Tài liệu Mối quan hệ giữa quốc hội và chính phủ trong quy trình lập pháp ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8380102 Người hướng dẫn khoa học: TS. Đặng Tất Dũng Học viên: Huỳnh Tư Duy Lớp: Cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Khóa 29 Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 8 năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Đề tài “Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam” là công trình do tác giả tìm hiểu, nghiên cứu, phân tích, đánh giá dưới sự hướng dẫn khoa học tận tâm của TS. Đặng Tất Dũng. Tác giả cam kết rằng nội dung của công trình không sao chép bất kì tài liệu nào, tất cả các nội dung là kết quả nghiên cứu của các công trình khác đều được tác giả giữ nguyên ý tưởng và trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả chịu trách nhiệm về tính trung thực của đề tài. Tác giả Huỳnh Tư Duy DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc hội QPPL VBQPPL : Quy phạm pháp luật : Văn bản quy phạm pháp luật MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP ................................................. 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm, mục đích và yêu cầu sự tham gia của Chính phủ vào quy trình lập pháp ..................................................................................................... 7 1.1.1. Khái niệm quyền lập pháp ...................................................................... 7 1.1.2. Khái niệm quy trình lập pháp................................................................. 8 1.1.3. Đặc điểm của quy trình lập pháp ......................................................... 10 1.1.4. Mục đích và yêu cầu của quy trình lập pháp ....................................... 12 1.2. Nội dung mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ qua các giai đoạn trong quy trình lập pháp ........................................................................................ 13 1.2.1. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn lập và thông qua chương trình xây dựng luật ................................................................................ 13 1.2.2. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn soạn thảo dự án luật ........................................................................................................................ 16 1.2.3. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật ...................... 19 1.2.4. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thẩm định dự án luật ........................................................................................................................ 20 1.2.5. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thẩm tra dự án luật ........................................................................................................................ 20 1.2.6. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án luật .............................................................................. 22 1.2.7. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua dự án luật .................................................................... 23 1.2.8. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn công bố luật ............................................................................................................................. 25 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM VÀ HƯỚNG ĐỔI MỚI .......................................................................................................................... 29 2.1. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta hiện nay ......................................................................................... 29 2.1.1. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn lập và thông qua chương trình xây dựng luật ........................................................... 29 2.1.2. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn soạn thảo dự án luật .................................................................................................. 31 2.1.3. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật ...... 36 2.1.4. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thẩm định dự án luật ................................................................................................. 37 2.1.5. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thẩm tra dự án luật .................................................................................................... 38 2.1.6. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án luật .............................................................. 39 2.1.7. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua dự án luật ................................................... 40 2.1.8. Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn công bố luật ............................................................................................................... 41 2.2. Nguyên nhân của thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta hiện nay ....................................................... 42 2.2.1. Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp là chưa thật sự rõ ràng và hợp lý ............................................... 