Tài liệu Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh tiền giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH PHẠM THỊ NGỌC DIỄM HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Định hướng nghiên cứu Mã số: 8380102 Người hướng dẫn khoa học : TS. Thái Thị Tuyết Dung Học viên : Phạm Thị Ngọc Diễm Lớp : Cao học Luật, Khóa 30 TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2022 LỜI CAM ĐOAN Bằng sự trung thực của mình, tôi xin cam đoan rằng: Luận văn Thạc sĩ Luật học với đề tài “Hoạt động và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang” là kết quả của quá trình tự nghiên cứu của bản thân dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Thái Thị Tuyết Dung. Những luận điểm khoa học, các quy định pháp luật được viện dẫn trong luận văn được dẫn nguồn theo đúng quy định. Các số liệu tại các bảng biểu được cập nhật từ sổ theo dõi công tác và các báo cáo có liên quan của cơ quan tác giả công tác. Tác giả Phạm Thị Ngọc Diễm DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân. UBND : Ủy ban nhân dân. Văn bản QPPL : văn bản quy phạm pháp luật. MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ............................................................................... 8 1.1. Khái quát về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh........................................................................ 8 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................ 8 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ............................................. 11 1.1.3. Quá trình hình thành và phát triển chế định kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ............................................. 16 1.2. Quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ............................................................................. 20 1.2.1. Quy định pháp luật về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh .............................................................................. 20 1.2.2 Quy định pháp luật về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ................................................................................................. 35 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ................................................................................... 39 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ.................................................................. 40 2.1. Tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Tiền Giang .................................... 40 2.2. Thực trạng về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ................................................................ 43 2.2.1. Về tuân thủ quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ....................................................................... 43 2.2.2. Về kiểm tra nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ....................................................................................... 45 2.2.3. Về thực trạng nhân sự, kinh phí và cơ sở vật chất đảm bảo thực hiện công tác kiểm tra của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang .............................. 56 2.3. Thực trạng về hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ...................................................................... 61 2.3.1. Về hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang .............................................................................................. 61 2.3.2. Về hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang .............................................................................. 62 2.4. Một số kiến nghị hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ............................. 63 2.4.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ........................................................................................................ 63 2.4.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ..... 66 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................... 71 KẾT LUẬN ......................................................................................................... 72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Nhà nước là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị, nhưng quyền lực đó chỉ có thể được thực hiện và có hiệu lực trên cơ sở pháp luật. Pháp luật là những quy tắc xử sự do nhà nước ban hành và luôn phản ánh quan điểm, đường lối chính trị của lực lượng nắm quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực đó được thực hiện trong xã hội. Với ý nghĩa đó, nhà nước không thể tồn tại và phát huy quyền lực nếu thiếu pháp luật. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã xác định đặc trưng chủ yếu của xã hội xã hội chủ nghĩa mà chúng ta xây dựng là “xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Một trong những yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền là Nhà nước được tổ chức, hoạt động trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật, đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp, pháp luật. Vì vậy, hoàn thiện hệ thống pháp luật là yêu cầu cần thiết trong xây dựng nhà nước pháp quyền. Ngày 24/5/2005, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; ngày 08/11/2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết 30c/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020. Các văn kiện quan trọng nêu trên của Đảng, Chính phủ đều nhấn mạnh tầm quan trọng của công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế, pháp luật trong công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo pháp chế, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân. Nhưng xây dựng pháp luật là hoạt động phức tạp, cần có sự phối hợp của nhiều ngành, nhiều người; nội dung của văn bản chịu sự ảnh hưởng từ những thay đổi, biến động của kinh tế, xã hội và đường lối, chính sách của cơ quan cấp trên cho nên luôn tồn tại những văn bản không hợp pháp và hợp lý ngay từ thời điểm ban hành hoặc trong thời gian thực hiện. Sự tồn tại của những văn bản trái pháp luật và không hợp lý này không những ảnh hưởng đến chất lượng của hệ thống pháp luật mà còn ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng 2 chịu sự tác động của văn bản. Vì vậy, để đảm bảo hệ thống pháp luật được hoàn chỉnh, thống nhất từ trung ương đến địa phương đòi hỏi không chỉ chú trọng hoạt động xây dựng và ban hành mà trong quá trình thực hiện cần phải thường xuyên kiểm tra, theo dõi, đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời phát hiện những nội dung bất hợp pháp, bất hợp lý nhằm sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, tính kỷ cương trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, Nhà nước. Để hạn chế đến mức thấp nhất việc tồn tại những văn bản không hợp pháp và hợp lý, pháp luật đã quy định rất nhiều những thủ tục cần thiết để kiểm soát các nội dung bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản từ khi xây dựng đến khi ban hành và tổ chức thực hiện. Trong đó, thủ tục để theo dõi, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành là nhiều nhất, phải kể đến như: giám sát; kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật được xem là một trong các hoạt động hiệu quả nhất để loại trừ các văn bản trái pháp luật ra khỏi hệ thống pháp luật. Với vai trò là vừa là người tham gia vào hoạt động xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật vừa là người thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình công tác thực tế, tác giả nhận thấy công tác kiểm tra văn bản còn nhiều bất cập từ cơ sở pháp lý đến hoạt động thực tiễn. Xuất phát từ nhận thức và lý do trên, học viên chọn đề tài: “HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG” để làm đề tài luận văn tốt nghiệp chương trình đào tạo thạc sĩ, chuyên ngành luật hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã được nhiều cá nhân trên cả nước nghiên cứu chọn làm đề tài luận văn tốt nghiệp đại học, thạc sĩ, tiến sĩ. Các đề tài này được tổ chức nghiên cứu trên phạm vi cả nước hoặc một vài tỉnh bạn như thành phố Hồ Chí Minh, Bến Tre, Thanh Hóa, Thái Bình… nhưng chưa có đề tài, công trình nghiên cứu nào được nghiên cứu trên cơ sở tình hình thực tế tại tỉnh Tiền Giang. 3 Liên quan đến đề tài này còn có nhiều tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ của Bộ Tư pháp, bài viết trên các tạp chí chuyên đề… Thứ nhất, giáo trình, sách chuyên khảo, sách tham khảo: - Giáo trình “Kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Thái Thị Tuyết Dung, nhà xuất bản Hồng Đức phát hành năm 2022. Chương 6 của Giáo trình đã trình bày chi tiết các quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. - Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2013 và Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Nhà xuất bản Hồng Đức năm 2018. Hai cuốn giáo trình này đã trình bày những kiến thức chung, lý luận chung về trách nhiệm hành chính, hành vi hành chính. - Sách chuyên khảo “Lý luận và thực tiễn về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên, nhà xuất bản Công an nhân dân phát hành năm 2017. Cuốn sách này đã trình bày khái quát về lý luận và thực tiễn về công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Thứ hai, về luận văn, luận án, đề tài: - Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội. Đây là luận án rất vĩ mô, tác giả đã phân tích, đánh giá từ cơ sở lý luận đến hoạt động thực tiễn của công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương đến địa phương, chỉ ra những ưu, nhược điểm cũng như những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. - Đặng Thị Phương Ngọc (2018), Tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Sóc Trăng, Luận văn thạc sĩ, trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả nghiên cứu, đánh giá và phân tích cơ sở lý luận về tính hợp pháp, tính hợp lý và tình hình thực tiễn ban hành văn bản đảm bảo tính hợp lý, tính hợp pháp của Ủy ban nhân dân tỉnh Sóc Trăng. 