Tài liệu Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh quảng ninh.

HỨA QUANG VIỆT BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT KINH TẾ CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH 2015 -2017 HỨA QUANG VIỆT HÀ NỘI - 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH HỨA QUANG VIỆT CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SỐ: 60380107 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PHÓ GIÁO SƯ, TIẾN SỸ: TRẦN ANH TUẤN HÀ NỘI – 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kì công trình nào khác. Tôi xin cam đoan rằng, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc./. Tác giả luận văn Hứa Quang Việt i LỜI CẢM ƠN Sau hơn 02 năm trải qua thời gian học tập tại Khoa Sau Đại học - Viện đại học Mở Hà Nội, tôi đã nhận được sự chỉ bảo, hướng dẫn nhiệt tình của các thầy, cô giáo nhà trường. Với tấm lòng biết ơn sau sắc, tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ quý báu của các thầy, cô giáo nhà trường. Trong quá trình thực hiện đề tài luận luận văn này, tôi đã nhận được sự chỉ bảo, giúp đỡ tận tình của PGS – TS Trần Anh Tuấn và các thầy cô trong Khoa Sau Đại học - Viện đại học Mở Hà Nội. Nhân dịp này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất đến PGS – TS Trần Anh Tuấn về những góp ý quý báu của thầy. Tôi xin trân trọng cảm ơn các các đồng chí lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ninh, Sở Tài nguyên môi trường tỉnh Quảng Ninh, Trung tâm Phát triển quỹ đất thành phố Hạ Long, Trung tâm phát triển quỹ đất huyện Đông Triều, Trung tâm phát triển quỹ đất huyện Vân Đồn đã tạo điều kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Mặc dù đã có nhiều cố gắng nhưng lĩnh vực nghiên cứu có tính chất phức tạp cao, kết quả nghiên cứu không tránh được những thiếu sót; tôi mong được sự góp ý của các thầy, cô để luận văn này được hoàn thiện hơn, được sử dụng trong thực tế để đóng góp cho công tác xây dựng chính sách bồi thường, thu hồi đất tại tỉnh Quảng Ninh nói riêng và trong cả nước nói chung. Tác giả luận văn Hứa Quang Việt ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................i LỜI CẢM ƠN.............................................................................................................i DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT………………………………………………...v MỞ ĐẦU …….……..……………………………………………………………….1 CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ……………………………………………………………………..7 1.1. Khái quát về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất …………………………….7 1.1.1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ……………….................7 1.1.2. Những tác động đối với đời sống của người bị thu hồi đất …………………..13 1.1.3. Mục đích, ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .................15 1.2. Cơ sở pháp luật của việc quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ....18 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .....................22 1.3.1. Yếu tố quản lý nhà nước về đất đai.................................................................22 1.3.2. Yếu tố giá đất và định giá đất ........................................................................25 1.3.3. Thị trường bất động sản .................................................................................26 1.3.4. Trình độ, năng lực của cán bộ làm công tác bồi thường ................................26 1.4. Nội dung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .....................27 1.4.1. Phạm vi, đối tượng và cách thức được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...27 1.4.2. Nguyên tắc bồi thường về đất ........................................................................30 1.4.3. Nguyên tắc bồi thường về tài sản ...................................................................32 1.5. Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam ...............................................................32 1.5.1. Các quy định về bồi thường khi thu hồi đất ở Trung Quốc ...........................32 1.5.2. Các quy định về bồi thường khi thu hồi đất ở Thái Lan ................................34 1.5.3. Các quy định về bồi thường khi thu hồi đất ở Hàn Quốc .............................35 1.5.4. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam .........................................................35 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................37 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ........................................................................................................................38 iii 2.1. Thực trạng các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 ............................................................................................................38 2.1.1. Quy định về điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ về đất …………………..38 2.1.2. Thu hồi đất không được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ ………………..........42 2.1.3. Giá đất tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất ..........................................44 2.1.4. Các trường hợp được Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất ..........................48 2.1.5. Các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ về tài sản ................................58 2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ................................................................62 2.2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Quảng Ninh .....................62 2.2.2. Tình hình thực hiện việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh .....................................................................65 2.2.3. Nhận xét, đánh giá về việc thực hiện pháp luật về bồi thường trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh .....................................................................................................75 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................81 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ..................................................82 3.1. Kiến nghị về định hướng hoàn thiện chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ……………...