Tài liệu Kháng nghị phúc thẩm trong luật tố tụng hành chính việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH -----------***------------ VỎ VĂN CẦN MSSV: 1853801013018 KHÁNG NGHỊ PHÚC THẨM TRONG LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 – 2022 Người hướng dẫn: ThS. Lê Thị Mơ TP.HCM – Năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận tốt nghiệp “Kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam” là công trình nghiên cứu khoa học do bản thân tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn của Thạc sĩ Lê Thị Mơ. Những thông tin, tài liệu trong Khóa luận tốt nghiệp được thu thập một cách khách quan, trung thực, số liệu minh chứng có nguồn gốc rõ ràng. Thành phố Hồ Chí Minh, Ngày Tháng Tác giả Vỏ Văn Cần năm 2022 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KHÁNG NGHỊ PHÚC THẨM TRONG LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM ............ 6 1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam ............................................................................................ 6 1.1.1. Khái niệm ................................................................................................. 6 1.1.2. Đặc điểm .................................................................................................. 9 1.1.3. Ý nghĩa ................................................................................................... 13 1.2. Quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm .................................................................................................................. 16 1.2.1. Đối tượng của kháng nghị phúc thẩm ................................................... 16 1.2.2. Chủ thể có quyền kháng nghị phúc thẩm ............................................... 20 1.2.3. Thời hạn kháng nghị phúc thẩm ............................................................ 22 1.2.4. Trình tự, thủ tục kháng nghị phúc thẩm ................................................ 25 1.2.5. Thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị phúc thẩm ....................................... 28 1.2.6. Hậu quả của kháng nghị phúc thẩm ...................................................... 35 Kết luận chương 1 ................................................................................................... 38 CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN THỰC HIỆN QUY ĐỊNH CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM VỀ KHÁNG NGHỊ PHÚC THẨM VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN ......................................................................................................... 39 2.1. Thực tiễn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm ........................................................................................ 39 2.1.1. Những kết quả đã đạt được trong thực tiễn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm .................................. 39 2.1.2. Những hạn chế, khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm .................. 44 2.2. Nguyên nhân của hạn chế, vướng mắc trong thực tiễn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm ............... 51 2.2.1. Nguyên nhân về pháp lý ......................................................................... 52 2.2.2. Nguyên nhân khác .................................................................................. 62 2.3. Một số kiến nghị hoàn thiện về kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam .......................................................................................... 64 2.3.1. Kiến nghị về mặt pháp lý ........................................................................ 64 2.3.2. Kiến nghị về mặt thực tiễn ..................................................................... 74 Kết luận chương 2 ................................................................................................... 82 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tố tụng hành chính là một quá trình bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau, trong đó xét xử phúc thẩm được xem là giai đoạn quan trọng trong việc sửa chữa những sai lầm trong giải quyết của Tòa án cấp sơ thẩm. Cụ thể, Tòa án cấp trên sẽ kiểm tra tính hợp pháp, tính có căn cứ của các bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm nhằm đảm bảo rằng việc xét xử của Tòa án tuân thủ đúng pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Kháng nghị phúc thẩm là quyền năng pháp lý đồng thời đây cũng là nghĩa vụ của Viện kiểm sát được xác định tại Điều 4 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (Luật số 63/2014/QH13) ngày 24/11/2014, Điều 25 và 42 Luật Tố tụng hành chính 2015 (Luật số 93/2015/QH13) ngày 25/11/2015 sửa đổi, bổ sung 2019 ngày 26/11/2019, là một trong những hoạt động chủ yếu của Viện kiểm sát trong hoạt động kiểm sát tư pháp. Kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát là một trong những hành vi tố tụng làm phát sinh thủ tục xét xử phúc thẩm được quy định cụ thể tại Chương XIII Luật Tố tụng hành chính năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019 1. Đây là quyền năng đặc biệt được Nhà nước trao riêng cho Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính. Có thể thấy, khi thực hiện công tác kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính là cơ sở pháp lý để khắc phục vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong hoạt động tư pháp của tòa án cấp sơ thẩm, bảo đảm cho hoạt động tư pháp được thực hiện một cách nghiêm minh, công bằng, dân chủ và khách quan, đảm