Tài liệu Quốc hội với việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN MẠNH DŨNG QUỐC HỘI VỚI VIỆC BẢO ĐẢM TÍNH THỐNG NHẤT CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2008 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN MẠNH DŨNG QUỐC HỘI VỚI VIỆC BẢO ĐẢM TÍNH THỐNG NHẤT CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT Chuyên ngành: Mã số: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật 60.38.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Ngô Đức Mạnh Hà Nội - 2008 MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 4 1. Tính cấp thiết của đề tài.......................................................................... 4 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ở trong nƣớc .............................................. 6 3. Mục đích nghiên cứu .............................................................................. 7 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu ....................................... 8 5. Phƣơng pháp nghiên cứu ........................................................................ 8 6. Những đóng góp mới của Luận văn ....................................................... 9 7. Cấu trúc của Luận văn ............................................................................ 9 NỘI DUNG ...................................................................................................... 11 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘ I TRONG VIỆC ĐẢM BẢO TÍNH THỐNG NHẤT CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT….. ......................................................................................................... 11 1.1. Khái niệm và ý nghiã về tính thống nhất của hệ thống pháp luật ........ 11 1.2. Vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật……….. ......................................................................................... 16 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG VỀ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC BẢO ĐẢM TÍNH THỐNG NHẤT CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT ............................................................................................................... 20 2.1. Khuôn khổ pháp luâ ̣t về sƣ̣ tham gia của Quố c hô ̣i trong bảo đảm tiń h thố ng nhấ t của hê ̣ thố ng pháp luật ............................................................... 20 2.1.1. Quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh .................... 21 2.1.2. Tham gia và thúc đẩy quá trình soạn thảo .................................. 25 2.1.3. Thẩm tra các dự án luật ............................................................... 27 2.1.4. Xem xét, thảo luận và thông qua các dự án luật ......................... 30 2.1.5. Thiết lập các thiết chế bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật ................................................................................................... 32 1 2.2. Sƣ̣ tham gia của Quốc hội trong viê ̣c bảo đảm tiń h thố ng nhấ t của hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t ............................................................................................. 35 2.2.1. Trong hoạt động xây dựng pháp luật........................................... 35 2.2.2. Trong hoạt động giải thích pháp luật .......................................... 37 2.2.3. Trong việc thiết lập các thiết chế ................................................. 38 2.2.4. Trong hoạt động xem xét, rà soát các văn bản quy phạm pháp luật……..................................................................................................... 39 2.3. Đánh giá về sƣ̣ tham gia của Quố c hô ̣i trong bảo đảm tiń h thố ng nhấ t của hệ thống pháp luật.................................................................................. 40 2.3.1. Trong hoạt động xây dựng pháp luật........................................... 40 2.3.2. Trong hoạt động giải thích pháp luật .......................................... 45 2.3.3. Trong hoạt động thiết lập các thiết chế bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật ............................................................................. 46 2.3.4. Trong hoạt động xem xét, rà soát các văn bản quy phạm pháp luật……….. ............................................................................................... 