42 2.2.2. Chương trình xây dựng luật của Quốc hội khá cứng nhắc nên đã hạn chế tính chủ động, linh hoạt của Chính phủ trong quy trình làm luật nói chung và trong giai đoạn sáng kiến pháp luật nói riêng .......................................................... 44 2.2.3. Hoạt động phân tích chính sách, quyết định chính sách, lựa chọn giải pháp lập pháp và đánh giá tác động chính sách là không hiệu quả, chưa đạt yêu cầu ................................................................................................................................... 45 2.2.4. Cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan tham gia vào quy trình lập pháp thiếu tính chuyên nghiệp .................................................................................. 46 2.3. Phương hướng đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta hiện nay .................................................................. 47 2.4. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta hiện nay .................................................................. 49 2.4.1. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn lập và thông qua chương trình xây dựng luật........................................... 49 2.4.2. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn soạn thảo dự án luật ................................................................................. 50 2.4.3. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật ............................................................................................................................. 52 2.4.4. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thẩm định dự án luật ................................................................................. 52 2.4.5. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thẩm tra dự án luật ................................................................................... 52 2.4.6. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án luật ............................................. 53 2.4.7. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua dự án luật ................................... 54 2.4.8. Giải pháp cụ thể đổi mới mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn công bố luật............................................................................................... 54 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................ 55 KẾT LUẬN CHUNG .............................................................................................. 56 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 59 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Các nhà nước đương đại hiện nay phần lớn đều có ba cơ quan chính là Quốc hội hay “nghị viện” chuyên lập ra pháp luật, Chính phủ thực hiện pháp luật đó trong thực tế và các cơ quan tư pháp chuyên bảo vệ pháp luật. Các cơ quan này có phần việc của mình và độc lập tương đối với nhau, tuy nhiên giữa các cơ quan vẫn có những mối quan hệ nhất định. Ở các nước tư sản, quyền lực nhà nước thường được phân chia thành ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp, ba nhánh này kiềm chế, đối trọng với nhau và kiểm tra, giám sát lẫn nhau. Ở các nước xã hội chủ nghĩa, cụ thể là ở nước ta, trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nên không hình thành thế kìm chế đối trọng mà chỉ có Quốc hội cơ quan dân cử cao nhất của quyền lực nhà nước có quyền kiểm tra giám sát các cơ quan khác. Tuy nhiên trên thực tế hiện nay cho dù ở các nước Tư sản hay Xã hội chủ nghĩa thì thực quyền của Chính phủ vẫn rất đáng kể và thực tế trong khi quyền lực của Quốc hội phần nào đó chưa thực chất như trên lý luận. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, mối quan hệ lớn nhất, quan trọng nhất giữa Chính phủ với Quốc hội là sự phân công, phối hợp và kiểm soát trong quy trình lập pháp. Hoạt động lập pháp của Nhà nước ta trong nhiều năm trở lại đây cho thấy, có trên 90% các dự án luật thuộc Chương trình xây dựng luật của Quốc hội là do Chính phủ đề xuất và chủ trì nghiên cứu, soạn thảo trình Quốc hội. Trong quan hệ phối hợp này, Quốc hội có vai trò, trách nhiệm là cơ quan thực hiện quyền lập pháp; Chính phủ có vai trò chủ động tổng kết thực tiễn, đề xuất các chính sách quốc gia và xây dựng, trình các dự án luật chứa đựng các chính sách này để Quốc hội xem xét, thông qua. Trong quá trình thực hiện các vai trò, trách nhiệm này, Chính phủ và Quốc hội trao đổi, bổ sung, hỗ trợ lẫn nhau, có cùng lợi ích và mục tiêu chung là xây dựng, ban hành các luật một cách kịp thời, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng, tính khả thi, đáp ứng yêu cầu của quản trị quốc gia. Do vậy, sự phối hợp giữa Chính phủ với Quốc hội trong quy trình lập pháp là tất yếu khách quan, thể hiện tính thống nhất, gắn bó chặt chẽ không thể tách rời giữa hai nhánh quyền lực nhà nước lập pháp và hành pháp trong phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất. Thông qua việc tham gia chủ động, tích cực vào công tác lập pháp, Chính phủ với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp có thể tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội trên nhiều khía cạnh tích cực. Hiện nay, việc nhận thức và thực hiện mối quan hệ tương đối phức tạp giữa Quốc hội và Chính 2 phủ trong quy trình lập pháp vẫn còn một số hạn chế, bất cập, cần tiếp tục đổi mới để nâng cao hơn chất lượng, hiệu quả phối hợp, góp phần bảo đảm tính kịp thời, chất lượng, khả thi của các luật được ban hành. Do đó, việc thực hiện nghiên cứu về “Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam” là cần thiết và có ý nghĩa lý luận nhằm đóng góp vào sự hoàn thiện mối quan hệ này. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tính đến thời điểm hiện nay, vẫn chưa có một luận văn thạc sĩ nào nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam. Vấn đề này chỉ có một số nghiên cứu liên quan sau: Một là, về Sách chuyên khảo, tham khảo: (1) Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam (Lê Quốc Hùng, Nxb. Tư pháp, 2004). Quyển sách này phân tích các vấn đề: cơ sở lý luận, pháp lý, thực tiễn tổ chức nhà nước và hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc thống nhất, phân công và phối hợp trong tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Như vậy, tác phẩm này chỉ phân tích tổng quát về các cơ quan thực hiện ba loại quyền lực nhà nước trong đó có sơ lược về mối quan hệ giữa ba loại quyền mà chưa tập trung phân tích sâu mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta. (2) Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay (Tác giả: Trịnh Thị Xuyến, Nxb. Chính trị quốc gia, 2008). Trong quyển sách này, tác giả nêu lên tính tất yếu của kiểm soát quyền lực nhà nước; khái niệm, nội dung, mục đích và các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Từ đó, tác giả đề cập đến thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước ở các nước có hệ thống hai đảng nổi trội, một đảng nổi trội và kinh nghiệm rút ra từ các mô hình trên. Thông qua đó, tác giả nói đến thực trạng kiểm soát quyền lực ở Việt Nam hiện nay là sự hạn chế phạm vi quyền lực nhà nước; kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân, Đảng, Bộ máy nhà nước và những vấn đề đặt ra trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Đặc biệt, tác giả cũng nêu lên một số giải pháp cơ bản để kiểm soát quyền lực nhà nước là hạn chế phạm vi quyền lực nhà nước; thay đổi cách thức kiểm soát của Đảng; xây dựng các cơ chế kiểm soát của Nhân dân và Bộ máy nhà nước; phát triển các tổ chức chính trị - xã hội theo hướng độc lập, tự chủ; nâng cao trình độ văn hóa chính trị, dân chủ, pháp lý của Nhân dân. Tuy nhiên, quyển sách chỉ tập trung vào vấn đề kiểm soát 3 quyền lực của các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp mà không đề cập đến mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta. (3) Quốc hội Việt Nam - Tổ chức, hoạt động và đổi mới (Tác giả: Phan Trung Lý, Nxb. Chính trị quốc gia, 2010). Tác giả khẳng định Quốc hội Việt Nam lúc đầu là Quốc hội lập hiến, trải qua quá trình phát triển, sau đó Quốc hội Việt Nam từ Quốc hội lập hiến chuyển thành Quốc hội lập hiến và Quốc hội lập pháp. Tiếp theo, tác giả phân tích địa vị pháp lý của Quốc hội trong cơ chế quyền lực nhà nước và các giải pháp hoàn thiện pháp luật để đảm bảo địa vị là cơ quan lập hiến và cơ quan lập pháp của Quốc hội, đặc biệt là mối quan hệ giữa Đảng với Quốc hội. Đặc biệt, tác giả đề cập đến hoạt động lập pháp và giám sát của Quốc hội trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta và hoàn thiện các quy định của pháp luật về hoạt động lập pháp và giám sát của Quốc hội. (4) Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Tác giả: Trần Ngọc Đường (Chủ biên), Nxb. Chính trị quốc gia, 2011). Trong tác phẩm này, tác giả đã khái quát các quan niệm về quyền lực trong lịch sử; vị trí, vai trò và mối quan hệ giữa quyền lực nhân dân, quyền lực của đảng chính trị và quyền lực nhà nước; sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa quyền lực nhân dân, quyền lực của đảng phái chính trị và quyền lực nhà nước trong lịch sử. Đánh giá của tác giả về sự phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước trong các nhà nước chủ nô, phong kiến và tư sản. Thông qua đó, tác giả nêu lên tính tất yếu, khách quan, bản chất và đặc điểm của phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đặc biệt là cơ chế, thực trạng và những bài học rút ra trong việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa Nhân dân và Nhà nước; giữa Đảng và Nhà nước; giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với nhau; giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với địa phương trong các Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992. Ngoài ra, tác giả cũng đề cập đến các phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quyển sách này đã đề cập một cách toàn diện vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam. (5) Thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 (Tác giả: Viện Khoa học pháp lý của Bộ Tư pháp, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, 2017). Quyển sách này trình bày một số nội dung cơ bản như: Quyền hành pháp và thực hiện 4 quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền; Quyền hành pháp và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp 2013; Một số đề xuất, kiến nghị nhằm nâng cao vị trí, vai trò của Chính phủ trong việc thực hiện quyền hành pháp. Những nội dung này là nguồn tham khảo để viết về chức năng, vai trò của Chính phủ trong mối tương quan với Quốc hội và đề