Tài liệu Một số vấn đề pháp lý về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân từ thực tiễn huyện việt yên tỉnh bắc giang

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các thông tin, số liệu, kết quả được sử dụng trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và chưa được sử dụng để bảo vệ ở bất kỳ luận văn nào khác. Tôi xin cam đoan, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin, các tài liệu trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc./. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Hương LỜI CẢM ƠN Được sự quan tâm của Khoa Đào tạo sau Đại học - Viện Đại học Mở Hà Nội, tôi đã hoàn thành khóa học Thạc sỹ chuyên ngành Luật Kinh tế và hoàn thiện luận văn tốt nghiệp. Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài, tôi đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ tận tình của rất nhiều tập thể và cá nhân. Nhân dịp này, tôi xin được bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc đến: Tập thể các thầy cô giáo Khoa Đào tạo Sau đại học - Viện Đại học Mở Hà Nội đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thiện luận văn; Tôi xin trân trọng cảm ơn PGS.TS. Vũ Thị Hồng Vân đã tận tình trực tiếp giúp đỡ, hướng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn; Xin cảm ơn tập thể các cơ quan, ban ngành, UBND huyện Việt Yên, Phòng Tài nguyên và Môi trường đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập tài liệu, số liệu; Đồng thời trân trọng cảm ơn lãnh đạo cơ quan, đồng nghiệp, bạn bè, gia đình đã quan tâm, giúp đỡ, cùng chia sẻ với tôi trong suốt quá trình học tập nghiên cứu và hoàn thiện luận văn. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn tất cả mọi sự giúp đỡ quý báu trên! Tác giả luận văn Nguyễn Thị Hương MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .....................................................................................................i LỜI CẢM ƠN ..........................................................................................................i MỤC LỤC .............................................................................................................. 1 DANH MỤC BẢNG ............................................................................................... 3 MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 4 1. Tính cấp thiết của đề tài ....................................................................................... 4 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ................................................................................. 5 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ....................................................................... 7 3.1. Mục đích nghiên cứu ..................................................................................... 7 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................................... 7 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................ 7 4.1. Đối tượng nghiên cứu .................................................................................... 7 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .................................................... 8 6. Kết quả mới của luận văn .................................................................................... 8 7. Kết cấu của luận văn ............................................................................................ 8 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHUYỂN ĐỔI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA HỘ NÔNG DÂN...................................................... 10 1.1. Khái quát chung về quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân .......... 10 1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất nông nghiệp .......................................... 10 1.1.2. Khái niệm quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ............... 15 1.2. Khái quát về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân .. 20 1.2.1. Khái niệm chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ...................................................................................................................... 20 1.2.2. Đặc điểm của chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ................................................................................................................ 25 1.2.3. Các nguyên tắc chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp ................ 28 1.2.4. Ý nghĩa của việc chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ................................................................................................................ 