48 2.4. Các yếu tố , nguyên nhân ảnh hƣởng đế n sƣ̣ tham gia của Quố c hô ̣i trong bảo đảm tin ́ h thố ng nhấ t của hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t ................................ 48 2.4.1. Quan niệm chưa hợp lý về vai trò của Quốc hội trong hoạt động lập pháp .................................................................................................... 49 2.4.2. Quy trình lập pháp chưa hợp lý ................................................... 53 2.4.3. Năng lực thể chế của Quốc hội chưa được đảm bảo ................... 66 2.4.4. Chưa gắn kết được hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật với việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật……………. ......................................................................................... 68 CHƢƠNG 3 TĂNG CƢỜNG VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC BẢO ĐẢM TÍNH THỐNG NHẤT CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT ........... 70 3.1. Đổi mới nhận thức về vai trò, thẩm quyền lập pháp của Quốc hội ...... 70 3.2. Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp ............................................ 72 3.2.1. Cải tiến việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ........... 72 2 3.2.2. Đề cao vai trò của hoạt động xây dựng chính sách lập pháp thống nhất ................................................................................................. 73 3.2.3. Tăng cường hiệu quả của công tác thẩm tra ............................... 76 3.2.4. Cải tiến thủ tục tại các kỳ họp Quốc hội ..................................... 79 3.2.5. Đổi mới phương thức hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội............... .............................................................................................. 80 3.2.6. Quy trình mở để thu thập ý kiến công chúng ............................... 81 3.3. Tăng cƣờng năng lực của cá nhân đại biểu Quốc hội ........................... 81 3.4. Áp dụng các kỹ thuật lập pháp thống nhất và hiện đại ......................... 84 3.4.1. Áp dụng kỹ thuật dùng một luật sửa nhiều luật ........................... 84 3.4.2. Áp dụng kỹ thuật pháp điển hóa .................................................. 86 KẾT LUẬN ...................................................................................................... 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................... 94 3 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong tiến trình thực hiện chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc ta về công tác xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật là một yếu tố quan trọng. Nghị quyết số 48NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ chính trị về Chiến lƣợc phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020 đã xác định mục tiêu “xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch”. Mục tiêu này tiếp tục đƣợc nhấn mạnh trong Nghị quyết số 56/2006/QH11 ngày 29 tháng 6 năm 2006 của Quốc hội khóa XI về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 – 2010 của Việt Nam. Theo đó, “khẩn trƣơng hoàn thiện và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Tiếp tục đổi mới, tăng cƣờng chất lƣợng công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm các quy định của pháp luật phải cụ thể, rõ ràng và minh bạch để giảm dần việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành. Tổ chức thực hiện thƣờng xuyên và có hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; việc tuân theo pháp luật trong mọi hoạt động của đời sống xã hội” là một trong mƣời lăm nhiệm vụ, giải pháp lớn đƣợc xác định trong Kế hoạch. Với vị trí, vai trò là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, Quốc hội có 3 chức năng cơ bản là lập hiến và lập pháp, giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nƣớc và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc. Do đó, Quốc hội có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. 