Tài liệu Pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng từ thực tiễn tỉnh Bắc Giang

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN HỒNG VÂN PHÁP LUẬT VỀ ƯU ĐÃI NGƯỜI CÓ CÔNG VỚI CÁCH MẠNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. Bùi Nguyên Khánh HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN TRẦN HỒNG VÂN MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ƯU ĐÃI NGƯỜI CÓ CÔNG VỚI CÁCH MẠNG 6 1.1. Khái niệm về người có công, ưu đãi đối với người có công, pháp luật ưu đãi người có công với cách mạng. 6 1.2. Nguyên tắc, điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng 11 1.3. Sơ lược lịch sử pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng ở Việt Nam từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay 13 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT ƯU ĐÃI ĐỐI VỚI NGƯỜI CÓ CÔNG VỚI CÁCH MẠNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG 20 2.1. Thực trạng các quy định pháp luật về ưu đãi đối với người có công với cách mạng ở Việt Nam 20 2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật đối với người có công với cách mạng tại tỉnh Bắc Giang. 37 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI NGƯỜI CÓ CÔNG VỚI CÁCH MẠNG QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG 56 3.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật đối với người có công với cách mạng qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang. 3.2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về ưu đãi người có công 56 58 3.3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về ưu đãi người có công. 61 KẾT LUẬN 69 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 71 PHỤ LỤC 76 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BHYT : Bảo hiểm y tế BHXH : Bảo hiểm xã hội CM : Cách mạng HĐCM : Hoạt động cách mạng HĐKC : Hoạt động kháng chiến LLVT : Lực lượng vũ trang LTCM : Lão thành cách mạng NCC : Người có công TB&XH : Thương binh và xã hội TKN : Tiền khởi nghĩa UBND : Uỷ ban nhân dân UBTVQH : Uỷ ban Thường vụ Quốc hội MỞ ĐẦU 1- Tính cấp thiết của đề tài Ưu đãi NCC với CM là chính sách lớn của Đảng và Nhà nước, có ý nghĩa chính trị - xã hội sâu sắc, thể hiện sự tôn vinh của tổ quốc và nhân dân đối với những người đã hy sinh và cống hiến cho sự nghiệp CM giải phóng dân tộc, xây dựng và bảo vệ tổ quốc. Trong bản Di chúc để lại trước lúc đi xa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt quan tâm đến việc tri ân và thực hiện chính sách ưu đãi đối với những NCC với nước, những người đã hy sinh xương máu của mình trong cuộc kháng chiến vĩ đại của dân tộc ta. Người căn dặn: “Đối với những người đã dũng cảm hy sinh một phần xương máu của mình (cán bộ, binh sĩ, dân quân, du kích, thanh niên xung phong…), Đảng, Chính phủ và đồng bào phải tìm mọi cách làm cho họ có nơi ăn, chốn ở yên ổn, đồng thời phải mở những lớp dạy nghề thích hợp đối với mỗi người để họ có thể dần dần “tự lực cánh sinh”. Đối với các liệt sĩ, mỗi địa phương (thành phố, làng, xã) cần xây dựng vườn hoa và bia kỷ niệm ghi sự hy sinh anh dũng của các liệt sĩ, để đời đời giáo dục tinh thần yêu nước cho nhân dân ta. Đối với cha mẹ, vợ con (của thương binh và liệt sĩ), người có công với nước mà thiếu sức lao động và túng thiếu, thì chính quyền địa phương (nếu ở nông thôn thì chính quyền xã cùng hợp tác xã nông nghiệp) phải giúp họ có công ăn việc làm thích hợp, quyết không để họ bị đói, rét”[28]. Trong những năm qua, nhiều chủ trương, chính sách đối với công tác thương binh, liệt sĩ và NCC với CM được Đảng và Nhà nước ban hành là một thành quả to lớn, đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của các đối tượng chính sách qua từng thời kỳ phát triển của đất nước; trong đó nổi bật nhất là việc ban hành Pháp lệnh Ưu đãi người HĐCM, liệt sĩ và gia đình liệt sĩ, thương binh, bệnh binh, người HĐKC, NCC giúp đỡ CM năm 1994 và Pháp lệnh quy định danh 1 hiệu vinh dự nhà nước “Bà mẹ Việt Nam anh hùng” năm 1994. Đây là hai văn bản pháp luật nhằm thể chế hóa Hiến pháp năm 1992, đánh dấu sự tiến bộ trong hệ thống chính sách ưu đãi xã hội đối với NCC, cùng với các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành hai pháp lệnh này tạo thành hệ thống pháp luật về ưu đãi NCC. Nhìn chung, chế độ ưu đãi NCC đã được xây dựng và thực hiện tương đối toàn diện, số người hưởng chính sách ưu đãi được mở rộng; đời sống vật chất và tinh thần của NCC với CM từng bước được nâng lên, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội; phát huy truyền thống cao đẹp “Uống nước nhớ nguồn” của dân tộc. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện, pháp luật về ưu đãi NCC cũng bộc lộ không ít những hạn chế, bất cập, gây ảnh hưởng không tốt đến quyền được hưởng ưu đãi của những NCC, đến sự công bằng, tiến bộ xã hội. Nguyên nhân chủ yếu của hạn chế, bất cập là do: Hệ thống các văn bản pháp luật về NCC tuy nhiều nhưng còn dàn trải, thiếu tính đồng bộ, chưa theo kịp với thực tiễn quá trình phát triển chung của đất nước; còn có văn bản ban hành thiếu chặt chẽ; chính sách đối với NCC với CM là một nội dung lớn, diễn ra cách đây nhiều thập kỷ, trong điều kiện chiến tranh, khó khăn cho việc thu thập chứng cứ pháp lý trong giải quyết chế độ, chính sách... Những mặt tồn tại, những điểm bất cập đó đã gây ảnh hưởng không tốt đến đời sống của NCC cũng như việc thực hiện quyền được hưởng ưu đãi mà Nhà nước, xã hội dành cho họ; qua đó cũng là một trong những nguyên nhân nảy sinh những vụ việc tiêu cực, tham nhũng về lĩnh vực này mà báo chí đã nêu trong thời gian qua. Những năm qua, việc thực hiện các văn bản pháp luật về ưu đãi NCC với CM đã được Tỉnh ủy, UBND tỉnh Bắc Giang quan tâm chỉ đạo, triển khai thực hiện đạt nhiều kết quả tích cực; đã chỉ đạo cụ thể hoá và triển khai thực hiện các văn bản của Đảng, Nhà nước về chính sách NCC với CM, bảo đảm đối tượng theo chế độ, chính sách hiện hành và phù hợp với tình hình thực 2 tiễn của địa phương. Tuy nhiên, việc triển khai, tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về ưu đãi NCC với CM vẫn còn hạn chế, bất cập nhất định như: Thủ tục, căn cứ xác nhận còn có nội dung chưa phù hợp, cứng nhắc, thiếu linh hoạt gây khó khăn cho đối tượng. Văn bản, hướng dẫn triển khai thực hiện có điểm chưa đồng bộ, chưa thật sự chặt chẽ, từ đó tạo kẽ hở để các phần tử xấu lợi dụng như khai man hồ sơ để hưởng chính sách; lợi dụng chức trách, quyền hạn để làm trái quy định, vi phạm nguyên tắc quản lý, sử dụng kinh phí bảo đảm thực hiện các chế độ ưu đãi NCC với CM; lợi dụng chính sách ưu đãi NCC để trục lợi bất chính, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền lợi của NCC; ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng... Nhằm tìm hiểu, nghiên cứu những vấn đề lý luận của pháp luật về ưu đãi NCC với CM thông qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang, chỉ ra những hạn chế, bất cập của pháp luật ưu đãi NCC, cũng như những hạn chế trong quá trình tổ chức thực hiện trên địa bàn tỉnh, từ đó đưa ra phương hướng và một số kiến nghị để hoàn thiện hơn pháp luật về ưu đãi NCC nói chung và quá trình triển khai, tổ chức thực hiện pháp luật về ưu đãi NCC với CM tại địa phương trong thời gian tới; tác giả chọn đề tài: Pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng từ thực tiễn tỉnh Bắc Giang làm luận văn thạc sỹ luật học. 2- Tình hình nghiên cứu đề tài Là một trong những nội dung quan trọng trong hệ thống pháp luật an sinh xã hội Việt Nam, do vậy đã có nhiều đề tài, bài viết liên quan đến Pháp luật về ưu đãi NCC với CM như: “Đổi mới chính sách xã hội- Luận cứ và giải pháp” của GS Phạm Xuân Nam (chủ biên) năm 1993; “ Một số suy nghĩ hoàn thiện pháp luật ưu đãi người có công” của Tiến sỹ Nguyễn Đình Liêu năm 2000; “Những nguyên tắc cơ bản của an sinh xã hội” của Tiến sỹ Lưu Bình Nhưỡng năm 2004; “Một số vấn đề cơ bản về chính sách xã hội ở Việt Nam hiện nay” năm 2013 của GS, TS Mai Ngọc Cường; Đề cương tuyên truyền kỷ 3 niệm 70 năm ngày Thương binh Liệt sĩ của Ban Tuyên giáo Trung ương và một số khóa luận của sinh viên và nhiều bài báo, tạp chí khác liên quan. Các công trình nghiên cứu, tài liệu, bài viết khẳng định vai trò của Pháp luật về ưu đãi NCC với CM nói chung và đề cập, nghiên cứu về nội dung này dưới những góc độ khác nhau, nhưng chưa có một cá nhân hay tổ chức nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống về đề tài: “Pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng từ thực tiễn tỉnh Bắc Giang”. 3- Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1- Mục đích nghiên cứu: Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện pháp luật về ưu đãi NCC với CM ở tỉnh Bắc Giang trong giai đoạn hiện nay; từ đó đề xuất giải pháp góp phần hoàn thiện hơn pháp luật về ưu đãi NCC với CM. 3.2- Nhiệm vụ nghiên cứu: Đưa ra khái niệm về NCC với CM, ưu đãi NCC với CM và pháp luật về ưu đãi NCC với CM. Phân tích các nguyên tắc điều chỉnh xuyên suốt pháp luật về ưu đãi NCC với CM. Phân tích việc thực hiện pháp luật về ưu đãi NCC với CM từ thực tiễn tỉnh Bắc Giang. Đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về ưu đãi NCC với CM. 4- Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu chính của Luận văn là những vấn đề thực tiễn cũng như lý luận về thực hiện pháp luật đối với NCC với CM; phân tích đánh giá thực tiễn tìm ra những hạn chế của pháp luật ưu đãi NCC với CM từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện hơn các quy phạm pháp luật về ưu đãi NCC với CM qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang. Luận văn chỉ giới hạn nghiên cứu những quy phạm pháp luật về chính sách đối với NCC với CM từ sau ngày Tổng khởi nghĩa tháng Tám năm 1945 đến nay. 4 5- Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử. Về phương pháp nghiên cứu: Luận văn được hoàn thành dựa trên sự tổng hợp các phương pháp nghiên cứu, trong đó tác giả sử dụng một số phương pháp chính như phương pháp hệ thống, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích so sánh, đánh giá và tổng kết thực tiễn. 6- Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Góp phần làm rõ khái niệm, quan niệm về NCC với CM và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến NCC với CM. Đánh giá đúng thực trạng việc thực hiện pháp luật về ưu đãi NCC với CM trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Các nghiên cứu của đề tài này có thể làm tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo và nghiên cứu về pháp luật an sinh xã hội, cụ thể là pháp luật về ưu đãi NCC. Một số giải pháp, kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật trong quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về an sinh xã hội nói chung và pháp luật về ưu đãi NCC nói riêng. Luận văn mong muốn góp phần nâng cao nhận thức, trách nhiệm của các cơ quan liên quan tại tỉnh Bắc Giang trong việc chỉ đạo, tổ chức triển khai thực hiện pháp luật về ưu đãi NCC với CM. 7- Cơ cấu của luận văn Nội dung chính của Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật ưu đãi NCC với CM. Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật ưu đãi đối với NCC với CM từ thực tiễn tỉnh Bắc Giang. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật đối với NCC với CM qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang. Ngoài ra Luận văn còn có mục lục, mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục. 5 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ƯU ĐÃI NGƯỜI CÓ CÔNG VỚI CÁCH MẠNG 1.1- Khái niệm về người có công, ưu đãi đối với người có công, pháp luật ưu đãi người có công với cách mạng 1.1.1- Khái niệm người có công với cách mạng “Người có công” là một khái niệm xuất hiện trong lịch sử đấu tranh lâu dài, anh dũng, bất khuất giành độc lập và bảo vệ tổ quốc của dân tộc ta. Khái niệm này xuất hiện rõ nét nhất cùng với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, do Chủ tịch Hồ Chí Minh nêu lên. Ngay từ những ngày đầu năm 1947, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã kêu gọi đồng bào hằng năm chọn một ngày để đền ơn đáp nghĩa, ghi nhớ tri ân những NCC với tổ quốc, với nhân dân. Người nói: “Thương binh là những người hy sinh gia đình, hy sinh xương máu để bảo vệ tổ quốc, bảo vệ đồng bào. Vì lợi ích của tổ quốc, của đồng bào mà các đồng chí đó chịu ốm yếu, què quặt. Vì vậy, tổ quốc, đồng bào phải biết ơn, phải giúp đỡ những người con anh dũng ấy….” [25, tr175]. Có thể hiểu khái niệm NCC theo nghĩa rộng là những người tự nguyện hiến dâng cuộc đời mình cho việc đại nghĩa, cho sự nghiệp của đất nước. Họ có những đóng góp, những cống hiến xuất sắc phục vụ cho lợi ích của đất nước, của dân tộc. NCC gồm những người không phân biệt tôn giáo, tín ngưỡng, dân tộc, nam nữ, tuổi tác, miễn là họ có những hành động xuất sắc có lợi cho dân tộc. Như vậy, tiêu chí cơ bản để xác định NCC đó là phải có đóng góp, cống hiến xuất sắc vì lợi ích của dân tộc. Những đóng góp, cống hiến của họ có thể là trong cuộc đấu tranh giành độc lập dân tộc, tự do cho tổ quốc và cũng có thể là trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. 6 Theo nghĩa hẹp, khái niệm NCC để chỉ những cá nhân không phân biệt tôn giáo, tín ngưỡng, dân tộc, nam nữ…, có những đóng góp, những cống hiến xuất sắc trong thời kỳ trước CM tháng Tám năm 1945, trong cuộc kháng chiến giải phóng dân tộc và bảo vệ tổ quốc, được các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền công nhận theo quy định của pháp luật. Theo quy định tại Khoản 1, Điều 1 Pháp lệnh số 04/2012/UBTVQH13 ngày 16/7/2012 của UBTVQH khóa XIII sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh ưu đãi NCC với CM, NCC với CM bao gồm 12 đối tượng: (1) Người HĐCM trước ngày 01/01/1945; (2) Người HĐCM từ ngày 01/01/1945 đến ngày khởi nghĩa tháng Tám năm 1945; (3) Liệt sĩ; (4) Bà mẹ VNAH; (5) Anh hùng LLVT nhân dân; (6) Anh hùng Lao động trong thời kỳ kháng chiến; (7) Thương binh, người hưởng chính sách như thương binh; (8) Bệnh binh; (9) Người HĐKC bị nhiễm chất độc hoá học; (10) Người HĐCM, HĐKC bị địch bắt tù, đày; (11) Người HĐKC giải phóng dân tộc, bảo vệ Tổ quốc và làm nghĩa vụ quốc tế; (12) NCC giúp đỡ CM. 1.1.2- Khái niệm về ưu đãi đối với người có công với cách mạng Thấm nhuần tư tưởng của Bác Hồ, với truyền thống “uống nước nhớ nguồn”, “đền ơn đáp nghĩa”, Đảng, nhà nước và nhân dân ta luôn dành tình cảm trân trọng, tôn vinh, tạo mọi điều kiện để bù đắp phần nào đời sống vật chất và tinh thần đối với NCC với CM thông qua các chính sách, chế độ ưu 7 đãi phù hợp. Chính sách đối với NCC là đường lối, chủ trương của Đảng, nhà nước căn cứ vào nhiệm vụ chính trị từng thời kỳ CM, dựa trên sự phát triển kinh tế xã hội nhằm ghi nhận công lao, sự đóng góp, hy sinh cao cả của NCC. Chính sách ưu đãi NCC phản ánh sự quan tâm, trách nhiệm của đất nước, của cộng đồng, của thế hệ đi sau đối với thế hệ cha anh. Ưu đãi đối với NCC là một bộ phận của hệ thống chính sách xã hội mà cụ thể là chính sách bảo đảm an sinh xã hội. Trong hệ thống bảo đảm an sinh xã hội ở nước ta hiện nay gồm có ưu đãi xã hội đối với NCC, BHXH đối với người lao động, cứu trợ xã hội đối với những người gặp rủi ro, khó khăn hoặc hiểm nghèo... Đây là sự bảo vệ của nhà nước, của xã hội đối với các thành viên của mình thông qua các biện pháp công cộng, trong đó có NCC. Ưu đãi xã hội đối với NCC không chỉ là sự bảo vệ, sự giúp đỡ mà còn là sự thể hiện nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước, của cộng đồng đối với NCC. Như vậy ưu đãi đối với NCC là sự phản ánh trách nhiệm của Nhà nước, của cộng đồng thông qua các chế độ đãi ngộ đặc biệt để ghi nhận công lao đóng góp, sự hy sinh cao cả của NCC và bù đắp phần nào đời sống vật chất, tinh thần đối với NCC. 1.1.3- Khái niệm về pháp luật ưu đãi người có công với cách mạng Trong cuộc đấu tranh CM giải phóng dân tộc, giành độc lập tự do cho đất nước của nhân dân ta có biết bao nhiêu chiến sỹ cộng sản, quần chúng CM yêu nước đã ngã xuống, hy sinh nơi chiến trường khốc liệt để xây dựng nên giang sơn, gấm