32 1.3. Sơ lược sự hình thành, phát triển pháp luật về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của Hộ Nông dân ở Việt Nam ........................................................ 34 1.3.1. Giai đoạn từ 1987 đến trước khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành .............................................................................................................. 34 1 1.3.2. Trong giai đoạn từ 1993 đến trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành ................................................................................................... 36 1.3.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành .............................................................................................................. 38 1.3.4. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành đến nay 39 Chương 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA HỘ NÔNG DÂN .............................................................. 42 2.1. Quy định về chủ thể có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp .. 42 2.2. Quy định về loại đất được phép chuyển đổi của các hộ gia đình nông dân ... 48 2.3. Quy định về điều kiện chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp .............. 55 2.4. Quy định về hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ............................................................................................................ 61 2.5. Quy định về thủ tục chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp.................. 64 Chương 3 THỰC TIỄN THI HÀNH VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA HỘ NÔNG DÂN Ở ĐỊA BÀN HUYỆN VIỆT YÊN TỈNH BẮC GIANG ..................................................................................... 67 3.1. Thực tiễn thi hành những quy định về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ở địa bàn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang..................... 67 3.1.1. Đặc điểm địa bàn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang................................ 67 3.1.2. Tình hình sử dụng và chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ở địa bàn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang....................................... 71 3.1.3. Những khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân ...................................... 77 3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của Hộ nông dân ở địa bàn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang .......................................................................................................... 82 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật ........................................................... 82 3.2.2. Giải pháp tổ chức và bảo đảm thực hiện những quy định pháp luật về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của Hộ nông dân trên địa bàn.... 85 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 92 2 DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1: Một số chỉ tiêu chế độ nhiệt trong năm ................................................ 68 Bảng 3.2: Diện tích các loại đất đến năm 2014 ...................................................... 69 Bảng 3.3: Tình hình sử dụng đất trên địa bàn huyện Việt Yên giai đoạn 2010-2015. .............................................................................................................................. 72 Bảng 3.4: Kết quả thực hiện chuyển đổi ruộng đất ở huyện Việt Yên .................... 74 Bảng 3.5. Hiện trạng sử dụng đất năm 2014 của huyện Việt Yên .......................75 Bảng 3.6. Diện tích, cơ cấu đất sản xuất nông nghiệp năm 2014 của huyện Việt Yên ...............................................................................................................................76 3 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất là tư liệu sản xuất không thể thay thế của một số ngành sản xuất như nông nghiệp, lâm nghiệp. Đất đai là cội nguồn dự trữ tài nguyên có giá trị nhất của con người và hơn thế nữa là địa bàn sống mà thiếu nó người ta không thể tồn tại, duy trì và phát triển sự sống. Quá trình hình thành và phát triển của một dân tộc phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố tài nguyên đất đai mà dân tộc đó đang sinh sống. Tài nguyên đất là cơ sở để phát triển thành nhiều dạng tài nguyên khác nhau, quyết định sự tồn tại của một lãnh thổ và sự phát triển của một quốc gia. Đất đai quan trọng như vậy nên việc quản lý, khai thác và sử dụng đất tốt, có hiệu quả là vấn đề cần thiết và tất yếu đặt ra. Những bước chuyển mình của đất nước ta trong những năm qua đã và đang khẳng định tính đúng đắn của đường lối đổi mới toàn diện do Đảng đề ra và lãnh đạo. Trong công cuộc đổi mới, vấn đề đất đai trở thành mối quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước, của các cấp, các ngành cũng như của mỗi người dân. Để phát huy tối đa giá trị của đất, các quan hệ đất đai cần phải được xác lập cho phù hợp với nền kinh tế thị trường. Trong nền kinh tế thị trường, nhu cầu chuyển quyền sử dụng đất nói chung và nhu cầu chuyển nhượng quyền sử dụng đất nói riêng của người dân ngày càng tăng, đòi hỏi phải có một thị trường để thực hiện các nhu cầu chính đáng đó. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã đánh giá: Hoạt động của thị trường bất động sản không lành mạnh, tình trạng đầu cơ về đất đai và bất động sản gắn liền với đất rất nghiêm trọng, đẩy giá đất lên cao, đặc biệt là ở đô thị, gây khó khăn, cản trở lớn cho cả đầu tư phát triển và giải quyết nhà ở, tạo ra những đặc quyền đặc lợi, dẫn đến tiêu cực và tham nhũng của một số cá nhân và tổ chức. Nâng cao vai trò quản lý nhà nước về đất đai bằng pháp luật, bằng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cải tiến cơ chế, hoàn thiện các chính sánh về đất đai để giải quyết hợp lý thị trường bất động sản, tạo môi trường đầu tư thuận lợi sẽ tạo 4 cơ sở vững chắc để khắc phục tiêu cực, yếu kém trong quản lý và sử dụng đất. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX có nêu định hướng cơ chế, chính sách và các giải pháp chủ yếu thực hiện Kế hoạch 5 năm 2001-2005. Phát triển thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất tạo điều kiện thuận lợi để chuyển quyền sử dụng đất, mở rộng cơ hội cho các công dân và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế được dễ dàng có đất và sử dụng đất lâu dài cho sản xuất kinh doanh, tính đủ giá trị của đất, sử dụng hiệu quả quỹ đất của các doanh nghiệp nhà nước, cơ quan nhà nước và lực lượng vũ trang, ngăn chặn việc sử dụng đất lãng phí, kém hiệu quả. Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất là loại giao dịch về quyền sử dụng đất đặc thù được Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành trao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Đây là giao dịch nhằm góp phần khắc phục tình trạng manh mún, phân tán về đất đai, làm hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp lớn, chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi và áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất. Do đó, đây là hình thức giao dịch rất quan trọng đặc biệt là ở vùng nông thôn và đối với nông dân. Tuy nhiên, trên thực tế giao dịch này lại không được áp dụng nhiều, đồng thời hoạt động chuyển đổi còn xảy ra tranh chấp, thủ tục chuyển đổi còn phức tạp. Chính vì vậy tác giả quyết định chọn đề tài “Một số vấn đề pháp lý về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân từ thực tiễn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang” làm đề tài tốt nghiệp cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Các giao dịch về đất đai nói chung và giao dịch chuyển đổi quyền sử dụng đất đã có một số tác giả nghiên cứu. Có thể kể đến như: Đề tài: "Nghiên cứu đổi mới hệ thống quản lý đất đai để hình thành và phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam" thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường Trung tâm điều tra quy hoạch đất đai; Luận án Tiến sỹ kinh tế của Trần Thế Ngọc (1997); "Chiến lược quản lý đất đai Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010", nghiên cứu chủ yếu về công tác lập và quản lý quy hoạch sử dụng đất (SDĐ) của Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay và hướng phát triển quản lý và sử dụng đất cho những năm tiếp theo; 5 Luận án tiến sỹ luật học của Nguyễn Quang Tuyến (2003) "Địa vị pháp lý người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự, thương mại về đất đai" nghiên cứu về các quy định của pháp luật, địa vị của người sử dụng đất, ảnh hưởng đến các giao dịch về đất đai cũng như việc quản lý và thúc đẩy sự phát triển thị trường bất động sản và hoàn thiện pháp luật đất đai. Ngoài ra còn có đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước của PGS.TS Phạm Hữu Nghị (2000), Viện nghiên cứu địa chính- Tổng cục Địa chính: "Những quy định về chuyển quyền sử dụng đất"; Một số đề tài khoa học cấp Bộ do Viện nghiên cứu địa chính thực hiện; các bài báo viết về các vấn đề cụ thể như: thị trường bất động sản, công tác giải phóng mặt bằng, công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...; TS. Trần Quang Huy (2009), "Pháp luật đất đai Việt Nam hiện hành nhìn từ góc độ bảo đảm quyền của người sử dụng đất ", Tạp chí Luật học , số 8/2009; Đặng văn Ngạn (2009), "Pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ thực tiễn tại Hà Nam", Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa LuậtĐại học Quốc gia Hà Nội; Lưu Quốc Thái (2006), "Về giao dịch quyền sử dụng đất theo pháp luật hiện