4 Thực hiện các chức năng của mình, trong thời gian gần đây, Quốc hội nƣớc ta đã có nhiều nỗ lực nhằm nâng cao hơn nữa vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy vậy, bên cạnh những thành tựu đạt đƣợc, trong việc thực hiện vai trò bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, hoạt động của Quốc hội vẫn còn nhiều hạn chế. Trong hoạt động lập pháp, Ủy ban pháp luật của Quốc hội vẫn chƣa thực hiện đầy đủ nhiệm vụ của mình trong việc thẩm tra, bảo đảm tính thống nhất của các dự án luật, pháp lệnh đƣợc Quốc hội và Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Một số văn bản luật đƣợc ban hành vẫn còn những điều khoản không phù hợp với các văn bản luật, pháp lệnh khác trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ gần đây nhất là Luật tổ chức Quốc hội đƣợc sửa đổi, bổ sung nhƣng một số văn bản luật khác có liên quan lại không đƣợc xem xét, sửa đổi cùng lúc, dẫn tới việc có một số điều khoản của một số đạo luật có liên quan chƣa phù hợp với các quy định mới của Luật này nhƣ Luật Kiểm toán Nhà nƣớc, Luật về hoạt động giám sát, Luật ngân sách nhà nƣớc. Hơn thế nữa, hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn chƣa đƣợc Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội tiến hành một cách thƣờng xuyên. Thêm vào đó, tình trạng “luật ống”, “luật khung” vẫn còn tồn tại khá phổ biến, làm cho luật chậm đi vào cuộc sống cũng dẫn tới cách hiểu không thống nhất về nội dung luật do Quốc hội ban hành. Từ đó, đáp ứng yêu cầu của công cuộc hội nhập nền kinh tế quốc tế, với chủ trƣơng xây dựng một nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân thì nhiệm vụ quan trọng đặt ra trong thời gian tới là Quốc hội cần ban hành số lƣợng văn bản lớn có chất lƣợng và tính đồng bộ, thống nhất cao. Do vậy, việc nghiên cứu và đánh giá nhằm nâng cao vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật vào thời điểm hiện nay là một 5 việc làm hết sức cần thiết, nhất là khi mà cho đến nay vẫn chƣa có một báo cáo nghiên cứu nào đề câp toàn diện đến các vấn đề lý luận và thực tiễn về vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của Quốc hội. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ở trong nƣớc Có thể thấy rằng, lý luận và thực tiễn về hệ thống pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật, cũng nhƣ vai trò của các cơ quan nhà nƣớc hữu quan, trong đó có các cơ quan của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, là những nội dung đƣợc sự quan tâm của các vị đại biểu Quốc hội, các nhà nghiên cứu và các nhà hoạt động thực tiễn. Tuy vậy, đến thời điểm hiện nay, chƣa có công trình nghiên cứu khoa học nào tập trung lý giải một cách toàn diện, có hệ thống và chuyên sâu những vấn đề về lý luận và thực tiễn về vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Một số nghiên cứu có đề cập đến hệ thống pháp luật và một số khía cạnh khác có liên quan đến đề tài nhƣ nâng cao chất lƣợng công tác lập pháp gắn với quy trình, thủ tục lập pháp, sự tham gia và phối hợp của các chủ thể trong hoạt động lập pháp,… nhƣng chƣa đề cập, lý giải vấn đề gắn với tăng cƣờng vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Những nghiên cứu này đƣợc một số tác giả thể hiện dƣới dạng các bài viết, tham luận đăng tải trên một số báo, tạp chí hoặc đƣợc trao đổi tại một số cuộc hội thảo, tọa đàm ở trong nƣớc: 1. Nguyễn Văn Thuận, „Thực trạng bảo đảm tính hợp hiến và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật của các văn bản quy phạm pháp luật‟, tài liệu Hội thảo về Cơ chế bảo hiến ở Việt Nam do Ban công tác lập pháp và Dự án SIDA tổ chức tại Thành phố Vinh tháng 3/2005; 2. Phạm Văn Hùng, „Đổi mới quan niệm về pháp luật - Khởi điểm của 6 quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật‟, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5, năm 2006; 3. Nguyễn Đình Lộc, „Kế thừa, phát huy truyền thống pháp điển hóa Việt Nam ngàn năm tuổi để xây dựng một hệ thống các đạo luật Việt Nam thời kỳ đổi mới‟, bài viết tại Hội thảo về pháp điển hóa do Ban Công tác lập pháp tổ chức tại Đà Lạt, 2/2007; 4. Nguyễn Cửu Việt, „Khái niêm văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật‟ Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4 và số 5, năm 2007; 5. Nguyễn Bá Chiến, „Rà soát để hoàn thiện hệ thống pháp luật: Tình trạng thừa quy định pháp luật‟, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 24, năm 2007; 6. Đặng Văn Chiến, „Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật‟, Báo Ngƣời đại biểu nhân dân, số ngày 7 và 8 tháng 02 năm 2008; 7. Đặng Văn Chiến, „Vai trò của Ủy ban pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật‟, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 115, tháng 1/2008. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận văn là xác định vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật; xem xét thực trạng, phân tích và xác định các nguyên nhân, từ đó đề xuất các kiến nghị về việc nâng cao vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và kiến nghị về các công việc Quốc hội cần thực hiện nhằm nâng cao năng lực của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ 7 thống pháp luật. 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu Với mục đích nghiên cứu nhƣ đã nêu trên, đối tƣợng nghiên cứu của bản Luận văn tập trung vào các vấn đề lý luận, thực tiễn khuôn khổ pháp lý về vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật; thực trạng các hoạt động của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật ở nƣớc ta. Do tính phức tạp và đa dạng của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật: Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản dƣới luật, Luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu về vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của các văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội (sau đây gọi chung là văn bản luật) mà không phân tích vấn đề bảo đảm tính thống nhất của các văn bản dƣới luật với Hiến pháp, luật và pháp lệnh. Một số trƣờng hợp cụ thể đƣợc đề cập trong bản Luận văn là những ví dụ cụ thể để làm rõ mối liên hệ giữa các văn bản pháp luật mà thôi. Đồng thời, trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn, hệ thống pháp luật đƣợc hiểu theo nghĩa hẹp là “hệ thống các văn bản luật” vì “hệ thống pháp luật” theo nghĩa rộng không chỉ gồm các văn bản, mà còn các thiết chế thực thi văn bản pháp luật. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để giải quyết nhiệm vụ của đề tài, luận văn dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nƣớc Việt Nam về hoạt động lập pháp và vai trò, chức năng của Quốc hội trong xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Các phƣơng pháp nghiên cứu: phân tích, tổng hợp, nghiên cứu trƣờng hợp điển hình, thống kê đã đƣợc sử dụng để thực hiện bản Luận văn này. 8 6. Những đóng góp mới của Luận văn Phân tích một số vấn đề lý luận về tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đƣa ra khái niệm về tính thống nhất của hệ thống pháp luật, ý nghĩa và những biểu hiện của tính thống nhất của hệ thống pháp luật, từ đó làm rõ lý luận về vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Đƣa ra một bức tranh tổng quát các quy định của pháp luật về sự tham gia và vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và thực tiễn sự tham gia của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc thúc đẩy và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật ở nƣớc ta thời gian vừa qua. Đề xuất các giải pháp chủ quan và khách quan của vấn đề, những giải pháp mang tính kỹ thuật và những giải pháp cụ thể khác trong việc tổ chức thực hiện và tiến hành các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong các hoạt động gắn với việc nâng cao vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Từ đó góp phần tạo nên giá trị tham khảo quan trọng cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm tiếp tục đổi mới và nâng cao vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. 7. Cấu trúc của Luận văn Phần mở đầu: Giới thiệu khái quát bối cảnh nghiên cứu, mục đích, đối tƣợng, phạm vi, phƣơng pháp nghiên cứu, một số đóng góp mới của Luận văn và cấu trúc của Luận văn Phần nội dung: Đƣợc bố cục thành 3 chƣơng nhƣ sau: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về vai trò của Quốc hội trong việc đảm bảo 9 tính thống nhất của hệ thống pháp luật Chƣơng 2: Thực trạng về vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Chƣơng 3: Tăng cƣờng vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Phần kết luận Tài liệu tham khảo 10 NỘI DUNG Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC ĐẢM BẢO TÍNH THỐNG NHẤT CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT 1.1. Khái niệm và ý nghĩa về tính thống nhất của hệ thống pháp luật Pháp luật của Nhà nƣớc ta đƣợc cấu thành từ những văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật là một tập hợp nhiều quy phạm pháp luật, thƣờng đƣợc gọi là điều luật, với chức năng điều chỉnh một quan hệ xã hội nhất định,thuộc một lĩnh vực nhất định của đời sống xã hội. Nếu tính theo số lƣợng các điều luật, pháp luật của Nhà nƣớc ta có thể lên đến hàng ngàn, hàng vạn điều, hàng ngàn, hàng vạn quy phạm pháp luật. Nét đặc trƣng cơ bản của các quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc là dù nhiều đến