Tài liệu Pháp luật về công chức cấp xã ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TẠ ĐỨC HÒA PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2015 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TẠ ĐỨC HÒA PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS BÙI XUÂN ĐỨC HÀ NỘI, 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Tạ Đức Hòa MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ ............................................................................................................ 9 1.1. Công chức cấp xã và pháp luật về công chức cấp xã ........................................... 9 1.1.1. Sự xác lập và vị trí, vai trò của công chức cấp xã ................................ 9 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về công chức cấp xã .................. 21 1.2. Hệ thống văn bản và nội dung quy định của pháp luật về công chức cấp xã .............................................................................................................. 25 1.2.1.Hệ thống văn bản qui định về công chức cấp xã ................................ 25 1.2.2. Nội dung qui định của pháp luật về công chức cấp xã ...................... 26 1.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về công chức cấp xã .............................................................................................................. 31 1.3.1. Tiêu chí đánh giá nội dung của pháp luật về công chức cấp xã ....... 31 1.3.2. Tiêu chí đánh giá hình thức của pháp luật về công chức cấp xã............ 35 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM ................................................................................................ 37 2.1. Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam ......................................................................................... 37 2.1.1. Giai đoạn 1945 – 1959 ......................................................................... 37 2.1.2. Giai đoạn 1959 – 1980 ......................................................................... 40 2.1.3. Giai đoạn 1980 – 1992 ......................................................................... 43 2.1.4. Giai đoạn 1992 – 2010 (trước khi Luật Cán bộ công chức có hiệu lực) ......................................................................................................................... 46 2.2. Thực trạng quy định và hệ thống văn bản pháp luật về công chức cấp xã ..................................................................................................................... 48 2.2.1. Về hình thức và cách thức qui định .................................................... 48 2.2.2. Về nội dung qui định............................................................................ 50 2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về công chức cấp xã ......................... 57 2.3.1. Về số lượng và chất lượng đội ngũ công chức cấp xã: ...................... 57 2.3.2. Tình hình thực hiện pháp luật về công chức cấp xã .......................... 59 2.3.3.Những vấn đề đặt ra cần giải quyết ..................................................... 61 2.4. Đánh giá chung pháp luật về công chức cấp xã ........................................ 63 2.4.1. Ưu điểm của pháp luật về công chức cấp xã: ..................................... 63 2.4.2. Những hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp xã ............ 66 2.4.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp xã ..................................................................................................................... 68 CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................................................................................................ 71 3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã trong giai đoạn hiện nay ................................................................................................. 71 3.1.1. Yêu cầu của xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ....... 71 3.1.2. Yêu cầu của cải cách hành chính ...................................................... 72 3.1.3. Yêu cầu của hội nhập quốc tế.............................................................. 73 3.2. Quan điểm, phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ......................................................................................................................... 73 3.2.1 Đổi mới quy trình xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật về công chức cấp xã ................................................................................ 73 3.2.2 Thường xuyên rà soát để phát hiện những bất cập nhằm bổ sung sửa đổi kịp thời các văn bản qui phạm pháp luật về công chức cấp xã ............. 75 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ........................ 79 3.3.1.Hoàn thiện các qui định về tạo nguồn, tiêu chuẩn và tuyển dụng công chức cấp xã ..................................................................................................... 79 3.3.2. Bổ sung, sửa đổi các qui định về quản lý, sử dụng công chức cấp xã ......................................................................................................................... 82 3.3.3. Bổ sung, sửa đổi các qui định của pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã ............................................................................................ 88 KẾT LUẬN .................................................................................................... 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 95 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Điều 110 Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 đã quy định xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cấp cuối cùng trong hệ thống hành chính 4 cấp ở nước ta. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”1. Cấp xã ổn định thì an ninh, chính trị, xã hội của đất nước ổn định. Cấp xã là nơi nhân dân cư trú, sinh sống; chính quyền cấp xã, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức Đoàn thể chính trị - xã hội là cầu nối trực tiếp toàn bộ hệ thống chính trị với dân, là nơi tổ chức vận động nhân dân thực hiện đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; tăng cường đại đoàn kết toàn dân, khai thác mọi tiềm năng ở địa phương để phát triển kinh tế-xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư. Để hệ thống chính trị ở cấp xã hoạt động có hiệu quả, yếu tố quan trọng và quyết định là phải có đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có phẩm chất chính trị, có trình độ chuyên môn đáp ứng được tốt yêu cầu thực thi công vụ. Cán bộ, công chức cấp xã là những người trực tiếp đưa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đến với người dân và là người trực tiếp tổ chức để nhân dân thực hiện. Trong đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, các công chức cấp xã có vai trò rất quan trọng. Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức cấp xã có trách nhiệm tham mưu giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực công tác được phân 1 Hồ Chí Minh toàn tập, tập 5, nhà xuất bản chính trị quốc gia, năm 1995, trang 371. 1 công. Vì vậy, chất lượng của đội ngũ công chức ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật của chính quyền cấp xã. Xuất phát từ vai trò quan trọng của chính quyền cấp xã và đội ngũ công chức cấp xã, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc ban hành pháp luật để điều chỉnh đối với công chức cấp xã. Pháp luật về công chức cấp xã đã được hình thành và phát triển gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật về công chức cấp xã đã đạt được những thành tựu nhất định góp phần vào việc thực hiện thắng lợi những nhiệm vụ của cách mạng, xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân vững mạnh. Đã có nhiều văn bản qui phạm pháp luật được ban hành tạo hành lang pháp lý cho việc tuyển dụng, quản lý và sử dụng đội ngũ công chức cấp xã. Tuy nhiên, thực tiễn những năm qua và yêu cầu của tình hình nhiệm vụ mới cho thấy pháp luật về công chức cấp xã hiện hành đã bộc lộ những hạn chế nhất định như: qui định tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, tiền lương và phụ cấp, thôi việc, nghỉ hưu đối với các đối tượng này vẫn còn bất cập, chưa khuyến khích và chưa động viên được đội ngũ công chức ở cơ sở; chất lượng công chức và hiệu quả hoạt động chưa cao. Mặt khác, xuất phát từ yêu cầu của nền kinh tế thị trường, của quá trình hội nhập kinh tế cũng như chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia đòi hỏi phải đổi mới sự điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã. Trong bối cảnh như vậy, việc nghiên cứu đề tài “Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay” nhằm nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức cơ sở vừa có ý nghĩa lý luận, vừa có tính thực tiễn cấp thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tìm hiểu tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài: "Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay ", hiện nay, các nhà khoa học đã có những công trình nghiên cứu tiếp cận theo nhiều cách, với những cấp độ khác nhau có thể phân thành 03 nhóm sau: 2 Nhóm thứ nhất: Bao gồm các công trình nghiên cứu về cán bộ, công chức và cán bộ, công chức nói chung. Trong đó, đáng chú ý như: Sách chuyên khảo về "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" do PGS.TS. Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS. Trần Xuân Sầm (đồng chủ biên), nghiên cứu những vấn đề lý luận và phương pháp luận nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước; thực trạng đội ngũ cán bộ và công tác cán bộ hiện nay; quan điểm và phương hướng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước. Đề tài khoa học cấp nhà nước KX.04.09 (2002-2004) về "Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức đáp ứng đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã phân tích tính tất yếu khách quan của việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; thực trạng đội ngũ và thể chế quản lý cán bộ, công chức; phương hướng và giải pháp xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Các công trình thuộc nhóm này mới tập trung nghiên cứu đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, chưa đề cập sâu vào cấp xã. Nhóm thứ hai: Bao gồm các công trình nghiên cứu đề cập theo từng vấn đề cụ thể liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã trên các khía cạnh như tiêu chuẩn đối với cán bộ, công chức cấp xã; về bầu cử và thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã; về đào tạo, bồi dưỡng; chế độ, chính sách... đó là: Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2001 nghiên cứu về "Đổi mới chính sách đối với cán bộ chính quyền cơ sở đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính" của Bộ Nội vụ; Dự án năm 2004 về "Điều tra thực trạng và đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng cán bộ Hội đồng nhân dân các cấp và cán bộ 3 chuyên trách cơ sở" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã đánh giá thực trạng chất lượng cán bộ Hội đồng nhân dân (HĐND) và cán bộ, công chức cơ sở, chỉ ra những nguyên nhân và từ đó đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng, năng lực công tác của cán bộ HĐND và cán bộ, công chức cơ sở. Sách chuyên khảo về "Hệ thống chính trị cơ sở ở nông thôn nước ta hiện nay" do GS.TS. Hoàng Chí Bảo (chủ biên), nghiên cứu hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn từ quan điểm lý luận đến lịch sử và thực