………………………………………………...……82 3.2. Đề xuất các giải pháp cụ thể .............................................................................84 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật .................................................84 3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tại tỉnh Quảng Ninh ............................................................88 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ........................................................................................96 KẾT LUẬN ..............................................................................................................97 iv DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 BLDS 2 BLTTDS 3 LĐĐ 4 QSDĐ 5 NN 6 QSDĐ 7 SDĐ 8 UBND : Ủy ban nhân dân 9 XHCN : Xã hội chủ nghĩa 10 TP 11 GPMB 12 TĐC : Bộ luật dân sự : Bộ luật tố tụng dân sự : Luật Đất đai : Quyền sử dụng đất : Nhà nước : Quyền sử dụng đất : Sử dụng đất : Thành phố : Giải phóng mặt bằng : Tái định cư v MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai có nguồn gốc từ tự nhiên, cùng với vòng quay của bánh xe thời gian thì con người xuất hiện và tác động vào đất đai, cải tạo đất đai và biến đất đai từ sản phẩm của tự nhiên thành sản phẩm của xã hội. Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên quý giá của mỗi quốc gia và nó cũng là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất. Các Mác viết: “Đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp”. Bởi vậy, nếu không có đất đai thì không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi giống đến ngày nay. Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước đối với đất đai. Trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là những vấn đề không thể thiếu, luôn gắn liền với quá trình thực hiện hoạt động quan trọng này. Do đó, đánh giá những quy định của pháp luật hiện hành, đồng thời chỉ ra những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng các quy định của pháp luật về lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trên cơ sở đó đưa ra những định hướng hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cấp thiết. Hơn nữa, việc nghiên cứu, tìm hiểu về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là cần thiết trong giai đoạn hiện nay, nhất là đối với những địa phương đang đổi mới và phát triển mạnh mẽ, nhu cầu sử dụng đất đai cho việc đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn. Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 đã khắc phục, giải quyết nhiều tồn tại, hạn chế của Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi. Một số địa 1 phương do thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm. Trong khi đó, Tổ chức Phát triển quỹ đất chưa được quan tâm đầu tư đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch” triển khai khi có dự án đầu tư…. Từ thực tế đó đòi hỏi Nhà nước phải tiếp tục đổi mới chính sách bồi thường đối với người dân bị thu hồi đất. Với những lý do trên, tác giả đã chọn đề tài: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” làm luận văn tốt nghiệp, với mong muốn góp phần nhỏ bé của mình vào việc nghiên cứu, đóng góp ý kiến nhằm hoàn thiện hơn nữa các quy định pháp luật liên quan đến đất đai, qua đó góp phần vào việc làm giảm bớt các khiếu kiện về đất đai có xu hướng gia tăng trong những năm qua. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Từ hơn hai thập niên trở lại đây, bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề có nhiều điểm “nóng”, thu hút sự quan tâm của dư luận do tính chất dễ phát sinh khiếu nại, khiếu kiện. Bởi vậy, đã có nhiều công trình nghiên cứu, nhiều bài viết đề cập đến vấn đề này, trong đó phải kể đến các công trình nghiên cứu: Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Vĩnh Diện “Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” năm 2006; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Đinh Thị Huệ “Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay”; Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật học của Nguyễn Thu Hiền năm 2007 và Nguyễn Hoàng Dương năm 2009 cùng về đề tài “Các vấn đề pháp lý về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư”, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Đỗ Phương Linh, Trường Đại học Hà Nội, 2012 “Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong giải phóng mặt bằng - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Lê Văn Mạnh 2 năm 2015 “Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh” …. Bên cạnh đó, cũng đã có nhiều bài viết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được đăng trên các Tạp chí uy tín như: Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của Trần Quang Huy đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010; Về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Thị Phượng đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước số 176 (tháng 9/2010); Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc – những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Ngọc Minh đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010... Đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” là công trình nghiên cứu chuyên sâu từ việc tổng kết, đánh giá thực tiễn tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong những năm gần đây. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn nghiên cứu để đạt được những mục đích cơ bản sau: Thứ nhất: Mục đích nghiên cứu của đề tài hướng đến việc đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, phát hiện những hạn chế của pháp luật, từ đó tìm kiếm giải pháp hoàn thiện các quy định về vấn đề này nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho mọi cá nhân, tổ chức. Thứ hai: Làm rõ những vướng mắc, tồn tại, hạn chế trong công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn áp dụng tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp phù hợp để khắc phục những vướng mắc, tồn tại, hạn chế. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Xuất phát từ mục đích của việc nghiên cứu đề tài nêu trên, việc nghiên cứu đề tài có nhiệm vụ sau đây: 3 - Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, như khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; Cơ sở của việc quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; Các yếu tố ảnh hưởng và nội dung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; kinh nghiệm lập pháp một số nước về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. - Phân tích các quy định hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, chỉ ra những hạn chế của pháp luật cũng như những tồn tại, vướng mắc từ thực tiễn thực hiện công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. - Trên cơ sở phân tích thực trạng pháp luật và kinh nghiệm lập pháp của một số nước về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, luận văn sẽ nghiên cứu, đề xuất các giải pháp cụ thể về hoàn thiện và thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu đề tài là những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, các quy định pháp luật của Việt Nam về đất đai, dân sự và thực tiễn thực hiện các quy định này tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh; pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu đề tài Đây là nội dung nghiên cứu tương đối phức tạp, nhạy cảm và liên quan đến các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội. Trong khuôn khổ của luận văn thạc sỹ với thời gian có hạn, luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề cơ bản sau: Thứ nhất, Luận văn chủ yếu nghiên cứu các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành có liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của một số nước trên thế giới. Thứ hai, Luận văn nghiên cứu các quy định hiện hành của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh trong quá trình tổ chức, thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà 4 nước thu hồi từ thực tiễn tại tỉnh Quảng Ninh. Bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là 02 vấn đề có mối quan hệ chặt chẽ, không thể tách rời nhau; vì vậy, bên cạnh việc nghiên cứu các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, thì luận văn cũng đề cập đến một số nội dung liên quan đến hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Thứ ba, Luận văn nghiên cứu thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. từ đó góp phần tìm ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường. Bên cạnh đó, Luận văn còn nghiên cứu chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước ta và cách lãnh đạo, chỉ đạo, triển khai các quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Quảng Ninh. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài Luận văn dựa trên các quan điểm của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong quá trình quản lý đất đai, để xác định được giá trị của đất đai và nâng cao ý thức của mỗi người dân trong việc giữ gìn và bảo vệ nguồn tài nguyên vô giá của đất nước . Bên cạnh đó, để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn còn sử dụng một số phương pháp khoa học chuyên ngành như: phương pháp phân tích quy phạm pháp luật, phương pháp luận giải, phương pháp phân tích lịch sử, tổng hợp, bình luận, so sánh, đối chiếu, diễn dịch, quy nạp, phương pháp điều tra xã hội học... 6. Những điểm mới về khoa học của luận văn Kết quả nghiên cứu của Luận văn là tập hợp, hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng và áp dụng trên thực tế các quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, đánh giá được thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về vấn đề này trong điều kiện đặc thù tại một số địa phương trên địa bàn của tỉnh Quảng Ninh. Qua việc phân tích và tổng hợp so sánh các quy định về bồi thường trong các thời kỳ để tìm ra những thành công, ưu điểm và tồn tại, hạn chế trong thực tiễn áp dụng tại tỉnh Quảng Ninh 5 Luận văn cũng đã đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phù hợp với thu hồi đất phù hợp với Hiến pháp 2013, Luật Đất đai 2013 và thực tiễn áp dụng. Qua đó, nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết về lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ thiết thực cho công việc đang phụ trách. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 6 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Khái quát về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất a) Khái niệm Nhà nước thu hồi đất Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc xử lý vi phạm pháp Luật Đất đai của người sử dụng đất. Hình thức pháp lý của thu hồi đất được thể hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. * Thu hồi đất có các đặc trưng sau: Thứ nhất, thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất. Thứ hai, thu hồi đất là quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai. Thứ ba, việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý hành vi vi phạm pháp Luật Đất đai của người sử dụng đất. * Các trường hợp thu hồi đất: Như đã nói ở trên, thu hồi đất là quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất. Như vậy, có thể thấy tất cả các trường hợp thu hồi đất đều dẫn tới một hệ quả như nhau là quyền sử dụng đất bị chấm dứt. Tuy nhiên, các trường hợp thu hồi đất trên thực tế lại có sự khác nhau về bản chất pháp lý, cụ thể như sau: - Những trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội: 7 Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra mà do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; ví dụ: thu hồi đất để xây dựng khu công nghiệp, thu hồi đất để làm đường…. Do vậy, các trường hợp thu hồi đất này người sử dụng đất được Nhà nước bồi thường về đất, bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất; được xem xét hỗ trợ; tái định cư. - Những trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp luật: Đây là các trường hợp thu hồi đất do lỗi vi phạm pháp Luật Đất đai của người sử dụng đất gây ra. Ví dụ: sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả, người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất, người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước … Các trường hợp thu hồi đất này, người sử dụng đất không được bồi thường, hỗ trợ, TĐC. Họ chỉ có thể được Nhà nước xem xét, hỗ trợ một phần kinh phí cho việc di dời. - Những trường hợp thu hồi do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyên trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người: Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra và cũng không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, của xã hội mà việc sử dụng đất bị chấm dứt bởi các sự kiện pháp lý hay tình huống bất khả kháng. Ví dụ: thu hồi đất do cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn... Trong các trường hợp này, người sử dụng đất không được bồi thường về đất. Họ có thể được xem xét hỗ trợ một phần kinh phí bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất. b) Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: "Bồi thường” là “Đền bù những tổn hại đã gây ra”. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi 8 vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trách nhiệm này được nhiều ngành luật đề cập như: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực pháp luật dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động v.v... Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa mầu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, sau khi Luật đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành như: Nghị định của Chính phủ số 90-CP ngày 17/8/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định của Chính phủ số 22/1998/NĐCP ngày 24/04/1998 về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng... Tuy nhiên, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện trong Luật đất đai năm 2003; Nghị định của Chính phủ số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định của Chính phủ số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, 9 thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Hiện nay, thuật ngữ “bồi thường” được tiếp tục sử dụng trong Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành của Luật này. Trong quá trình giải phóng mặt bằng, chính sách bồi thường là một phần quan trọng trong chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Chính sách này nhằm giúp cho người bị thu hồi đất tái lập, ổn định cuộc sống mới do những thiệt hại vật chất hoặc thiệt hại phi vật chất do việc thu hồi đất gây ra và giúp họ giải quyết những khó khăn do thay đổi nơi ở mới. Luật Đất đai năm 2013 tại khoản 12 Điều 3 về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất”; còn vấn đề hỗ trợ và bồi thường thiệt hại về tài sản được quy định tại mục 2, mục 3 chương VI của Luật này. Khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất; việc bồi thường phải được bảo đảm thực hiện theo những quy định của Luật đất đai. Theo quy định của Luật đất đai, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có một số đặc trưng cơ bản sau: Thứ nhất: Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Thứ hai: Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; Thứ ba: Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) và bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Thứ tư: Căn cứ để xác định bồi thường là diện tích thực tế bị thu hồi, thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối hoa màu trên đất và khung giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất; Thứ năm: Người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất muốn được bồi thường về đất phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định; Thứ sáu: Người bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà còn được bồi thường 10 thiệt hại về tài sản trên đất và được hưởng các chính sách hỗ trợ tái định cư của Nhà nước nhằm nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Như vậy, có thể hiểu khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc chính tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuế đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, hoặc phát triển kinh tế (tức các chủ đầu tư) phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất theo những quy định của pháp Luật Đất đai. c) So sánh khái niệm “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” với một số khái niệm “bồi thường khác” *) So sánh với khái niệm “bồi thường ngoài hợp