bao nhiêu, nội dung, hình thức văn bản pháp luật đƣợc ban hành khác nhau nhƣ thế nào và do các các cơ quan Nhà nƣớc nào ban hành thì cũng đều đƣợc tập hợp lại và đó không phải là một tập hợp các điều luật tồn tại một cách rời rạc, không có liên quan gì với nhau mà hợp thành một chỉnh thể, kết thành hệ thống và là một hệ thống có sự thống nhất bên trong, nội bộ, hay nói một cách chặt chẽ là sự thống nhất nội tại của các điều luật, các văn bản quy phạm pháp luật. Ở nƣớc ta, sự đa dạng và những yêu cầu về tính thống nhất nội tại của hệ thống pháp luật đƣợc thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật về trình tự, thủ tục, phƣơng thức và cách thức thực hiện việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, mà trƣớc hết, đƣợc thể hiện tập trung và rõ nét nhất trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật [5, 6]. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định nhiều 11 hình thức văn bản quy phạm pháp luật với hiệu lực pháp lý và thẩm quyền ban hành khác nhau. Theo quy định của Luật, văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp, tiếp đó là luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; nghị định, nghị quyết của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng chính phủ;… Chính sự đa dạng về các loại hình văn bản, cấp độ hiệu lực cũng nhƣ chủ thể ban hành đòi hỏi phải có “trật tự, quy tắc” trong việc ban hành để đảm bảo hệ thống các văn bản đó không xung đột, không mâu thuẫn mà ngƣợc lại phối hợp, hỗ trợ nhau để đảm bảo hiệu quả điều chỉnh pháp luật. Nói cách khác, một yêu cầu đặt ra là bảo đảm tính thống nhất của tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật đó. Trên phƣơng diện này, tính thống nhất của hệ thống pháp luật thể hiện ở các khía cạnh sau: Thứ nhất, tính đồng bộ của các văn bản quy phạm pháp luật. Đây là việc ban hành các văn bản một cách kịp thời, đồng bộ để tạo nên tính thổng thể của nội dung, vấn đề hoặc nhóm các vấn đề cần đƣợc pháp luật điều chỉnh. Trong thực tế, với cấp độ các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, mỗi văn bản có vai trò và mục đích riêng. Thông thƣờng, ứng với mỗi đạo luật do Quốc hội ban hành kèm theo đó là các văn bản có thể là pháp lệnh, nghị định, thông tƣ,… hƣớng dẫn chi tiết thực hiện đạo luật đó. Trong trƣờng hợp văn bản hƣớng dẫn chƣa đƣợc ban hành thì những nội dung trong văn bản luật còn quy định chung chung, chƣa cụ thể hoặc chƣa quy định rõ về quy trình, thủ tục và cách thức áp dụng các quy phạm pháp luật,… nên chƣa thể thực hiện trong cuộc sống một cách thống nhất. Trong trƣờng hợp này, việc giải thích các đạo luật cụ thể, rõ ràng hoặc ban hành kịp thời hệ thống các văn bản hƣớng dẫn về trình tự, thủ tục thực hiện các quy định của đạo luật có vai trò quan trọng để thống nhất cách hiểu, cách áp dụng các quy định của đạo luật đó trong thực tiễn. Điều này đặc biệt quan trọng đối với thực trạng luật 12 của chúng ta còn quy định chung chung, không cụ thể để có thể thực hiện đƣợc ngay. Một văn bản luật đƣợc ban hành với những quy định không cụ thể đồng nghĩa với việc văn bản luật đó chứa đựng những quy định có thể hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau và cũng có nghĩa là hàm chứa trong đó sự mâu thuẫn trong cách hiểu và áp dụng, nếu nhƣ không đƣợc giải thích hoặc hƣớng dẫn thi hành cụ thể bởi các văn bản dƣới luật hƣớng dẫn thi hành. Thứ hai là, tính nhất quán giữa các văn bản pháp luật. Việc ban hành đồng bộ, kịp thời các văn bản có liên quan để điều chỉnh một hoặc một nhóm quan hệ pháp luật có chung một đặc điểm nào đó là chƣa đủ hoặc chƣa đạt yêu cầu, nếu nhƣ những văn bản đó có sự mâu thuẫn, chồng chéo về nội dung hoặc thậm chí là mâu thuẫn về chính sách pháp luật. Đối với cùng một vấn đề có thể đƣợc quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, ở các hình thức, cấp độ hiệu lực pháp lý khác nhau và do những chủ thể có thẩm quyền khác nhau ban hành. Do đó, luôn tiềm ẩn khả năng quy định khác nhau về cùng một nội dung giữa các văn bản đó. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật muốn bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật phải đáp ứng đƣợc 2 tiêu chí cơ bản sau: (i) Đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp, theo đó không có đạo luật nào, văn bản quy phạm hay áp dụng pháp luật nào trái với nội dung và tinh thần của Hiến pháp. Trong hệ thống pháp luật, các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp dƣới không trái với văn bản pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, các văn bản dƣới luật không trái với văn bản luật (thống nhất theo chiều dọc); (ii) Đảm bảo sự phù hợp giữa các văn bản ở cùng cấp độ hiệu lực. Nói cách khác, văn bản do các chủ thể ở cùng cấp về địa vị pháp lý ban hành không có các quy định mâu thuẫn, xung đột, trái chiều về cùng một nội dung (thống nhất theo chiều ngang). 13 Thứ ba là, tính ổn định của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Đây là khả năng tƣơng tác của văn bản với hệ thống các văn bản khác và với chính bản thân văn bản đó. Tính ổn định thực chất là đảm bảo cho nhiều văn bản cùng điều chỉnh về một vấn đề đƣợc thống nhất trong cách thể hiện, trình bày văn bản. Nói cách khác, một văn bản đƣợc ban hành phải đủ ổn định, “sống” đƣợc trong một khoảng thời gian nhất định và các văn bản khác ban hành sau đó có sự bổ sung, tƣơng hỗ trong tổng thể mối quan hệ với văn bản đó. Nội dung quan trọng về tính ổn định của hệ thống văn bản luật là yêu cầu về việc không hồi tố theo hƣớng hạn chế quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ pháp luật. Đây là yêu cầu cơ bản về bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Mỗi quy phạm pháp luật đều có thời gian tồn tại hợp lý, sau một khoảng thời gian đƣợc thực hiện, do sự thay đổi của tình hình, cần có sự điều chỉnh, bổ sung hoặc thay thế. Do đó, trong trƣờng hợp một quan hệ pháp luật đƣợc điều chỉnh bởi một quy phạm pháp luật nào đó và đƣợc xác định hiệu lực theo một khoảng thời gian nhất định, thì khi có sự điều chỉnh, bổ sung, hủy bỏ quy định pháp luật đó, hoặc ban hành quy định mới để thay thế, thì quan hệ xã hội đƣợc điều chỉnh theo quy định cũ vẫn còn có giá trị thi hành, nếu việc áp dụng quy định có lợi cho các chủ thể có liên quan. Điều này thể hiện hiệu lực không hồi tố của các quy phạm pháp luật đƣợc ban hành. Nhƣ vậy, một cách khái quát có thể định nghĩa tính thống nhất của hệ thống pháp luật là sự đồng bộ về số lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành dưới các hình thức pháp lý khác nhau, theo thứ bậc về hiệu lực pháp lý, thống nhất về nội dung thể hiện và phù hợp về cấu trúc nội tại của văn bản quy phạm pháp luật và giữa văn bản đó với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật khác cùng điều chỉnh một lĩnh vực hoặc một nhóm quan 14 hệ có cùng tính chất hoặc một quan hệ pháp luật cụ thể nào đó. Nhƣ vậy, tính thống nhất của hệ thống pháp luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, có thể xem là một trong những thƣớc đo của sự phát triển bền vững và là một trong những tiêu chí quan trọng nhất để xây dựng nhà nƣớc pháp quyền. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật là điều kiện quan trọng để đảm bảo cho pháp luật đƣợc thực thi bởi nếu pháp luật đƣợc quy định thiếu thống nhất thì việc thực thi pháp luật đó có thể tạo ra sự bất hoà, sự xung đột trong xã hội, xói mòn sự tin tƣởng của ngƣời dân vào pháp luật. Có thể nêu lên ý nghĩa và tầm quan trọng của tính thống nhất của hệ thống pháp luật đƣợc thể hiện nhƣ sau: (i) Tạo nên sự ổn định của pháp luật và do đó gây dựng đƣợc lòng tin của nhân dân vào pháp luật. Đó chính là cơ sở quan trọng để xây dựng nền pháp chế xã hội chủ nghĩa và trật tự pháp luật; (ii) Tạo nên sự dễ hiểu, dễ áp dụng của hệ thống các văn bản pháp luật đƣợc ban hành, từ đó hạn chế khả năng sai sót, nhầm lẫn trong quá trình áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật; (iii) Thể hiện rõ chủ trƣơng, đƣờng lối, quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về chính sách nhất quán trong quan hệ đối nội, đƣờng lối đối ngoại trong các quy định pháp luật; (iv) Tạo nên sự công khai, minh bạch, khả năng dự đoán trƣớc của các quy định pháp luật, từ đó giúp các chủ thể có quyền và nghĩa vụ liên quan dự liệu khả năng để thực hiện các quy định pháp luật một cách chủ động, tự giác và tự nguyện. Hệ thống pháp luật với tổng thể các quy phạm pháp luật đƣợc ban hành thể hiện ý chí của Nhà nƣớc, bảo đảm tính thống nhất nội tại giữa các văn bản quy phạm pháp luật đƣợc thể hiện bởi các dấu hiệu, đặc điểm sau đây: 15 (i) Chính sách pháp luật rõ ràng, thông suốt từ văn bản có hiệu lực cao nhất đến văn bản có hiệu lực thấp nhất; (ii) Không có sự xung đột pháp luật giữa các ngành luật, các chế định pháp luật, các quy phạm pháp luật; (iii) Các văn bản dƣới luật không trái với văn bản luật, các văn