vóc hôm nay, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Máu đào của các liệt sĩ ấy đã làm cho lá cờ CM thêm đỏ chói. Sự hy sinh anh dũng của liệt sĩ đã làm cho đất nước ta nở hoa độc lập, kết quả tự do” [26, tr3]. Chiến tranh kết thúc, trong số những người con trở về từ trận tuyến cũng có không ít người đã để lại một phần máu thịt của mình, các anh đã trở về với những thương tật trên cơ thể vì lý tưởng CM cao đẹp. Ngày nay, tuy chiến 8 tranh đã lùi xa nhưng những di chứng của chiến tranh đã làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khỏe, đời sống… của họ, làm giảm đáng kể sự hòa nhập, thích nghi với cuộc sống ngày càng phát triển của xã hội. Đặc biệt với những người đã hy sinh thì thân nhân của họ còn phải gánh chịu nhiều thiệt thòi hơn nữa. Họ là những đối tượng rất cần sự quan tâm trợ giúp của Nhà nước, của toàn xã hội và họ hoàn toàn xứng đáng được như vậy. Ngay từ những ngày đầu nước nhà mới giành được độc lập, Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt quan tâm đến việc thực hiện các chính sách ưu đãi đối với NCC với CM và người khởi xướng cho chính sách này chính là Chủ tịch Hồ Chí Minh. Người khẳng định: "Thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ là những NCC với Tổ quốc với nhân dân. Cho nên bổn phận của chúng ta là phải biết ơn, thương yêu và giúp đỡ họ..." [27, tr 503]. Các văn kiện qua các kỳ đại hội của Đảng cũng đều nhấn mạnh việc thực thi ưu đãi đối với NCC với CM và gia đình của họ. Chính sách ưu đãi NCC là vấn đề rộng lớn mang tính định hướng; trên cơ sở định hướng đó, Nhà nước tổ chức thực hiện các chính sách đó thông qua các nội dung công việc cụ thể như: thể chế hóa nội dung chính sách thành các văn bản pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật ưu đãi NCC, hướng dẫn triển khai thực hiện và kiểm tra giám sát quá trình thực hiện các quy phạm đã quy định đó. Vì vậy, thực hiện chính sách ưu đãi NCC thực chất là việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, được Nhà nước thể chế hoá bằng các văn bản pháp luật. Nhà nước thông qua bộ máy của mình với các cơ quan chức năng từ Trung ương đến địa phương, tổ chức triển khai, đưa các chính sách ưu đãi NCC vào thực tiễn cuộc sống. Nhà nước tổ chức, động viên, khuyến khích, định hướng các phong trào của quần chúng, tạo ra sức mạnh tổng hợp huy động các nguồn lực, nhân lực ở cộng đồng dân cư trong quá trình thực hiện, tổ chức thực hiện chính sách ưu đãi NCC. 9 Có thể nói pháp luật ưu đãi NCC là công cụ quan trọng và hữu hiệu nhất để thể chế hóa, triển khai thực hiện chính sách ưu đãi đối với NCC ở nước ta. Nhất là trong điều kiện Nhà nước ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân thì tính đề cao vai trò của pháp luật ưu đãi NCC trong quá trình thể chế hóa, ban hành tổ chức thực hiện các chính sách đối với NCC với CM của Đảng và Nhà nước là rất cần thiết. Pháp luật nói chung được quan niệm là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính khuôn mẫu chung thống nhất, do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước trên cơ sở giáo dục và thuyết phục mọi người thực hiện. Pháp luật là công cụ đắc lực và hữu hiệu nhất trong tay Nhà nước để thực hiện sự thống trị giai cấp và đảm bảo sự ổn định xã hội. Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm: Pháp luật ưu đãi NCC là tổng thể những quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội hình thành trong quá trình tổ chức và thực hiện chế độ ưu đãi đối với NCC trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa…. Pháp luật ưu đãi NCC quy định những hình thức, nguyên tắc, phương pháp và thủ tục để thực hiện các chế độ ưu đãi NCC, xác định quy chế pháp lý của các chủ thể trong hoạt động quản lý nhà nước đối với NCC. Pháp luật về ưu đãi NCC là hình thức pháp lý của chính sách, là công cụ quản lý hữu hiệu mọi mặt đời sống vật chất và tinh thần của NCC, đảm bảo công bằng, tiến bộ xã hội và thể hiện sâu sắc truyền thống đạo lý “Ăn quả nhớ người trồng cây” của