hành ", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 7; ThS Trần Quang Huy, "Mối quan hệ giữa các quy định về chuyển quyền sử dụng đất trong bộ luật Dân sự với các quy định của pháp luật đất đai", Đặc san về sửa đổi bổ sung Bộ Luật dân sự, Tạp chí Luật học, 2003... Các nhà khoa học nước ngoài cũng có một số nghiên cứu về các giao dịch đất đai của Việt Nam, tính đến thời điểm hiện nay có: Tham luận số 03, "Tác động quy trình giao dịch đất đai đối với người nghèo áp dụng phương pháp DE SOTO" (2005), nghiên cứu về các quy trình giao dịch đất đai hiện hành, ảnh hưởng đến việc tiếp cận các nguồn vốn tín dụng và phát triển kinh tế, đặc biệt của người nghèo của ngân hàng phát triển châu Á (ADB); Nghiên cứu của tổ chức tư vấn: "Strengthening environmental Management and Land Administration Viet Nam - Sweden comporation Program (SEMLA)", đánh giá đối với hệ thống Luật đất đai của Việt Nam như: "Các báo cáo đánh giá hệ thống luật đất đai" (2006), đây là công trình nghiên cứu, rà soát hệ thống pháp luật đất đai hiện nay của Việt Nam, so sánh hệ thống luật hiện hành với hệ thống pháp luật đất đai của thế giới và đưa ra một số khuyến nghị hoàn thiện hệ thống luật đất đai của Việt Nam; 6 Các công trình nghiên cứu về các chế định của pháp luật đất đai Việt Nam về thủ tục liên quan đến việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất đã được thực hiện nêu trên là nguồn tư liệu quý báu để chúng tôi nghiên cứu và kế thừa. Tuy nhiên, những nghiên cứu đi sâu vào vấn đề hoạt động chuyển đổi quyền sử dụng đất giữa hộ gia đình, cá nhân theo pháp luật Việt Nam và có liên hệ với thực tế áp dụng tại huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang thì chưa có. Do đó, việc chọn đề tài của tác giả càng mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài có mục đích nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp giữa các hộ gia đình nông dân qua thực tiễn áp dụng tại huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang để từ đó tìm ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Từ mục đích trên, đề tài có nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân như khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa nội dung của chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân. - Nghiên cứu thực trạng quy định của các văn bản pháp luật hiện hành về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân. - Nghiên cứu thực tiễn áp dụng việc chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân trên địa bàn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang. - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng việc chuyển đổi quyền sử dụng đất nói chung và chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân trên địa bàn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân được thể hiện qua các văn bản pháp luật về đất đai hiện hành. 7 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của luận văn là các quy định cụ thể của Luật Đất đai năm 2013 Bộ luật dân sự năm 2015, Luật Công chứng năm 2006 và các văn bản pháp luật hiện hành về việc chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân. Đề tài nghiên cứu thực tiễn áp dụng việc chuyển đổi quyền sử dụng đất của các hộ nông dân trên địa bàn huyện Việt Yên, tỉnh Bắc Giang trong thời gian những năm gần đây. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Với mục đích triển khai những nội dung cơ bản của đề tài, tác giả đã sử dụng phương pháp duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lê-nin và tư tưởng Hồ Chí Minh; Dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về quan hệ chuyển đổi quyền sử dụng đất và cải cách thủ tục hành chính trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong quá trình hội nhập. Trong quá trình nghiên cứu, các phương pháp điều tra, khảo sát, tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu được sử dụng để làm sáng tỏ các vấn đề. Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp phỏng vấn chuyên gia; đồng thời, kết hợp trò chuyện toạ đàm: trực tiếp trao đổi với các cán bộ trực tiếp dân, người dân trực tiếp thực hiện thủ tục chuyển đổi. 6. Kết quả mới của luận văn Luận văn nghiên cứu về chuyển đổi quyền sử dụng đất giữa hộ nông dân theo pháp luật Việt Nam từ góc độ của những người thường xuyên áp dụng các quy định hiện hành của pháp luật để giải quyết các thủ tục hành chính liên quan đến việc thực hiện quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất của hộ nông dân. Thông qua từng thủ tục và từ thực tế việc áp dụng văn bản pháp luật hiện hành để đánh giá mức độ phù hợp của các quy định này trong thực tiễn. Qua đó, luận văn đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện thủ tục chuyển đổi quyền sử dụng đất giữa hộ nông dân để góp phần thực hiện mục tiêu cải cách hành chính. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: 8 Chương 1. Một số vấn đề chung về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân Chương 2. Quy định của pháp luật về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân Chương 3. Thực tiễn thi hành và một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân ở địa bàn huyện Việt Yên tỉnh Bắc Giang 9 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHUYỂN ĐỔI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA HỘ NÔNG DÂN 1.1. Khái quát chung về quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân 1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất nông nghiệp Trước khi đề cập đến khái niệm đất nông nghiệp, chúng ta cần nghiên cứu đến nội dung đất đai. Vấn đề này đã được các nhà khoa học tiếp cận dưới nhiều giác độ như sau: Thứ nhất, đất đai là một loại tài nguyên tự nhiên, một loại tài nguyên sản xuất, bao gồm cả lục địa và mặt nước trên bề mặt trái đất. Theo quan điểm kinh tế học thì đất đai không chỉ bao gồm mặt đất mà còn bao gồm cả tài nguyên trong lòng đất và tất cả mọi thứ sinh sôi trên mặt đất và trong lòng đất không do lao động và con người làm ra, tức là bao gồm nước mặt đất và nước ngầm, thổ nhưỡng, thực vật và động vật. Với nghĩa chung nhất, đất đai là lớp bề mặt của trái đất, bao gồm đồng ruộng, đồng cỏ, bãi chăn thả, cây rừng, bãi hoang, mặt nước, đầm lầy và bãi đá... Còn với nghĩa hẹp thì đất đai biểu hiện bằng quyền lợi của một người đối với đất. Nó có thể bao gồm lợi ích trên đất về mặt pháp lý cũng như những quyền theo tập quán không thành văn. Thứ hai, đất đai là tài sản, vì nó có thuộc tính của một tài sản như: đáp ứng được nhu cầu nào đó của con người tức là có giá trị sử dụng; con người có khả năng chiếm hữu và sử dụng; là đối tượng trao đổi mua bán (tức là có tham gia vào giao lưu dân sự)... Đất đai còn được coi là tài sản quốc gia vô cùng quý giá, được chuyển tiếp qua các thế hệ, và được coi là một dạng tài sản trong phương thức tích luỹ của cải vật chất của xã hội. Đất đai còn được coi là một tài sản đặc biệt, vì bản thân nó không do lao động làm ra, mà lao động tác động vào đất đai để biến nó từ trạng thái hoang hoá trở thành tài sản có ích được sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau. Đất đai cố định về vị trí, có giới hạn về không gian và vô hạn về thời gian sử dụng. Ngoài ra, 10 đất đai còn có khả năng sinh lợi vì trong quá trình sử dụng, nếu ta biết sử dụng và sử dụng một cách hợp lý thì giá trị của đất (đã được khai thác sử dụng) không những không mất đi mà có xu hướng tăng lên []1. Tùy theo mục đích sử dụng, đất đai được chia thành các loại đất khác nhau, trong đó có đất nông nghiệp, đôi khi còn gọi là đất canh tác hay đất trồng trọt là những vùng đất, khu vực thích hợp cho sản xuất, canh tác nông nghiệp, bao gồm cả trồng trọt và chăn nuôi. Đây là một trong những nguồn lực chính trong nông nghiệp. Tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc (FAO: Food and Agriculture Organization) đã phân chia đất nông nghiệp như sau: (i) Đất canh tác như đất trồng cây hàng năm, chẳng hạn như: ngũ cốc, bông, khoai tây, rau, dưa hấu, loại hình này cũng bao gồm cả đất sử dụng được trong nông nghiệp nhưng tạm thời bỏ hoang (đất hoang hóa, đất thoái hóa). (ii) Vườn cây ăn trái và những vườn nho hay cánh đồng nho (thông dụng ở châu Âu). (iii) Đất trồng cây lâu năm, ví dụ như trồng cây ăn quả. (iv) Cánh đồng, thửa ruộng và đồng cỏ tự nhiên cho chăn thả gia súc. Tùy thuộc vào việc sử dụng hệ thống tưới tiêu nhân tạo, đất nông nghiệp được chia thành đất có tưới tiêu và không tưới tiêu (thường xuyên). Ở các nước đang khô hạn và bán khô hạn đất nông nghiệp thường được giới hạn trong phạm vi đất tưới tiêu2. Theo quan điểm của các nhà nông học, đất đai được sử dụng hầu hết vào các ngành sản xuất, các lĩnh vực của đời sống, và trên cơ sở đó, đất đai được phân thành các loại khác nhau và gọi tên theo ngành và lĩnh vực nó được sử dụng. 1 Hồ Thị Lam Trà (Chủ biên) (2008), Giáo trình Định giá đất, Tài liệu sử dụng cho lớp Cao học Quản lý Đất đai tại Đắk Lắk khóa 2008 - 2010 (trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội tuyển sinh), tr. 1 - 2. 2 Truy cập tại địa chỉ: http://vi.wikipedia.org/wiki/%C4%90%E1%BA%A5t_n%C3%B4ng_nghi%E1%BB%87p, ngày 10/4/2013. 