xuất những giải pháp để có một Chính phủ độc lập, quyết đoán, trách nhiệm khi thực hiện quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Hai là, về luận văn thạc sĩ, tiến sĩ: Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Tác giả: Nguyễn Mạnh Hùng, Luận án tiến sĩ luật học, 2018). Luận án này trình bày nội dung về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong đó, phân tích rõ về thực trạng mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta trong lịch sử và hiện tại như thế nào; Nhà nước pháp quyền và Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đặt ra những yêu cầu gì đối với mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp và phương hướng đổi mới mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, luận án chỉ đề cập sơ lược đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong quy trình lập pháp ở nước ta chứ chưa phân tích sâu, cụ thể và chưa đưa ra được những phương hướng, giải pháp đổi mới về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta. Nhìn chung, các nghiên cứu trên đã nghiên cứu một hoặc một vài khía cạnh nào đó của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, đánh giá thực trạng của vấn đề nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện. Cũng có một vài các bài viết, tài liệu có liên quan được trình bày trong các tạp chí khoa học pháp lý, các tạp chí chuyên ngành… nhưng vẫn chưa có một luận văn thạc sĩ nào nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam. 3. Mục đích nghiên cứu của đề tài Kết quả của việc nghiên cứu là một Luận văn Thạc sĩ về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp Việt Nam. Trong đó, xác định rõ một số nội dung cơ bản sau đây: một là, cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp; hai là, thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam và hướng đổi mới. Các nội dung cơ bản này sẽ được làm rõ để phục vụ cho mục đích nghiên cứu của đề tài là đưa ra các 5 giải pháp để hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ ở Việt Nam hiện nay. 4. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu của đề tài Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ là đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp. Tuy nhiên, trong phạm vi của Luận văn, tác giả chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản nhất về khái niệm, đặc điểm, mục đích, yêu cầu của quy trình lập pháp; nội dung mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ qua các giai đoạn trong quy trình lập pháp; mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở các chính thể trên thế giới, cụ thể là mô hình đại nghị, mô hình cộng hòa tổng thống và mô hình cộng hòa hỗn hợp. Phân tích thực trạng hiện nay và từ đó, nêu ra các phương hướng và đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay. Đối tượng nghiên cứu của Luận văn gồm: cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp; thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam; từ đó đề xuất khắc phục đối với từng giai đoạn trong quy trình lập pháp ở Việt Nam dựa trên mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. 5. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu và xây dựng luận văn, tác giả nghiên cứu dựa trên quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lênin, sử dụng phương pháp luận duy vậy biện chứng, đồng thời kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh; bên cạnh đó kết hợp lý luận và thực tiễn để tác giả đưa ra các kết luận, đánh giá nhằm giải quyết các nội dung liên quan đến mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam. Phương pháp lịch sử: phân tích và xem xét sự phát triển của quy trình lập pháp thông qua các giai đoạn phát triển của các bản Hiến pháp. Từ đó đúc kết những quy luật hình thành và phát triển, cũng như vai trò của quy trình lập pháp. Phương pháp phân tích, tổng hợp: luận văn kế thừa, tổng hợp những kết quả của các công trình nghiên cứu, thông tin và quy định pháp luật có liên quan, từ đó luận văn áp dụng phương pháp phân tích để làm rõ những vấn đề cốt lõi, mở rộng vấn đề để đưa ra những kiến nghị hoàn thiện liên quan dựa trên góc nhìn của tác giả. Phương pháp so sánh: nghiên cứu đối chiếu quy định pháp luật ở thời kỳ trước với pháp luật hiện hành của Việt Nam để rút kinh nghiệm và làm rõ đối tượng nghiên cứu của đề tài. 6 6. Dự kiến kết quả nghiên cứu Luận văn là một công trình nghiên cứu chuyên sâu, kết quả nghiên cứu sẽ là sự bổ sung quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp Việt Nam. Do đó, công trình có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học và cao học luật, phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy pháp luật, cũng như những lĩnh vực có liên quan. Cụ thể nhất là các nội dung cơ bản trong luận văn sẽ được làm rõ để phục vụ cho mục đích nghiên cứu để hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ ở Việt Nam hiện nay. 7. Bố cục đề tài Luận văn này gồm các phần chính là phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung của luận văn sẽ được được trình bày thành 02 chương, với nội dung từng chương cụ thể như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp. Chương 2: Thực trạng mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam và hướng đổi mới. 7 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP 1.1. Khái niệm, đặc điểm, mục đích và yêu cầu sự tham gia của Chính phủ vào quy trình lập pháp 1.1.1. Khái niệm quyền lập pháp Quyền lập pháp thường được nghiên cứu dưới ba góc độ. Một là, dưới góc độ cấu trúc quyền lực của nhà nước thì lập pháp là một nhánh quyền lực trong mối tương quan giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhánh quyền lực này được bắt nguồn và xây dựng trên những lợi ích và nguyện vọng của số đông là nhân dân. Vì vậy, nó là nhánh quyền lực quan trọng và có ý nghĩa quyết định trong cấu trúc quyền lực của nhà nước. Hai là, dưới góc độ cơ cấu bộ máy nhà nước, lập pháp là một chức năng gắn liền với Quốc hội, là cơ quan đại diện cho nguyện vọng và lợi ích của nhân dân trong nhà nước dân chủ. Quốc hội là cơ quan giữ việc làm ra luật mà các cơ quan khác không có đặc quyền này. Ba là, dưới góc độ tổ chức hoạt động của nhà nước, lập pháp là một lĩnh vực hoạt động mà ở đó nhà nước định ra pháp luật, đưa ra những quy phạm phổ biến, được áp dụng bắt buộc đối với các chủ thế trong xã hội. Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật”, Montesquieu đã lý giải như sau về quyền lập pháp: “Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự. Với quyền lực thứ nhất, Nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi hay hủy bỏ luật này…”1. Như vậy, theo quan điểm của nhà khai sáng thì quyền lập pháp là quyền làm ra luật, sửa đổi hay hủy bỏ luật. Theo Từ điển luật học nổi tiếng Black’s Law Dictionary, “quyền lập pháp” (legislative power) được hiểu là “quyền làm và sửa đổi các đạo luật… Theo luật liên bang, quyền này được trao cho Nghị viện, gồm Hạ viện và Thượng viện. Cơ quan lập pháp có thể ủy một phần thẩm quyền lập pháp của mình cho các cơ quan thuộc ngành hành pháp dưới dạng thẩm quyền lập quy và thẩm quyền ban hành các quy định điều tiết,…”2. 1 2 Montesquieu, Hoàng Thanh Đạm dịch (2006), Bàn về tinh thần pháp luật, Nxb. Lý luận chính trị, tr.105-106. Bryan A.Garner (ed.): Black’s Law Dictionary, 9th ed., (St. Paul, MN: Thomson Reuteurs, 2009) at 983. 8 Xã hội càng phát triển thì quyền lập pháp cũng được hiểu và tiếp cận ở những góc độ khác nhau. GS.TS. Trần Ngọc Đường cho rằng: “Quyền lập pháp là quyền đại diện cho Nhân dân thể hiện ý chí chung của quốc gia. Những người được Nhân dân trao cho quyền này là những người do phổ thông đầu phiếu bầu ra hợp thành cơ quan gọi là Quốc hội. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là đại diện cho Nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung của Nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà mình là cơ quan duy nhất được Nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua luật. Quyền biểu quyết thông qua luật là quyền lập pháp, chứ không phải là quyền đưa ra các mô hình xử sự cho xã hội. Vì vậy, quyền lập pháp không đồng nghĩa với quyền làm ra luật”. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung thì cho rằng: “Quyền lập pháp thuở ban đầu được dùng để chỉ các hành vi thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, quyền này còn được gọi là quyền làm luật (ra luật), nhưng sau đó theo thời gian quyền làm luật được mở rộng sang các lĩnh vực khác như: giám sát, thành lập Chính phủ - hành pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm chí còn là xét xử cả các quan chức cao cấp… Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của quyền lập pháp, quyền của cơ quan được thành lập từ sự ủy thác của cử tri”3. Từ những quan điểm nêu trên, có thể hiểu quyền lập pháp là quyền đại diện cho tâm tư, nguyện vọng, ý chí và quyền làm chủ của người dân trong việc biểu quyết thông qua một đạo luật hay một quyết sách nào đó; và giám sát việc thi hành luật, chính sách đó trong cuộc sống. Như vậy, quyền lập pháp không đồng nhất với quyền làm luật bởi lẽ bản chất của quyền này chính là việc đại diện cho ý chí chung của nhân dân để thảo luận, biểu quyết thông qua một đạo luật theo đúng tinh thần luật pháp phải là ý chí chung của cộng đồng. Hiến pháp các quốc gia trên thế giới đều trao quyền lập pháp cho Nghị viện. Vì vậy, Nghị viện còn được gọi là cơ quan lập pháp. 1.1.2. Khái niệm quy trình lập pháp Trong tiến trình phát triển của lịch sử xã hội loài người, trải qua mỗi thời kỳ khác nhau, các hoạt động của con người đã hình thành nên một quy trình nhất định. Cùng với thời gian, chúng được gia tăng về công nghệ để tạo ra ngày càng nhiều những sản phẩm có chất lượng, đáp ứng nhu cầu phát triển của con người và xã hội. Hoạt động của con người trong các lĩnh vực khác nhau đều hướng tới mục đích là đạt Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), (2007), Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.82. 