dân tộc ta. Giữa pháp luật ưu đãi NCC và chính sách ưu đãi NCC với CM có mối liên hệ mật thiết với nhau. Trong đó, chính sách ưu đãi NCC là hệ thống quan điểm của Đảng, Nhà nước nhằm ghi nhận công lao, sự đóng góp, bù đắp phần nào sự mất mát, hy sinh của những NCC với CM. Còn pháp luật ưu đãi NCC 10 với CM là sự thể chế hóa bằng pháp luật chính sách ưu đãi NCC trong đời sống xã hội. 1.2. Nguyên tắc, điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng 1.2.1. Nguyên tắc pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng Pháp luật về ưu đãi đối với NCC với CM thực hiện theo 2 nguyên tắc: Một là, Nhà nước thống nhất quản lý về ưu đãi NCC với CM. Với chức năng quản lý của Nhà nước về mọi mặt, dưới chế độ ta, Nhà nước là chủ sở hữu đồng thời là người sử dụng lao động, người đại diện và quản lý xã hội. Ưu đãi đối với NCC với CM là một phần trong việc thực hiện an sinh xã hội. Đây là vấn đề mang tính xã hội sâu sắc, vì thế Nhà nước cần thiết phải tiến hành thống nhất quản lý chế độ ưu đãi này. Tiến hành quản lý chế độ ưu đãi NCC nhằm mục đích ổn định xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững, công bằng và tiến bộ. Để thực hiện chức năng quản lý chế độ ưu đãi đối với NCC, trước hết Nhà nước định ra các chính sách xã hội, từ đó thể chế thành hệ thống pháp luật về ưu đãi đối với NCC, tổ chức thực hiện và thành lập hệ thống các cơ quan kiểm tra, giám sát các hoạt động này. Nhà nước trực tiếp đóng góp và đảm bảo kinh phí cho việc thực hiện ưu đãi đối với NCC. Ngoài ra, Nhà nước còn quy định nhiệm vụ quản lý chế độ ưu đãi này cho một số tổ chức xã hội. Tùy theo vị trí, chức năng của các tổ chức như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên, Hội Nông dân, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Cựu Chiến binh… mà Nhà nước giao cho các tổ chức này một số quyền và nghĩa vụ nhất định. Dựa vào đó, các tổ chức này phối hợp cùng Nhà nước tham gia tổ chức quản lý chế độ ưu đãi với NCC một cách hiệu quả. 11 Nguyên tắc này đặt ra đảm bảo sự thống nhất trong thực hiện ưu đãi đối với NCC. Dưới sự quản lý của Nhà nước, công tác thực hiện sẽ được tiến hành đồng bộ tới các cấp, các ngành và từng địa phương cụ thể trong cả nước. Hai là, xã hội hóa các hoạt động ưu đãi đối với NCC với CM Ưu đãi NCC không chỉ là trách nhiệm của Đảng và Nhà nước mà còn là trách nhiệm của toàn xã hội. Đảng ban hành các chủ trương, Nhà nước thể chế hóa các chủ trương của Đảng thành pháp luật ưu đãi dành cho NCC và những quy định đảm bảo cho việc thực hiện chế độ ưu đãi này trong thực tế. Để việc thực hiện ưu đãi NCC có hiệu quả cần có nguồn kinh phí ổn định, nguồn kinh phí này chủ yếu từ ngân sách Nhà nước chi trả. Tuy vậy, ngân sách Nhà nước chỉ đảm bảo thực hiện phần nào và hạn chế ở mức độ nhất định. Nguồn lực lớn đảm bảo cho việc thực hiện ưu đãi này chính là từ mọi tầng lớp trong xã hội. Mặt khác, cộng đồng xã hội là nơi NCC sống, gắn bó, sinh hoạt hằng ngày, cũng là nơi họ gửi gắm bao tâm tư tình cảm và lòng tin. Xã hội hóa các hoạt động chăm sóc NCC sẽ huy động được nguồn lực lớn trong nhân dân tham gia vào công tác chăm sóc NCC. Thực hiện tốt công tác này sẽ phát huy được sức mạnh vật chất cũng như tinh thần của mọi tầng lớp nhân dân trong công tác chăm sóc NCC; đồng thời đảm bảo cho hoạt động này đi vào đời sống chung của toàn thể cộng đồng cũng như một nét đẹp luôn được duy trì và phát huy. Mặc dù vậy, xã hội hóa không có nghĩa là nhà nước phó mặc cho cộng đồng và xã hội mà trái lại càng xã hội hóa bao nhiêu thì vai trò của Nhà nước càng quan trọng. Nhà nước vẫn phải giữ vai trò là người chủ chốt, định hướng cho các hoạt động của cộng đồng xã hội có hiệu quả. 1.2.2. Điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về ưu đãi người có công Một là, pháp luật về ưu đãi NCC phải có nội dung chi tiết và dễ hiểu, dễ thực hiện. 12 Điều kiện này xuất phát từ đối tượng NCC hiện nay ở nước ta là NCC với CM, đa số họ là những người lớn tuổi, điều kiện học tập hạn