bảo pháp luật được thực hiện thống nhất, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, quyền lợi của Nhà nước, góp phần xây dựng một nền tư pháp vững mạnh và độc lập, thông qua đó nâng cao vai trò, vị thế của ngành Kiểm sát trong hệ thống tư pháp, tạo niềm tin của nhân dân đối với pháp luật. Tuy nhiên, qua công tác thực hiện kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính của Viện kiểm sát vẫn còn những bất cập, và hạn chế. Về mặt quy định pháp luật, việc chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết về căn cứ kháng nghị phúc thẩm là một hạn chế đáng lưu ý. Bên cạnh đó, cách quy định thời điểm tính thời hạn phúc thẩm thiếu rõ ràng, thiếu cụ thể cũng đã gây ra không ít khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật... Những điều này đã phần nào làm giảm tính hiệu quả của hoạt động kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục tố tụng hành chính.Về mặt thực tiễn, nhiều bản án, quyết định chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án sơ thẩm có vi phạm nhưng chưa được phát hiện kịp 1 Xem Điều 203 Luật Tố tụng hành chính. 2 thời để ban hành kháng nghị phúc thẩm, tỷ lệ kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát còn thấp, chất lượng của kháng nghị phúc thẩm còn hạn chế nhiều quyết định kháng nghị thiếu căn cứ nên bị Tòa án cấp phúc thẩm bác kháng nghị…Thực trạng này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, chẳng hạn như việc gửi hồ sơ chậm của Tòa án, Kiểm sát viên còn thiếu kinh nghiệm, năng lực chuyên môn… Từ lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả cho rằng nghiên cứu về kháng nghị phúc thẩm là một yêu cầu cấp thiết, mang tính thời sự, phù hợp với nhu cầu cải cách tư pháp của Việt Nam. Do đó, tác giả lựa chọn đề tài “Kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam” làm đề tài khóa luận của mình, nhằm đánh giá đầy đủ về những bất cập, hạn chế, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng, từ đó đề ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quá trình tìm hiểu cho thấy, chế định về kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục tố tụng hành chính Việt Nam chưa nhận được nhiều sự quan tâm nghiên cứu từ các tác giả. Một vài công trình nghiên cứu có thể kể đến như: - Lê Thị Mơ, Trần Quốc Văn (2022), “Bàn về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị của Viện kiểm sát theo thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, số 03/2022. Trong bài viết, các tác giả trình bày phân tích các quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị của Viện kiểm sát trong quá trình phúc thẩm vụ án hành chính. Trên cơ sở đó, bài viết nêu lên một số hạn chế, bất cập trong quy định của Luật Tố tụng hành chính về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị của Viện kiểm sát và đề ra một vài giải pháp hoàn thiện. - Nguyễn Việt Phương (2018), Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm trong tố tụng hành chính, Luận văn Thạc sĩ Luật học. Trong luận văn của mình, tác giả tập trung vào hai vấn đề chính: Lý do, căn cứ kháng nghị và các yếu tố tác động đến việc ban hành kháng nghị; Thời hạn kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. Qua kết quả nghiên cứu đề tài, tác giả mong muốn góp phần giúp Viện kiểm sát khắc phục được những khó khăn, vướng mắc của quy định pháp luật và giải quyết được các vấn đề thực tiễn có ảnh hưởng đến quá trình kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính của Tòa án cấp sơ thẩm, nâng cao khả năng nhận dạng, phát hiện vi phạm, ban hành kháng nghị phúc thẩm có căn cứ, chất lượng, hiệu quả. - Lã Thị Tú An, Nguyễn Thị Thái (2014), “Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác kháng nghị phúc thẩm án dân sự, hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, số 3 22/2014. Những vướng mắc, bất cập của pháp luật ảnh hưởng đến chất lượng kháng nghị phúc thẩm án dân sự, hành chính được tác giả nêu ra từ đó đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác kháng nghị phúc thẩm án dân sự, hành chính chẳng hạn như: tăng cường sự phối kết hợp giữa các Viện phúc thẩm và Viện kiểm sát các địa phương về công tác kháng nghị phúc thẩm án dân sự, hành chính; kiện toàn đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên đủ về số lượng, bảo đảm về chất lượng, có trình độ, năng lực chuyên môn, nghiệp vụ … - Mai Văn Sinh (2014), “Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác kháng nghị phúc thẩm dân sự, hành chính ở viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đồng Nai”, Tạp chí Kiểm sát, số 22/2014. Qua công tác thực thi Chỉ thị số 04/CT-VKSTC-VPT1, tác giả đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kháng nghị phúc thẩm án dân sự, hành chính. Qua việc tìm hiểu những công trình trên, trước tiên phải thừa nhận rằng các tác giả đã có sự tìm hiểu công phu về chế định kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục tố tụng hành chính. Tuy nhiên, đa số các đề tài trên đều chỉ mới tập trung phân tích một vài vấn đề của kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính. Trong khi đó, việc tìm hiểu tổng quan chế định kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục tố tụng hành chính là điều cần thiết, chưa được nghiên cứu nhiều. Nhận thấy được ý nghĩa quan trọng của chế định kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục tố tụng hành chính, trên cơ sở kế thừa các thành tựu pháp lý của các nhà nghiên cứu đi trước, tác giả nghiên cứu đề tài “Kháng nghị phúc thẩm trong Luật tố tụng hành chính Việt Nam” với mong muốn hiểu rõ bản chất của quy định, đưa quy định của pháp luật đến gần hơn với đời sống. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu a. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Khóa luận là các quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục thông thường và thực tiễn áp dụng quy định Luật Tố tụng hành chính. Để có cái nhìn đầy đủ về những vấn đề này, tác giả đã tiến hành nghiên cứu, tìm hiểu cả về quy định pháp luật và thực tiễn. Những vướng mắc trong quá trình thi hành pháp luật cũng được tác giả phát hiện và đề xuất kiến nghị. b. Phạm vi nghiên cứu 4 Khóa luận tập trung vào các quy định của Luật Tố tụng hành chính chính 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019 về kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục thông thường, đánh giá thực tiễn kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát nhân dân trong phạm vi cả nước trong 04 năm từ năm 2018 đến năm 2021. Trong khuôn khổ của bài khóa luận, tác giả tập trung vào nghiên cứu, làm rõ các nội dung: Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của kháng nghị phúc thẩm; căn cứ, đối tượng, thẩm quyền, thời hạn kháng nghị phúc thẩm; Thực tiễn áp dụng và một số kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng công tác kháng nghị phúc thẩm theo thủ tục tố tụng hành chính. 4. Phương pháp nghiên cứu Đề tài nghiên cứu dựa trên những cơ sở lý luận của học thuyết Mác -Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và hệ thống quan điểm của Đảng và Nhà nước để đánh giá một cách khoa học, một cách khách quan, có logic về vấn đề nghiên cứu và sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khác nhau. Cụ thể như sau: Thứ nhất, phương pháp phân tích: Phương pháp này được sử dụng phổ biến ở Chương 1 “Những vấn đề lý luận và pháp lý về kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam”. Bằng phương pháp này, tác giả đã làm rõ được các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động kháng nghị phúc thẩm. Thứ hai, phương pháp tổng hợp: Tác giả vận dụng phương pháp tổng hợp để tổng quan lại những công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài “Kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam”. Tác giả cũng sử dụng phương pháp trên khi trích dẫn các quan điểm của các nhà nghiên cứu về khái niệm kháng nghị, kháng nghị phúc thẩm. Từ đó, rút ra khái niệm đầy đủ, chuẩn xác. Thứ ba, phương pháp thống kê, tổng hợp: Sử dụng những tài liệu đã thu thập được và tiến hành xử lý số liệu, tóm tắt, trình bày, tính toán và mô tả các đặc trưng khác nhau để phản ánh một cách tổng quát về thực tiễn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm. Sau đó tổng hợp tất cả số liệu đã được xử lý và tiến hành đánh giá một cách khách quan. Thứ tư, phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng nhằm tìm ra những điểm tiến bộ, hạn chế về kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính qua các năm. Ưu điểm của phương pháp này giúp người đọc có cái nhìn tổng quan, khái quát và rõ ràng về thực tiễn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm qua đó đưa những giải pháp, kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật cũng như thực tiễn thực hiện pháp luật. 5 Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác như: phương pháp đối chiếu, phương pháp biện chứng và các phương pháp khoa học khác… 5. Bố cục của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, đề tài nghiên cứu khoa học gồm hai chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam. Chương 2. Thực tiễn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm và kiến nghị hoàn thiện. 6 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KHÁNG NGHỊ PHÚC THẨM TRONG LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam 1.1.1. Khái niệm Kháng nghị phúc thẩm các vụ án nói chung và vụ án hành chính nói riêng là một hoạt động thể hiện rõ quyền năng pháp lý của Viện kiểm sát nhân dân, là một trong các cơ sở làm phát sinh thủ tục kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính. Vì thế, việc hiểu một cách thống nhất và chính xác nhất về khái niệm kháng nghị phúc thẩm là hết sức cần thiết trong khoa học nghiên cứu về kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam. Theo Từ điển Tiếng việt thì “kháng nghị được hiểu là sự bày tỏ ý kiến phản đối bằng văn bản chính thức”2 hay “kháng nghị là bày tỏ ý kiến để phản đối một việc gì”3. Theo từ điển Từ và Ngữ Việt Nam thì “kháng nghị có thể được hiểu là sự bày tỏ quan điểm phản đối, chống đối về một vấn đề, một ý kiến gì đó bất kì mà chủ thể kháng nghị cho rằng vấn đề đó, ý kiến đó là sai lầm”4. Như vậy, theo các từ điển này thì có thể hiểu một cách chung nhất kháng nghị là sự phản đối, chống lại hay không đồng ý với một quyết định nào đó. Theo từ điển Luật học thì “kháng nghị là việc người có thẩm quyền bằng văn bản của mình gửi đến Tòa án có thẩm quyền làm ngưng hiệu lực phán quyết của Tòa án trong bản án, quyết định để xét xử theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm làm cho vụ án được chính xác, khách quan và đúng pháp luật”5. Với cách giải thích này, kháng nghị phúc thẩm đã thể hiện một số đặc điểm như chủ thể của kháng nghị là người có thẩm quyền, đối tượng của kháng nghị là các bản án, quyết định của Tòa án, hình thức của kháng nghị là bằng văn bản, mục đích của kháng nghị là làm cho vụ án được chính xác, khách quan và đúng pháp luật. Tuy nhiên, khái niệm này chưa nêu bật được tính chất của phúc thẩm vụ án hành chính là xét xử lại bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án nên chúng ta không thể thừa nhận đây là khái niệm chính thức và toàn diện. Có phần tương tự, thuật ngữ pháp 2 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, tr.621. 