đồng”: Về cơ bản, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng có những điểm giống so với bồi thường ngoài hợp đồng theo luật dân sự ở hai điểm là có thiệt hại xảy ra và có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và hậu quả. Bên cạnh sự tương đồng đó, giữa chúng cũng có những điểm khác nhau cơ bản: nếu như trong trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng theo pháp luật dân sự giữa bên bị thiệt hại và bên gây thiệt hại có thể thỏa thuận với nhau về mức bồi thường theo nguyên tắc của pháp luật dân sự thì khi Nhà nước thu hồi đất về nguyên tắc mức bồi thường do Nhà nước quy định. Điều này xuất phát từ hai nguyên nhân: Thứ nhất: Do các bên trong quan hệ này có sự bất bình đẳng, bởi một bên trong quan hệ này là Nhà nước thông qua cơ quan có thẩm quyền mang quyền lực Nhà nước còn một bên là người sử dụng đất; Thứ hai: Trên thực tế việc thu hồi đất được thực hiện trên cơ sở một quyết định hành chính, mà quyết định hành chính mang tính mệnh lệnh, phục tùng. Ngoài ra, trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không cần yếu tố lỗi. Bởi, thu hồi đất là quyền của Nhà nước trong hoạt động điều phối đất đai, đồng thời nó cũng là trách nhiệm của Nhà nước khi nhận thấy việc thu hồi đất là cần thiết cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Vì vậy, khi thực hiện thu hồi đất trên cơ sở quy định của luật, Nhà nước không có lỗi. 11 *) So sánh với khái niệm “bồi thường của Nhà nước do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra”: Bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất quy định trong Luật đất đai với bồi thường nhà nước quy định trong Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước có những điểm giống nhau cơ bản sau đây: Thứ nhất, Nhà nước là chủ thể có trách nhiệm bồi thường cho người bị thu hồi đất và cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước, thi hành án và tố tụng hình sự. Thứ hai, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và bồi thường nhà nước trong Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước đều là trách nhiệm pháp lý được pháp luật quy định. Thứ ba, khách thể của 2 loại bồi thường này là những thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hành vi của Nhà nước (hoặc công chức, viên chức nhà nước) gây ra. Thứ tư, người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thi hành án và tố tụng hình sự phải thỏa mãn các điều kiện về bồi thường do pháp luật quy định thì mới được Nhà nước bồi thường. Bên cạnh những điểm giống nhau cơ bản trên thì bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất và bồi thường nhà nước trong Luật trách nhiệm bồi thường nhà nước có một số điểm khác nhau chủ yếu sau đây: Trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: - Không do hành vi vi phạm pháp luật của Nhà nước gây ra mà do yêu cầu khách quan của xã hội - Đối tượng bồi thường: Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất. Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước: - Do hành vi trái pháp luật, có lỗi của người thi hành công vụ gây ra trong khi thi hành công vụ - Đối tượng bồi thường: Tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước, thi hành án và tố tụng hình sự - Phạm vi bồi thường: Bồi thường về - Phạm vi bồi thường: Bồi thường thiệt hại về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền vật chất thực tế và thiệt hại về tinh thần. với diện tích đất bị thu hồi. Ngoài ra, người bị thu hồi đất còn được hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư do pháp luật quy định. 12 - Nguyên tắc bồi thường: Bồi thường - Nguyên tắc bồi thường: Việc bồi thường theo khung giá đất do UBND cấp tỉnh quy thiệt hại được tiến hành trên cơ sở thương lượng giữa định tại thời điểm thu hồi đất. cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước với người bị thiệt hại, thân nhân của người bị thiệt hại hoặc đại diện hợp pháp của họ; nếu không thương lượng được thì người bị thiệt hại, thân nhân của người bị thiệt hại hoặc đại diện hợp pháp của họ có quyền yêu cầu toà án giải quyết. - Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi - Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà thường khi Nhà nước thu hồi đất: 1. Có quyết nước: 1. Có thiệt hại xảy ra đối với cá nhân, tổ chức; định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm 2. Chủ thể gây ra thiệt hại là người thi hành công vụ; quyền; 2. Diện tích đất thực tế bị thu hồi và 3. Có hành vi trái pháp luật của người thi hành công thiệt hại thực tế về tài sản gắn liền với đất bị vụ do cơ quan giải quyết bồi thường xác định hoặc thu hồi; 3. Người bị thu hồi đất có giấy chứng theo bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của nhận quyền sử dụng đất hoặc các loại giấy tờ cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trừ các trường hợp hợp pháp về quyền sử dụng bị oan trong hoạt động tố tụng hình sự; 4. Hành vi trái pháp luật được thực hiện trong khi thi hành công vụ; 5. Người thi hành công vụ có lỗi vô ý hoặc cố ý, trừ các trường hợp trách nhiệm bồi thường nhà nước được xác định không căn cứ vào yếu tố lỗi theo quy định của Luật này; 6. Có quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ra thiệt hại và thiệt hại xảy ra. 1.1.2. Những tác động đối với đời sống của người bị thu hồi đất Đất đai là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Hay nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây: - Mất chỗ ở: Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn ở mà còn gắn với tài sản, môi trường, các quan hệ kinh tế xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn lấy đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người 13