chế nên trình độ học vấn không cao dẫn đến khả năng tiếp cận với các quy định pháp luật không được sâu sắc. Vì vậy các nội dung pháp luật về ưu đãi NCC cần diễn đạt chi tiết, cụ thể điều kiện xác nhận, đối tượng cũng như trình tự thủ tục để được hưởng các chế độ ưu đãi nhất là nội dung cần dễ hiểu và dễ thực hiện để tất cả các đối tượng NCC có khả năng tiếp cận nhanh và dễ dàng nhất. Hai là, nội dung của các văn bản pháp luật về ưu đãi NCC phải phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội và truyền thống dân tộc. Sự phù hợp này thể hiện thông qua các nội dung quy định của pháp luật về ưu đãi NCC phải có tính thực tiễn, sát với tình hình thực tế của đất nước cũng như về hiện trạng các đối tượng NCC. Việc quy định phù hợp sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội, đồng thời cũng đảm bảo tính khả thi của pháp luật. Mặt khác nếu quy định của pháp luật về ưu đãi NCC không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội thì khả năng triển khai thực hiện của Nhà nước là rất khó do thiếu nguồn lực, nhất là nguồn lực về tài chính. Đồng thời nó sẽ gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng đối với nhà nước và gây mất niềm tin trong nhân dân về chế độ, nhất là bộ phận NCC. Mặt khác, ngoài việc cần đảm bảo điều kiện kinh tế xã hội thì pháp luật về ưu đãi NCC cần phù hợp với truyền thống dân tộc. Vì phù hợp với truyền thống dân tộc sẽ giúp cho pháp luật đi vào thực tiễn một cách nhanh nhất. 1.3. Sơ lược lịch sử pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng ở Việt Nam từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay Ngay từ những ngày đầu của chính quyền dân chủ nhân dân, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản quy định chế độ ưu đãi NCC với CM. Văn bản pháp luật đầu tiên về ưu đãi NCC với CM là Sắc lệnh số 20/SL do Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ký ngày 16/2/1947, sau đã được bổ sung 13 bằng Sắc lệnh số 242/SL ngày 12/10/1948 quy định tiêu chuẩn xác nhận thương binh, truy tặng “tử sĩ”, thực hiện chế độ “lương hưu thương tật” đối với thương binh, chế độ “tiền tuất” đối với gia đình liệt sĩ. Đây là văn bản pháp quy đầu tiên khẳng định vị trí quan trọng của công tác thương binh, liệt sĩ đối với cuộc kháng chiến và sự quan tâm của Đảng, Nhà nước, Chính phủ đến thương binh, bệnh binh và gia đình liệt sĩ. Do hoàn cảnh kháng chiến khó khăn gian khổ nên các văn bản pháp luật ưu đãi thương binh, gia đình liệt sĩ thời kỳ kháng chiến chống Pháp còn đơn giản, nội dung mang tính hướng dẫn là chủ yếu, tính pháp luật chưa cao. Mặt khác do khả năng kinh tế của nước ta thời điểm đó còn nghèo nên trợ cấp mới chỉ mang tính chất tượng trưng. Tháng 6/1947, đại biểu của Tổng bộ Việt Minh, Trung ương Hội phụ nữ cứu quốc, Trung ương Đoàn thanh niên cứu quốc, Cục Chính trị quân đội quốc gia Việt Nam, Nha Thông tin tuyên truyền và một số địa phương đã họp tại Đại Từ (Bắc Thái) để bàn về công tác thương binh, liệt sĩ và thực hiện chỉ thị của Chủ tịch Hồ Chí Minh chọn một ngày nào đó làm ngày Thương binh Liệt sĩ. Tại cuộc họp này các đại biểu đã nhất trí chọn ngày 27 tháng 7 là “Ngày Thương binh toàn quốc”. Từ đó hằng năm vào dịp này, Chủ tịch Hồ Chí Minh đều gửi thư, quà thăm hỏi, động viên, nhắc nhở mọi người phải biết ơn và hết lòng giúp đỡ thương binh, gia đình liệt sĩ. Từ tháng 7/1955, Đảng và Nhà nước ta quyết định đổi “Ngày Thương binh toàn quốc” thành “Ngày Thương binh Liệt sĩ” để ghi nhận những hy sinh lớn lao của đồng bào, chiến sĩ cả nước cho chiến thắng vẻ vang của toàn dân tộc. Sau khi quân và dân ta đánh thắng thực dân Pháp, các bên ký kết Hiệp định Giơ-ne-ver 1954, hòa bình lập lại ở miền Bắc Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta tiếp tục ban hành nhiều chủ trương, chính sách, văn bản quy định chế độ ưu đãi đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ, cán bộ LTCM, NCC giúp đỡ CM như Nghị định số 980-TTg ngày 27/7/1956 của Thủ tướng Chính 14 phủ về việc “ban hành Bản Điều