3 Nguyễn Văn Xô (2008), Từ điển Tiếng việt, tái bản lần thứ V, Nxb Thanh Niên, Thành phố Hồ Chí Minh, tr.345. 4 Nguyễn Lân (1988), Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr.927. 5 Viện Ngôn ngữ học (2010), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, tr.527. 7 lý cũng nêu“Kháng nghị là hành vi tố tụng của người có thẩm quyền, thể hiện việc phản đối toàn bộ hoặc một phần bản án, quyết định của Tòa án với mục đích bảo đảm cho việc xét xử được chính xác, công bằng, đồng thời sửa chữa những sai lầm trong bản án, quyết định của Tòa án”.6 Trong khái niệm này, kháng nghị phúc thẩm cũng chỉ dừng lại ở một số đặc điểm mà khái niệm trong từ điển Luật học đề cập nên chúng ta cũng không thể thừa nhận nó là khái niệm chính thức. Nhìn chung, khái niệm trong các từ điển chỉ một phần thể hiện được các đặc điểm của kháng nghị nói chung, mà chưa thể hiện rõ ràng và cụ thể về bản chất, đặc điểm của kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính nói riêng. Bởi lẽ, các khái niệm trên đều không làm rõ được đối tượng của kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính là bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật hay đã có hiệu lực pháp luật, chưa đề cập được căn cứ kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính, không phân biệt được kháng nghị phúc thẩm với kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm trong tố tụng hành chính và kháng nghị phúc thẩm theo các thủ tục tố tụng khác; chủ thể của kháng nghị nêu chung chung là “người có thẩm quyền” mà không thể hiện rõ chủ thể duy nhất có quyền kháng nghị phúc thẩm là Viện Kiểm sát. Trên phương diện khoa học pháp lý, cho đến thời điểm hiện tại chưa có công trình nào nghiên cứu và đề cập trực diện về khái niệm kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính. Do đó, việc tiếp cận khái niệm này gặp phải những khó khăn nhất định. Ở khía cạnh chung, tác giả Đinh Văn Quế cho rằng “Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là một văn bản do Viện kiểm sát ban hành yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án mà Tòa án cấp sơ thẩm cùng cấp hoặc cấp dưới trực tiếp đã xét xử, nhưng xét thấy không đúng luật”7. Ở quan điểm này, tác giả đã nhìn nhận và nêu rõ hình thức của kháng nghị phúc thẩm là “một văn bản” và chủ thể của kháng nghị phúc thẩm vụ án là Viện kiểm sát. Đồng thời, tác giả cũng nêu rõ cơ quan có thẩm quyền xét xử lại vụ án khi có kháng nghị là Tòa án cấp phúc thẩm. Thế nhưng nhìn một cách bao quát, khái niệm trên lại chưa thể hiện được đối tượng của kháng nghị là bản án, quyết định của Tòa án chưa có hiệu lực pháp luật. Thêm vào đó, khái niệm cũng chưa nêu được toàn diện các căn cứ của kháng nghị phúc thẩm, nghĩa là khái niệm mới chỉ đề cập về căn cứ kháng nghị liên quan đến việc Tòa án cấp sơ thẩm vi phạm về mặt hình thức “không đúng pháp luật” mà không đề cập đến những vi phạm về mặt nội dung của bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm. 6 7 https://thuvienphapluat.vn/tnpl/2684/Khang-nghi?tab=1, truy cập ngày 11/4/2022. Đinh Văn Quế (2018), “Kháng nghị phúc thẩm – những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Kiểm sát, (số 5), tr.23. 8 Tác giả Lê Thành Dương có cách tiếp cận kháng nghị phúc thẩm vụ án từ góc độ quyền năng pháp lý riêng của Viện kiểm sát“Kháng nghị phúc thẩm là quyền năng pháp lý được Nhà nước giao cho Viện kiểm sát nhân dân để kháng nghị những bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án cùng cấp và cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng để yêu cầu Tòa án cấp trên trực tiếp xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm nhằm bảo đảm việc xét xử đúng pháp luật, nghiêm minh và kịp thời”. Hay tác giả Nguyễn Việt Phương lại cho rằng “Kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính là quyền và nghĩa vụ của Viện kiểm sát nhân dân thể hiện bằng văn bản pháp lý được tiến hành trong thời hạn và theo thủ tục luật định, yêu cầu Tòa án cấp trên xét xử lại vụ án hoặc xét lại quyết định sơ thẩm mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật đó không đảm bảo tính có căn cứ và tính hợp pháp”8. Nhìn trên góc độ, đối chiếu, tổng hợp, quan điểm của hai tác giả trên đều có những tương đồng với nhau về một số nội dung nổi bật của kháng nghị phúc thẩm như đối tượng của kháng nghị phúc thẩm là bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật, chủ thể của kháng nghị phúc thẩm là Viện kiểm sát, căn cứ của kháng nghị là bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật đó sai lầm về căn cứ (về nội dung) hoặc không đúng pháp luật (tính hợp pháp), hình thức của kháng nghị là một văn bản pháp lý, Tòa án có thẩm quyền xét xử lại vụ án theo thủ tục phúc thẩm khi có kháng nghị là Tòa án cấp phúc thẩm. Đây cũng chính là các quan điểm được đông đảo tác giả ủng hộ và thừa nhận, do tiếp cận kháng nghị từ góc độ là một nhiệm vụ và quyền hạn của Viện kiểm sát. Tựu chung lại, tuy các quan điểm khoa học nêu trên có những cách tiếp cận khác nhau nhưng các quan điểm đều đồng nhất thừa nhận một số đặc trưng cơ bản của kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính gồm chủ thể, đối tượng, thẩm quyền, hình thức, căn cứ, mục đích của kháng nghị phúc thẩm. Từ việc kết hợp các quan điểm đó, có thể đưa ra khái niệm kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm hành chính như sau:“Kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính là quyền năng pháp lý của Viện kiểm sát nhân dân thể hiện bằng một văn bản pháp lý được tiến hành trong thời hạn luật định, yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án hoặc xét lại quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật theo trình tự phúc thẩm, do bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm đó có vi phạm pháp luật tố tụng hành chính hoặc vi phạm pháp luật nội dung nhằm bảo đảm việc xét xử của Toà án luôn được đúng pháp luật, nghiêm minh, khắc phục và sửa chữa kịp thời”. 