4 - Đoàn Thị Nhàn (2017), Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Thái Bình, Luận văn thạc sĩ, Học viện hành chính quốc gia Hà Nội. Tác giả nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thái Bình. - Nguyễn Thị Kim Uyên (2013), Pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh (từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh), Luận văn tốt nghiệp cử nhân Luật, trường Đại học Luật Thành Phố Hồ Chí Minh. Mặc dù là luận văn tốt nghiệp cử nhân nhưng tác giả đã nghiên cứu rất sâu và trình bày rất cụ thể, chi tiết thực trạng về công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở thành phố Hồ Chí Minh. Thứ ba, bài viết đăng trên các tạp chí: - Bài viết “Đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao hiệu quả, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay”của nhóm tác giả Đồng Ngọc Ba, Nguyễn Thị Thu Hòe, Lê Thị Uyên, Trần Thu Giang, Hồ Hoàng Hà, Trần Thị Huyền Lê, Nguyễn Thị Hồng Vinh, Hà Thị Lan đăng trên Thông tin khoa học pháp lý số 9 năm 2019. Nhóm tác giả là lãnh đạo của các vụ, cục chuyên ngành trực thuộc Bộ Tư pháp đã trình bày các quan điểm, những vấn đề lý luận về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; thực trạng và những đóng góp của công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật vào hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật thời gian qua ở Việt Nam; quan điểm và giải pháp đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. - Bài viết “Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh - Thực trạng và giải pháp” của tác giả Tạ Văn Khôi đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước số 244 năm 2016. Tác giả nêu lên thực trạng công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại các tỉnh Tây Ninh, Bình Thuận, Thái Nguyên...qua đó, đề xuất một số giải pháp nhằm đảm bảo cho hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. - Bài viết “Hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh” của tác giả Nguyễn Toàn Thắng đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước số 252 năm 2017. Tác giả nêu lên quá trình hình thành và phát 5 triển các quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, vai trò của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp. - Bài viết “Thực trạng hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật hiện nay” của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 7 năm 2018. Tác giả nêu lên những kết quả đạt được trong công tác xử lý văn bản trái pháp luật và một số hạn chế trong công tác xử lý văn bản trái pháp luật. - Bài viết “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Nguyễn Văn Thuấn đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 6 năm 2015. Trong bài viết này, tác giả nêu lên tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. - Bài viết “Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Trần Thị Thu Hương đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước số 231 năm 2015. Tác giả nêu tổng quan thực trạng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và những bất cập, hạn chế trong công tác này. Nhìn chung các bài viết này nghiên cứu rất sâu và nghiên cứu một cách toàn diện từ cơ sở lý luận đến tình hình thực tiễn của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chưa có bài nào đề cập đến hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu của đề tài Làm rõ những vấn đề lý luận, pháp lý về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh. Đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. Đề xuất phương hướng đổi mới hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Để đạt được mục tiêu chung đã nêu trên, các mục tiêu cụ thể của luận văn được xác định cụ thể như sau: 6 - So sánh, phân tích, đánh giá, làm rõ các quy định pháp luật về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp của Ủy ban nhân dân tỉnh. - Đánh giá thực trạng về công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. - Đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. 4. Đối tượng và giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài - Đối tượng nghiên cứu: hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh bao gồm: Hoạt động kiểm tra và xử lý của tập thể Ủy ban nhân dân tỉnh và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đối với văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật. - Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động kiểm tra và xử lý của tập thể Ủy ban nhân dân tỉnh và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đối với văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật mà không bao gồm hoạt động rà soát văn bản. - Không gian nghiên cứu: tỉnh Tiền Giang. - Thời gian nghiên cứu: từ ngày 1/7/2016 đến nay. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu dựa trên các quan điểm của Đảng về hoàn thiện hệ thống pháp luật, các quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL; đồng thời kết hợp sử dụng các phương pháp khoa học như: - Tại Chương 1: chủ yếu sử sụng phương pháp phân tích, tổng hợp để trình bày những vấn đề lý luận về hoạt động xử lý và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. 7 - Chương 2: chủ yếu sử dụng phương pháp thống kê, so sánh để đánh giá hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang trong thời gian qua. 6. Ý nghĩa khoa học và các giá trị ứng dụng của đề tài Nội dung của đề tài là tài liệu có giá trị cho các cá nhân, tổ chức muốn nghiên cứu, tìm hiểu về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Tác giả đã nghiên cứu và làm rõ trong đề tài các quy định pháp luật và thực tiễn của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. Bên cạnh đó, tác giả chỉ ra những bất cập, nguyên nhân cũng như đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. Do đó, nội dung của đề tài còn là một cơ sở dữ liệu có giá trị tham khảo cho những ai được phân công thực hiện công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. 7. Bố cục của đề tài: Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Nội dung của luận văn được chia thành hai chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh. Chương 2. Thực trạng hoạt động kiểm tra và và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang và một số kiến nghị. 8 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1.1. Khái quát về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1.1 Văn bản quy phạm pháp luật Trong lịch sử, giai cấp thống trị sử dụng các các hình thức để nâng ý chí của giai cấp mình thành pháp luật là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật tiến bộ nhất, cơ bản nhất. Văn bản QPPL có những ưu thế mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không có nhờ tính chất đặc biệt của quy phạm pháp luật, phù hợp với bản chất của kiểu pháp luật xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trước khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 ra đời, khái niệm văn bản QPPL không được định nghĩa mà chỉ quy định về tên gọi và vai trò của văn bản QPPL do mỗi cơ quan nhà nước ban hành. Ngày 12/11/1996, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL, lần đầu tiên khái niệm văn bản QPPL được ghi nhận và định nghĩa chính thức trong hình thức văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, theo đó tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Điều này có ý nghĩa quan trọng, đánh dấu bước tiến bộ đáng kể trong thực tiễn lập pháp ở Việt Nam. Tiếp đến ngày 03/6/2008, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL. Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định: “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử 9 sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Các khái niệm này là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản QPPL với các văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, do cách định nghĩa trong Luật còn mang nặng về học thuật, lại chưa cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL. Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của khái niệm văn bản QPPL và để khắc phục hạn chế từ thực tiễn triển khai, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã tách khái niệm “văn bản QPPL” và khái niệm “quy phạm pháp luật”. Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. Văn bản QPPL là tập hợp của nhiều QPPL, trong đó theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Ngày 15/7/2020, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, các khái niệm về văn bản QPPL, khái niệm QPPL đều giữ nguyên, không thay đổi. Qua đó cho thấy các khái niệm văn bản QPPL, QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã đầy đủ ý nghĩa và tương đối hoàn chỉnh. Như vậy, đến thời điểm này khái niệm văn bản QPPL được hiểu thống nhất theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 là “văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định.” 1.1.1.2. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Trong đời sống xã hội cũng như trong hoạt động quản lý, để đảm bảo thực hiện đúng phương hướng, mục tiêu đề ra, các chủ thể quản lý cần phải thường xuyên kiểm tra các đối tượng bị quản lý. Theo từ điển tiếng Việt, kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét1. Đó là việc đo lường quá trình thực hiện trên thực tế, qua đó phát hiện những sai lệch nhằm đưa ra biện pháp điều 1 Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng 2010, tr 672. 10 chỉnh kịp thời để đảm bảo rằng tổ chức sẽ thực hiện được các mục tiêu, kế hoạch đề ra. Theo từ điển Luật học, kiểm tra là xem xét tình hình thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn nói chung hay một công việc cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét2. Như vậy, có thể hiểu kiểm tra là nhằm nhận định, đánh giá, nhận xét một vấn đề, một sự việc theo những tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định. Trong công tác xây dựng và ban hành văn bản pháp luật, kiểm tra văn bản QPPL có thể hiểu là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản pháp luật được kiểm tra3 từ đó xây dựng các biện pháp xử lý phù hợp. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện sau khi văn bản đã được ban hành đã có hiệu lực hoặc chưa có hiệu lực. Cùng là cơ chế mang tính chất sàng lọc các nội dung trái pháp luật nhưng hoạt động kiểm tra văn bản khác với hoạt động thẩm định, thẩm tra vì kết quả hoạt động kiểm tra gắn liền với những kết quả, hậu quả cụ thể, các văn bản được kiểm tra có kết luận trái pháp luật sẽ chịu những hậu quả cụ thể từ hoạt động xử lý văn bản, kết quả của hoạt động kiểm tra có thể làm chấm dứt hiệu lực của một phần hoặc toàn bộ văn bản trong khi kết quả của hoạt động thẩm định và thẩm tra thường mang tính khuyến cáo và tham khảo. Việc kiểm tra văn bản phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định như nguyên tắc kịp thời, toàn diện, khách quan, đúng pháp luật, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự; nguyên tắc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL gắn liền với hoạt động xử lý văn bản QPPL. Kiểm tra và xử lý có mối quan hệ mật thiết với nhau, không thể thiếu nhau. Kiểm tra là cơ sở để thực hiện xử lý, xử lý giúp hoạt động kiểm tra đạt được mục đích. Nếu qua kiểm tra phát hiện văn bản trái pháp luật nhưng không xử lý, hoạt động kiểm tra sẽ trở nên vô nghĩa. Ngược lại, xử lý mà không trên cơ sở kết quả kiểm tra sẽ cảm tính, vô căn cứ. 1.1.1.3. Hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật Xử lý văn bản QPPL là hoạt động của tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Hoạt động xử lý văn bản QPPL chỉ được tiến hành khi văn bản đã được thông qua, ký ban hành có hiệu lực hoặc chưa có hiệu lực và được kết luận là trái pháp luật. 2 3 Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa 1999, tr 265. Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung). 11 Văn bản QPPL có thể bị xử lý vì những lý do khác nhau, như quá trình xây dựng và ban hành không đảm bảo đúng trình tự, thủ tục; có nội dung trái với văn bản là căn cứ ban hành, văn bản của cấp trên, không thống nhất giữa các văn bản cùng cấp; nội dung không còn phù hợp với thực tế cuộc sống, quy định không hợp lý, không khoa học, không khả thi, không còn đối tượng điều chỉnh, không phù hợp với tình hình kinh tế xã hội... Như vậy, xử lý văn bản QPPL có thể là kết quả của nhiều hoạt động mang tính chất kiểm soát khác nhau như hoạt động rà soát, hoạt động kiểm tra, hoạt động giám sát hoặc từ sự phản ánh của xã hội, cơ quan, tổ chức, cá nhân về tình trạng của văn bản pháp luật đó. Việc xử lý văn bản trái pháp luật phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định như nguyên tắc kịp thời, toàn diện, khách quan, đúng pháp luật, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự; nguyên tắc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan. Hoạt động xử lý gắn liền với hoạt động kiểm tra, rà soát. Nếu sau khi kiểm tra, rà soát phát hiện văn bản trái pháp luật mà không xử lý thì hoạt động kiểm tra sẽ trở nên vô nghĩa. 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.1.2.1. Khái niệm kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Văn bản QPPL có vai trò vô cùng quan trọng trong nhà nước pháp quyền cũng như trong hoạt động quản lý nhà nước. Hiến pháp 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”4. Pháp luật nói chung hay các văn bản QPPL do nhà nước ban hành nói riêng nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội, công nhận và bảo vệ quyền con người, cụ thể hóa quyền con người, quyền công dân; xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước… Văn bản QPPL tác động trực tiếp đến đối tượng áp dụng trong một phạm vi đơn vị hành chính nhất định; làm phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các đối tượng bị quản lý. Để phát huy vai trò là công cụ quản lý nhà nước thì hệ thống văn bản QPPL phải hoàn chỉnh, 4 Điều 8 Hiến pháp năm 2013. 12 đồng bộ, thống nhất, văn bản cấp dưới phải phù hợp với văn bản cấp trên. Để đạt được điều đó thì các văn bản QPPL phải thường xuyên được kiểm tra. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là những văn bản đầu tiên quy định về trách nhiệm, thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh. Tuy nhiên, Nghị định 135/2003/NĐ-CP, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP không nêu khái niệm về “kiểm tra văn bản”, chỉ xác định mục đích việc kiểm tra văn bản là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật5. Nội dung kiểm tra là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Luật Ban hành văn bản QPPL (được sửa đổi, bổ sung) đã dành chương XV để quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, theo đó chủ thể kiểm tra là: HĐND, UBND các cấp có trách nhiệm tự kiểm tra văn bản QPPL do mình ban hành; HĐND, UBND cấp trên kiểm tra văn bản QPPL