bản luật không trái với Hiến pháp, các văn bản của cơ quan cấp dƣới không trái với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên; (iv) Các ngành luật, các chế định pháp luật, các quy phạm pháp luật có sự liên kết tƣơng hỗ lẫn nhau trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội; (v) Có sự gắn kết chặt chẽ giữa luật nội dung với luật hình thức, các quy phạm, các chế định của luật hình thức (luật tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính) không vô hiệu hoá, hay bóp méo luật vật chất; (vi) Sự giải thích pháp luật chính thức của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đáp ứng yêu cầu của việc áp dụng pháp luật khi có quy định pháp luật chƣa rõ ràng. 1.2. Vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Hiến pháp hiện hành xác định vị trí, vai trò của Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiến pháp khẳng định, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc; và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc (Điều 83, Hiến pháp năm 1992). Tiếp đó, cụ thể hóa quy định trên, Điều 84 của Hiến pháp và Điều 2 của Luật tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội 14 nhiệm vụ quyền hạn đặc biệt 16 quan trọng, trong đó có một số nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật là: “1. Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; 2- Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; ….. Nhƣ vậy, xét về mặt lý thuyết, với các quy định hiện hành của pháp luật, trên phƣơng diện thiết lập các thiết chế bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Quốc hội có thể thể hiện vai trò ở 3 nội dung lớn: Thứ nhất, với quyền năng lập pháp, trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình, Quốc hội có thể chủ động ban hành các đạo luật về “làm luật” và “giám sát việc làm luật”. Nói cách khác, Quốc hội định ra quy trình, thủ tục, chức năng nhiệm vụ của các chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp bằng cách ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm các đạo luật ban hành một cách khoa học mạch lạc, đồng bộ và thống nhất. Quốc hội ban hành Luật hoạt động giám sát của Quốc hội để bảo đảm quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc rà soát, phát hiện các đạo luật, hoặc những quy định mâu thuẫn, chồng chéo,… Trong quá trình đó, vai trò của Quốc hội đƣợc thể hiện rõ ở nhiều khâu, nhiều công đoạn của quy trình xây dựng luật. Đây có thể xem là những hoạt động trực tiếp nhất thể hiện vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Thứ hai, với quyền năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất 17 nƣớc, Quốc hội thành lập ra các cơ quan quan trọng nhất của bộ máy nhà nƣớc nhƣ bầu Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao… Điều đó cũng có nghĩa rằng, Quốc hội có thể thành lập các thiết chế cần thiết giúp Quốc hội thực hiện giám sát tối cao việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó có các đạo luật của Quốc hội và các điều ƣớc quốc tế khác do các chủ thể có thẩm quyền ký kết, phê chuẩn. Thứ ba, trong trƣờng hợp cần thiết, để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Quốc hội có thể sử dụng quyền năng lập hiến của mình bằng cách tiến hành xem xét, sửa đổi Hiến pháp. Thứ tư, với chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội có quyền giám sát hoạt động của các chủ thể chịu sự giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội, trong đó đáng chú ý là giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể này. Trƣờng hợp phát hiện các vấn đề không phù hợp, mâu thuẫn trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật dƣới luật ban hành, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có quyền đình chỉ thực hiện, hoặc kiến nghị đình chỉ thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thiếu thống nhất hoặc sai trái đó. Đồng thời, các cơ quan của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội đề xuất, sáng kiến sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các đạo luật nhằm bảo đảm sự thống nhất và phù hợp chung trong toàn bộ hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc và xã hội. Bên cạnh đó, trong quá trình xây dựng các đạo luật, các cơ quan của Quốc hội chỉ đạo thực hiện kế hoạch lập pháp (Chƣơng trình xây dựng luật pháp lệnh hàng năm và trong các nhiệm kỳ Quốc hội) do Quốc hội đề ra, giám sát và thẩm tra kết quả thực hiện trƣớc khi trình Quốc hội xem xét và 18