8 Nguyễn Việt Phương (2017), “Kháng nghị phúc thẩm quá hạn trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, (Số 05), tr. 17-19. 9 1.1.2. Đặc điểm Khi tìm hiểu, nghiên cứu về kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam có thể thấy những đặc trưng cơ bản của kháng nghị phúc thẩm gồm chủ thể kháng nghị, đối tượng kháng nghị, thẩm quyền, hình thức, căn cứ, mục đích của kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính. Những đặc trưng này thể hiện bản chất, đặc trưng riêng nhằm phân biệt kháng nghị phúc thẩm với kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm trong tố tụng hành chính, cũng như các chế định khác trong tố tụng hành chính ở nước ta. Thứ nhất, chủ thể kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính là Viện kiểm sát, chỉ có Viện kiểm sát là chủ thể duy nhất có thẩm quyền kháng nghị, ngoài ra không còn bất kỳ cơ quan nào khác được thực hiện quyền này Kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng ở Việt Nam nói chung và trong tố tụng hành chính nói riêng là quyền năng pháp lý duy nhất mà Nhà nước trao cho Viện kiểm sát. Trong hệ thống cơ quan thực hiện quyền tư pháp, Tòa án nhân dân là cơ quan có chức năng xét xử và có nhiệm vụ trọng tâm là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân9. Thế nhưng, trong quá trình thực hiện chức năng của mình, việc xét xử của Tòa án là hoạt động vừa mang nhận thức khách quan vừa mang nhận thức chủ quan nên không phải mọi trường hợp các bản án, quyết định của Tòa án đều được ban hành minh bạch, đúng pháp luật mà có thể tồn tại những sai lầm, thiếu sót về mặt áp dụng pháp luật nội dung lẫn pháp luật hình thức, các sai lầm này nếu không được phát hiện để khắc phục, sửa chữa kịp thời sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quyền và lợi ích chính đáng của các đương sự và những người tham gia tố tụng khác, ảnh hưởng không nhỏ đến danh dự, uy tín của Tòa án nhân dân – cơ quan duy nhất thay mặt nhà nước thực hiện quyền lực tư pháp10. Do vậy, để có thể khắc chế quyền lực này của Tòa án nhân dân và bảo đảm việc xét xử của Tòa án hạn chế được những sai sót và luôn được chính xác, khách quan, đúng pháp luật, Nhà nước đã trao cho Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan duy nhất có thẩm quyền kiểm soát hoạt động tư pháp do Tòa án thực hiện. Trong tố tụng hành chính, Viện kiểm sát được nhà nước trao cho quyền kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính khi phát hiện bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm có vi phạm nghiêm trọng, yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án theo trình tự thủ tục phúc thẩm, sửa 9 Khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 10 Khoản 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 10 chữa và khắc phục kịp thời những sai lầm mà Tòa án cấp sơ thẩm đã vi phạm. Không chỉ thế, trong tố tụng hành chính, Viện kiểm sát còn được pháp luật ghi nhận chức năng kiểm sát, giám sát việc giải quyết vụ án hành chính của Tòa án. Mục đích chính yếu của chức năng này của Viện kiểm sát cũng không nằm ngoài mục đích bảo đảm cho hoạt động xét xử vụ án hành chính của Tòa án được nghiêm minh, công bằng, dân chủ, khách quan và minh bạch. Do vậy, có thể thấy bằng việc thực hiện chức năng kháng nghị phúc thẩm và kiểm sát hoạt động xét xử của Tòa án đã nhằm thể hiện trọn vẹn, đầy đủ nhiệm vụ của mình đó là “bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.11 Ngoài ra, đặc điểm trên còn là căn cứ giúp chúng ta nhìn nhận để phân biệt giữa kháng cáo và kháng nghị trong Luật Tố tụng hành chính ở nước ta. Mặc dù theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, cả kháng cáo và cả kháng nghị đều là một hoạt động có thể làm phát sinh thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính nhưng hai nội dung này có những điểm khác biệt nhất định. Về vấn đề chủ thể của kháng cáo và chủ thể của kháng nghị có sự khác nhau rõ ràng. Nếu như chủ thể có quyền kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính chỉ duy nhất là Viện kiểm sát thì chủ thể có quyền kháng cáo phúc thẩm vụ án hành chính là đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự12. Mặt khác, đặc điểm trên cũng giúp chúng ta phân định với chủ thể của kháng nghị giám đốc thẩm tái thẩm trong tố tụng hành chính. Chủ thể kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính là Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên trực tiếp còn chủ thể kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm thuộc về người có vị trí cao nhất trong Tòa án và Viện kiểm sát gồm là: Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp cao. Các phân định trên đã cho thấy, việc kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính chỉ thuộc duy nhất về Viện kiểm sát, Tòa án nhân dân không có quyền hạn này. Thứ hai, đối tượng kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính Việt Nam là bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật Bản án, quyết định sơ thẩm là hình thức thể hiện ý chí của Tòa án, là kết quả giải quyết vụ án ở cấp sơ thẩm, được tiến hành công phu và theo thủ tục nghiêm ngặt 11 Khoản 2 Điều 107 Hiến pháp 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 12 Điều 204 Luật Tố tụng hành chính. 