3 9 hiệu quả cao. Muốn tạo ra hiệu quả, con người phải có kiến thức và phải có quy trình. Quy trình gắn liền với các hoạt động của cá nhân, nhóm người hay tập thể. Quy trình trở nên đặc biệt quan trọng và không thể thiếu đối với hoạt động mà sản phẩm tạo ra có ảnh hưởng tới số đông các thành viên trong cộng đồng. Nếu các hoạt động không được tuân thủ theo quy trình, sẽ để lại những hậu quả khó lường đối với toàn xã hội. Theo từ điển Hán Việt thì “Quy trình là chương trình và phạm vi để làm việc, tức là cái trình thức chia ra từng điều mà lần lượt làm việc trong vòng giới hạn nhất định”4. Còn theo Đại từ điển tiếng Việt, quy trình là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó (quy trình sản xuất, quy trình xử lý kỹ thuật ngâm lúa giống,…)5. Theo sách Thuật ngữ hành chính, quy trình là thuật ngữ được sử dụng khi nói về “một loạt liên tục các hoạt động theo trình tự thống nhất, hợp lý với các bước phải tuân theo một cách thứ tự, lần lượt (do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành) bắt buộc các chủ thể có liên quan phải thực hiện đúng khi tiến hành một công việc xác định nào đó”6. Từ các định nghĩa về quy trình ở trên, có thể khái quát: Quy trình là các bước cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc cụ thể, các bước phải tuân theo một cách thứ tự, lần lượt và được xác định một cách chặt chẽ, nghiêm ngặt bởi các giai đoạn khác nhau mà mỗi giai đoạn đều mang một ý nghĩa nhất định. Xét về tính chất quan trọng trong các hoạt động cũng như là về góc độ đặc thù thì có thể chia ra là quy trình thông thường và quy trình chuyên biệt. Quy trình thông thường là quy trình được áp dụng chung cho nhiều lĩnh vực và hoạt động khác nhau, nhưng những lĩnh vực và hoạt động đó có nhiều nét tương đồng với nhau. Còn quy trình chuyên biệt là quy trình chỉ áp dụng cho từng lĩnh vực cụ thể, với những đặc thù riêng của nó mà không có ở những lĩnh vực khác. Do đó, sự đòi hỏi về quy trình chuyên biệt cũng khác hơn so với quy trình thông thường. Từ đó ta cũng có thể xem quy trình lập pháp là một quy trình chuyên biệt bởi sự khác biệt của nó được thể hiện ở tính chất đặc thù của lĩnh vực hoạt động và tính chất quan trọng của lập pháp. Quy trình lập pháp được điều chỉnh bởi Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan. Bên cạnh đó, hoạt động lập pháp do Quốc hội – cơ quan đảm nhiệm, thành phần gồm số lượng lớn các đại biểu, đồng thời hoạt động lập pháp còn phải gắn liền với thực tiễn của xã hội nên cần phải có nhiều cơ quan để đóng góp xây dựng, do đó Đào Duy Anh (2020), Từ điển Hán – Việt, Nxb. Hồng Đức, tr.212. Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa thông tin, tr. 119. 6 Viện Nghiên cứu hành chính (2002), Học viện Hành chính quốc gia: Thuật ngữ hành chính, Hà Nội, tr.162. 4 5 10 quy trình xây dựng là rất cần thiết trong hoạt động lập pháp. Bởi chỉ có quy trình mới tạo lập ra một cách thức, trật tự mà nhờ đó, biến sức mạnh của từng cá nhân thành tiếng nói chung thống nhất đầy sức mạnh. Quy trình lập pháp là khái niệm tương đối mới trong khoa học luật ở nước ta. Khái niệm này gắn liền với vấn đề kỹ thuật, công nghệ làm luật, gắn liền với toàn bộ quá trình hoạt động từ xây dựng đến ban hành văn bản luật. Theo Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật: “Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là toàn bộ những công việc mà các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tiến hành với trình tự nhất định để ban hành văn bản quy phạm pháp luật”7. Theo quan đểm của TS. Trần Quốc Bình thì: “Quy trình lập pháp là trình tự các bước được tiến hành theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt trong quá trình làm luật, được điều chỉnh bởi Hiến pháp và luật, bao gồm các giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình dự án luật, thẩm tra, thảo luận và thông qua”8. Từ những phân tích và các quan điểm nêu trên thì có thể khái quát: Quy trình lập pháp là toàn bộ công việc để làm luật mà các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tiến hành một cách có thứ tự, lần lượt, được xác định một cách chặt chẽ, nghiêm ngặt và được điều chỉnh bởi Hiến pháp và luật. 1.1.3. Đặc điểm của quy trình lập pháp Qua khái niệm về quy trình lập pháp, có thể rút ra một số đặc điểm nổi bật của quy trình lập pháp như sau: - Một là, quy trình lập pháp mang tính chuyên môn, nghiệp vụ cao. Để hình thành nên một đạo luật, cần phải tuân thủ đúng quy trình từ khâu chuẩn bị soạn thảo, đến soạn thảo, đến thẩm định, thẩm tra dự thảo, đến thảo luận, thông qua và công bố. Các công việc trong quá trình lập pháp được tiến hành theo cách thức, trình tự nhất định và đặc biệt phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy tắc về mặt chuyên môn, nghiệp vụ. Mỗi một khâu trong quy trình lập pháp đều có những yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và những kỹ năng khác nhau. Vì vậy trong từng khâu của quy trình lập pháp đòi hỏi phải có sự tham gia của các chuyên gia có chuyên môn, nghiệp vụ tương ứng. Trường đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, “Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật”, Nxb. Hồng Đức, tr.55. 8 Trần Quốc Bình, (2013), Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, tr.16. 