lệ ưu đãi Thương binh, dân quân du kích, thanh niên xung phong bị thương tật, bản điều lệ ưu đãi gia đình liệt sĩ và bản điều lệ ưu đãi gia đình quân nhân”. Đây là sự ghi nhận và thể hiện sự quan tâm của Đảng, Nhà nước dành cho những người đã hy sinh xương máu vì độc lập tự do của đất nước. Trong thời kỳ kháng chiến chống Mỹ, pháp luật ưu đãi NCC đã phát triển tương đối toàn diện về các nội dung chăm sóc vật chất và tinh thần cho NCC; chính sách đối với thương binh, liệt sĩ đã được bổ sung, sửa đổi nhiều điểm hết sức cơ bản, cụ thể như: Quy định điều kiện, tiêu chuẩn, đối tượng và chế độ phụ cấp thương tật (thay thế chế độ hưu bổng thương tật) đối với thương binh, dân quân, du kích thanh niên xung phong bị thương tật; Quy định chế độ tuất một lần và trợ cấp khó khăn cho gia đình liệt sĩ. Định nghĩa khái niệm “liệt sĩ” thay cho khái niệm “tử sĩ”; Quy định bổ sung chế độ ưu đãi thương binh, gia đình liệt sĩ trong phong trào hợp tác hoá nông nghiệp, về việc làm, khám chữa bệnh, cung cấp phương tiện chuyên dùng, miễn giảm vé tàu xe, xem văn công, chiếu bóng...; Quy định về cất bốc, quy tập mộ liệt sĩ, xây dựng nghĩa trang liệt sĩ.... Tuy vậy ở thời kỳ này, pháp luật ưu đãi NCC còn mang tính liệt kê, mới chỉ chú trọng đến định tính, chưa có chiều sâu về định lượng và chỉ phù hợp với nền kinh tế kế hoạch, tập trung, bao cấp. Khi đất nước đã hoàn toàn thống nhất, bước sang thời kỳ xây dựng CNXH trên phạm vi cả nước, Đảng và Nhà nước ta vẫn xác định công tác thương binh liệt sĩ là một trong những vấn đề lớn của nước ta. Mười năm sau ngày giải phóng (1975-1985) là giai đoạn có những thay đổi to lớn trong đời sống xã hội của nước ta. Pháp luật ưu đãi càng có những thay đổi bổ sung để khắc phục một số bất hợp lý, giải quyết một khối lượng lớn công việc do hậu quả của chiến tranh để lại, hình thành một hệ thống văn bản pháp quy có hiệu lực thực hiện thống nhất trong cả nước, phục vụ cho yêu cầu của giai đoạn 15 mới. Nghị định số 236/HĐBT ngày 18/9/1985 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã quy định bổ sung, sửa đổi về đối tượng, điều kiện hưởng trợ cấp ưu đãi và quy định thống nhất thực hiện chính sách ưu đãi trong phạm vi cả nước.... Nhìn chung, đây là giai đoạn nền kinh tế nước ta có nhiều biến động xấu, lại phải bước vào cuộc chiến tranh bảo vệ Tổ quốc ở biên giới Tây Nam và phía Bắc, đời sống nhân dân và các đối tượng có công gặp rất nhiều khó khăn. Chính vì vậy các văn bản pháp luật về chính sách ưu đãi trong giai đoạn này còn tản mạn, chắp vá, lại chi li phức tạp, nhiều quy định tuy đáp ứng được yêu cầu trước mắt, nhưng còn nhiều hạn chế đối với những vấn đề cơ bản lâu dài. Sau năm 1985, đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, chuyển từ cơ chế tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường. Từ đầu những năm 90 trở đi, nền kinh tế thị trường phát triển khá mạnh mẽ đã làm nảy sinh nhiều vấn đề xã hội hết sức bức xúc, trong đã có vấn đề NCC. Để điều chỉnh các mâu thuẫn trong xã hội, vấn đề ưu đãi NCC và gia đình có công với CM đã trở thành nguyên tắc Hiến định và được ghi nhận trang trọng ở Hiến pháp năm 1992: “Thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ được hưởng các chính sách ưu đãi của Nhà nước. Thương binh được tạo điều kiện phục hồi chức năng lao động, có việc làm phù hợp với sức khoẻ và đời sống ổn định. Những người và gia đình có công với nước được khen thưởng, chăm sóc”[29]. Nguyên tắc này đã được thể chế trong Pháp lệnh ưu đãi người HĐCM, liệt sĩ và gia đình liệt sĩ, thương binh, bệnh binh, người HĐKC, NCC giúp đỡ CM (gọi tắt là Pháp lệnh ưu đãi NCC với CM) do UBTVQH ban hành ngày 10/9/1994, và được quy định cụ thể tại Nghị định số 28/CP ngày 29/4/1995 của Chính phủ. Đây là một bước tiến dài trong việc pháp điển hoá pháp luật ưu đãi NCC với CM, là sự kế thừa, chọn lọc và phát triển những bài học của nửa thế kỷ qua với một hệ thống trên 1.400 văn bản (trong đã có 21 Sắc lệnh, Pháp lệnh; 129 Nghị định; 387 Thông 16