do HĐND, UBND cấp dưới ban hành. Trên cơ sở các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL (được sửa đổi, bổ sung), Nghị định 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung) giải thích về kiểm tra văn bản QPPL và hướng dẫn cụ thể về công tác kiểm tra văn bản QPPL. Theo quy định khoản 4 Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung) thì: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật là một nguyên tắc, một yêu cầu quan trọng trong quy trình lập pháp. Hợp hiến là “đúng với quy định của Hiến pháp”. Tính hợp hiến đòi hỏi tất cả các quy phạm pháp luật do bất kỳ cơ quan, người có thẩm quyền ban hành nào ban hành cũng không được trái 5 Điều 2 Nghị định 135/2003/NĐ-CP và Nghị định 40/2010/NĐ-CP. 13 hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp. Các văn bản QPPL trái với Hiến pháp sẽ bị đình chỉ, bãi bỏ. Tính hợp hiến không chỉ được xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinh thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp. Tính hợp pháp của văn bản QPPL chính là sự phù hợp với các quy định của các đạo luật và văn bản dưới luật, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc, hiệu lực pháp lý của văn bản, tạo thành một hệ thống thống nhất về tên gọi với thứ bậc cao thấp khác nhau theo quy định của pháp luật. Điều đó có nghĩa là văn bản QPPL của UBND tỉnh phải phù hợp với văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền ở trung ương như luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch... Văn bản QPPL của UBND còn phải phù hợp với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện phải phù hợp với văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch. Để bảo đảm tính hợp pháp, văn bản QPPL phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định. Bên cạnh đó, hình thức của văn bản phải phù hợp với quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Bên cạnh tính hợp hiến và tính hợp pháp, văn bản QPPL còn phải đảm bảo tính thống nhất. Có thể nói, tính thống nhất là một tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng của một văn bản QPPL. Tiêu chí này chủ yếu là để đánh giá mối liên hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung của văn bản QPPL cũng như giữa văn bản QPPL đó với toàn bộ hệ thống pháp luật. Ngoài ra, tính thống nhất của hệ thống pháp luật cũng bao hàm cả sự thống nhất về mặt hình thức. Từ các quy định của pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL (được sửa đổi, bổ sung) và các văn bản hướng dẫn thi hành, có thể hiểu kiểm tra và xử văn bản QPPL của UBND tỉnh như sau: Kiểm tra văn bản QPPL của UBND tỉnh là việc tập thể UBND tỉnh xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật do UBND tỉnh ban hành và Chủ tịch UBND tỉnh xem xét, đánh giá, 14 kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất các văn bản QPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành và xử lý văn bản trái pháp luật. 1.1.2.2. Đặc điểm của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Căn cứ vào khái niệm, đối tượng kiểm tra, chủ thể kiểm tra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của UBND tỉnh có các đặc điểm sau: Thứ nhất, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của UBND tỉnh là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước do tập thể UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh có thẩm quyền thực hiện. Tập thể UBND tỉnh có trách nhiệm kiểm tra và xử lý các văn bản QPPL mà tập thể UBND tỉnh ban hành; Chủ tịch UBND tỉnh có thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện ban hành. Thứ hai, kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động được tiến hành ngay sau khi văn bản QPPL được ban hành có hiệu lực hoặc chưa có hiệu lực, có tác dụng chấm dứt tình trạng vi hiến, vi phạm pháp luật, chồng chéo, mâu thuẫn của văn bản QPPL. Đặc điểm này thể hiện rất rõ khi so sánh hoạt động kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL. Hoạt động thẩm định, thẩm tra được thực hiện khi văn bản ở giai đoạn dự thảo. Thẩm định, thẩm tra chỉ có tính chất tư vấn, tham khảo đối với cơ quan soạn thảo, quyền quyết định các quy định trong dự thảo thuộc về cơ quan ban hành văn bản QPPL đó. Thứ ba, hoạt động kiểm tra văn bản gắn liền với hoạt động xử lý văn bản trái pháp luật. Kiểm tra văn bản QPPL của UBND tỉnh vừa là tiền đề, vừa là cơ sở cho việc xử lý văn bản trái pháp luật của UBND tỉnh; HĐND, UBND cấp huyện. Thứ tư, việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL phải tuân theo trình tự, thủ tục, hình thức do pháp luật quy định. Tập thể UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL và các cơ quan, người có liên quan đến văn bản QPPL được kiểm tra phải nghiêm túc thực hiện các quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản. 1.1.2.3. Ý nghĩa hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Xuất phát từ đặc điểm của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của UBND tỉnh có ý nghĩa vô cùng