11 Đất nông nghiệp là đất được sử dụng chủ yếu vào sản xuất của các ngành nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc sử dụng để nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp. Ngoài tên gọi đất nông nghiệp, đất sử dụng vào sản xuất nông nghiệp còn được gọi là ruộng đất3. Kế thừa Điều 13 Luật Đất đai năm 2003, Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 cũng căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại thành 3 nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng; trong đó nhóm đất nông nghiệp bao gồm: (i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thuỷ sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Về tên gọi các loại đất trong Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 so với Luật Đất đai năm 1993 có sự khác nhau. Đó là việc phân chia thành 3 nhóm đất: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng, thay vì chia ra thành 5 loại đất như trước đây: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất đô thị, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Theo tác giả, khi các nhà lập pháp đề cập yếu tố “nhóm” là muốn nhấn mạnh đến việc tập hợp những cá thể lại với nhau theo những nguyên tắc nhất định4. Tuy nhiên, khi xét đến yếu tố tần suất của các cụm từ phân loại đất trong Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 (Phụ lục 1), chúng ta thấy rằng: Trong Luật Đất đai năm 2003 có: (1) 42 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp” và “đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 2,43% và 41 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 97,57%; (2) 20 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất phi nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 5% và 19 lần 3 4 Ngô Đức Cát (Chủ biên) (2000), Kinh tế tài nguyên đất, Nxb. Nông nghiệp, tr. 92 - 93. Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - Thông tin, tr. 1255. 12 xuất hiện cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 95%. Cũng tương tự như vậy, trong Luật Đất đai năm 2013 có sử dụng 101 lần hai cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp” và “đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,009% và 100 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,99%; bên cạnh đó Luật cũng 29 lần sử dụng các cụm từ: “nhóm đất phi nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,03% và 28 lần xuất hiện cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,97%. Các số liệu phân tích nêu trên cho thấy, các cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp”, “nhóm đất phi nông nghiệp” chỉ xuất hiện trong điều luật định danh cho việc phân loại đất; còn khi sử dụng ở những nội dung khác, cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, và cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”. Như vậy, so với quan điểm của FAO, và các nhà khoa học, khái niệm đất nông nghiệp theo quy định pháp luật cũng dựa trên tiêu chí chung, đó là căn cứ vào mục đích sử dụng đất để phân loại. Tuy nhiên, khái niệm được mở rộng hơn, ngoài đất sản xuất nông nghiệp còn có đất sử dụng vào mục đích lâm nghiệp, đất làm muối và cả loại đất nông nghiệp khác. Từ đó, chúng ta có thể đưa ra khái niệm như sau: Đất nông nghiệp là tập hợp các loại đất phù hợp với việc sản xuất vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ấn định mục đích sử dụng thông qua công cụ quy hoạch sử dụng đất. Đất đai là tài nguyên thiên nhiên của mỗi quốc gia, có vai trò quyết định sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nó là cơ sở tự nhiên, là tiền đề cho mọi quá trình sản xuất, nhưng vai trò của đất đối với mỗi ngành sản xuất có tầm quan 13 trọng khác nhau. Theo Williams Petty: “Lao động là cha, đất là mẹ sinh ra mọi của cải vật chất của thế giới này”5. Trong Luật Đất đai năm 1993 đã từng khẳng định: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng”. Trong sản xuất nông nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc biệt không thể thay thế, đóng vai trò quan trọng. Ngoài ra, đất đai là thành phần không thể thiếu được trong việc hình thành quốc gia, thể hiện ở những điểm sau: Thứ nhất, dưới giác độ chính trị, pháp lý: lãnh thổ xác định (trong đó có đất đai, đất nông nghiệp) cùng với dân cư ổn định, chính quyền và khả năng tham gia vào mối quan hệ quốc tế là một trong những bộ phận hợp thành các yếu tố cấu thành quốc gia theo Điều 1 Công ước Montevideo 19336. Nhà nước là đại diện cho chủ quyền quốc gia có quyền và trách nhiệm thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ đất đai, trong đó đất nông nghiệp đóng vai trò quan trọng và là một trong những điều kiện đảm bảo cho sự ổn định, tồn tại và phát triển của đất nước Thứ hai, đất đai là nguồn lực quan trọng trong bất kỳ ngành sản xuất nào. Nếu như trong sản xuất công nghiệp, đất đai chỉ là nơi để xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình nhà, xưởng và việc sản xuất các sản phẩm công nghiệp hầu như không phụ thuộc đến các yếu tố gắn với thuộc tính của đất,...; trong khi đó, sản xuất nông nghiệp có liên quan mật thiết đến các yếu tố đặc thù của đất nông nghiệp như tính chất lý hóa của đất, độ phì nhiêu, khí hậu... đóng vai trò quan trọng, quyết định đến sản lượng, chất lượng sản phẩm của cây trồng, vật nuôi. Thứ ba, cho dù khoa học kỹ thuật ngày càng trên đà phát triển, nhưng chỉ tác động qua việc nâng cao chất lượng giống cây trồng, vật nuôi, đưa ra các biện pháp kỹ thuật trong quá trình nuôi trồng nhằm nâng cao năng suất sinh học và hiệu quả kinh tế, chứ khó có thể sản xuất, tạo ra các sản phẩm nông nghiệp mà không cần đến đất đai. 5 Đỗ Hậu - Nguyễn Đình Bồng (2010), Quản lý đất đai và bất động sản đô thị, Nxb. Xây dựng, tr. 5. Ngô Hữu Phước - Lê Đức Phương (2013), Văn bản Luật Quốc tế và văn bản pháp luật Việt Nam phục vụ học tập, nghiên cứu môn Khái luận chung về Luật Quốc tế, Nxb. Lao động, Hà Nội, tr. 7. 