Tài liệu Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu tư của nhà nước tại các doanh nghiệp ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC TUYẾN PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý, Sö DôNG VèN §ÇU T¦ CñA NHµ N¦íC T¹I C¸C DOANH NGHIÖP ë VIÖT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2020 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC TUYẾN PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý, Sö DôNG VèN §ÇU T¦ CñA NHµ N¦íC T¹I C¸C DOANH NGHIÖP ë VIÖT NAM Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 8380101.05 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ LAN HƢƠNG HÀ NỘI - 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn “Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tại các doanh nghiệp ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Ngọc Tuyến MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN DO NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN DO NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP ........................................6 1.1. Khái quát về vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ........................6 1.1.1. Khái niệm vốn ...............................................................................................6 1.1.2. Khái niệm vốn nhà nƣớc ...............................................................................9 1.1.3. Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp ............................12 1.1.4. Khái niệm quản lý vốn và tính tất yếu phải quản lý vốn nhà nƣớc .............14 1.1.5. Mô hình quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở một số nƣớc trên thế giới.............................................................................15 1.2. Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp......21 1.2.1. Khái niệm và nguyên tắc điều chỉnh pháp luật quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp .........................................................21 1.2.2. Nội dung pháp luật quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ...............................................................................................24 1.2.3. Vai trò pháp luật quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp...............................................................................................26 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1..........................................................................................29 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM.................................................................................................30 2.1. Thẩm quyền quyết định vốn của nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp......30 2.1.1. Thẩm quyền quyết định đối với ngân sách nhà nƣớc..................................31 2.1.2. Thẩm quyền của đại diện chủ sở hữu tại các doanh nghiệp ........................33 2.1.3. Đánh giá những quy định về thẩm quyền với vốn đầu tƣ của nhà nƣớc tại các doanh nghiệp ....................................................................................35 2.2. Quản lý vốn nhà nƣớc ...............................................................................37 2.2.1. Chính phủ ....................................................................................................37 2.2.2. Vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp do SCIC quản lý .....................38 2.2.3. Ủy ban quản lý vốn Nhà nƣớc.....................................................................39 2.3. Thực trạng pháp luật về đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ..................................................................................43 2.4. Thực trạng trong sử dụng vốn tại các doanh nghiệp .............................50 2.4.1. Về huy động vốn, quản lý nợ phải thu, phải trả ..........................................50 2.4.2. Về đầu tƣ, mua sắm, quản lý, sử dụng tài sản cố định ................................52 2.4.3. Về đầu tƣ ra ngoài doanh nghiệp ................................................................54 2.4.4. Về việc ban hành quy chế quản lý nội bộ của doanh nghiệp ......................56 2.4.5. Về việc thực hiện chế độ tiền lƣơng, thù lao, tiền thƣởng, phụ cấp trách nhiệm và quyền lợi khác ....................................................................58 2.4.6. Về phân phối lợi nhuận của doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nhà nƣớc ...........60 2.5. Quy định về giám sát đầu tƣ vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp ........61 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2..........................................................................................65 CHƢƠNG 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM ...................................66 3.1. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam .......................................66 3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam ................................70 3.2.1. Quy định thống nhất về thẩm quyền quyết định chủ trƣơng đầu tƣ dự án ........70 3.2.2. Quy định đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc...............................................70 3.2.3. Ban hành các quy định về giám sát .............................................................72 3.2.4. Sửa đổi và bổ sung quy định về tiêu chí, căn cứ đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc, đặc biệt là các DNNN .........75 3.2.5. Đẩy nhanh tiến trình cồ phần hóa, đa dạng hóa sở hữu, thoái vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp ...........................................................................76 3.2.6. Kiến nghị các quy định trong nội bộ doanh nghiệp về quản lý, sử dụng vốn của nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ..................................77 KẾT LUẬT CHƢƠNG 3 ..........................................................................................83 KẾT LUẬN ..............................................................................................................84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................86 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CMSC: Ủy ban quản lý vốn Nhà nƣớc tại doanh nghiệp CTCP: Công ty Cổ phần DN: Doanh nghiệp DNNN: Doanh nghiệp nhà nƣớc HĐQT: Hội đồng quản trị HĐTV: Hội đồng thành viên PVN: Tập đoàn Dầu khí Việt Nam SCIC: Tổng Công ty Đầu tƣ và Kinh doanh vốn nhà nƣớc TKV: Tập đoàn Than Khoáng sản Việt Nam TNHH: Trách nhiệm hữu hạn UBND: Ủy ban nhân dân VGR: Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam, doanh nghiệp có vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc đóng vai trò chủ đạo và đóng góp lớn vào sự phát triển của nền kinh tế. Trong các doanh nghiệp có vốn Nhà nƣớc nói chung, đặc biệt doanh nghiệp trong các lĩnh vực then chốt của Việt Nam, Nhà nƣớc đóng vai trò là nhà đầu tƣ lớn, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp đƣợc tiếp cận dễ dàng hơn với các nguồn lực khác nhau, góp phần giúp doanh nghiệp hoạt động hiệu quả và phát triển. Số liệu báo cáo của các cơ quan đại diện chủ sở hữu (các bộ quản lý ngành, ủy ban nhân dân cấp tỉnh), tính đến thời điểm kết thúc năm tài chính 2015 có 652 doanh nghiệp (DN) do Nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ. Đánh giá kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các DNNN và DN có vốn Nhà nƣớc cho thấy, mặc dù bối cảnh tình hình kinh tế - xã hội vẫn còn nhiều khó khăn, nhƣng các DNNN đã nỗ lực thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao; Hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của DN, nhất là các tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc có chuyển biến tích cực; Tình hình tài chính lành mạnh hơn, vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào DN đƣợc bảo toàn và phát triển, đóng góp số thu cho ngân sách nhà nƣớc góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trƣởng kinh tế. Tuy nhiên, cũng có nhiều doanh nghiệp đã bộc lộ những yếu kém, hạn chế nhất định trong việc khai thác và sử dụng nguồn vốn Nhà nƣớc cũng nhƣ các nguồn lực của doanh nghiệp, dẫn đến đầu tƣ phân tán và kém hiệu quả, quy mô và tốc độ tăng trƣởng vốn chủ sở hữu tại một số Tổng Công ty còn nhỏ và chậm, một số Tổng Công ty hoạt động hiệu quả kinh doanh thấp, kinh doanh thua lỗ. DN thƣờng xuyên làm dịch vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích hiệu quả hoạt động chƣa