệnh khởi đầu từ một ý tưởng của chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp. Sau khi ý tưởng này qua các kênh thông tin khác nhau đến được với các chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật và được trình Quốc hội xem xét, thông qua thành một đạo luật. Quốc hội tiếp nhận các ý tưởng đó với tư cách tiếp nhận ý nguyện của nhân dân và đây có thể coi là một trong những nguồn của sáng kiến xây dựng pháp luật. Đối với những sáng kiến pháp luật nếu là của các chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật theo quy định tại Điều 87 Hiến pháp 2013 “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận và các vị Đại biểu Quốc hội trong việc trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội” thì sẽ được trình ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và buộc Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phải xem xét. 1.2.3. Quy trình của sáng kiến pháp luật Thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật có thể được xem xét là công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp. Tuy nhiên, thực hiện sáng kiến pháp luật phải tuân theo một số điều kiện nhất định trước khi quyền này được đệ trình lên Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ xem xét sự cần thiết việc ban hành một hoặc một số văn bản hoặc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ một hoặc một số văn bản pháp luật theo sáng kiến xây dựng pháp luật được chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật đệ trình. Đó là ba hình thức yêu cầu: Thứ nhất: Yêu cầu về thời hạn (như quy định tại Điều 46 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung 2015). Điều này rõ ràng 15 không thực sự tạo sự chủ động, linh hoạt cần thiết cho chủ thể có quyền. Bởi lẽ, quyền của chủ thể được pháp luật trao quyền, luôn luôn cần phải được tạo điều kiện thực hiện khi chủ thể thực sự có nhu cầu, mong muốn thực hiện quyền đó trên thực tế. Không thể vì đã quá hạn một thời gian nhất định. Quy định này còn chưa đáp ứng kịp thời theo đòi hỏi của thực tiễn. Thứ hai: Yêu cầu về sự “thẩm định”, “thẩm tra”, tham gia “phát biểu ý kiến”, “cho ý kiến” của Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trước khi sáng kiến pháp luật được đệ trình ra Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; Thứ ba: Yêu cầu về điều kiện đảm bảo tính khả thi và tính phù hợp của văn bản mà việc đệ trình sáng kiến pháp luật hướng tới (như điều kiện về việc “phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản”; “đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản”;...) [22,tr.59] Trên cơ sở đó Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được hình thành và là cơ sở pháp lý quan trọng khẳng định sự cần thiết và yêu cầu về tiến độ đối với việc ban hành một văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội hoặc pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quy trình lập pháp được thể hiện qua sơ đồ sau: Sơ đồ: Các công đoạn trong quy trình lập pháp 16