11 nhưng không loại trừ khả năng có thể có những sai lầm mà do đó, quyền và lợi ích của các đương sự không được bảo đảm hoặc có những vi phạm pháp luật khác cần phải khắc phục. Do đó, pháp luật tố tụng hành chính đã quy định bản án, quyết định sơ thẩm không có hiệu lực ngay mà cần có một khoảng thời gian nhất định để các đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự kháng cáo hoặc Viện kiểm sát kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. Điều này xuất phát từ nguyên tắc bảo đảm chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm vụ án hành chính tại Điều 11 Luật Tố tụng hành chính. Theo đó, Tòa án thực hiện hoạt động xét xử hai cấp, đó là cấp xét xử sơ thẩm và cấp xét xử phúc thẩm. Bản án, quyết định do tòa án cấp sơ thẩm tuyên, ban hành thì gọi là bản án, quyết định sơ thẩm. Cấp phúc thẩm không phải là cấp xét xử đương nhiên đối với mọi vụ án hành chính mà chỉ phát sinh khi có kháng cáo, kháng nghị của chủ thể có quyền. Khi không đồng tình với phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm thì đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo, Viện kiểm sát có quyền kháng nghị để yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án. Cấp xét xử phúc thẩm là cấp xét xử cuối cùng, bản án, quyết định phúc thẩm có hiệu lực pháp luật ngay sau khi ban hành. Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa xét xử sơ thẩm và xét xử phúc thẩm vụ án hành chính. Như vậy có thể khẳng định lại, đối tượng của kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính luôn là bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật. Một khi bản án, quyết định sơ thẩm đã phát sinh hiệu lực pháp luật thì chúng không còn là đối tượng của kháng nghị phúc thẩm và đương nhiên không làm phát sinh thủ tục phúc thẩm mà lúc này nếu có kháng nghị thì chỉ kháng nghị được theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm. Một trong những điểm khác biệt của kháng nghị phúc thẩm và giám đốc thẩm là đối tượng mà chúng tác động đến. Trong khi đối tượng của kháng nghị phúc thẩm luôn là bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật thì ngược lại đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, đó có thể là bản án, quyết định sơ thẩm hết thời hạn kháng cáo, kháng nghị mà không có kháng có, kháng nghị hoặc bản án, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm. Tuy nhiên cần lưu ý, trong pháp luật tố tụng của Việt Nam nói chung và pháp luật tố tụng hành chính nói riêng, không phải mọi bản án, quyết định sơ thẩm đều là đối tượng kháng nghị phúc thẩm mà chỉ những bản án, quyết định chưa có hiệu lực pháp luật và có vi phạm pháp luật nghiêm trọng mà có thể là vi phạm nghiêm trọng về pháp luật tố tụng hành chính hoặc vi phạm nghiêm trọng về pháp luật về nội dung mới là đối tượng của kháng nghị phúc thẩm. Nội dung này mặc dù không được thể hiện rõ ràng trong Luật Tố tụng hành chính hiện hành nhưng lại được đề cập khá cụ 12 thể về chức năng của Viện kiểm sát nhân dân tại điểm d khoản 3 Điều 4 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 “kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật…”. Như vậy, đối tượng của kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính là bản án, quyết định sơ thẩm có vi phạm pháp luật. Giới hạn này giúp cho hoạt động kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát có trọng tâm, chất lượng và hiệu quả. Thứ ba, căn cứ kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam là có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật Kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính là chức năng chuyên biệt của Viện kiểm sát song không phải vì thế mà việc kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát được tiến hành tùy tiện, thiếu căn cứ pháp luật. Khi Viện kiểm sát kháng nghị phúc thẩm phải căn cứ vào yêu cầu của việc xét xử sơ thẩm, tính đúng đắn của bản án, quyết định sơ thẩm, từ thực tiễn xét xử và tuyệt đối không thể quyết định kháng nghị phúc thẩm theo cảm tính chủ quan. Do vậy, theo quy định của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, khi tiến hành kiểm sát quyết định, bản án của Tòa án cấp sơ thẩm, nếu phát hiện có vi phạm thì Viện kiểm sát sẽ ban hành kiến nghị hoặc kháng nghị phúc thẩm13. Trường hợp các vi phạm của Tòa án cấp sơ thẩm chưa đến mức “nghiêm trọng” có thể được Viện kiểm sát kiến nghị để yêu cầu Tòa án khắc phục vi phạm. Kiến nghị trong hoạt động xét xử vụ án hành chính nói riêng và các vụ án khác nói chung là nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát khi phát hiện hành vi, quyết định của Tòa án trong hoạt động xét xử có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng không thuộc trường hợp kháng nghị phúc thẩm thì Viện kiểm sát sẽ kiến nghị Tòa án khắc phục vi phạm pháp luật và Tòa án có trách nhiệm xem xét, giải quyết, trả lời kiến nghị của Viện kiểm sát theo quy định14. Khi ban hành kiến nghị, Viện kiểm sát thường tập hợp các dạng vi phạm trong một vụ án hoặc nhiều vụ án khác nhau để ban hành kiến nghị yêu cầu Tòa án khắc phục vi phạm và chấn chỉnh tình hình xét xử của Tòa án mình. Việc kiến nghị thường là những dạng vi phạm “không nghiêm trọng” như vi phạm về thời hạn gửi bản án, quyết định cho Viện kiểm sát; vi phạm về việc gửi các quyết định tố tụng cho đương sự; chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát tham gia phiên tòa; viện dẫn điều luật trong bản án, quyết định chưa đầy đủ…15. Khác với kiến nghị, Viện kiểm sát kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính khi bản án, quyết định của Tòa án 13 Khoản 7 Điều 27 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014. 