cao. Một số DNNN chƣa thực hiện đầy đủ chế độ báo cáo, giám sát DN với cơ quan đại diện chủ sở hữu và cơ quan tài chính theo quy định. Công tác kiểm tra, giám sát tài chính DN chƣa đƣợc thực hiện thƣờng xuyên, nên những sai phạm trong việc thực hiện đầu tƣ, quản lý tài chính tại các DN không đƣợc phát hiện kịp thời, khả năng phát sinh tổn thất lớn … 1 Ngoài những nguyên nhân chủ quan của các nhà quản lý doanh nghiệp Nhà nƣớc, quy định pháp lý về hoạt động kiểm soát vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại doanh nghiệp là một trong những nguyên nhân lớn dẫn đến hiện trạng yếu kém trên. Cùng với sự ra đời của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp (DN) số 69/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014 (Luật số 69), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2015, đến thời điểm hiện tại, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, giám sát và đầu tƣ vốn nhà nƣớc tại DN dù đã khá đầy đủ nhƣng trên thực tiễn vẫn chƣa bao quát đƣợc hết các loại hình hoạt động DN thuộc mọi thành phần kinh tế. Nhƣ cơ chế tài chính cho các tập đoàn kinh tế; chế độ về quản lý rủi ro, báo cáo và công bố thông tin, đánh giá xếp loại DN; Cơ chế với các đối tƣợng DN trên trong góp vốn vào liên danh BTO, BOT, BT; Xử lý về mặt tài chính đối với DN liên quan bán phá giá… Việc phân công, phân cấp trong thực hiện các quyền CSH tại DNNN còn bị phân tán, chồng chéo, trách nhiệm chƣa rõ ràng nên dẫn đến buông lỏng quản lý, giám sát. Một số DN kinh doanh thua lỗ nhƣng chậm đƣợc xử lý, gây thất thoát vốn và tài sản nhà nƣớc. Hiện nay, các chế tài cụ thể ràng buộc trách nhiệm của kiểm toán viên, công ty kiểm toán độc lập cũng nhƣ chất lƣợng đội ngũ kiểm toán viên còn thấp, nên phản ánh còn chƣa chính xác kết quả sản xuất kinh doanh của DN, gây khó khăn cho công tác quản lý. Bên cạnh đó, công tác thanh kiểm tra còn mang tính kế hoạch nên tính phòng ngừa rủi ro chƣa cao. Việc chấp hành chế độ báo cáo của các tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc và một số DN có vốn nhà nƣớc còn chƣa nghiêm túc, chƣa kịp thời nên tác dụng cảnh báo còn hạn chế. Nhiều cảnh báo, kiến nghị đƣợc các cấp ngành chỉ đạo thực hiện nhƣng các bộ, địa phƣơng, tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc chƣa tuân thủ nghiêm nên tính răn đe và phòng ngừa rủi ro kém tác dụng. Xuất phát thực trạng quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp việc nghiên cứu đề tài “Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu tư của nhà nước tại các doanh nghiệp ở Việt Nam” là cần thiết và có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. 2 2. Tình hình nghiên cứu Nghiên cứu đƣợc coi là sớm nhất và sâu nhất về vấn đề vốn trong cổ phần hóa DNNN đƣợc tác giả Lê Chi Mai thực hiện năm 1993 "Vấn đề vốn trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước" (1993), trong đó tác giả đã nêu lên bức tranh về khủng hoảng vốn trong kinh tế quốc doanh mà có thể giải quyết bằng cách cổ phần hóa, đồng thời tác giả cũng đề xuất các kiến nghị về các điều kiện để hình thành mô hình tạo vốn và quản lý vốn trong các DNNN trong kinh tế quốc doanh mà có thể giải quyết bằng cách cổ phần hóa. Luận án tiến sĩ: "Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước", tác giả Nguyễn Thị Thu Hƣơng, năm 2009. Với nội dung đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nhằm quản lý có hiệu quả vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp sau cổ phần hóa DNNN. Luận án tiến sĩ của Phạm Thị Thanh Hòa về đề tài “Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam”, năm 2012. Luận án đã đánh giá thực trạng về vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp và cơ chế quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp từ góc độ quản lý của chủ sở hữu Nhà nƣớc bao gồm: cơ chế đầu tƣ, cơ chế quản lý sử dụng, cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế, cơ chế kiểm tra giám sát, hình thức thực hiện quyền chủ sở hữu. Luận án tiến sỹ “Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước” của tác giả Vũ Thị Nhung, năm 2016. Luận văn thạc sỹ “Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam” của tác giả Ninh Thị Hạnh, năm 2014, đƣợc thực hiện trên khuôn khổ hệ thống pháp luật liên quan đến