7 11 - Hai là, quy trình lập pháp được xác định theo một trật tự rất chặt chẽ với các giai đoạn được thực hiện một cách độc lập. Tính chặt chẽ của quy trình thể hiện ở tính cụ thể, rõ ràng, rành mạnh và có hệ thống khi tiến hành các công việc cũng như thời gian thực hiện. Những chủ thể nào thực hiện công việc nào, ở giai đoạn nào thì chỉ làm công việc đó không được tùy tiện làm những công việc khác. Bên cạnh đó, trong các giai đoạn của quy trình có thể được tiến hành bằng nhiều công đoạn, thao tác khác nhau nhưng mỗi một giai đoạn đều mang một ý nghĩa riêng, bổ sung cho nhau qua từng giai đoạn thực hiện. Giai đoạn sau có khi là sự tiếp nối, sự bổ sung thậm chí là kiểm soát giai đoạn trước để mục đích cuối cùng là có được một đạo luật chất lượng và hợp hiến. - Ba là, quy trình lập pháp luôn phản ánh sự tương tác giữa các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là nhánh lập pháp và nhánh hành pháp. Trong mỗi giai đoạn của quy trình dù ít hay nhiều luôn có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ. Trong đó, Chính phủ với tư cách là người thiết kế, đề ra chính sách nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý và phát triển đất nước còn Quốc hội với tư cách là người kiểm soát, kiểm tra, thẩm định và thông qua. Đây cũng là đặc điểm phù hợp với thực tiễn ở nhiều quốc gia trên thế giới khi các dự án luật thuộc Chương trình xây dựng luật của Nghị viện đều do Chính phủ đề xuất và chủ trì nghiên cứu, soạn thảo. - Bốn là, chủ thể thực hiện quy trình lập pháp rất đa dạng. Các bước khác nhau của quy trình có thể được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau và pháp luật quy định rõ chủ thể nào với những điều kiện gì mới được tham gia vào từng khâu của quy trình, sự tương tác và mối quan hệ giữa những chủ thể này với nhau khi tham gia vào quy trình lập pháp. Kinh nghiệm cho thấy vì làm luật là một quy trình phức tạp với nhiều công đoạn cho nên không một quốc gia nào trao hết cho một hay một vài chủ thể. - Năm là, quy trình lập pháp được điều chỉnh bởi Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng cho các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân tham gia vào quy trình lập pháp, xác lập quyền và nghĩa vụ của các chủ thể cũng như mối quan hệ pháp lý giữa các chủ thể khi tham gia vào quy trình này. Đây cũng chính là căn cứ pháp lý xác lập sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các chủ thể khi tham gia vào quy trình lập pháp. 12 1.1.4. Mục đích và yêu cầu của quy trình lập pháp Trong nhà nước pháp quyền, khi một đạo luật được ban hành phải đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích của nhà nước với lợi ích của toàn xã hội, vì thế cần một quy trình lập pháp chặt chẽ, tối ưu. Khi ở Việt Nam chưa có một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp thì quy trình lập pháp được coi là công cụ hữu hiệu để bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ các quyền tự do của con người trước sự xâm phạm của các cơ quan công quyền. Tuy Quốc hội làm ra Hiến pháp và luật nhưng Quốc hội cũng chỉ có quyền ban hành các đạo luật của mình trong khuôn khổ của Hiến pháp. Những đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành là sự cụ thể và không được trái với những nguyên tắc của Hiến pháp. Để có một đạo luật tốt và chất lượng thì cần có một quy trình lập pháp chặt chẽ và hiệu quả. Quy trình này phải có sự tham gia của nhiều chủ thể, trong đó quan trọng nhất vẫn là sự tham gia của các tầng lớp nhân dân để đảm bảo dự luật đó phải là ý chí chung của cộng đồng, đồng thời quy trình này cần đảm bảo luật phải được ban hành theo một trình tự chặt chẽ, thấu đáo và cẩn trọng. Nếu quy trình lập pháp không tối ưu thì dù một dự luật có được một lý thuyết lập pháp tốt, kỹ thuật soạn thảo văn bản hoàn hảo cũng không thể nào ban hành một đạo luật có chất lượng tốt, phù hợp với đời sống xã hội. Đó là chưa kể nó còn tiềm ẩn nhiều nguy cơ trái với Hiến pháp và xâm hại đến quyền tự do của con người. Để đạt được mục đích tạo ra các đạo luật có chất lượng tốt thì quy trình lập pháp cần có những nguyên tắc và yêu cầu riêng biệt. Có như thế thì quy trình lập pháp mới vân hành một cách trơn tru và đúng mục đích. Tác giả cho rằng có những yêu cầu sau đây là cần thiết cho một quy trình lập pháp: Một là, phải có những quy định cụ thể, chi tiết và phân công rõ ràng cho các chủ thể tham gia vào từng công đoạn, từng bước của quy trình lập pháp, tức là quy trình này phải được luật hóa. Quy định càng rõ ràng và đầy đủ sẽ giúp cho những người áp dụng dễ dàng thực hiện công việc của mình, tránh chồng chéo, bao biện hoặc đùn đẩy trách nhiệm. Đây là cơ sở pháp lý cho sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các chủ thể tham gia vào quy trình này một cách rõ ràng, hiệu quả. Từ đó, quy trình lập pháp sẽ cho ra những sản phẩm tốt có chất lượng. Hai là, đảm bảo vấn đề thời hạn. Vì đây là một quy trình phức tạp với nhiều công đoạn, nhiều chủ thể tham gia nên tất cả các công đoạn của quy trình cần phải đảm bảo đúng tiến độ, nếu không sẽ ảnh hưởng đến phần việc của người khác. Điều này đòi hỏi tác phong, lề lối làm việc và ý thức trách nhiệm của các chủ thể tham gia quy trình là phải luôn làm đúng tiến độ, làm đủ và làm nghiêm túc, chất lượng phần 13 việc mà mình được phân công. Đây cũng là yêu cầu về sự phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào quy trình này. Ba là, phải có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp. Để có được những đạo luật hợp hiến, có chất lượng và tránh được tình trạng cục bộ ngành, lợi ích nhóm thì tất yếu phải có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các chủ thể khi tham gia vào quy trình lập pháp. Đây là một quá trình đàm phán, dung hòa, thỏa hiệp giữa các bên về mặt lợi ích. Bốn là, đảm bảo yếu tố chất lượng nguồn nhân lực tham gia quá trình lập pháp. Con người luôn là yếu tố quan trọng hàng đầu trong tất cả các lĩnh vực. Trong quy trình