6 14 Thứ tư, thông qua đất đai và lao động, con người đã sản xuất ra các sản phẩm nông nghiệp, để nuôi sống chính mình. Sản xuất nông nghiệp là ngành sản xuất được ra đời tương đối lâu nhất trong xã hội loài người, và ngày càng có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh biến đổi khí hậu toàn cầu, đảm bảo an ninh lương thực. Thứ năm, đối với nước ta, tỷ lệ nông dân chiếm hơn 70% dân số; do vậy đất đai còn là nguồn tài sản quan trọng, không những là thành phần không thể thiếu được trong việc sản xuất ra của cải vật chất nuôi sống loài người, là phương tiện để tạo việc làm cho chính họ, mà còn là tài sản để lại cho con cháu, truyền qua các thế hệ mà người dân coi như là “loại tài sản đặc biệt”. Ngoài yếu tố tài sản, đất đai, trong đó có đất nông nghiệp còn là không gian sống, là yếu tố tinh thần không thể thiếu được trong đời sống văn hóa nông thôn. Thứ sáu, tổng diện tích đất nông nghiệp cả nước tính đến 31/12/2013 là: 26.822.953 ha/33.096.731 ha tổng diện tích đất tự nhiên, chiếm tỷ lệ 81,04%7. Đây là nguồn lực quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành việc chuyển mục đích sử dụng đất, xây dựng cơ sở hạ tầng cũng như các khu công nghiệp, khu chế xuất,… phục vụ cho mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 1.1.2. Khái niệm quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân Trước khi tìm hiểu về khái niệm quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân, chúng ta cùng tìm hiểu về các khái niệm cơ bản. Đầu tiên là khái niệm hộ nông dân. “Hộ” đã có từ lâu đời, cho đến nay nó vẫn tồn tại và phát triển. Trải qua mỗi thời kỳ kinh tế khác nhau, hộ và kinh tế hộ được biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau song vẫn có bản chất chung đó là “Sự hoạt động sản xuất kinh doanh của các thành viên trong gia đình cố gắng làm sao tạo ra nhiều của cải vật chất để nuôi sống và tăng thêm tích luỹ cho gia đình và xã hội”. Qua nghiên cứu cho thấy, có nhiều quan niệm của các nhà khoa học về hộ: 7 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2014), Quyết định số 1467/QĐ-BTNMT Phê duyệt và công bố kết quả thống kê diện tích đất đai năm 2013, ngày 21/7. 15 - Theo từ điển chuyên ngành kinh tế và từ điển ngôn ngữ: "Hộ là tất cả những người cùng sống chung trong một mái nhà. Nhóm người đó bao gồm những người cùng chung huyết tộc và những người làm công". - Theo Liên hợp quốc "Hộ là những người cùng sống chung dưới một mái nhà, cùng ăn chung và có chung một ngân quỹ". - Năm 1981, Harris (London - Anh) trong tác phẩm của mình cho rằng: "Hộ là một đơn vị tự nhiên tạo nguồn lao động"8 và trên góc độ này, nhóm các đại biểu thuộc trường phái "Hệ thống Thế Giới" (Mỹ) là Smith (1985 - Martin và Beiltell (1987) có bổ sung thêm: "Hộ là một đơn vị đảm bảo quá trình tái sản xuất nguồn lao động thông qua việc tổ chức nguồn thu nhập chung"9. - Tại Hội thảo Quốc tế lần thứ 2 về quản lý nông trại tại Hà Lan (năm 1980) các đại biểu nhất trí cho rằng: "Hộ là đơn vị cơ bản của xã hội có liên quan đến sản xuất, tiêu dùng, xem như là một đơn vị kinh tế" 10. Đây mới chủ yếu nêu lên những khía cạnh về khái niệm hộ tiêu biểu nhất, mạnh khía cạnh này hay khía cạnh khác hoặc tổng hợp khái quát chung nhưng vẫn còn có chỗ chưa đồng nhất. Tuy nhiên từ các quan niệm trên cho thấy hộ được hiểu như sau: - Trước hết, hộ là một tập hợp chủ yếu và phổ biến của những thành viên có chung huyết thống, tuy vậy cũng có cá biệt trường hợp thành viên của hộ không phải cùng chung huyết thống (con nuôi, người tình nguyện và được sự đồng ý của các thành viên trong hộ công nhận cùng chung hoạt động kinh tế lâu dài...). - Hộ nhất thiết là một đơn vị kinh tế (chủ thể kinh tế), có nguồn lao động và phân công lao động chung; có vốn và chương trình, kế hoạch sản xuất kinh doanh chung, là đơn vị vừa sản xuất vừa tiêu dùng, có ngân quỹ chung và được phân phối lợi ích theo thoả thuận có tính chất gia đình. Hộ không phải là một thành phần kinh tế đồng nhất, mà Trần Đức Viên (1995), Nông nghiệp trên đất dốc, thách thức và tiềm năng, NXB Nông nghiệp Hà Nội. 9 Từ Thị Xuyến (2000), Những