vốn Nhà nƣớc tại doanh nghiệp chƣa đƣợc hoàn thiện đồng bộ. Những đề tài trên đã có những đóng góp quan trọng trong quá trình nghiên cứu pháp luật về hoạt động đầu tƣ vốn của nhà nƣớc tại các doanh nghiệp. Tuy nhiên, các đề tài trên đều làm khi chƣa có những văn bản quy phạm pháp luật mới, hiện hành chƣa đƣợc ban hành. Hơn nữa, các nghiên cứu đó chủ yếu tiếp cận dƣới góc độ kinh tế về quản lý vốn, hoặc trong phạm vi một doanh nghiệp cụ thể. Vì vậy, chƣa khái quát đƣợc một 3 bức tranh toàn cảnh về công tác quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam, cũng nhƣ chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam, điều đó dẫn đến việc thiếu các căn cứ quan trọng để chính phủ Việt Nam thiết lập khuôn khổ chính sách để thực hiện tốt vai trò quản lý đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc đầu tƣ. Trong bối cảnh đó, tác giả đã chọn "Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu tư của nhà nước tại các doanh nghiệp ở Việt Nam" là đề tài nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn Thứ nhất, luận văn làm rõ những vấn đề lý luận về vốn nhà nƣớc, nguyên tắc đầu tƣ, quản lý vốn, thẩm quyền chủ sở hữu đối với vốn do nhà nƣớc đầu tƣ, phân phối lợi nhuận, giám sát vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp. Thứ hai, luận văn đánh giá thực trạng về pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp từ góc độ thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nƣớc cũng nhƣ góc độ quản lý nội bộ các doanh nghiệp. Thứ ba, trên cơ sở luận cứ khoa học đã đƣợc nghiên cứu, luận văn đƣa ra định hƣớng và một số kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. Nhiệm vụ của luận văn - Xác định nội dung và làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm, định nghĩa có liên quan tới quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc vào hoạt động kinh doanh, thẩm quyền chủ sở hữu nhà nƣớc trong các hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp, phân phối lợi nhuận vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp, hoạt động giám sát vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp, khái lƣợc quy định pháp luật về hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. - Phân tích, làm rõ các hạn chế, bất cập, đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. - Từ những vƣớng mắc, bất cập giữa lý luận và thực trạng đƣa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. 4 4. Đối tƣợng và Phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu tƣ của nhà nƣớc tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung vào các vấn đề liên quan tới lý luận về vốn đầu tƣ của nhà nƣớc tại các doanh nghiệp, pháp luật về quản lý vốn góp của nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam, thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay từ góc độ thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nƣớc, góc độ quản lý trong nội bộ các doanh nghiệp có sử dụng vốn nhà nƣớc và đƣa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Trên cơ sở vận dụng những quan điểm, phƣơng pháp luận của triết học, của lý luận chung về nhà nƣớc và pháp luật, để làm cơ sở cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp hiện nay. Luận văn thực hiện phƣơng pháp nghiên cứu khoa học kết hợp lý luận và thực tiễn, bằng việc sử dụng tổng hợp các phƣơng pháp cụ thể nhƣ phân tích, tổng hợp, so sánh, diễn giải, quy nạp, thống kê, thực tiễn luận văn đánh giá đúng đắn và khách quan các hiện tƣợng và các quá trình kinh tế, những chính sách và biện pháp đã và đang thực hiện làm cơ sở đề xuất các quan điểm và giải pháp có ý nghĩa thực tiễn. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng: Chương 1: Những vấn đề lý luận về quản lý, sử dụng vốn do Nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp và pháp luật về quản lý, sử dụng vốn do Nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp. Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. Chương 3: Định hƣớng và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. 