tiễn; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở và chế độ, chính sách đối với cán bộ cơ sở ở nông thôn; đưa ra một số phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm tiếp tục kiện toàn chính quyền và đội ngũ cán bộ ở cơ sở nước ta hiện nay. Tác giả Lê Tư Duyến với bài "Bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn - thực hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4, 2005; TS. Vũ Đức Đán với bài "Vấn đề đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở" đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 5, 2002; TS. Nguyễn Hữu Đức với bài "Từ đặc điểm, tính chất đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở để xây dựng chế độ, chính sách phù hợp" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2003; ThS. Vũ Hữu Kháng với bài "Phân định thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân và tập thể Ủy ban nhân dân" đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 3, 2003; TS. Lê Chi Mai với bài "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chính quyền cơ sở vấn đề và giải pháp" đăng trên Tạp chí Cộng sản, số 20, 2002; Tác giả Hữu Phan với bài "Xây dựng tiêu chuẩn cụ thể đối với các chức danh cán bộ, công chức cấp xã" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 10, 2003 (tổng thuật Hội nghị tọa đàm); TS. Thang Văn Phúc với bài "Những định hướng đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhà nước theo yêu cầu cải cách hành chính tổng thể (2001- 2010)" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 9, 2003... Tuy có đề cập đến cán bộ, công chức cấp xã nhưng các công trình nghiên cứu trên chưa nghiên cứu ở khía cạnh pháp luật điều chỉnh đối với đội ngũ công chức cấp xã. 4 Nhóm thứ ba: Bao gồm các công trình nghiên cứu về pháp luật điều chỉnh công chức nhà nước trong đó có đề cập đến công chức cấp xã. Trong đó, đáng chú ý là sách chuyên khảo về "Công vụ, công chức nhà nước" của GS.TS. Phạm Hồng Thái đã đưa ra quan niệm về pháp luật công vụ, công chức; phân tích và đánh giá về nội dung của pháp luật công vụ, công chức ở nước ta hiện nay. Luận án về "Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở nước ta" của Nguyễn Văn Tâm (1997), đã phân tích những vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về công chức nhà nước; sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về công chức nhà nước; đề xuất phương hướng và giải pháp tiếp tục đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở nước ta. Bên cạnh đó, nhiều bài viết đã đề cập đến thể chế và thực trạng thể chế công vụ, công chức; sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế công vụ, công chức; giải pháp hoàn thiện thể chế công vụ, công chức, như bài: "Hoàn thiện thể chế công vụ và công chức trong giai đoạn hiện nay" của ThS. Trần Quốc Hải, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2004; bài "Quá trình hình thành và phát triển của đội ngũ công chức và thể chế quản lý công chức ở nước ta từ 1945 đến nay" của TS. Nguyễn Minh Phương, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2004 và bài "Đổi mới cơ chế quản lý cán bộ, công chức theo pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003" của ThS. Trần Anh Tuấn, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2003... Các công trình nghiên cứu thuộc nhóm này đã đề cập tới pháp luật về công chức nói chung nhưng chưa nghiên cứu chuyên biệt pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay. Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các công trình khoa học, đề tài nghiên cứu, các bài báo, luận án, sách chuyên khảo trong chừng mực nhất định đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng về pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay. 5 Tuy vậy, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu pháp luật về công chức cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách chuyên biệt về: "Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay" dưới góc độ nghiên cứu lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. 3. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu Mục đích của Luận văn là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về công chức cấp xã từ đó đề xuất các quan điểm, phương hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã nhằm nâng cao chất lượng công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay Để đạt được mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã: khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò, vị trí, yêu cầu và những tiêu chí hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã. - Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay. - Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng: Sự hình thành, phát triển và quy định của pháp luật hiện hành về công chức cấp xã ở Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu: Pháp luật về công chức cấp xã là một vấn đề rộng lớn và phức tạp. Dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luận văn tập trung vào việc nghiên cứu pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay (từ 1945 đến nay). 6 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Phương pháp luận : Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật; về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân; về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2020; về đổi mới công tác cán bộ nói chung và công chức cấp xã nói riêng. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng những phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh pháp luật, dự báo để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cũng như kinh nghiệm thực tiễn về hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức cấp xã ở trong nước và nước ngoài. 