14 Khoản 2 Điều 5 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014. 15 Nguyễn Việt Phương (2020), Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm trong tố tụng hành chính, Luận văn Thạc sĩ học, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.10. 13 cấp sơ thẩm có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, xâm phạm đến quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân và phải có những căn cứ nhất định16. Căn cứ vào thực tiễn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, vi phạm pháp luật nghiêm trọng có thể là vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng, vi phạm trong việc đánh giá chứng cứ, sai lầm trong việc áp dụng pháp luật. Các vi phạm thường gặp như Tòa án cấp sơ thẩm thụ lý sai thẩm quyền, xác định sai đối tượng kháng nghị, sai tư cách đương sự của vụ án, xác định thiếu đương sự, áp dụng văn bản pháp luật đã hết hiệu lực…17. Căn cứ của kháng nghị phúc thẩm cũng khác với kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm trong tố tụng hành chính. Kháng nghị phúc thẩm với mục đích là bảo đảm tính có căn cứ và tính hợp pháp của bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật nên căn cứ kháng nghị phúc thẩm phải bao gồm cả việc xem xét tính hợp pháp của bản án, quyết định cũng như cả vấn đề về tình tiết, đánh giá chứng cứ. Trong khi đó, giám đốc thẩm là thủ tục xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nên căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm phải là những vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong việc xử lý vụ án, kết luận trong bản án, quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan, có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật gây thiệt hại lợi ích của NN18. Căn cứ kháng nghị tái thẩm là bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật có những tình tiết mới được phát hiện làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án, quyết định mà Tòa án, đương sự không biết được khi Tòa án ra bản án, quyết định đó.19 1.1.3. Ý nghĩa Tìm hiểu và phân tích về ý nghĩa của kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam là một trong những nội dung quan trọng, góp phần làm sâu thêm phạm vi nghiên cứu của đề tài. Ở những khía cạnh nhất định, việc kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính có những ý nghĩa như sau: Thứ nhất, kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính Việt Nam là cơ sở làm phát sinh thủ tục phúc thẩm và cũng là cơ sở để xác định phạm vi xét xử của Tòa án cấp phúc thẩm 16 Khoản 1 Điều 5 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014. 17 Nguyễn Việt Phương (2020), Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm trong tố tụng hành chính, Luận văn Thạc sĩ học, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 10. 18 Khoản 1 Điều 255 Luật Tố tụng hành chính. 19 Điều 280 Luật Tố tụng hành chính. 14 Trong tố tụng hành chính, thủ tục xét xử phúc thẩm không phải là thủ tục đương nhiên đối với mọi vụ án án hành chính. Đây là thủ tục chỉ phát sinh khi có kháng cáo, kháng nghị hợp pháp. Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp hoặc Viện kiểm sát nhân dân cấp trên trực tiếp của Tòa án cấp sơ thẩm là cơ quan có thẩm quyền kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính khi nhận thấy bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật có vi phạm pháp luật nghiêm trọng. Với tính chất là cấp xét xử thứ hai, xét xử phúc thẩm vụ án hành chính có nhiệm vụ trọng tâm là xét xử lại vụ án về mặt nội dung và kiểm tra, xem xét lại tính khách quan, tính hợp pháp của bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án cấp dưới, nhằm kịp thời phát hiện những sai lầm, thiếu sót trong bản án, quyết định đó bảo đảm việc xét xử của Tòa án luôn chính xác, khách quan, công bằng và đúng luật. Mặt khác, dựa vào kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát, Tòa án cấp phúc thẩm sẽ xác định được chính xác phạm vi xét xử phúc thẩm của mình. Phạm vi xét xử của Tòa án cấp phúc thẩm trong tố tụng hành chính là giới hạn mà Tòa án cấp phúc thẩm được quyền xét xử và ra quyết định theo quy định của pháp luật 20. Nếu Viện kiểm sát kháng nghị phúc thẩm toàn bộ bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật thì Tòa án cấp phúc thẩm sẽ xem xét xét lại toàn bộ bản án, quyết định sơ thẩm đó. Nếu Viện kiểm sát chỉ kháng nghị phúc thẩm một phần hoặc một vài phần của bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật thì Tòa án cấp phúc thẩm chỉ xem xét lại phần bản án, quyết định có kháng nghị của Viện kiểm sát. Trường hợp đặc biệt, Tòa án cấp phúc thẩm có thể xem xét thêm phần bản án, quyết định có liên quan đến nội dung kháng nghị21. Như vậy, kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát trong Luật Tố tụng hành chính là cơ sở để Tòa án cấp phúc thẩm xác định phạm vi xét xử của mình. Thứ hai, đối với các đương sự trong vụ án hành chính, việc kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính là cơ sở quan trọng để góp phần bảo đảm triệt để các quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự Về cơ bản, trong tố tụng hành chính, hầu hết các bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm là chính xác, đúng luật, bảo đảm quyền lợi cho các đương sự. Thế nhưng, việc giải quyết vụ án hành chính là một quá trình phức tạp, gồm nhiều trình tự, thủ tục khác nhau, các văn bản pháp luật chuyên ngành áp dụng vào giải quyết vụ án hành chính cũng đa dạng với nhiều nội dung khác nhau. Do vậy, khi đưa ra phán 20 Lê Thị Mơ (2020), “Bàn về phạm vi xét xử phúc thẩm vụ án hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, (số 8), tr.24. 