Tài liệu Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh thanh hóa

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ MAI HƢƠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT Hà Nội - 2010 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ MAI HƢƠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ Chuyên ngành: Mã số: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT Người hướng dẫn khoa học: TS Vũ Trọng Hách Hà Nội - 2010 2 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU……………………………………………… 1 Chƣơng 1- c¬ së lý luËn vÒ kiÓm tra vµ xö lý v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt……………………. 1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân……………………... 1.2 15 Quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật …………………………………….. 1.4. 7 Khái quát về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân….. 1.3. 7 23 Các quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân............................ 39 Chƣơng 2- thùc tr¹ng kiÓm tra vµ xö lý v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt cña héi ®ång nh©n d©n vµ uû ban nh©n d©n trªn ®Þa bµn tØnh thanh ho¸............................................................... 2.1 50 Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá…………………………….. 2.1.1 50 Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá…………………………….. 1 50 2.1.2. Thực trạng công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá…………………………….. 54 2.1.3. Đánh giá chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá……………………….. 66 2.1.4. Đánh giá chung pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương……… 2.2 69 Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong công tác xây dựng, ban hành; kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá…………….. 78 2.2.1. Nguyên nhân khách quan………………………………... 78 2.2.2. Nguyên nhân chủ quan…………………………………... 80 2.3. Kinh nghiệm đúc kết…………………………………….. 86 Chƣơng 3- gi¶i ph¸p hoµn thiÖn ho¹t ®éng kiÓm tra vµ xö lý v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt cña héi ®ång nh©n d©n vµ uû ban nh©n d©n trªn ®Þa bµn tØnh thanh ho¸.......... 88 3.1. Giải pháp chung:……………………………………….... 88 3.2. Giải pháp cụ thể:………………………………………………… 88 địa 88 Giải pháp từ phía Trung ương…………………………… 90 3.2.1. Giải pháp từ phía phương…………………………….. 3.2.2. 3.2.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật hoặc các quy định về ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp pháp luật… 2 91 3.2.2.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…………… 93 3.2.2.3. Giải pháp bảo đảm các điều kiện thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương….. 96 3.2.2.4. Giải pháp về cơ chế chính sách (về tài chính, ngân sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra)….. 98 3.2.2.5. Các giải pháp khác: xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; nguồn thông tin và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp pháp luật……….. 99 KẾT LUẬN 102 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 105 3 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Uỷ ban nhân dân VBQPPL:Văn bản quy phạm pháp luật XHCN: Xã hội chủ nghĩa QĐ: Quyết định NQ: Nghị quyết VBHC: Văn bản hành chính 4 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Điều 12 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận: “ Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Trong những năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật. Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta. Pháp luật đang thực sự phục vụ công cuộc đổi mới sâu sắc, toàn diện, góp phần quan trọng vào sự hình thành và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Góp phần giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ và là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước. Các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội ở địa phương. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành văn bản quy 5 phạm pháp luật năm 2008 thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương. Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đã rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá và thực hiện những quy định của các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ở nơi này hay nơi khác chính quyền các cấp vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản… Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Nhận thức được tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề tài: “ Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá” cho luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở nước ta hiện nay, vấn đề văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, quyết định quản lý nhà nước đang được nhiều nhà khoa học (luật học, 6 hành chính học, ngôn ngữ học. . . ) quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu khác của những vấn đề này, như: - Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ” , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 12/2005), tr. 25. - Phạm Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 14, tháng 6/2006), tr. 20. - Uông Chu Lưu (Chủ biên 2005), Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp. - Nguyễn Công Long (2005), Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công. - TS. Nguyễn Thế Quyền (2005), “ Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Luật học, (số 2/2005), tr.31. - Đinh Dũng Sỹ. “Thực trạng và giải pháp khắc phục vấn đề “Luật khung” ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số tháng 4/2006), tr. 27. - PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.77, NXB Công an nhân dân, Hà Nội. - Hà Quang Thanh (2000), Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản lý nhà nước. - PTS. Lưu Kiếm Thanh (1999), Hớng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê. 7 Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý Nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, đặc biệt là ở địa bàn tỉnh Thanh Hoá. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài: Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính công và kiện toàn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành chínhluật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hoá, với mục đích nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. Do đó, nội dung đề tài không tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, mà còn đánh giá cả hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi trong thực tiễn. Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau: - Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; 8 - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ khảo sát thưc tiễn tại tỉnh Thanh Hoá, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết; - Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu: * Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá ban hành; các hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá * Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: Địa bàn tỉnh Thanh Hoá với 27 huyện, thị xã, thành phố trong tỉnh - Phạm vi thời gian: 5 năm (Từ năm 2003 khi Nghị định 135/2003/NĐCP của Chính Phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật được ban hành) cho đến nay). * Phương pháp nghiên cứu: Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương pháp 9 thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia trong việc thu thập và xử lý các thông tin liên quan đến nội dung đề tài. 5. Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận văn Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là một trong những cố gắng đầu tiên của ngành tư pháp trong nghiên cứu vấn đề kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương một cách chuyên sâu và toàn diện. Vì thế, luận văn: - Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân - Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; - Góp phần hoàn thiện chương trình các môn học về kỹ thuật soạn thảo và ban hành văn bản, thẩm định và đánh giá tác động của văn bản. 6. Bố cục của luận văn Kết cấu đề tài ngoài phần giới thiệu mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1- Cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Chương 2- Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá Chương 3- Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Than Hoá 10 CHƢƠNG 1- CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 1.1.1.Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành 1.1.1.1. Khái niệm văn bản Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, “văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện”[13, tr 823]. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế... 1.1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 11 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “ Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành. Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau: 12 “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa“. Định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng chưa thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không. Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết. 1.1.1.3. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật Nói về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, về nguyên tắc, nó hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này đã được chính Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 khẳng định tại khoản 3 Điều 1, cụ thể như sau: “ Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp: a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân”. 13 Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng hệ thống pháp luật quốc gia. Như vậy, việc định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 chỉ là một sự khẳng định lại những nội dung đã được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 mà thôi [37, tr 42]. Vậy, đâu là dấu hiệu quan trọng để nhận dạng một văn bản quy phạm pháp luật hay một văn bản “có tính quy phạm pháp luật” ?. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có các dấu hiệu sau đây: - Chứa đựng “quy phạm pháp luật” Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định. Quy phạm pháp luật trong một văn bản quy phạm pháp luật có hai dấu hiệu đặc trưng: + Có hiệu lực lâu dài và ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm 14 vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành. + Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân) đều phải nghiêm chỉnh thi hành. - Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng đó là văn bản quy phạm pháp luật đo cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định. Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật” - Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung + Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân gắn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đó là: Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Nghị quyết; Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quyết định, Chỉ thị. + Thẩm quyền về nội dung: Khác với thẩm quyền về nội dung, thẩm quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà thẩm quyền về 15 nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước. Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003. Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Chính Phủ. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành. - Được Nhà nước bảo đảm thi hành Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm. 1.1.2. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nƣớc và phát triển 1.1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn Văn bản quy phạm pháp luật không thể làm biến mất ngay lập tức những rác thải trên dòng sông hay tái tạo các khu rừng nhưng bằng môi trường thể chế sẽ khuyến khích thúc đẩy mỗi con người phải hành động vì lợi ích chung, môi trường thúc đẩy nỗ lực của những người điều hành xã hội, những công chức, doanh nhân, những công dân sống và làm việc trong môi trường đó. Không có pháp luật thì nhà nước không thể quản lý được xã hội. Quay trở lại với vấn đề phân quyền cho chính quyền địa phương. Có thể nói, với những 16 vấn đề mà chính quyền trung ương khó có thể với tới thì cần phân quyền cho địa phương để bảo đảm hiệu quả việc quản lý. Một cách hiển nhiên là, dù có quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp với việc bảo vệ một cánh rừng này khỏi nạn khai phá bừa bãi hoặc dòng sông kia thoát khỏi việc bị đổ rác thải sinh hoạt và rác thải công nghiệp. Có thể do phụ thuộc nhiều vào các quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính quyền địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của các văn bản quy phạm pháp luật do chính địa phương ban hành. 1.1.2.2. Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách. Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực. Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển. Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải phát triển bền vững. Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững. Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các nguồn lực mà không tính các hệ quả tiếp theo và môi trường sau này. Phát triển bền vững đòi hỏi khi đưa ra các biện pháp quản lý, nhà quản lý phải tính đến việc bảo vệ môi trường. Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các trường học, bệnh viện, xây dựng và quản lý tốt hệ thống nước sạch, đường giao thông… Bằng các văn bản quy phạm pháp luật, chính quyền địa phương đưa ra các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi hiệu quả. 17 1.1.2.3.Văn bản quy phạm pháp luật có thể tạo ra, phân bổ, phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việc làm và tăng thu nhập. Pháp luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các công nghệ thông tin và thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đó giúp họ tăng năng suất lao động và tăng thu nhập. Trong trường hợp pháp luật thiếu hiệu quả dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển, người ta gọi đó là “thể chế có vấn đề”. Đặc điểm ở các vùng nông thôn là người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các công nghệ có chi phí thấp và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử dụng máy móc hay thiết bị hiện đại; hơn nữa, nông thôn còn có nhiều người thất nghiệp. Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát huy được các nguồn lực. Có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần làm ổn định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển. 1.1.2.4. Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác. Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước. Thật vậy, có một số quy tắc xử sự mà việc không thực hiện nó gắn liền với biện pháp cưỡng chế của cơ quan công quyền, ví dụ người lái xe đi vào đường cấm hay vượt đèn đỏ thì cảnh sát sẽ can thiệp ngay. Như vậy, luật pháp có một sức mạnh vô cùng to lớn và nhờ nó việc quản lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thì mọi người không có điều kiện bỏ phiếu 18