giải pháp phát triển kinh tế hộ nông dân vùng gò đồi tỉnh Hà Tây, Luận án Tiến sĩ Kinh tế. 10 Nguyễn Văn Tiêm (1993), Giàu nghèo trong nông thôn hiện nay, NXB Nông nghiệp, Hà Nội. 8 16 hộ có thể thuộc thành phần kinh tế cá thể, tư nhân, tập thể, Nhà nước... - Hộ không đồng nhất với gia đình mặc dầu cùng chung huyết thống, bởi vì hộ là một đơn vị kinh tế riêng, còn gia đình có thể không phải là một đơn vị kinh tế, ví dụ gia đình nhiều thế hệ cùng chung huyết thống, cùng chung một mái nhà nhưng nguồn sinh sống và ngân quỹ lại độc lập với nhau... Về hộ nông dân, tác giả Frank Ellis định nghĩa "Hộ nông dân là các hộ gia đình làm nông nghiệp, tự kiếm kế sinh nhai trên những mảnh đất của mình, sử dụng chủ yếu sức lao động của gia đình để sản xuất, thường nằm trong hệ thống kinh tế lớn hơn, nhưng chủ yếu đặc trưng bởi sự tham gia cục bộ vào các thị trường và có xu hướng hoạt động với mức độ không hoàn hảo cao"11. Luận điểm trên của ông đã được áp dụng rộng rãi trong chính sách nông nghiệp tại nhiều nước trên thế giới, kể cả các nước phát triển. Đồng tình với quan điểm trên của Traianốp, hai tác giả Mats Lundahl và Tommy Bengtsson bổ sung và nhấn mạnh thêm "Hộ nông dân là đơn vị sản xuất cơ bản". Chính vì vậy, cải cách kinh tế ở một số nước những thập kỷ gần đây đã thực sự coi hộ nông dân là đơn vị sản xuất tự chủ và cơ bản, từ đó đã đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh trong sản xuất nông nghiệp và phát triển nông thôn. Ở nước ta, có nhiều tác giả đề cập đến khái niệm hộ nông dân. Theo nhà khoa học Lê Đình Thắng (năm 1993) cho rằng: "Nông hộ là tế bào kinh tế xã hội, là hình thức kinh tế cơ sở trong nông nghiệp và nông thôn”. Đào Thế Tuấn (1997) cho rằng: “Hộ nông dân là những hộ chủ yếu hoạt động nông nghiệp theo nghĩa rộng, bao gồm cả nghề rừng, nghề cá và hoạt động phi nông nghiệp ở nông thôn”. Còn theo nhà khoa học Nguyễn Sinh Cúc, trong phân tích điều tra nông thôn năm 2001 cho rằng: "Hộ nông nghiệp là những hộ có toàn bộ hoặc 50% số lao động thường xuyên tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp các hoạt động trồng trọt, chăn nuôi, dịch vụ nông nghiệp (làm đất, thuỷ nông, giống cây trồng, bảo vệ thực vật,...) và thông thường nguồn sống chính của hộ dựa vào nông nghiệp". Nghiên cứu những khái niệm trên đây về hộ nông dân của các tác giả và 11 Lê Đình Thắng (1993), Phát triển kinh tế hộ theo hướng sản xuất hàng hoá, NXB Nông nghiệp, Hà Nội. 17 theo nhận thức cá nhân, tôi cho rằng: - Hộ nông dân là những hộ sống ở nông thôn, có ngành nghề sản xuất chính là nông nghiệp, nguồn thu nhập và sinh sống chủ yếu bằng nghề nông. Ngoài hoạt động nông nghiệp, hộ nông dân còn tham gia các hoạt động phi nông nghiệp (như tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ...) ở các mức độ khác nhau. - Hộ nông dân là một đơn vị kinh tế cơ sở, vừa là một đơn vị sản xuất vừa là một đơn vị tiêu dùng. Như vậy, hộ nông dân không thể là một đơn vị kinh tế độc lập tuyệt đối và toàn năng, mà còn phải phụ thuộc vào các hệ thống kinh tế lớn hơn của nền kinh tế quốc dân. Khi trình độ phát triển lên mức cao của công nghiệp hoá, hiện đại hoá, thị trường, xã hội càng mở rộng và đi vào chiều sâu, thì các hộ nông dân càng phụ thuộc nhiều hơn vào các hệ thống kinh tế rộng lớn không chỉ trong phạm vi một vùng, một nước. Điều này càng có ý nghĩa đối với các hộ nông dân nước ta trong tình hình hiện nay. Bên cạnh đó, là xác định khái niệm quyền sử dụng đất. Đất hay Đất đai hiểu theo nghĩa chung theo Từ điển tiếng Việt thì đó là: "Chất đặc ở trên mặt địa cầu"12, nếu theo nghĩa rộng khái quát thì đất đai được hiểu là: "Toàn bộ vốn đất đai nằm trong phạm vi lãnh thổ quốc gia bao gồm: đất liền, hải đảo và lãnh hải"13. Theo nguồn gốc phát sinh, đất đai là tài sản đặc biệt do thiên nhiên tạo ra có trước khi con người xuất hiện trên trái đất. Trong quá trình sử dụng, với sự tác động của con người đối với đất đai chỉ làm tăng hoặc giảm độ màu mỡ của đất đai mà không làm cho đất đai biến mất; ngoài ra, đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá đối với bất kỳ quốc gia nào, tuy nhiên nguồn tài nguyên này là hạn chế và có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ liên quan đến lợi ích trực tiếp của mỗi cá nhân, cộng đồng xã hội mà còn ảnh hưởng lớn đến lợi ích của cả thể chế chính trị, Nhà nước. Với vai trò đặc biệt quan trọng của đất đai thì việc xác định chế độ, hình thức sở hữu về đất đai luôn là vấn đề trọng yếu đối với mỗi thể chế chính trị - xã hội, đối với giai cấp cầm quyền. 12 13 Viện Nghiên cứu Từ điển (1996), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Từ điển bách khoa, Hà Nội, tr.435 Viện Nghiên cứu Từ điển (1996), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Từ điển bách khoa, Hà Nội, tr.436 18