lập pháp cần có một đội ngũ chuyên gia giỏi, các nhà khoa học có chuyên môn, am hiểu, có tâm và có tầm, có nhiều kinh nghiệm thực tiễn trong từng lĩnh vực nhất định để chuyển hóa tâm tư nguyện vọng của cử tri thành luật. Năm là, có sự dự trù hợp lý về kinh phí cho quá trình xây dựng pháp luật. Đây cũng được xem là một trong những yếu tố rất quan trọng để tạo ra một đạo luật chất lượng. Để quy trình lập pháp hoạt động một cách nhịp nhàng và thu hút nhiều chuyên gia giỏi có tâm và có tầm thì nhà nước phải tốn kém khá nhiều chi phí cần thiết cho từng công đoạn, từng khâu của quy trình này. 1.2. Nội dung mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ qua các giai đoạn trong quy trình lập pháp Quy trình lập pháp là một quy trình rất phức tạp bao gồm nhiều công đoạn với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản của Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh9 căn cứ vào nội dung, tính chất các hoạt động và theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã chia quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thành 08 giai đoạn, sau đây tác giả sẽ tiến hành phân tích mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong từng giai đoạn cụ thể: 1.2.1. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn lập và thông qua chương trình xây dựng luật Mặc dù Hiến pháp của tất cả các quốc gia trên thế giới đều trao quyền lập pháp cho Nghị Viện (Quốc hội) nhưng không phải đạo luật nào cũng có nguồn gốc và xuất phát từ Nghị Viện (Quốc hội). Bởi lẽ, với tư cách là cơ quan hành pháp – thi hành pháp luật trong thực tế đời sống thì Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc sáng 9 Nhà xuất bản Hồng Đức năm 2019. 14 kiến pháp luật. “Một dự luật có thể xuất pháp từ những chủ thể khác nhau và gắn liền với nó là một quy trình độc lập. Tuy nhiên, sự gắn kết trong chức năng thực thi pháp luật và đề xuất các giải pháp lập pháp được bắt nguồn chủ yếu từ phía cơ quan hành pháp là đặc điểm nổi trội, phù hợp với logic và lịch sử vấn đề cũng như thực tiễn hoạt động của hầu hết các quốc gia trên thế giới” 10. Nói khác đi, đây chính là nhu cầu lập pháp của hành pháp. Vì vậy, quy trình lập pháp luôn có sự tương tác, phản ánh mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Theo đó, “Chính phủ với tư cách là người thiết kế, đề ra chính sách lập pháp thì Quốc hội là cơ quan phản biện lại các chính sách mà hành pháp đưa ra nhằm bảo vệ quyền tự do của người dân. Đây cũng là đặc điểm phù hợp với thực tiễn nhiều quốc gia trên thế giới khi sáng kiến pháp luật thường xuất phát từ phía các cơ quan hành pháp”11. Ở nước ta, căn cứ vào các đề nghị xây dựng luật của các chủ thể có thẩm quyền, Quốc hội sẽ quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo từng nhiệm kỳ trên cơ sở nhu cầu quản lý đất nước trong từng giai đoạn cụ thể12. Trong thời kỳ Hiến pháp 1992, quy trình lập pháp ở nước ta được quy định khá rõ ràng và cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996. Điều 87 Hiến pháp 1992 quy định: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Trần Quốc Bình, (2013), Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, tlđd, tr.13. Trần Quốc Bình, (2013), Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, tlđd, tr.15. 12 Theo Điều 52 Hiến pháp 1946 quy định Chính phủ là chủ thể duy nhất có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội và dự án sắc luật ra trước Ban Thường vụ Quốc hội, trong lúc Quốc hội không họp mà gặp trường hợp đặc biệt. Quy định này là hoàn toàn phù hợp với khả năng của Chính phủ và bối cảnh của đất nước trong giai đoạn này: nước Việt Nam dân chủ cộng hòa vừa mới thành lập, các cơ quan trong bộ máy nhà nước mới bắt đầu được hình thành cho nên số lượng không nhiều và cũng chưa đi vào hoạt động thực sự. Chỉ có Chính phủ mới là cơ quan chủ yếu gánh vác những trọng trách của quốc gia, trực tiếp lãnh đạo, điều hành đất nước vượt qua nhiều khó khăn, phức tạp. Trong thời kỳ Hiến pháp 1959 thì chủ thể có quyền tham gia vào giai đoạn sáng kiến pháp luật đã được mở rộng hơn so với giai đoạn trước: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội. Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBTVQH, các uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án pháp lệnh ra trước UBTVQH (Điều 15 và Điều 28 Luật Tổ chức Quốc hội 1960). Trong thời kỳ Hiến pháp 1980, ngày 6/8/1988, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh – đây là văn bản quy định một cách khá đầy đủ các giai đoạn trong quy trình lập pháp ở nước ta. Lần đầu tiên, văn bản này đã có quy định về bước xây dựng kế hoạch lập pháp làm nền tảng cho hoạt động lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Quy trình lập pháp được bắt đầu từ kế hoạch lập pháp, bao gồm kế hoạch dài hạn 5 năm và kế hoạch ngắn hạn hàng năm12. Bên cạnh đó, trong thời kỳ này, chủ thể có quyền trình dự án luật cũng được mở rộng hơn. Ngoài Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng Quốc phòng, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân tối cao thì có sự bổ sung thêm đại biểu Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên như Tổng Công đoàn Việt Nam, Liên hiệp Nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam cũng có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội. 10 11