5 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN DO NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN DO NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP 1.1. Khái quát về vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp 1.1.1. Khái niệm vốn Theo Từ điển Luật học, vốn là tiền, tài sản, quyền tài sản trị giá đƣợc thành tiền có thể sử dụng trong kinh doanh, khả năng sử dụng đƣợc trong kinh doanh là tiêu chí cơ bản để đánh giá tiền, tài sản, quyền tài sản trị giá đƣợc thành tiền có giá trị là vốn, đối với tiền phải tích tụ đến mức nhất định thì mới có thể sử dụng trong kinh doanh với tƣ cách là vốn, đối với tài sản nếu chỉ thuần túy có giá trị và giá trị sử dụng mà không có khả năng chuyển đổi thành tiền và sử dụng trong kinh doanh thì cũng không có giá trị là vốn, đối với các quyền tài sản, nếu không có khả năng chuyển đổi thành tiền mặt để hạch toán trong kinh doanh thì không thể dùng để đầu tƣ nên cũng không đƣợc xem là vốn. Vốn là tiền để thực hiện các hoạt động đầu tƣ, cơ chế hình thành vốn và sử dụng vốn của các tổ chức, cá nhân đƣợc quy định trong nhiều văn bản pháp luật nhƣ: Luật ngân sách nhà nƣớc, Luật doanh nghiệp, Bộ luật dân sự [23, tr. 857]. Vốn là điều kiện cần thiết để tiến hành hoạt động kinh doanh. Vốn trong doanh nghiệp có thể là vốn góp của chủ sở hữu hoặc vốn nợ. Vốn của chủ sở hữu hình thành từ vốn góp khi thành lập doanh nghiệp và gia tăng từ lợi nhuận sau thuế trong quá trình kinh doanh, theo Luật doanh nghiệp 2014, để bắt đầu hoạt động kinh doanh, doanh nghiệp phải đăng ký kinh doanh, trong đó có đăng ký về vốn điều lệ. Vốn điều lệ là tổng giá trị tài sản do các thành viên đã góp hoặc cam kết góp khi thành lập công ty TNHH, công ty hợp danh, là tổng giá trị mệnh giá cổ phần đã bá hoặc đã đăng ký mua khi thành lập doanh nghiệp với CTCP. Vốn này có thể tồn tại dƣới dạng tài sản cố định hữu hình, tài sản vô hình và tiền mặt v.v..., đƣợc sử dụng 6 để sản xuất hàng hóa hoặc cung cấp dịch vụ. Trong quá trình kinh doanh khoản lợi nhuận phát sinh bằng chênh lệch giữa tổng doanh thu và tổng chi phí sẽ làm tăng vốn của chủ sở hữu và đƣợc sử dụng để trích lập một số quỹ từ lợi nhuận sau thuế ngoài vốn điều lệ ban đầu. 1.1.1.1. Vốn của chủ sở hữu Theo quy định tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001: phần vốn và tài sản do nhà nƣớc đầu tƣ vào các xí nghiệp thuộc sở hữu toàn dân, quy định này chỉ ra quyền sở hữu toàn dân đối với vốn và tài sản góp vào xí nghiệp, doanh nghiệp mà không xác định quyền sở hữu toàn dân đối với doanh nghiệp. Theo định nghĩa tại Thông tƣ 200/2014/TT-BTC ngày 22/12/2014, Hƣớng dẫn Chế độ kế toán doanh nghiệp thì: Vốn chủ sở hữu là phần tài sản thuần của doanh nghiệp còn lại thuộc sở hữu của các cổ đông, thành viên góp vốn (chủ sở hữu). Vốn chủ sở hữu phản ánh theo từng nguồn hình thành nhƣ: Vốn góp của chủ sở hữu, Lợi nhuận từ hoạt động kinh doanh, Chênh lệch đánh giá lại tài sản. Khi nhà nƣớc đầu tƣ thành lập doanh nghiệp, vốn của chủ sở hữu ban đầu đƣợc xác định dựa trên quyết định giao vốn để hình thành vốn điều lệ của doanh nghiệp. Trong trƣờng hợp vốn điều lệ chƣa đƣợc góp đủ thì vốn của chủ sở hữu là vốn thực góp của nhà nƣớc. Ngoài nguồn vốn trên, doanh nghiệp có thể đƣợc quản lý, sử dụng đất đai và các tài sản khác do nhà nƣớc giao, những tài sản này đƣợc doanh nghiệp sử dụng trong quá trình kinh doanh, đây chính là lợi thế kinh doanh về tài sản của các công ty nhà nƣớc so với các công ty khác không đƣợc giao quản lý vốn và tài sản của nhà nƣớc. Tùy thuộc cấu trúc sở hữu và loại hình doanh nghiệp mà sự hình thành vốn của chủ sở hữu trong các doanh nghiệp có các đặc trƣng khác biệt. Theo pháp luật hiện hành, nhà nƣớc có thể góp 100% vốn điều lệ để thành lập công ty một thành viên. Theo đó, pháp nhân công ty một thành viên nhà nƣớc có vốn của chủ sở hữu nhà nƣớc, vốn điều lệ đƣợc tách bạch với vốn và tài sản khác của doanh nghiệp do đƣợc nhà nƣớc cho vay, giao hoặc cho thuê. Vốn điều lệ trong công ty cổ phần đƣợc chia thành nhiều phần bằng nhau gọi là cổ phần. Tại thời điểm thành lập, các cổ đông sáng lập thỏa thuận trong hợp đồng góp vốn thành lập 7 công ty về số cổ phần dự định phát hành số cổ phần nắm giữ của các cổ đông sáng lập. Về bản chất, phát hành cổ phần là hành vi pháp lý nhằm tạo lập vốn điều lệ. Vốn điều lệ hình thành bằng tiền bán cổ phần phổ thông và cổ phần ƣu đãi theo nghị quyết của đại hội đồng cổ đông. Trong quá trình kinh doanh, vốn chủ sở hữu có thể gia tăng