21 Điều 220 Luật Tố tụng hành chính. 15 quyết mà cụ thể là bản án hoặc quyết định, Tòa án cấp sơ thẩm không khó tránh khỏi những sai lầm, thiếu sót nên vẫn còn tồn tại một số bản án, quyết định chưa chính xác, có vi phạm pháp luật. Những vi phạm, sai lầm này trong bản án, quyết định sơ thẩm có thể gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự mà nếu không có kháng nghị phúc thẩm thì chúng vẫn được đưa ra thi hành, các quyền và lợi ích chính đáng của đương sự không được bảo đảm. Chính vì thế, việc Viện kiểm sát phát hiện các vi phạm của Tòa án cấp sơ thẩm để ban hành kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án đã kịp thời ngăn chặn những phán quyết làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ án. Khi thủ tục phúc thẩm phát sinh, Tòa án cấp phúc thẩm sẽ nhân danh nhà nước giải quyết lại vụ án một cách thận trọng, kỹ lưỡng hơn để đưa ra phán quyết đúng đắn, công bằng hơn. Bên cạnh đó, nhìn nhận một cách gián tiếp, việc kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính cũng chính là cơ sở để Tòa án cấp phúc thẩm có cơ hội giải quyết phúc thẩm vụ án, từ đó nhìn nhận, đánh giá được chất lượng giải quyết vụ án hành chính của Tòa án cấp dưới và kịp thời có hướng dẫn sát sao, thường xuyên hơn về kỹ năng và nghiệp vụ, chuyên môn xét xử cho Tòa án cấp dưới, bảo đảm thống nhất trong áp dụng pháp luật, tạo được sự đồng đều về chất lượng của tất cả bản án, quyết định sơ thẩm hành chính, củng cố niềm tin của nhân dân vào công lý xét xử của Tòa án, bảo đảm triệt để pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thứ ba, kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính góp phần bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một nguyên tắc mà Nhà nước pháp quyền ghi nhận và quy định rất rõ ràng. Theo đó, tất cả các cá nhân, cơ quan, tổ chức và xã hội đều phải tuân Hiến pháp, pháp luật một cách nghiêm minh, triệt để, chính xác. Pháp luật được ban hành có giá trị bắt buộc mọi chủ thể trong xã hội đều phải tuân thủ và thi hành, trong đó có pháp luật tố tụng hành chính và các văn bản khác có liên quan. Khi Tòa án cấp sơ thẩm có sai lầm trong việc sử dụng, đánh giá chứng cứ, vi phạm về thủ tục tố tụng hành chính, vi phạm trong việc áp dụng pháp luật thì đã vi phạm nội dung, tinh thần của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Khi phát hiện ra những vi phạm này của Tòa án cấp sơ thẩm, Viện kiểm sát đã kịp thời kháng nghị phúc thẩm, yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm phải xét xử lại vụ án hành chính, xét lại các quyết định sơ thẩm, kịp thời chấn chỉnh, sửa chữa, cải thiện các sai lầm mà Tòa án cấp sơ thẩm đã vướng phải nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án được chính xác, đúng pháp luật. Hơn nữa, việc Viện kiểm sát kháng nghị các bản án, quyết định sơ thẩm theo trình tự phúc thẩm cũng là cơ sở quan trọng để các chủ thể tiến hành tố tụng trong 16 quá trình giải quyết vụ án thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật thủ tục cũng như pháp luật nội dung, hạn chế và loại bỏ các hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích của các đương sự trong vụ án. Đồng thời, việc kháng nghị phúc thẩm vụ án hành chính của Viện kiểm sát cũng là cơ sở để các chủ thể tham gia tố tụng hành chính, nhất là các đương sự của vụ án chấp hành, tuân thủ pháp luật triệt để, thiện chí hợp tác với Tòa án trong việc thực hiện các nghĩa vụ tố tụng của mình, bảo đảm cho việc xét xử của Tòa án được thuận lợi, nhanh chóng, kịp thời, loại trừ trường hợp người tham gia tố tụng cố tình vi phạm pháp luật, góp phần nâng cao hiệu quả của nguyên tắc pháp chế trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. 1.2. Quy định của Luật Tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị phúc thẩm Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính hiện hành không dùng một chương riêng biệt hay cụ thể để quy định về kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát nhân dân. Do vậy, việc nghiên cứu các quy định của Luật Tố tụng hành chính về nội dung này cần dựa trên sự chắt lọc, liên kết các điều luật có ghi nhận, quy định về kháng nghị phúc thẩm. Từ sự tìm hiểu đó, tác giả nhận thấy, kháng nghị phúc thẩm trong Luật Tố tụng hành chính ở nước ta cần được nghiên cứu qua các tiêu chí như sau: 1.2.1. Đối tượng của kháng nghị phúc thẩm Đối tượng của kháng nghị phúc thẩm không được Luật Tố tụng hành chính đề cập trực tiếp tại một điều khoản riêng trong chương XIII quy định về phúc thẩm vụ án hành chính song lại được cập nhật gián tiếp tại Điều 203 quy định về tính chất phúc thẩm và Điều 211 quy định về quyền kháng nghị của Viện kiểm sát. Theo đó, đối tượng của kháng nghị phúc thẩm trong tố tụng hành chính là bản án của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật và quyết định tạm đình chỉ, quyết định đình chỉ giải quyết của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật. Để hiểu rõ hơn về các đối tượng kháng nghị phúc thẩm này, tác giả lần lượt trình bày, phân tích về chúng như sau: Thứ nhất, bản án của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật: Trong hệ thống Tòa án nhân dân ở nước ta, chỉ có Tòa án nhân dân cấp huyện và Tòa án nhân dân cấp tỉnh mới có thẩm quyền sơ thẩm các vụ án nói chung và sơ thẩm vụ án hành chính nói riêng22. Nên bản án của Tòa án cấp sơ thẩm là bản án sơ thẩm của Tòa án nhân dân cấp huyện và bản án sơ thẩm của Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Về góc độ 22 Xem Điều 37, Điều 44 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014.