6. Những đóng góp mới của luận văn Đây là công trình nghiên cứu một cách tương đối toàn diện và có hệ thống pháp luật về công chức cấp xã. Luận văn có một số đóng góp mới sau: - Hệ thống hóa, làm sán tỏ thêm cơ sở lý luận và thực tiễn pháp luật về công chức cấp xã. Cụ thể: + Hệ thống hóa được những vấn đề cơ bản về lý luận của pháp luật về công chức cấp xã. Xây dựng những tiêu chí để hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã. + Luận văn phân tích, đánh giá một cách tương đối toàn diện thực trạng pháp luật về công chức cấp xã từ đó làm căn cứ thực tiễn để hình thành những quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã. - Đề xuất những phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán công chức cấp xã ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay căn cứ vào các tiêu chí hoàn thiện đã được xây dựng. 7 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Về lý luận, kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay. Về thực tiễn, những kết luận, kiến nghị đưa ra trong luận văn có ý nghĩa đối với việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã trong thời gian tới cũng như giúp cho việc hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã. Đồng thời, luận văn có thể giúp ích cho những cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng trong việc tìm hiểu cũng như áp dụng đúng đắn các quy định của pháp luật về công chức cấp xã trong hoạt động của mình. Luận văn còn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy, nghiên cứu ở các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng về luật học, hành chính học. 8. Kết cấu của luận văn Kết cấu của luận văn gồm: Phần mở đầu, nội dung, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo; nội dung của luận văn gồm 3 chương. Chương 1: Cơ sở lý luận pháp luật về công chức cấp xã Chương 2: Thực trạng pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam Chương 3: Quan điểm, phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay 8 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1.1. Công chức cấp xã và pháp luật về công chức cấp xã 1.1.1. Sự xác lập và vị trí, vai trò của công chức cấp xã 1.1.1.1. Sự xác lập công chức cấp xã Đội ngũ công chức là một yếu tố không thể thiếu được trong hoạt động của một nhà nước. Mặc dù phá p luật công chức, công vụ tồn tại và phát triển đã trên 3 thế kỷ tính từ thời điểm xuất hiện Luật nghỉ hưu (Unyoke law) của công chức vào năm 1859 ở Vương quốc Anh, nhưng cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm chung, thống nhất về công chức. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, dấu hiệu chung của công chức thường là: - Là công dân của nước đó; - Được tuyển dụng qua thi tuyển; - Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc; - Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; - Đảm nhiệm một công vụ nhất định. Ở mỗi quốc gia, tùy theo thể chế chính trị, sự phát triển kinh tế-xã hội, các yếu tố văn hóa, chế độ, chính sách của quốc gia trong từng giai đoạn cụ thể mà đối tượng, phạm vi công chức được xác định khác nhau. Các nước như Anh, Thái Lan, Singapo quy định công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hungary và một số nước khác quy định công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính ở các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương. Một số nước khác như Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực 9 thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và ngày càng hoàn thiện hơn gắn với sự phát triển của nhà nước ta. Sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời sau cách mạng tháng 8 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 76/SL, ngày 20-5-1950 ban hành Quy chế công chức. Quy chế công chức xác định công chức Việt Nam là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định. Như vậy theo Quy chế này, công chức chỉ gồm những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các hệ thống cơ quan Chính phủ, còn những người làm việc trong các cơ quan lập pháp và tư pháp không phải công chức. Có thể nói các quy định trong quy chế công chức Việt Nam còn giữ nguyên giá trị khoa học đến ngày nay. Tuy nhiên các quy định đó không được áp dụng do thời cuộc chiến tranh chống Pháp và chống Mỹ làm gián đoạn. Trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến năm 1980, khái niệm công chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân, viên chức. Tiếp sau đó là Nghị định số 69/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng quy định khá rõ khái niệm công chức là "công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp". Nghị định cũng quy định rõ những người được xác định là công chức. Nhưng các quy định trong Nghị định này cũng bị lãng quên, không được áp dụng trong thực tế. Bước vào thời kỳ đổi mới, thể chế hóa các quan điểm của Đảng về công tác cán bộ trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ cải cách hành chính, xây dựng 10 nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tạo cơ sở pháp lý để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất đạo đức tốt, có trình độ, năng lực và tận tụy phục vụ nhân dân, trung thành với Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, ngày 28/2/1998 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Lần đầu tiên trong lịch sử nền công vụ nước ta có một văn bản pháp lý dưới luật quy định cụ thể những người thuộc đối tượng là cán bộ công chức. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, cùng với Nghị định 95/1998/NĐ-CP ngày 17-11-1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức đã kế thừa khái niệm công chức trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25-5-1991 và qui định cụ thể hơn bằng cách liệt kê những đối tượng là công chức nhà nước. Theo Điều 1 Nghị định 95/1998/NĐ-CP, công chức bao gồm những đối tượng được quy định tại khoản 3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh: Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan: Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Quốc hội; Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện,… Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp. Như vậy Nghị định đã chỉ ra các dấu hiệu đặc trưng của công chức nhà nước: Là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên…; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn; được xếp vào ngạch hành chính, sự nghiệp; trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. 11 Qua các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và các văn bản có liên quan, bên cạnh những ưu điểm còn cho thấy sự bất hợp lý, chưa phân định rõ cán bộ, công chức, viên chức. Nội hàm của khái niệm cán bộ, công chức trong Pháp lệnh quá rộng nên không phân biệt được đặc thù của từng loại cán bộ, công chức. Việc quản lý, sử dụng và đãi ngộ đối với cán bộ, công chức khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp chưa có sự phân định về cơ chế, chính sách phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của từng khu vực. Mặt khác, chưa có nội dung quy định về cán bộ, công chức cấp xã. Đây là điều bất hợp lý trong quy định của pháp luật, làm cho hoạt động của chính quyền cấp xã lâu nay kém ổn định, hiệu lực và hiệu quả thấp. Để khắc phục dần những hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003 tại khoản 1 Điều 1 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh thêm các đối tượng công chức (mục g, h) gồm những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ (cán bộ chuyên trách cấp xã) và những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã (công chức cấp xã), mặt khác có phân biệt rõ các đối tượng công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10-10-2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước. Theo Điều 2 của Nghị định, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, Nghị định không chỉ điều chỉnh những vấn đề liên quan đến công chức nhà nước, mà còn liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Điều này nếu xét từ góc độ chính trị- pháp lý thì hợp lý, bởi các công 12 chức trong bộ máy giúp việc của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội cũng cần chịu sự điều chỉnh của pháp luật, nhưng xét về mặt kỹ thuật ban hành văn bản thì lại có mâu thuẫn cả về hình thức tên gọi và nội dung của Nghị định. Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các Nghị định, Thông tư của Bộ Nội vụ đã tạo thành cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức và hoàn thiện công tác cán bộ công chức, góp phần to lớn vào thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng nền kinh tế thị trường đáp ứng yêu cầu đổi mới và mong muốn của nhân dân. Tuy nhiên trong các quy định của Pháp lệnh cũng như trong các Nghị định của Chính phủ còn những bất cập, hạn chế chưa đáp ứng được các yêu cầu đổi mới hoạt động công vụ theo tinh thần cải cách hành chính, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định đầy đủ, toàn diện thống nhất các lĩnh vực hoạt động công vụ, như quản lý cán bộ công chức, nguyên tắc hoạt động công vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm và quyền lợi của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ cũng như hoạt động thanh tra công vụ chưa được quy định cụ thể; các quy định về phân loại, bố trí sử dụng, quy hoạch, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức không hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước. Để khắc phục các hạn chế nói trên, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, nền kinh tế thị trường và mở cửa hội nhập quốc tế ngày 13/11/2008 Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức, ngày 28/11/2008 Chủ tịch nước đã ký Sắc lệnh số 20/2008/SL-CTN công bố Luật Cán bộ, công chức. Việc ban hành Luật Cán bộ công chức là việc thể chế hóa, cụ thể hóa các quan điểm chủ trương của Đảng và công tác cán bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức và nền công vụ theo tinh thần cải cách, hiện đại hóa nền hành chính. Luật Cán bộ, công chức quy định rõ về cán bộ ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; công chức ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Bước phát triển mới của Luật Cán bộ, công chức là đã phận định rõ cán bộ 13 với công chức. Cụ thể cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ, công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Cùng với Luật Viên chức năm 2010 xác định viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.( Điều 2 Luật Viên chức năm 2010), lần đầu tiên pháp luật nước ta phân biệt cụ thể các đối tượng làm việc trong khu vực nhà nước thành các nhóm cán bộ, công chức, viên chức để xác định cơ chế quản lý phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Phân tích quy định tại các văn bản pháp luật, có thể quan niệm: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên hay được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước , cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp được phân loại theo chức vụ chuyên môn và tương ứng là trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, theo vị trí công tác, được xếp vào một ngạch, mỗi ngạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Ở Việt Nam hiện nay, công chức được phân định theo cấp hành chính. Ngoài công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện còn có một bộ phận công chức ở cấp xã. Từ khi Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 được ban hành nhà nước ta mới thừa nhận ở cấp xã có công chức nhà nước. Việc điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã là một bước đột phá, thể hiện sự thay đổi nhận thức có tính căn bản của các cơ quan nhà nước ở nước ta trong tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước. Đây là lần đầu 14