bằng việc trích lập các quỹ từ lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp. Vốn điều lệ có thể tăng lên theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền về chuyển phần lợi nhuận dựa trên phần vốn của nhà nƣớc hoặc điều chuyển vốn từ doanh nghiệp khác, hoặc chuyển từ Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp do Tổng công ty Đầu tƣ và Kinh doanh vốn của nhà nƣớc quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật. Trong trƣờng hợp công ty một thành viên nhà nƣớc kinh doanh có lãi, phần lợi nhuận đƣợc phân chia theo vốn công ty tự huy động và phần vốn đầu tƣ của nhà nƣớc. Có thể thấy, lợi nhuận phát sinh từ hoạt động kinh doanh của công ty một thành viên nhà nƣớc có thể làm gia tăng lợi ích của chủ sở hữu nhà nƣớc trong hoạt động đầu tƣ và làm gia tăng vốn của chủ sở hữu tại công ty một thành viên nhà nƣớc thông qua quyết định tăng vốn điều lệ của công ty bằng lợi nhuận để lại của nhà nƣớc. Phần lợi nhuận phát sinh từ phần vốn tự huy động đƣợc sử dụng để trích lập các quỹ làm gia tăng vốn chủ sở hữu nhà nƣớc tại doanh nghiệp, chẳng hạn, công ty một thành viên nhà nƣớc có quyền trích lập quỹ đầu tƣ phát triển, quỹ khen thƣởng, phúc lợi. Quỹ đầu tƣ phát triển hình thành từ lợi nhuận trong kinh doanh thuộc sở hữu của công ty một thành viên nhà nƣớc và thuộc chủ sở hữu nhà nƣớc nói chung. Trong CTCP, vốn của chủ sở hữu có thể tăng lên từ khoản thặng dƣ vốn cổ phần phát sinh. Mặc dù khoản thặng dƣ này không đƣợc tính trong vốn điều lệ tại thời điểm thu tiền bán cổ phần nhƣng là một bộ phận cấu thành vốn của chủ sở hữu. 1.1.1.2. Vốn nợ của doanh nghiệp Trong quá trình hoạt động, ngoài sử dụng vốn của chủ sở hữu, doanh nghiệp phải tạo lập các nguồn vốn khác từ phát hành trái phiếu vay ngân hàng hoặc các tổ chức, cá nhân khác để mở rộng đầu tƣ hoặc bổ sung vốn lƣu động, đây gọi là vốn nợ, cả vốn của chủ sở hữu và vốn nợ đều tạo nên tài sản của doanh nghiệp. Chế độ 8 kế toán còn gọi vốn này là Nợ phải trả, và đƣợc trình bày ở bên Nguồn vốn trên Bảng cân đối kế toán. Vốn nợ là vốn mà doanh nghiệp vay các tổ chức, cá nhân hoặc mua chịu hàng hóa hoặc dịch vụ của đối tác, thông thƣờng, các doanh nghiệp có thể vay tổ chức tín dụng, chiết khấu giấy tờ có giá tại tổ chức tín dụng, hoặc đƣợc ứng tiền qua tài khoản. Ngoài ra, doanh nghiệp có thể vay của các doanh nghiệp, công ty bảo hiểm, các tổ chức, cá nhân khác thông qua hợp đồng vay hoặc phát hành trái phiếu [11, tr. 55]. Về nguyên tắc, doanh nghiệp có thể vay vốn để bổ sung vốn hoạt động hoặc đầu tƣ dự án, vốn vay dài hạn trên một năm thƣờng đƣợc dùng để đầu tƣ vào tài sản cố định, còn vốn vay ngắn hạn dƣới một năm dùng để bổ sung vốn lƣu động. Trên thực tế, khoản vay chủ yếu của doanh nghiệp là vay từ ngân hàng thƣơng mại. Tùy từng trƣờng hợp ngân hàng thƣơng mại có thể buộc doanh nghiệp vay phải có tài sản bảo đảm, doanh nghiệp có thể sử dụng tài sản của chính mình để bảo đảm cho khoản vay hoặc nhận bảo lãnh của các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng khác để vay vốn từ các ngân hàng thƣơng mại. Ngoài ra, doanh nghiệp có thể thỏa thuận vay vốn từ các tổ chức, cá nhân khác để huy động vốn, thỏa thuận vay phải tuân thủ các quy định của Bộ luật dân sự trong đó có quy định về giới hạn lãi suất cho vay. Bên cạnh đó, doanh nghiệp có thể huy động vốn bằng phát hành trái phiếu, đây là hình thức áp dụng phổ biến ở các nƣớc có nền kinh tế thị trƣờng phát triển. Ở nƣớc ta, hình thức phát hành này thƣờng đƣợc các doanh nghiệp có uy tín thực hiện, trong phát hành trái phiếu, doanh nghiệp chủ động quyết định khoản vay, mệnh giá trái phiếu, lãi suất vay trên cơ sở pháp luật. Việc phát hành trái phiếu phải đáp ứng các điều kiện phát hành theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền lợi của ngƣời sở hữu trái phiếu. Cũng giống nhƣ vay vốn từ ngân hàng, vấn đề đảm bảo khả năng hoàn trả vốn vay đặt ra, theo đó doanh nghiệp có thể phát hành trái phiếu có bảo đảm bằng tài sản của chính doanh nghiệp của mình hoặc đƣợc bảo lãnh bằng tài sản của bên thứ ba. 1.1.2. Khái niệm vốn nhà nước Vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp có những đặc điểm chung của vốn kinh doanh và có những đặc điểm riêng của vốn thuộc sở hữu nhà nƣớc. 9 Những đặc điểm chung của vốn kinh doanh là: vốn là một loại hàng hóa đặc biệt; vốn phải đại diện cho một lƣợng tài sản thực; vốn đƣợc biểu hiện bằng tiền dùng vào đầu tƣ, kinh doanh với mục đích sinh lời; vốn luôn gắn liền với chủ sở hữu nhất định. Chủ sở hữu vốn trong các doanh nghiệp là những ngƣời đầu tƣ vốn để hình thành hoặc phát triển mở rộng doanh nghiệp. Tùy theo từng loại hình doanh nghiệp khác nhau mà chủ thể sở hữu trong doanh nghiệp có thể khác nhau. Sự khác biệt giữa vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp với vốn đầu tƣ của các chủ sở hữu khác chính là ở đặc điểm sở hữu nhà nƣớc của vốn. so với các chủ thể sở hữu khác, chủ thể sở hữu nhà nƣớc có những đặc điểm khác biệt. Thứ nhất, nhà nƣớc là một hệ thống phức tạp, trong đó về mặt tổ chức nhà nƣớc bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý khác nhau. Do đó, khi bàn tới nhà nƣớc nhƣ một chủ thể sở hữu thì chủ thể này khó xác định cụ thể. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quan niệm và quy định cơ quan hành pháp (Chính phủ) thống nhất thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp. Tuy nhiên về bản chất, Chính phủ cũng chỉ là chủ sở hữu đƣợc ủy quyền, chủ sở hữu đó cũng không có đầy đủ các đặc điểm và quyền của chủ sở hữu đích thực. Thứ hai, quan niệm về chủ sở hữu vốn nhà nƣớc cũng rất khác nhau ở các hệ thống kinh tế khác nhau. Có quốc gia chỉ coi nhà nƣớc Trung ƣơng mới là chủ thể sở hữu nhà nƣớc, còn các chính quyền địa phƣơng thì không có vai trò này. Hiện nay Việt Nam lại coi chủ thể sở hữu nhà nƣớc là toàn bộ hệ thống nhà nƣớc từ cấp Trung ƣơng đến địa phƣơng. Thứ ba, do chủ thể sở hữu nhà nƣớc có nhiều cấp quản lý từ trung ƣơng đến địa phƣơng nên việc thực hiện quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn nhà nƣớc thƣờng đƣợc thực hiện thông qua bộ máy hành chính. Cơ chế trách nhiệm cá nhân, động cơ để đạt đƣợc mục tiêu và áp lực kiểm tra, giám sát không đƣợc rõ ràng nhƣ đối với các chủ thể sở hữu khác, vì vậy thƣờng có sự buông lỏng quản lý việc quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp. Thứ tư, từ đặc điểm nhà nƣớc đầu tƣ vốn không chỉ có mục tiêu kinh tế mà 10 còn có mục tiêu chính trị, an ninh, văn hóa, xã hội, nên việc đầu tƣ, sử dụng vốn nhà nƣớc của chủ sở hữu nhà nƣớc khó phân định rõ ràng, dẫn tới tình trạng đầu tƣ dàn trải thua lỗ. Trong nền kinh tế thị trƣờng, nhà nƣớc cũng là một chủ thể đầu tƣ, việc nhà nƣớc đầu tƣ vốn và các doanh nghiệp đã hình thành nên khái niệm vốn nhà nƣớc. Nhà nƣớc sử dụng vốn từ ngân sách nhà nƣớc hoặc vốn từ các quỹ do Nhà nƣớc quản lý để đầu tƣ tại các doanh nghiệp. Tại khoản 8, Điều 3, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp thì Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nƣớc, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc; vốn từ quỹ đầu tƣ phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc và vốn khác đƣợc Nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp. Đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước: đây chính là nguồn chi phát triển kinh tế - xã hội của ngân sách nhà nƣớc, đó là một nguồn vốn đầu tƣ quan trọng trong chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Các khoản chi kinh tế - xã hội đƣợc pháp luật thừa nhận hiện nay gồm: chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các khoản chi đầu tƣ phát triển khác; chi đầu tƣ và hỗ trợ các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nƣớc; chi để nhà nƣớc góp vốn cổ phần hoặc liên doanh và các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực cần có sự tham gia của nhà nƣớc; chi bổ sung dự trữ nhà nƣớc. Theo quy định của Luật doanh nghiệp 2014, Doanh nghiệp nhà nƣớc là doanh nghiệp do Nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ. Nguồn vốn đầu tƣ từ doanh nghiệp nhà nƣớc: đƣợc xác định là thành phần chủ đạo trong nền kinh tế, các DNNN vẫn nắm giữ một khối lƣợng vốn khá lớn. Mặc dù vẫn còn một số hạn chế nhƣng đánh giá một cách công bằng thì khu vực kinh tế nhà nƣớc với sự tham gia của các DNNN vẫn đóng một vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nhiều thành phần. Với chủ trƣơng tiếp tục đổi mới DNNN, hiệu quả hoạt động của khu vực kinh tế này ngày càng đƣợc khẳng định, tích lũy của các DNNN ngày càng gia tăng và đóng góp đáng kể vào tổng quy mô vốn đầu tƣ của toàn xã hội. 11 1.1.3. Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp Về bản chất pháp lý, ngƣời đại diện đƣợc Nhà nƣớc cử ra để tham gia quản lý, sử dụng vốn tại doanh nghiệp sẽ có tƣ các là đại diện cho Nhà nƣớc – với tƣ cách là chủ sở hữu doanh nghiệp đã tiếp nhận vốn do Nhà nƣớc đầu tƣ. Cơ quan đại diện chủ sở hữu là cơ quan, tổ chức đƣợc Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc đƣợc giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên. Thủ tƣớng chính phủ phân công, phân cấp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu cho các cơ quan, tổ chức đại diện chủ sở hữu sau đây:  Ủy ban quản lý vốn Nhà nƣớc;  Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng;  Bộ tài chính thực hiện một số quyền, nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu;  Hội đồng quản trị tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc;  SCIC. Quyền và nhiệm vụ của đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp sau cổ phần hóa thực hiện theo quy định của Luật doanh nghiệp. Ngƣời trực tiếp đại diện phần vốn nhà nƣớc hoặc ngƣời đại diện theo ủy quyền tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa do đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc cử để thực hiện quyền của cổ đông phần vốn nhà nƣớc trong doanh nghiệp. Ngƣời đại diện vốn nhà nƣớc trong doanh nghiệp sau cổ phần hóa đƣợc đại diện chủ sở hữu giới thiệu để ứng cử chức danh ban quản lý, điều hành hoặc ban kiểm soát tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa, đƣợc thay mặt chủ sở hữu tham dự và biểu quyết các vấn đề liên quan đến quyền cổ đông trong các kỳ họp đại hội cổ đông, HĐQT doanh nghiệp sau cổ phần hóa. Ngƣời đại diện chịu trách nhiệm hƣớng doanh nghiệp hoạt động theo đúng mục tiêu, định hƣớng của nhà nƣớc và bảo toàn phát triển phần vốn nhà nƣớc trong doanh nghiệp sau cổ phần hóa. Ngƣời đại diện chịu trách nhiệm trƣớc chủ sở hữu về các nhiệm vụ đƣợc giao. 12 Đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nƣớc hay đối với doanh nghiệp có một phần vốn nhà nƣớc đầu tƣ, chế độ quản lý, sử dụng vốn và tài sản gắn với việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan chủ sở hữu, cơ quan quản lý và cơ quan điều hành. Phân định thẩm quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý, điều hành:  Công ty TNHH một thành viên: theo Điều 73 Luật doanh nghiệp 2014, công ty một thành viên là doanh nghiệp do một tổ chức hoặc một cá nhân làm chủ sở hữu. Việc tổ chức, quản lý doanh nghiệp do Nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ thực hiện theo mô hình Công ty TNHH một thành viên do tổ chức làm chủ sở hữu. Công ty một thành viên do nhà nƣớc làm chủ sở hữu bao gồm công ty do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thành lập gồm: công ty một thành viên do Chính phủ quyết định thành lập; công ty do Bộ, UBND tỉnh quyết định thành lập; công ty mẹ một thành viên nhà nƣớc đối với công ty con 100%. Phân chia thẩm quyền giữa các cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý theo hai mô hình: cơ quan chủ sở hữu và Hội đồng thành viên, cơ quan chủ sở hữu và Chủ tịch công ty. Trong công ty một thành viên, chủ sở hữu là tổ chức có quyền: Quyết định giải pháp phát triển thị trƣờng, tiếp thị và chuyển giao công nghệ; thông qua hợp đồng vay, cho vay, bán tài sản có giá trị bằng hoặc lớn hơn 50% tổng giá trị tài sản đƣợc ghi trong báo cáo tài chính tại thời điểm công bố gần nhất của công ty hoặc một tỷ lệ hoặc giá trị khác nhỏ hơn quy định tại Điều lệ công ty (khoản 1, điều 56).  Trƣờng hợp công ty TNHH hai thành viên trở lên: Trong công ty hai thành viên trở lên, hội đồng thành viên là cơ quan quyết định cao nhất của công ty. Điều lệ công ty quy định định kỳ họp hội đồng thành viên, nhƣng ít nhất mỗi năm một lần. Hội đồng thành viên chỉ quyết định một số nội dung quan trọng liên quan đến hoạt động tài chính của công ty nhƣ dự án đầu tƣ, bán tài sản có giá trị lớn. Công ty hai thành viên trở lên ban hành Điều lệ quy định cụ thể về thẩm quyền quyết định của chủ tịch công ty, tổng giám đốc hoặc giám đốc. Phạm vi thẩm quyền đƣợc ghi nhận trong điều lệ là căn cứ xác định tính hợp lý và hợp pháp của quyết định quản lý, điều hành. 13